Cuando la reforma de justicia y seguridad se aprobó en junio de 2008, los artículos transitorios establecieron un plazo de ocho años para su implementación. En dicho periodo las entidades federativas y la federación debían garantizar los cambios normativos e institucionales necesarios para operar de forma óptima el modelo acusatorio en todo el territorio nacional y para todos los delitos. Entre los aplausos de los impulsores y las voces críticas de quienes resistían al cambio, muy pocos indagaron en las razones detrás del establecimiento de ocho años como el tiempo necesario para lograr la transformación más ambiciosa en la historia del sistema de justicia en México. Aún hoy, un año después de que el plazo venciera, hay pocas explicaciones de por qué se determinó dicha temporalidad.

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El establecimiento del plazo para la implementación de la reforma es un buen ejemplo que evidencia las características principales del proceso de implementación que le continuó: la ausencia de diagnósticos y la improvisación. Más allá del logro que implicó modificar la constitución y el optimismo que provocó entre activistas y organizaciones de la sociedad civil, la implementación del sistema acusatorio implicaba el desafío mas importante en la historia del sector y para llevarse a buen término requería una auténtica y eficiente coordinación interinstitucional. Hoy a nueve años de la aprobación de la reforma sabemos que ello no ocurrió. Desde el comienzo, la implementación fue problemática. Los primeros años de la reforma transcurrieron entre el desinterés y la desidia institucional. La reforma era un tema políticamente correcto del cual convenía hablar pero respecto al cual se hacía muy poco para convertir esos discursos en realidad; tanto la asignación de responsabilidades como de recursos resultaron procesos altamente desordenados. A la par, muchos de los esfuerzos de esos primeros años se dedicaron a intentar convencer a la resistencia; ahora resulta claro que estos esfuerzos de persuasión no fueron suficientes, ni siquiera un año después del inicio de operaciones en todo el país han surgido diversas voces críticas que abogan por una “contrarreforma”.

Un cambio tan ambicioso requería de la alineación de diversas voluntades políticas y de planeaciones institucionales que trascendieran ciclos políticos. Para funcionar entidades y federación debían trabajar de forma coordinada. Sin embargo, desde el inicio el desinterés del gobierno federal fue evidente; a la administración del presidente Calderón la reforma de los “juicios orales” le tenía sin cuidado y su prioridad era la seguridad pública. Con algunas excepciones, la situación en las entidades fue similar: los gobernadores decidieron postergar las labores para el siguiente ciclo político. La visión de un proyecto transexenal sirvió de poco y evidenció la indolencia de autoridades que sabían que la justicia vende poco politicamente y que invertir en ella no genera resultados a tiempo para la siguiente campaña electoral.

Es cierto que la llegada de la administración federal actual implicó un nuevo impulso a la reforma; en el inicio de la administración del presidente Peña quedó claro que no había espacio para la temida “contrarreforma” pero tampoco para una prórroga. El mensaje fue claro desde el principio: la meta debe cumplirse sí o sí. Si bien el tema recobró importancia en la agenda pública y los recursos provenientes de la federación incrementaron de forma significativa, estos cambios no se acompañaron de mecanismos que garantizaran un adecuado uso de los recursos y que aseguraran que los cambios eran sustantivos y no únicamente cosméticos. En este sentido, la implementación era cada vez más un proceso donde lo importante era palomear metas en lugar de asegurar cambios de calidad.

Apenas en noviembre de 2014, un año y medio antes del término del plazo constitucional, la federación inició operaciones en un par de estados con el modelo acusatorio. De forma similiar, en muchas entidades donde el tema había sido completamente ignorado durante años el modelo acusatorio se “implementó” en cuestión de meses. La etapa final del plazo de ocho años parecía una carrera donde no importaba cómo llegar, siempre y cuando se llegara formalmente al final. Como era de esperarse, las voces más críticas del proceso comenzaron a señalar lo evidente: el cambio era nominal y las viejas prácticas continuaban presentes. Si bien es cierto que se avanzó en ciertos ámbitos, sobre todo en desarrollo de infraestructura, las acciones de implementación fueron incapaces de modificar los puntos críticos del sistema de justicia: el fortalecimiento de las capacidades de investigación del delito, la profesionalización de las policías y el rediseño de las instituciones.

La procrastinación hecha política pública impidió que hoy nos encontremos donde nos prometió la reforma constitucional de 2008. Casi una década y 15. 4 mil millones de pesos después, la reforma al sistema de justicia no ha concluido . Víctima de la recurrente práctica de legislar sin evidencia y de negligencias políticas, la reforma se encuentra probablemente en su punto más crítico. Los gobernadores y titulares de seguridad pública han logrado posicionar con fuerza su mensaje entre la ciudadanía: el sistema acusatorio es el causante de los problemas de inseguridad en el país. A la par se asoman una serie de iniciativas que pretenden dar inicio a un retroceso que implicaría la pérdida de los derechos ganados por la ciudadanía. Más allá de los argumentos, el debate en torno al sistema de justicia se ha convertido en un discusión en dónde no importa la veracidad de los hechos sino quien lo repite mas y lo dice más fuerte. En este contexto, el futuro de la reforma parece incierto. Lo irónico es que quienes buscan sepultarla son precisamente quienes fallaron en su fortalecimiento.

A pesar de la improvisación y la falta de evaluaciones institucionales en el proceso de implementación, lo cierto es que la “reforma de los juicios orales” sí partió de un diagnóstico atinado de la realidad: la “justicia” mexicana operaba de forma opaca y arbitraria, generando desprestigio y desconfianza entre la ciudadanía. Cambiar era necesario y el modelo acusatorio representó una alternativa que prometía una mayor transparencia, celeridad, respeto a los derechos humanos y justicia. Más allá de los detractores que buscan subsidiar con cambios legales sus responsabilidades políticas e institucionales, lo cierto es que el modelo acusatorio representa una apuesta audaz en materia de justicia para el país. El diseño normativo e institucional que le acompañan tienen el potencial de propiciar un mayor acceso a la justicia e incrementar la lastimada legitimidad de las instituciones.

Parece que solo hay dos alternativas: 1) ceder ante los impulsos autoritarios que pretenden solucionar los problemas de inseguridad con “mano dura” o 2) insistir en el cambio propuesto por la reforma de 2008 y demandar que las autoridades actúen para corregir sus omisiones. La primera implica renunciar a los derechos ganados y ceder ante una contrarreforma que nos llevaría de vuelta a un sistema que ha probado su ineficacia. La existencia de una mínima consciencia histórica y social nos obligará a elegir y defender la segunda opción. La ruta de esta alternativa debe empezar por un diagnóstico preciso sobre lo que está pasando y, por ende, determinar responsabilidades y corregir los errores de la indolencia gubernamental. Consolidar el sistema acusatorio no solo como un slogan político sino una realidad. Esto al tiempo de ver las cosas en sus justas proporciones, es decir, asegurarnos de que el sistema de justicia responda a las necesidades de la ciudadanía pero también evidenciar que la mayoría de las respuestas a las dolencias de la justicia y la seguridad en México no las encontraremos necesariamente en el sistema de justicia sino en los mecanismos integrales de prevención del delito y en el desarrollo de las condiciones económicas y sociales del país. Suenan a lugares comúnes pero es tiempo de reconocer que no hay recetas mágicas.

Carlos De la Rosa Xochitiotzi. Abogado por la UNAM, maestro por la Universidad de Yale y candidato a doctor por la misma universidad. Twitter: @delarosacarlos


1 CIDAC. Hallazgos 2016 Seguimiento y evaluación de la operación del sistema de justicia penal en México. (2017). Disponible en: http://bit.ly/2tQ2dCC

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En México es práctica recurrente legislar sin evidencia y hacer política pública al vapor. Honrando esta costumbre, los gobernadores y titulares de seguridad pública exigen que se amplíe el catálogo de delitos con prisión preventiva y se flexibilizen o, de plano, eliminen requisitos que contribuyen a garantizar mayores estándares en la investigación del delito. Sin evidencia, los críticos señalan las supuestas deficiencias normativas del modelo acusatorio como las causantes de los incrementos recientes en la incidencia delictiva.1 En un artículo anterior me he referido ya a las motivaciones detrás de estas declaraciones y he señalado los riesgos de legislar sin evidencia o, en otras palabras, a base de mentiras.2 Lo más preocupante del asunto es que mientras el debate gira en torno a desmentir las declaraciones de las autoridades, se ignoran una serie de aspectos del sistema acusatorio que sí presentan deficiencias importantes y que requieren ser atendidos de forma urgente.

justicia

Es un hecho probado que el sistema acusatorio no está funcionando como se prometió en la reforma penal de 2008.3 Sin embargo, las razones por las cuales la operación del modelo no es la óptima no son aquellas que con tanto ahínco señalan sus detractores y, sobre todo, no pueden ser corregidas con la mera modificación de una ley. Las fallas del sistema acusatorio no se resuelven cambiando las reglas procesales para disminuir los estándares y las expectativas. Lo que se requiere es revisar y corregir todo lo que los gobernadores y titulares de las instituciones dejaron de hacer durante los ocho años que se prolongó el proceso de implementación. Resalto tres puntos críticos de la reforma en los cuales es necesario incidir de forma estratégica: 1) el diseño de la política criminal y el fortalecimiento de las capacidades de investigación del delito, 2) la profesionalización de policías y ministerios públicos  y 3) el desarrollo de unidades de apoyo al proceso.

La procuración de “justicia” en el país se ha comportado históricamente de forma arbitraria e irracional. El uso estratégico de recursos para priorizar entre tipos de delitos era  inexistente y por ello tanto delitos graves como pequeños quedaban impunes. En teoría, el modelo acusatorio prevee reglas e instituciones que posibiliten dicha priorización con el fin de garantizar el acceso a la justicia en todos los casos. Por ejemplo, la introducción de mecanismos alternativos de solución de conflictos tiene el día de hoy un desempeño aceptable en las entidades donde opera de forma adecuada.4 Sin embargo, por lo general las Procuradurías carecen de lineamientos claros y de criterios homogéneos que permitan atender al fenómeno delictivo de forma estratégica. Estas ausencias, sumadas a la falta de capacitación y de recursos de los operadores, está generando una acumulación de asuntos en las procuradurías que puede derivar en la saturación del sistema.5 La falta de atención a las capacidades de investigación criminal está condenando al sistema a un eventual fracaso. En este contexto, no sorprende que el 99% de los asuntos judicializados a nivel federal sean casos iniciados por flagrancia y solo el 1% de los asuntos derive de una investigación criminal.6

El modelo acusatorio exige, para su adecuada operación, estándares más altos en el desempeño de los operadores. Al respecto, el caso de los policías de investigación quizá sea el más preocupante. De acuerdo con la reforma, los policías deberían llevar a cabo las tareas de investigación bajo la conducción del ministerio público; hoy, a causa de estas deficiencias, esto no ocurre así. Entre la aplicación de exámenes de confianza y condiciones laborales deplorables para los policías, la profesionalización de estos operadores es uno de los mayores pendientes del proceso de implementación de la reforma. De acuerdo con un reporte del CIDAC, uno de cada cuatro policías reporta que no se siente con la capacidad necesaria para realizar las tareas básicas que requiere su labor, y alrededor del 70% de los ministerios públicos reporta que el desempeño de los policías en labores de investigación es mala.7

Asimismo, el desarrollo de unidades de apoyo al proceso –esenciales para la correcta operación del modelo- ha sido, en el mejor de los casos, incipiente y, en el peor, nula. Por una parte no se cuenta con unidades de servicios previos al juicio requeridas para evaluar el riesgo que representa el imputado para el proceso. Sin esta unidad, ni los ministerios públicos ni el juez cuentan con información veraz que les permita determinar la medida cautelar adecuada para garantizar la comparecencia del imputado durante el proceso. Por otra parte, continúan ausentes –con honrosas excepciones- las unidades de medidas cautelares. A más de dos años y medio desde que la federación comenzaba a operar el sistema acusatorio en noviembre de 2014 aún no se ha creado la unidad de medidas cautelares federal. En lugar de desarrollar estas unidades, las autoridades pretenden simplemente modificar la ley para que de forma autómatica se determine prisión preventiva en todos los casos, con los costos económicos y sociales que ello conlleva.

Sin embargo, más allá de estos tres puntos críticos, la ausencia más notable de todo el proceso fue la falta de coordinación interinstitucional. Tras la aprobación de la reforma constitucional se iniciaron procesos de transformación al interior de las instituciones de todas las entidades y la federación. Estos cambios se produjeron en un escenario caracterizado por la improvisación ante la falta de una instancia que definiera una ruta crítica y coordinara esfuerzos de forma efectiva. Tras la desaparación de la Secretaría Técnica (SETEC) quien estuviera a cargo de estas tareas, con resultados medianos, la labor de coordinación ha sido adoptada por el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, lo cual ha implicado una priorización de la perspectiva de seguridad pública sobre la de justicia.8 Si bien las autoridades federales acordaron la creación de una instancia de coordinación interinstitucional para la consolidación del sistema, esta institución continúa ausente y, por ende, no existe desarrollo de políticas públicas en el sector con una visión integral.

Desde hace años, académicos, activistas y organizaciones de la sociedad civil denunciaron las deficiencias en el proceso de implementación; todos los elementos mencionados fueron señalados como focos rojos que, de no atenderse, pondrían en riesgo la adecuada operación del sistema acusatorio. No hay espacio alguno para que las autoridades culpen a un modelo cuyas características y requesitos conocieron por lo menos ocho años antes de que comenzar a operar en todo el país. Sin embargo, los desafíos para la consolidación del modelo acusatorio persisten y en lugar de atender y corregir estos aspectos, las autoridades han sencillamente optado por renunciar a la posiblidad de lograr un cambio benéfico para el país. Con una visión corta, como suele ser la visión de nuestros políticos, no hacen más que insistir en presentarse como “duros” contra el delito y abogar por modificaciones legislativas que no solo resultan innecesarias sino que implican un claro retroceso.9  Mientras esto sucede, no solo las autoridades están evitando hacer frente a sus responsabilidades sino que también están ignorando el enorme potencial del sistema de justicia acusatorio y con ello dilapidando una oportunidad de oro para lograr una verdadera transformación en la justicia del país.

Carlos De la Rosa Xochitiotzi. Abogado por la UNAM, maestro por la Universidad de Yale y candidato a doctor por la misma universidad. Twitter: @delarosacarlos


1 Ver http://bit.ly/2uVzdtr

2 Ver De la Rosa Xochitiotzi, Carlos, Legislar sin evidencia: una crítica a la crítica del sistema acusatorio. Disponible en Nexos.

3 Ver por ejemplo CIDAC. Hallazgos 2016 Seguimiento y evaluación de la operación del sistema de justicia penal en México. (2017). Disponible en: http://bit.ly/2tQ2dCC

4 CIDAC, La Otra justicia: reporte de la operación de la justicia alternativa en México, (2016) Disponible en: http://bit.ly/2s9o9uR

5 Ver por ejemplo CIDAC. Hallazgos 2016 Seguimiento y evaluación de la operación del sistema de justicia penal en México. (2017). Disponible en: http://bit.ly/2tQ2dCC

6 CIDAC. Hallazgos 2016 Seguimiento y evaluación de la operación del sistema de justicia penal en México. (2017). Disponible en: http://bit.ly/2tQ2dCC

7 CIDAC, La cara del sistema de justicia penal: ¿qué le hace falta al policía primer respondiente? (2017) Disponible en: http://bit.ly/2uit0K2

8 Ver por ejemplo CIDAC. Hallazgos 2016 Seguimiento y evaluación de la operación del sistema de justicia penal en México. (2017). Disponible en: http://bit.ly/2tQ2dCC

9 Ver http://bit.ly/2uVwUqe

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Durante las últimas semanas, el Jefe de Gobierno de Ciudad de México, varios gobernadores y titulares de instituciones de seguridad pública han emprendido una articulada campaña de desprestigio en contra del “nuevo” sistema de justicia penal.1 A pesar de que intenten maquillar sus declaraciones con el uso de eufemismos, sus señalamientos evidencian la creencia de que la presunción de inocencia y los estándares de desempeño introducidos por la reforma penal de 2008 no solo obstaculizan las labores de procuración de justicia sino que propician una mayor inseguridad. Sus propuestas de “mejoras” no apuntan a corregir las deficiencias reales y documentadas del sistema acusatorio sino a iniciar un cambio gradual pero seguro en el sentido opuesto a la lógica garantista del modelo acusatorio.2 En este sentido, es acertado caracterizar las modificaciones propuestas como un intento de “contrarreforma”.

culpable

Es inobjetable que el sistema acusatorio requiere ajustes normativos e institucionales; varias de las modificaciones requeridas se aprobaron de último minuto en junio de 2016 antes del inicio de la vigencia del modelo acusatorio en todo el territorio nacional. En este contexto, el inicio de operaciones del sistema se produjo en un escenario normativo e institucional que no resultaba el óptimo.3 Por ejemplo, persisten figuras jurídicas incompatibles con la lógica de un sistema garantista como el arraigo o la prisión preventiva oficiosa. Sin embargo, los señalamientos de las autoridades no responden a un anhelo de corregir las contradicciones y las fallas derivadas de una implementación problemática, sino que esconden un impulso autoritario que presenta en el populismo penal y la “mano dura” la única alternativa frente a la inseguridad.

La campaña de la “contrarreforma” señala, como si se tratara de un hecho inobjetable, que la liberación de procesados y la reducción en el catálogo de delitos con prisión preventiva oficiosa son las causas detrás del aumento en la incidencia delictiva en el país. No obstante, es importante recalcar que no existe evidencia alguna que prueba la existencia de causalidad entre las consecuencias de las reglas procesales introducidas por la reforma y el incremento en la inseguridad que vive el país.4 En días anteriores, en un discurso digno de película de superhéroes, el Jefe del Gobierno de la capital del país advirtió a la ciudadanía “prepararse” –sin aclarar de qué manera- ante la inminente salida de cuatro mil procesados por culpa del sistema acusatorio. La declaración no solo es desafortunada, viniendo del encargado de garantizar la seguridad pública, sino también falsa: los procesados bajo el antiguo sistema penal tendrán la posibilidad de acudir ante un juez para evaluar si la prisión preventiva es la medida óptima o si es posible hacer uso de alguna alternativa para llevar sus procesos en libertad. En este sentido, el análisis deberá hacerse caso por caso y bajo ninguna circunstancia implica, como lo sugirió el Jefe de Gobierno, la salida en automático de cuatro mil internos. No está de más señalar que el cálculo de la cifra de cuatro mil internos sugerida por el Jefe de Gobierno nunca fue explicado. Pero bueno, a nadie le cobran por hablar.

A quienes señalan al sistema acusatorio como una “puerta giratoria” habría que recordarles que los ministerios públicos tienen la facultad de solicitar prisión preventiva para cualquier caso en el cual la consideren necesaria. Sin embargo, a diferencia del sistema  anterior, la determinación de la prisión preventiva no ocurre en automático sino que debe ser discutida con evidencia que pruebe la existencia de la posibilidad de fuga o de un riesgo para el proceso, la víctima o los testigos. El hecho de que esto no ocurra no es culpa de fallas en el diseño normativo sino consecuencia de deficiencias institucionales que son responsabilidad directa de las autoridades que hoy critican al modelo. Los ministerios públicos requieren fortalecer sus capacidades para integrar investigaciones sólidas así como argumentar frente al juez de forma convincente sobre la medida cautelar necesaria. Esto último resulta casi imposible si consideramos que, salvo honrosas excepciones, las unidades de servicios previos al juicio -encargadas de generar la información para determinar la medida cautelar- brillan por su ausencia tanto en el ámbito local como federal.5

Por ello, antes de proponer aumentar el catálogo de delitos que ameriten prisión preventiva oficiosa o flexibilizar los estándares de la investigación criminal, los detractores del sistema harían bien en consultar la evidencia y evitar proponer cambios que no producirán los resultados prometidos. Si acuden a la evidencia antes de intentar legislar ocurrencias encontrarán que mientras los efectos de estas medidas sobre la criminalidad son casi nulos y, sobre todo, insostenibles, lo que sí se logra al legislar bajo la lógica del populismo penal son consecuencias sociales desastrosas: el costo promedio de manutención de cada interno en el país es de 213 pesos diarios, lo cual implica que para mantener únicamente a las personas en prisión preventiva se invierten 8,269 millones de pesos al año, equivalente al doble del presupuesto asignado a la Suprema Corte de Justicia y  la mitad del presupuesto asignado al Instituto Politécnico Nacional.6 Más allá de los costos económicos, el castigo adelantado que implica la prisión preventiva tiene efectos negativos en el entorno del interno: el 34.2% de los familiares de internos reporta problemas en el trabajo, 27% conflictos con sus familiares y 63.6% reporta problemas de salud derivados del encarcelamiento de un familiar.7 Las consecuencias sociales son evidentes y deberían ser suficientes para apoyar el cambio impulsado por la reforma en lugar de insistir en regresar a una fórmula que ha demostrado su ineficacia.

Ante el acalorado debate público en torno a los defectos del sistema de justicia es importante tener claro por lo menos lo siguiente: las políticas de “mano dura” no contribuyen a reducir la inseguridad de forma sostenible.8 Las políticas que responden a una lógica de populismo penal –como las que proponen los actuales detractores del sistema- pueden servir para tranquilizar de momento los miedos justificados de la ciudadanía y sobre todo para aparentar que se actúa en contra del crimen pero no hacen más que eso. Las estrategias de “mano dura” fallan por una simple razón: para gobernar a través del miedo, y hacerlo de forma efectiva, se requiere que la amenaza del castigo sea creíble y para ser creíble el Estado necesita destinar una cantidad exorbitante de recursos que garanticen sanción en la mayoría de los casos. Si esto no se materializa, la amenaza agota sus efectos disuasivos. Resulta absurdo que a estas alturas, las autoridades insistan en una vía que ha demostrado su fracaso; en México los incrementos en la duración de las penas y la criminalización de un mayor número de conductas han tenido efectos insignificantes en la prevención de dinámicas sociales nocivas.

Apenas hace un año cuando iniciaba la operación del sistema acusatorio en todo el territorio nacional, las autoridades anunciaban el inicio de la etapa de consolidación del modelo a partir de la evaluación de resultados; ahora parecen empeñados en dar una estocada al sistema sin ningún tipo de diagnóstico serio de por medio. Las acusaciones que las autoridades hacen al modelo acusatorio son irónicamente señalamientos a sus propias omisiones. En este sentido, las deficiencias que el sistema acusatorio presenta en la operación no son otra cosa que la evidencia de las negligencias políticas e institucionales que tuvieron lugar durante los ocho años que duró el proceso de implementación. Es inobjetable que existen fallas en la operación del modelo acusatorio y que éstas deben corregirse, sin embargo, estas fallas no se encuentran en el diseño normativo y, por ello, no se corregirán con un decreto en forma de ley. Lo que estamos viendo ahora es que las autoridades pretenden cambiar las reglas para evitar enfrentar sus responsabilidades y, lo más grave, es que las soluciones que proponen no responden a ninguna evaluación sino a simples intuiciones o, de plano, mentiras.

Carlos De la Rosa Xochitiotzi. Abogado por la UNAM, maestro por la Universidad de Yale y candidato a doctor por la misma universidad. Twitter: @delarosacarlos


1 La caracterización de “nuevo” cada vez es menos precisa, sobre todo porque lleva operando más de diez años en algunas entidades del país.

2 Una a una las acusaciones realizadas por el Jefe de Gobierno han sido desmentidas. Ver http://bit.ly/2uVwUqe

3 Ver CIDAC. Hallazgos 2016 Seguimiento y evaluación de la operación del sistema de justicia penal en México. (2016). Disponible en: http://bit.ly/2tQ2dCC

4 Ver http://bit.ly/2uVzdtr

5 Ver: http://bit.ly/2vgSkNQ

6 De acuerdo con datos proporcionados por la Dra. Catalina Pérez Correa en el foro “Personas privadas de la libertad por drogas en América Latina: costos sociales de la política de drogas” el 3 de noviembre de 2015. Ver también De la Rosa, Carlos & Moreno, Mireya, Encarcelar nos cuesta muy caro, disponible en: http://bit.ly/2vgPxUQ/p>

7 CATALINA PEREZ CORREA, LAS MUJERES INVISIBLES: LOS COSTOS DE LA PRISIÓN Y LOS EFECTOS INDIRECTOS EN LAS MUJERES (2015)

8 Ver por ejemplo Allegra M. McLeod, Decarceration courts: possibilites and perils of a shifting criminal law, 100, Georgetown Law Journal, 1587 (2012)

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De forma reiterada escuchamos en México que la legitimidad institucional, esa de la cual carece nuestro sistema de justicia, se construye a base de resultados. La lógica aparenta ser impecable: la legitimidad de las instituciones de procuración de justicia será inversamente proporcional a la cantidad de delitos que se cometan en el país. Sin embargo, como lo demuestra la experiencia estadounidense las cosas no son tan simples. El crimen violento en los Estados Unidos disminuyó significativamente durante los últimos veinticinco años. De acuerdo con las estadísticas del Buró Federal de Investigaciones (FBI, por sus siglas en inglés) la comisión de delitos violentos entre 1990 se redujo un 50%; las estadísticas del Departamento de Justicia reportan una disminución de hasta el 77% en delitos cometidos con violencia.1 Las cifras relacionadas con delitos en materia de propiedad muestran reducciones en porcentajes similares.2 En términos objetivos, los resultados del país vecino son admirables; con excepción de algunas ciudades y barrios, los estadounidenses viven hoy en un país mucho más seguro que hace un cuarto de siglo.

justicia

En vista de la drástica reducción delictiva, deberíamos encontrar altos niveles de legitimidad en las instituciones de procuración de justicia estadounidenses. Sin embargo, esto no sucede; al menos no con todas ellas. La legitimidad de la policía, expresada en las encuestas como la “confianza y seguridad” en la institución, se ha mantenido constante en comunidades blancas mientras que en algunas comunidades compuestas por minorías ha disminuido.3 La experiencia estadounidense demuestra que reducciones drásticas en los índices delictivos no implican necesariamente un incremento automático en la legitimidad de las instituciones. La disminución delictiva en el país vecino se caracterizó por políticas criminales agresivas como los infames stop and frisk y la estrategia de broken windows. Estas políticas, implementadas principalmente en barrios urbanos habitados por minorías, se acompañaron de prejuicios y sesgos que derivaron en los problemas actuales de encarcelamiento masivo y ocasionaron un daño grave a la relación entre la policía y las comunidades.4

La lección es clara: la legitimidad de la policía está directamente vinculada con el estilo de ejercer el control social y perseguir el delito. No es suficiente implementar políticas “efectivas” para reducir los niveles delictivos; la forma en la cual las autoridades decidan enfrentar los problemas de seguridad es clave y tiene el potencial de mejorar o dañar la legitimidad institucional de las mismas.5 Las estrategias que propician interacciones que se perciben como arbitrarias e injustas por la comunidad han demostrado tener efectos negativos en las valoraciones que la ciudadanía tiene sobre la policía.6 Por lo contrario, la experiencia con el enfoque de community policing,7 aunque con resultados modestos en disuasión delictiva,ha probado ser efectiva para generar incrementos en los niveles de satisfacción de los ciudadanos y la legitimidad institucional.8 En este contexto, la legitimidad no es un lujo. De acuerdo con Tom R. Tyler, profesor de la Universidad de Yale, la creación y sostenimiento de la legitimidad institucional deriva en la obediencia voluntaria de la ley y la cooperación ciudadana con las autoridades. En otras palabras, la existencia de legitimidad genera condiciones que propician una mayor seguridad de forma sostenida y con una menor inversión de recursos institucionales.9

De acuerdo con Tyler, el origen de esta legitimidad se encuentra en las evaluaciones que las personas hacen de la justicia o injusticia de sus experiencias personales con las instituciones. En estas evaluaciones los factores determinantes no están vinculados con el resultado de la interacción, sino con la “justicia procedimental” de la misma; es decir, si los ciudadanos se sintieron escuchados y tratados con imparcialidad, respeto y dignidad.10 Si estas condiciones se cumplen, los ciudadanos creerán que dichas autoridades tienen el derecho de crear e implementar normas.11 Lo que distingue a la teoría de justicia procedimental de otras teorías que intentan explicar a la legitimidad no solo es que articula de forma efectiva cómo ésta se crea y se mantiene, sino que se acompaña de evidencia generada por un extenso trabajo empírico. No sorprende que el reporte “President Task Force on 21st Century Policing”, encargado por el presidente Obama para evaluar la situación de la policía en su país, se encuentre fuertemente influenciado por esta visión. La primera recomendación del reporte sugiere: “La aplicación de la ley debe adoptar una mentalidad de guardián para construir confianza pública y legitimidad. Para ese fin, la policía debe adoptar a la justicia procedimental como el principio rector para sus políticas internas y externas y como guía para sus interacciones con los ciudadanos a los cuales sirven”.12

La dinámica descrita tiene implicaciones para todas las instituciones del sistema de justicia; se trata de una estrategia que puede ser implementada no solo por la policía, sino también por juezas, ministerios públicos y prácticamente cualquier servidor público que tenga interacciones con el público. De hecho, la experiencia mexicana no es totalmente ajena a esta concepción. La introducción de los mecanismos alternos de solución de controversias a partir de la reforma penal de 2008 y el papel desarrollado por los facilitadores de dichos mecanismos es consistente con esta acepción de la legitimidad. Los resultados preliminares de los mecanismos alternos son prometedores: 69% de los participantes informan haber tenido la oportunidad de expresar sus preocupaciones e intereses, 71% reporta que el facilitador del proceso se condujo de forma imparcial y respetuosa, y el 86% consideró el acuerdo como justo.13 No sorprende entonces que 9 de cada 10 participantes considere dicha interacción como positiva y esté dispuesto a recomendarla a familiares y amigos. Sin embargo, el alcance de los mecanismos alternos es limitado y aun cuando se apliquen de forma correcta resultan insuficientes para transformar la percepción generalizada que los mexicanos tienen del sistema justicia. La ausencia de legitimidad solo puede ser corregida por los mismos operadores que históricamente han sido señalados por actuar de forma arbitraria y opaca y que menos confianza tienen entre la población: policías, ministerios públicos y jueces locales.14

Ojalá las cosas fueran tan simples como construir legitimidad a partir de la simple reducción de delitos.  Sin embargo, esta tarea requiere, además, de procesos de toma de decisiones por parte de las autoridades que sean percibidos como justos por parte de la ciudadanía. Al respecto, el papel de los tribunales es crítico; en particular, a partir del diseño normativo e institucional derivado de la llamada “reforma de los juicios orales”. Las condiciones de los tribunales son propicias para que las personas encargadas de la impartición de justicia favorezcan la construcción de legitimidad a partir de las premisas de la justicia procedimental. No obstante, las deficiencias documentadas en la implementación del modelo acusatorio generan serias dudas respecto de la capacidad de los jueces para resolver casos de forma consistente con esta visión. No queda claro que tengamos operadores que cuenten con los recursos y capacidades para ir más allá de la mera resolución de los asuntos y asuman la tarea de abonar, de forma paralela, a la legitimidad del sistema. Es más, ni siquiera hay certeza de que estén conscientes de esta posibilidad.

Dado el contexto mexicano, la exigencia a las autoridades parece agotarse en la dimensión cuantitativa: en la reducción de la cifra negra y en el aumento de las sentencias condenatorias. En el Poder Judicial, nuestros jueces están ocupados en coordinar espacios para realizar audiencias y resolver la mayor cantidad de asuntos con el propósito de generar estadísticas que demuestren un aumento en la eficiencia. Sobra mencionar que este objetivo no se está cumpliendo. Ante los problemas que azotan al país, los mecanismos para la construcción de la legitimidad pueden parecer un lujo y la legitimidad una abstracción; sin embargo, la legitimidad institucional no es ni accesoria ni solo un concepto teórico. Muchos de nuestros problemas actuales encuentran precisamente su origen en la falta de legitimidad de leyes y autoridades, ocasionada por la implementación sistemática de procesos que ignoran al ciudadano, tanto a víctimas como ofensores y que le imponen decisiones que se presentan como arbitrarias e injustas. El país requiere atacar los problemas de seguridad e impunidad pronto y de forma efectiva; no obstante, necesita hacerlo con un enfoque que favorezca la legitimidad de nuestras instituciones. El fondo importa, pero también las formas.

Carlos De la Rosa Xochitiotzi. Abogado por la UNAM, maestro por la Universidad de Yale  y candidato a doctor por la misma universidad. Twitter: @delarosacarlos


1 Gramlich, John, 5 facts about crime in the US, Pew Research Center, (2017).

2 Gramlich, John, 5 facts about crime in the US, Pew Research Center, (2017).

3 Ver Weitzer, Ronald & Tuch, Steven, Race and policing in America (2006), Weitzer, Ronald & Tuch, Steven, The Polls, Trends: Racial differences in attitudes toward the pólice.

4 No está clara que la disminución delictiva se haya debido a estas políticas criminales, es más probable que se haya tratado de múltiples causas, entre las cuales se encuentran un aumento en el número de policías, estabilización de mercados ilegales y factores socio-económicos más amplios.

5 Braga, Anthony, Better Policing Can Improve Legitimacy and Reduce Mass Incarceration, Harvard Law Review Forum, (2016).

6 Fagan, Jeffrey et. al. Street Stops and Broken Windows Revisited: The Demography and Logic of Proactive Policing in a Safe and Changing City, in Race, Ethnicity, and Policing 309, 312–14 (Stephen K. Rice & Michael D. White eds., 2010).

7 El community policing consiste en la creación de alianzas entre la policía y miembros de la comunidad, diseñadas para transparentar la aplicación de la ley y desarrollar estrategias conjuntas para atender las causas del delito.

8 Braga, Anthony, Better Policing Can Improve Legitimacy and Reduce Mass Incarceration, Harvard Law Review Forum, (2016).

9 Tom R. Tyler & Jeffrey Fagan, Legitimacy and Cooperation: Why do people help the police fight crime in their communities? 6, Ohio St. J. Crim. L. 231, 235 (2008)

10 TOM R. TYLER, WHY PEOPLE OBEY THE LAW, 178, (2006).

11 Tom R. Tyler & Jonathan Jackson, Popular legitimacy and the exercise of legal authority: Motivating compliance, cooperation and engagement. Psychol. Pub. Pol. & L., 1, 1, (2013)

12 Final Report, President Task Force on 21st Century Policing, (2015).

13 CIDAC, La Otra Justicia, (2016)

14 INEGI, Encuesta Nacional de Victimización y sobre Percepción de Seguridad Pública, (2016).

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