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Charles de Gaulle

La gobernabilidad

Hace casi veinte años, en septiembre de 1993, la denominada cláusula de gobernabilidad desapareció de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tras una existencia efímera y controvertida.

La Real Academia Española define a la gobernabilidad como “cualidad de gobernable”, mientras que, respecto a gobernable dice “que puede ser gobernado” (Cfr. Real Academia Española, Diccionario de la lengua española, tomo 5, España, 2002, p. 773). Naturalmente, avanzamos poco con estas definiciones.

En Democracy and discontent, Atul Kohli concibe a la gobernabilidad, llanamente, como la capacidad del Estado para gobernar, y enuncia los principales factores que inciden en ella: a) la presencia o ausencia de coaliciones políticas sólidas y duraderas, b) la efectividad o inefectividad de la acción gubernamental, y c) la capacidad o incapacidad del sistema político para resolver conflictos sin recurrir a la violencia.

En Effectiveness and legitimacy: on the governability of democracies, Ralf Dahrendorf, destaca dos de los componentes fundamentales de la gobernabilidad: legitimidad y efectividad. Mientras que la efectividad es un concepto de carácter técnico, significando, llanamente, que los gobiernos deben ser capaces de hacer lo que tienen que hacer, es decir, la efectividad denota si un gobierno funciona, la legitimidad, por su parte, es un concepto de carácter moral, e implica resolver si aquello que los gobiernos tienen que hacer es lo correcto. Dahrendorf sostiene que la legitimidad tiene, al menos, dos aspectos: uno referente a los imperativos morales absolutos, es decir, aquellos principios que podrían ser aplicables a todas las sociedades humanas, por ejemplo, la universalidad de los derechos humanos. Por otra parte, están aquellos valores que no son absolutos, es decir, varían en función del contexto cultural y el transcurso del tiempo, por ejemplo, la democracia. Por tanto, según Dahrendorf, un gobierno es legítimo cuando lo que hace es lo correcto, tanto en el sentido de actuar de conformidad con principios fundamentales, como de desempeñarse en concordancia con los valores culturales prevalecientes. Las constituciones escritas, generalmente comienzan con la consagración de los valores que dan cimiento a la legitimidad (parte dogmática), y a continuación, describen a las instituciones destinadas a garantizar la efectividad (parte orgánica).

La Legge Acerbo, en el acervo de las leyes autoritarias

El 18 de noviembre de 1923 fue promulgada en Italia la Ley no. 2444, mejor conocida como Legge Acerbo, porque fue impulsada por el legislador Giacomo Acerbo, a instancias de Benito Mussolini. Dicha legislación implicó una reforma crucial al sistema electoral italiano que allanó el camino a la instauración del fascismo. Dispuso la Legge que “la lista que hubiese obtenido la mayoría relativa de votos y por lo menos el 25 por 100 de los emitidos válidamente conseguiría los dos tercios de los puestos en la Cámara, mientras que el tercio restante se distribuiría proporcionalmente entre las minorías. A la postre, el también conocido como “premio a la mayoría” no fue necesario porque en las elecciones de abril de 1924, la fórmula encabezada por Mussolini obtuvo el 61.3% de los votos.

Esta reforma, de acuerdo con Giovani Sabbatucci, significó un ejemplo clásico de “suicidio de una asamblea a representativa”, similar al del Reichstag que en marzo de 1933 le otorgó plenos poderes a Hitler, o a la Asamblea Nacional francesa que le entregó el control del país a Pétain en 1940. (Cfr. Sabbatucci, Giovani, “Il suicidio della classe dirigente liberale. La legge Acerbo 1923-1924”, en Italia Contemporanea, no. 174, marzo de 1989, pp. 57-80).

Puede afirmarse que la legge Acerbo es abuela de la cláusula de gobernabilidad, que fue importada por el ordenamiento jurídico mexicano a mediados de la década de los ochenta.

¿Gobernabilidad democrática? ¡Prefiero besar a un Wookie!”

Dice un viejo adagio que “puede existir gobernabilidad sin democracia, pero también democracia sin o con escasa gobernabilidad”. La justificación de la clausula de gobernabilidad radicaba en la finalidad de asegurar al partido mayoritario la toma unilateral de decisiones, es decir, el diseño e implementación de políticas públicas, para una mayor gobernabilidad. Lo anterior a través de la asignación adicional de diputados en número suficiente para garantizar la mayoría absoluta en el cuerpo legislativo, con lo que se impedía que la alianza de los partidos minoritarios rebasaran la capacidad decisoria del partido mayoritario. En 1986, tratando de prever circunstancias adversas en los resultados electorales el Gobierno federal, presentó una iniciativa de reformas al artículo 54 constitucional para instaurar una legge Acerbo a la mexicana. La Iniciativa estaba llenas de frases imperdibles:

  • Ni la impotencia de la minoría ni la parálisis de la mayoría, responde a una auténtica democracia, esta es; antes bien, juego entre contrarios reconciliados periódicamente como resultado de una voluntad popular eficaz.
  • De ahí la necesidad de establecer un mecanismo ágil, flexible y eficaz, que elimine los riesgos tanto de sobrerrepresentación de las mayorías, como de pulverización de la voluntad popular; riesgos que resultan de los aspectos negativos sea de la representación mayoritaria, sea de la representación proporcional pura.
  • Las reformas permite(n) la integración de una mayoría efectiva para que opere un Gobierno estable y eficaz.

La médula de la cláusula de gobernabilidad fueron los incisos C y D de la fracción IV del artículo 54 constitucional:

Artículo 54.

(…)

IV… las  normas para la asignación de curules son las siguientes:

(…)

c) Si ningún partido obtiene el 51% de la votación nacional efectiva y ninguno alcanza, con sus constancias de mayoría relativa, la mitad más uno de los miembros de la Cámara, al partido con más constancias de mayoría le serán asignados diputados de representación proporcional, hasta alcanzar la mayoría absoluta de la Cámara, y

d) En el supuesto anterior, y en caso de empate en el número de constancias, la mayoría absoluta de la Cámara será decidida en favor de aquel de los partidos empatados, que haya alcanzado la mayor votación a nivel nacional, en la elección de diputados por mayoría relativa.

Porque nunca fue utilizada, y porque fue sumamente impopular, en 1993, la cláusula de gobernabilidad terminó su fugaz y ominosa existencia, por iniciativa del Ejecutivo federal, cuyos aspectos medulares fueron:

  • Existe la posibilidad de que un partido que logre porcentajes de votación sustanciales, pueda, por la vía de la representación proporcional, acceder hasta el 70% en la composición de la Cámara, lo que permitiría dar por sí solo, las dos terceras partes y, consecuentemente, la posibilidad de reforma constitucional por un sólo partido político.
  • La posibilidad teórica de que un solo partido pueda dar las dos terceras partes de la Cámara existe aún en la ley todavía en vigor.
  • La propuesta imposibilita que este supuesto se dé en la práctica, es decir, establece claramente que un partido político, de hoy en adelante, por sí solo no podrá reformar la Constitución.

El artículo 54 constitucional tuvo entonces una nueva estructura, con la supresión de la cláusula de gobernabilidad:

Artículo 54.

(…)

IV. En ningún caso un partido político podrá contar con más de 315 diputados por ambos principios.

(…)

VI. Ningún partido político que haya obtenido el 60% o menos de la votación nacional emitida podrá contar con más de 300 diputados por ambos principios.

Así, en 1993 se realizaron las modificaciones constitucionales para hacer de la pluralidad un valor fundamental en la toma de decisiones políticas del Congreso General. En la integración de la Cámara de Diputados se suprimió la cláusula de gobernabilidad y fue reducido de350 a 315 el número máximo de curules que un partido político podía tener por los principios de mayoría relativa y representación proporcional (en1996, a instancias de la denominada entonces como “reforma electoral definitiva”, el artículo 54 constitucional dispuso que ningún partido político puede contar con más de 300 diputados por ambos principios).

Y la Corte interpretó a la gobernabilidad

Un epitafio digno de la cláusula de gobernabilidad (extirpada de la Constitución General de la República hace veinte años) se encuentra en la tesis del Pleno la Suprema Corte de Justicia de la Nación que distingue entre “gobernabilidad unilateral” y “gobernabilidad multilateral”:

CLÁUSULA DE GOBERNABILIDAD. EL SISTEMA ASÍ CONOCIDO, QUE ASEGURABA EN LOS CONGRESOS LEGISLATIVOS LA GOBERNABILIDAD UNILATERAL DEL PARTIDO POLÍTICO MAYORITARIO, FUE MODIFICADO DESDE 1993, AL CULMINAR UNA SERIE DE REFORMAS CONSTITUCIONALES QUE TIENDEN A CONSOLIDAR EL SISTEMA DEMOCRÁTICO, ADOPTANDO EL SISTEMA DE GOBERNABILIDAD MULTILATERAL QUE, POR REGLA GENERAL, OBLIGA A BUSCAR EL CONSENSO DEL PARTIDO MAYORITARIO CON LOS MINORITARIOS (INTERPRETACIÓN TELEOLÓGICA DE LAS REFORMAS A LOS ARTÍCULOS 41, 52, 54 Y 116 CONSTITUCIONALES).

A partir de 1963 la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ha tenido importantes reformas, principalmente en sus artículos 41, 52, 54 y 116, que en el sistema político electoral han tenido la finalidad de lograr una mayor participación de los partidos políticos en la vida democrática del país. Dentro de esa directriz, respaldada por las fuerzas populares, se introdujo, primero, la figura de los “diputados de partido”, que permitía destinar un número determinado de escaños en el Congreso de la Unión a los partidos que hubiesen obtenido un porcentaje mínimo de votación nacional en las elecciones. Esta apertura evolucionó posteriormente al sistema de representación proporcional, con lo cual se logró el pluralismo político, dentro del cual tuvieron oportunidad de hacerse oír, en las Cámaras legislativas, todas las corrientes ideológicas de significación. No obstante, aún existía la llamada “cláusula de gobernabilidad” que consistía, básicamente, en otorgar al partido mayoritario que no había alcanzado el cincuenta y uno por ciento de los escaños, los representantes necesarios para asegurar esta mayoría, resultando así un sistema de gobernabilidad unilateral o unipolar, pues aunque en el seno del órgano legislativo se oyeran las voces de las minorías, el partido mayoritario, de antemano, tenía garantizado el triunfo de sus iniciativas, dictámenes y mociones. Dicho sistema de gobernabilidad unilateral fue modificado en 1993, pues a raíz de las reformas de ese año al artículo 54 constitucional, ya sólo puede subsistir por excepción, dado que la regla general del sistema actual es la gobernabilidad multilateral, que privilegia el consenso entre las diversas fuerzas políticas, tanto mayoritarias como minoritarias, como una fórmula que pretende consolidar el sistema democrático mexicano. Éstos son los valores que, según se deduce, resguardan las mencionadas reformas constitucionales, conforme a su interpretación teleológica.

Precedentes: Acción de inconstitucionalidad 13/2000. Diputados integrantes de la Cuadragésima Octava Legislatura del Congreso del Estado de Morelos. 7 de mayo de 2001. Unanimidad de diez votos. Ausente: José Vicente Aguinaco Alemán. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretario: Pedro Alberto Nava Malagón.

El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy diecisiete de mayo en curso, aprobó, con el número 73/2001, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a diecisiete de mayo de dos mil uno.

Si bien la efímera existencia de la cláusula de gobernabilidad obedeció a un veleidoso “imperativo moral”, sus exequias, hace veinte años, tuvieron el paradójico efecto de coadyuvar a la transición de una gobernabilidad autoritaria a una gobernabilidad democrática.

El reto es por la consolidación de esta última y, parafraseando al personaje de la Santona en Ladrones de Bicicletas (Vittorio de Sica, 1948), o la consolidamos ahora, o del más allá, donde reposan las leyes abrogadas y derogadas, despertará el cadáver de la cláusula de gobernabilidad, cuya endecha nocturna oímos mientras paseamos por la Rotonda de las Leyes Absurdas.

 

Alejandro Anaya Huertas. Licenciado en Derecho (UNAM); Maestro y Doctor en Administración Pública (INAP). Elabora el Reporte sobre la Magistratura en el Mundo; conduce el programa de televisión “Cine Debate”.

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