En la sesión del pasado 7 de agosto del Pleno de la SCJN en la que se discutió el alcance del fuero militar, el ministro Cossío Díaz dijo algunas cosas que no debieran pasarse por alto en el debate sobre el uso de las fuerzas armadas como fuerzas de seguridad. Así, Cossío aprovechó la ocasión para pronunciarse sobre la posición general de las fuerzas armadas en nuestro orden constitucional.

De acuerdo con su interpretación: las fuerzas armadas no pueden movilizarse a menos que (1) estemos en un estado de guerra declarado por el poder legislativo; (2) en un supuesto de suspensión de garantías según el artículo 29 constitucional, o (3) que el Ejecutivo haya dictado un decreto fundando y motivando una situación en la que se declare que es necesario preservar la seguridad nacional en los términos de la ley respectiva y disponer de la totalidad de las fuerzas armadas para la seguridad interior y defensa exterior de la federación (art. 89, fracción VI).

Pues bien, empiezo por llamar la atención sobre el momento político en que se da este pronunciamiento. Como se sabe uno de los fundamentos del decreto del presidente Calderón por el que ordenó la utilización de las fuerzas armadas como fuerzas de seguridad[1] fue el criterio de la SCJN según el cual dicho uso era constitucional (A.I. 1/96). En mi opinión, esta nueva interpretación propuesta por Cossío es el resultado de un diálogo que tiene ya varios años y que a grandes rasgos empezó con el debate parlamentario que se dio en 1995 sobre la Ley de Seguridad Pública; siguió con la impugnación que se hizo de su art. 12, fracciones III y I, en cuya resolución la Corte estableció –a través de un criterio maximalista- una doctrina de amplio alcance (A.I. 1/96); que fue aprovechada por el decreto presidencial de 2007 y contra argumentado por el surgimiento del Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad (MPJD) en 2011. Así, esta nueva interpretación judicial es parte de un proceso largo y que si bien se da en los últimos meses de la administración calderonista, no deja de ser un motivo de celebración.

Asimismo, debo decir que el tema aquí analizado forma parte de un trabajo que está por publicarse[2], por lo que no quisiera abarcar ahora todos sus recovecos. Por ello, es que en esta ocasión sólo me detendré en tres cuestiones: a) recordar que cuando se decidió la acción de inconstitucionalidad 1/96 también era posible hacer una interpretación restrictiva de la facultad del Presidente prevista en el art. 89. F. VI, b) plantear algunas dudas que genera la intervención de Cossío en relación con la interpretación este mismo artículo, y c) sugerir que la lectura que nos presenta este ministro sobre la posición de las fuerzas armadas está influida por el MPJD, es decir, que refleja un nuevo sentido constitucional generado por un movimiento social.

En la A.I. 1/1996 la Corte interpretó los arts. 16, 21[3], 29, 89, fracción VI[4] y 129[5] de la Constitución. Sin embargo, los artículos que realmente dieron sustento al criterio jurisdiccional fueron el 21, 89, fracción VI y 129, en tanto el art. 16 sólo establece el derecho a la fundamentación y motivación de todos los actos de autoridad, mientras que el art. 29 prevé el supuesto de la suspensión de garantías, supuesto que no se debatía.

Los argumentos de la Corte pueden sintetizarse de la siguiente manera: a) El texto del entonces art. 21 C. no incluía ni excluía a las fuerzas armadas en las acciones para lograr la seguridad pública, siendo el legislador ordinario el facultado para determinar específicamente cuáles autoridades u organismos de los tres niveles de gobierno tienen facultades para participar en tareas de seguridad; b) Con el art. 129 C. -según la lectura de la Corte del voto particular de Ponciona Arriaga en el proceso constituyente de 1857 relativo a dicho artículo- se pretendió prohibir las comandancias generales fijas y que el Ejército no interviniera por sí y ante sí en cuestiones de carácter civil, quedando siempre sujeto a las autoridades civiles que podrían invocar el apoyo de la fuerza militar en situaciones excepcionales y que pudieran controlarse con rapidez, con el fin de evitar caer en las situaciones previstas en el art. 29 C. La autoridad civil que podría invocar dicha ayuda es, según nuestros jueces constitucionales de ese entonces, el presidente de la República; c) esta conclusión se ve reforzada según los ministros por lo previsto en el art. 89, fracción VI C., pues permite una interpretación amplia del art. 129 C. que hace que “la actuación del Ejército, Fuerza Aérea y Armada no esté condicionada al estallido de una guerra o a la suspensión de garantías”.

En primer lugar debo recordar –como lo hizo el ministro Cossío- que el art. 21 C. fue reformado por decreto publicado el 18 de junio de 2008 para establecer que las instituciones de seguridad pública serán de carácter civil, disciplinado y profesional, precisando que la seguridad pública es una función que comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas. Así con la reforma al art. 21 C. se supera la interpretación de la Corte hecha hace algunos años y veda al legislador la posibilidad de establecer que las fuerzas de seguridad sean de carácter militar. Ahora bien, lo importante es que esta conclusión también pudo haberse extraído del antiguo art. 21 C. vigente al momento de la resolución de la Corte, si lo interpretamos junto con los arts. 89, f. VI y 129 C.

En efecto, en su momento los ministros pasaron por alto los objetivos que tuvieron los constituyentes del 57 para proponer la supresión de las comandancias generales, por un lado, y los de Ponciano Arriaga para pedir que el artículo 129 C. no remitiera a la ley lo meramente reglamentario, por el otro[6]. Así, lo que buscaban los constituyentes era que la autoridad civil tuviera todo el prestigio y toda la fuerza para proteger la libertad, mientras que la supresión de cualquier referencia a la ley -propuesta por Arriaga- era evitar que una vez que se suprimieran las comandancias generales, luego se establecieran otras con diferente nombre pero con los mismos o peores vicios. Así, la Corte no reparó en que lo que el art. 129 C. pretendía evitar, según palabras de Arriaga, era que “las leyes guarden silencio ante el estrépito de las armas y la tentación de abusar del poder militar”[7].

De esta manera, la razón fundamental de los constituyentes del 57 para establecer el art. 129 era impedir los abusos del Ejército y fortalecer a la autoridad civil como garante de la libertad. De esta forma, el énfasis que la Corte puso en la posibilidad de que la autoridad civil solicite el auxilio de las fuerzas armadas dejó sin sentido la prohibición que establece el art. 129 C., al hacer regla la excepción. Así, en mi opinión, al contrario de lo que sostuvo la Corte en 1996 de una lectura conjunta de los arts. 21 y 129 C. se impone una interpretación restrictiva de la facultad del presidente (art. 89, fracción VI C.) para disponer de las fuerzas armadas para la seguridad interior, que podría ejercerse, por ejemplo, en el caso de inundaciones o catástrofes naturales. Ahora bien, aun aceptando que las fuerzas militares pueden auxiliar a las autoridades civiles, eso no significa que lo puedan hacer en cualquier circunstancia y sin cumplir con ningún requisito. Este es el punto que hace más peligrosa la doctrina de la Corte, pues si bien señala que se debe tratar de circunstancias excepcionales, no establece los requisitos[8], condiciones y materias en que esta colaboración se puede presentar. Hasta aquí la interpretación de la Corte.

Volvamos ahora a lo que dijo hace unos días el ministro Cossío Díaz. De lo poco que se puede extraer de la versión taquigráfica de la sesión del Pleno, creo que el ministro está de acuerdo en que conforme al nuevo texto del art. 21 C. las fuerzas armadas no se pueden utilizar como fuerzas de seguridad. Sin embargo, más adelante nos dice que sí podrán ser movilizadas fuera de los espacios previstos en el art. 129 y en tiempos de de paz, entre otros supuestos, siempre y cuando se funde y motive por un decreto del presidente de la República. Entonces, ¿es que el nuevo art. 21 prohíbe la movilización de las fuerzas armadas como fuerzas de seguridad pero el art. 89 f. VI sí lo autoriza siempre y cuando sea a través de un decreto presidencial fundado y motivado? ¿O es que el art. 89 f. VI sólo lo autoriza para casos como el del ejemplo de inundaciones y catástrofes naturales? ¿O es que la movilización de las fuerzas armadas en tiempos de paz más allá de los espacios previstos en el 129 C. no puede hacer en ningún caso? La definición de esta cuestión no es baladí, pues si se opta por la primera interpretación nos deja en el mismo lugar que nos dejo la Corte hace algunos años.

Finalmente, quiero poner sobre la mesa la hipótesis de que la interpretación propuesta por el ministro Cossío esté influida por el MPJD. Desde mi perspectiva, este movimiento es un nuevo actor que participa activamente en la deliberación y empuja por un nuevo sentido constitucional más restrictivo sobre el uso de las fuerzas armadas, contrario al propuesto por la Corte. Así, rechaza implícitamente la supremacía judicial y busca orientar la forma en que los otros actores interpretan la Constitución, entre ellos los ministros. De esta manera, el MPDJ ha hecho patente que la Corte no ha podido cerrar de facto el debate constitucional sobre el uso de las fuerzas armadas y revalúa la importancia que tiene el espacio público no organizado para generar nuevos sentidos constitucionales. De ahí que considero pertinente preguntarnos si es que esta nueva interpretación atiende a ese nuevo movimiento social. O, en otras palabras, ¿acaso uno de nuestros mejores jueces constitucionales -y más activista- se acerca al constitucionalismo popular?

 

Roberto Niembro O. Investigador de la Escuela Libre de Derecho.


[1] Decreto por el que se crea el Cuerpo Especial del Ejército y Fuerza Aérea denominado Cuerpo de Fuerzas de Apoyo publicado en el Diario Oficial de la Federación el miércoles 9 de mayo de 2007, así como el Decreto por el que se reforma el diverso que crea el Cuerpo Especial del Ejército y Fuerza Aérea denominado Cuerpo de Fuerzas de Apoyo publicado en el Diario Oficial de la Federación el lunes 17 de septiembre de 2007.

[2] Constitucionalismo popular en Latinoamérica. Micaela Alterio y Roberto Niembro (Coords.)

[3] El texto vigente del art. 21 C. al momento de resolver la acción de inconstitucionalidad era el siguiente: “La imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial. La persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público y a la Policía Judicial, la cual estará bajo la autoridad y mando inmediato de aquél. […] la seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones policiales se regirá por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez […]”

[4] Art. 89. Las facultades y obligaciones del Presidente, son las siguientes:

VI. Preservar la seguridad nacional, en los términos de la ley respectiva, y disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente o sea del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación.

[5] Art. 129. En tiempo de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar. Solamente habrá Comandancias Militares fijas y permanentes en los castillos, fortalezas y almacenes que dependan inmediatamente del Gobierno de la Unión: o en los campamentos, cuarteles o depósitos que, fuera de las poblaciones, estableciere para la estación de las tropas.

[6] La propuesta original de los constituyentes decía: “En tiempos de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar. La ley arreglará el orden económico del Ejército, teniendo como base la supresión de las comandancias generales”.

[7] El debate constituyente puede versa en la propia sentencia de la Corte. Es verdad que Arriaga aceptó que la autoridad civil invocará el auxilio de la fuera militar, pero también nos aclaró que las comandancias no debían ejercer facultades y atribuciones que pertenecen a las autoridades políticas y civiles. Así, el punto que la Corte debió haber dilucidado es en qué materias, bajo qué condiciones y qué requisitos debían cumplir las autoridades civiles para solicitar el auxilio de las fuerzas armadas.

[8] Por ejemplo, no es claro por qué es el Presidente la autoridad civil que puede solicitar el auxilio y no el poder legislativo, siendo que ésta última es la única forma de asegurar un control sobre la petición de auxilio, en tanto el Presidente es al mismo tiempo autoridad civil y Mando Supremo de las fuerzas armadas.