Los días 30 de abril y 2 de mayo, la Suprema Corte discutió dos controversias constitucionales sobre reformas a las constituciones locales de Oaxaca[1] y Guanajuato[2] para definir el inicio de la protección del derecho a la vida.

En la controversia 104/2009, el municipio de Asunción de Ixtaltepec del estado de Oaxaca solicitó la invalidez de la reforma pues a su juicio ésta invade sus competencias en materia de salud, en específico las relativas a la NOM-045 sobre criterios para la prevención y atención en casos de violencia contra las mujeres. El ponente fue el ministro Franco.

En la controversia 62/2009, el municipio de Uriangato, en Guanajuato, solicita de igual forma la invalidez de la reforma constitucional en los mismos términos que en la controversia anterior. El ponente fue el Ministro Zaldívar. La votación de esta controversia fue igual a la de Oaxaca, por lo que aquí me referiré solamente a esta última pues las determinaciones y argumentos fueron idénticos. En estos asuntos el Pleno se enfrentó a tres problemas:

1) Interés legítimo del municipio actor

Al dilucidar el considerando relativo a las causas de improcedencia, el Pleno consideró si se debía analizar el interés legítimo del municipio en el apartado procesal o en el apartado de fondo. El municipio alegó tener facultades en materia de salud y sostiene que la reforma constitucional impugnada las invade, entonces, la cuestión fue: ¿tiene o no un interés legítimo para promover? Esta fue la cuestión que ocupó la sesión del 30 de abril.  

La propuesta fue que debido a que el análisis de este principio de afectación conlleva el análisis de las atribuciones que se estiman violentadas, debería ser analizado en el fondo y no en el apartado sobre su procedencia.

Los ministros se dividieron en tres posturas: quienes estuvieron con el proyecto, es decir, dejar su estudio al fondo; la postura del ministro Cossío, para quien al ser el municipio uno de los sujetos mencionados en el artículo 105 fracción I constitucional tiene legitimación; y la tercera, sobreseer desde allí, por falta de legitimación.

10 ministros, a excepción de Pardo Rebolledo, estuvieron a favor de que se analizara esta cuestión en el fondo.

En la sesión del 2 de mayo[3], el Pleno terminó de analizar las siguientes cuestiones:

2) ¿Puede en una controversia constitucional analizarse violaciones a derechos humanos?

El proyecto desgrana los derechos que el municipio aduce son violados por la reforma constitucional: derecho a la igualdad, derechos de las mujeres, derecho a decidir, derecho a la vida íntima, así como el principio de Estado laico. Se propone declarar infundadas dichas violaciones debido a que una controversia no es la vía idónea para combatir violaciones a los derechos humanos. En este considerando hubo una mayoría de 8 votos a favor del proyecto.

El ministro Aguilar argumentó que los aspectos competenciales están vinculados con los derechos que se aducen violados por lo que deberían analizarse pues la definición de persona lastima competencias de forma indirecta.

Para el ministro Zaldívar también es posible el análisis de derechos cuando su violación se relaciona con la afectación a competencias aunque sea de manera indirecta y para sustentar su voto mencionó el principio de vinculación[4] contenido en el artículo 1° constitucional.

3) ¿Hay invasión de competencias?

La determinación de la tercera cuestión se debió de haber dividido en dos preguntas: a) si el Municipio tiene la competencia en materia de salud que aduce y, en caso afirmativo, determinar b) si la reforma constitucional la invade. La discusión se perdió un tanto en la confusión de ambas cuestiones pues se analizaron en un único paso y el Pleno venía de discutir, precisamente un día antes, sobre si el municipio tenía o no dichas competencias. Veamos.

vidaEl proyecto propuso declarar fundada la controversia pues se estimó que el municipio tiene facultades en materia de salud y de prevención y atención en casos de violencia contra las mujeres, ambas derivadas tanto de la Constitución (artículos 1°, 4º y 115 básicamente) así como de las normas generales y estatales en la materia[5] y el contenido de la reforma constitucional se opone al cumplimiento de dichas facultades. Para sustentar dicha oposición, el proyecto cita la reciente sentencia de la Corte Interamericana en el caso Artavia Murillo vs Costa Rica conocido como Fecundación in Vitro, donde esa Corte da alcance al artículo 4° de la Convención sobre la protección al concebido y distingue entre fecundación y concepción (ver mi texto sobre el caso).

En la discusión hubo básicamente tres posturas: a) quienes estuvieron en contra del proyecto por considerar que el municipio no tiene facultades en materia de salud y atención a la mujer víctima de violencia (Cossío, Valls y Pérez Dayán); b) quienes estuvieron en contra del proyecto por considerar que la reforma impugnada no tiene el alcance que se reclama (Luna y Pardo); y c) quienes estuvieron con el proyecto por considerar que el municipio tiene competencias en las materias aludidas y la reforma violenta derechos (Franco, Zaldívar, Aguilar[6] y Silva).

El proyecto no obtuvo mayoría pues fue apoyado solamente por su ponente, el ministro Franco y los ministros Zaldívar, Aguilar y Silva. La mayoría integrada por la ministra Luna y los ministros Pardo, Pérez, Gutiérrez y Cossío determinaron declarar válida la reforma constitucional oaxaqueña (y al reiterar los votos, también la reforma de Guanajuato).

En mi opinión las aportaciones más relevantes a la discusión fueron las siguientes: El ministro Cossío dio lectura a un texto[7] donde explicó su postura, a su juicio el municipio no tiene competencias pues ni la Constitución ni las leyes se las otorgan directamente y esto solamente podría hacerse por la vía de convenios, mismos que, dijo, no existen. De tal forma que las competencias que el municipio aduce como lastimadas no son originarias y aunque pudieran ser de ejecución, no se encuentran actualizadas, dado que no existen los convenios necesarios. De tal forma, no hay invasión y por tanto debe declararse infundada la Controversia.

Para el ministro Valls, además, no existe una afectación actual, es decir, se trata pues de una afectación en abstracto, hipotética, motivo por el cual no puede ser objeto de una controversia, ya que para ello debe existir una invasión real de competencias: “…se aleja totalmente de la finalidad de este medio de control constitucional, que ni es consultivo, ni es para resolver conflictos virtuales o preventivos”.

El ministro Zaldívar argumentó que sí hay una invasión pues se trata de una competencia de ejecución, y no normativa, que deriva del 115 para que los municipios ejecuten la legislación federal. En materias generales, explicó, hay una concurrencia en donde la federación legisla y ejecuta, y las entidades federativas y los municipios sólo ejecutan y debido a que se trata de la ejecución de una competencia relacionada con derechos humanos, es posible el análisis de éstos dentro de una controversia. Además, este ministro consideró aplicable el criterio de la Corte Interamericana en el caso Artavia  Murillo pues en éste se determinan los alcances de la definición del “inicio de la vida”. Citó la reciente determinación de la Corte Interamericana sobre la vinculación de sus sentencias[8], importante cuestión que queda pendiente en nuestra Corte[9].

La postura de la ministra Luna fue interesante en cuanto a que llamó la atención acerca del principio de interpretación sistemática o de unidad de la Constitución de Oaxaca. A su juicio, se estaba analizando de forma aislada el contenido de la norma impugnada, olvidando integrar las demás normas constitucionales aplicables al caso. Así, mencionó que el artículo 2º establece el principio de igualdad y el propio artículo 12, que contiene la norma impugnada, contiene el derecho a la salud, el derecho a decidir, el derecho a una vida libre de violencia de género, la obligación a una paternidad responsable, así como el artículo 8 que determina los derechos de las víctimas del delito. Por lo que una interpretación sistemática y acorde con la dogmática de derechos humanos debería ser el método adecuado para hacer compatibles las obligaciones en materia de salud y atención a mujeres víctimas de violencia. A su juicio, la reforma no anula los derechos aducidos. En consecuencia, explica, “…se estaría admitiendo la procedencia de una controversia por cuestiones que no están relacionadas con la inconstitucionalidad de una ley, sino más bien con cuestiones relacionadas con conflictos de aplicación en espacio y tiempo […] y en consecuencia no hay restricción en lo particular –en cuanto a la aplicación de la NOM o de la competencia municipal en materia de salud-.”

Para el ministro Aguilar la reforma constitucional es un exceso pues la ampliación de derechos por parte de las constituciones locales se traduce en una afectación al principio de igualdad y de universalidad de los derechos, establecidos por la vía del artículo 1°. Subrayó que el constituyente federal es el único autorizado para definir y establecer derechos[10].

El ministro Gutiérrez a pesar de estar de acuerdo con las intervenciones de Cossío y Valls, al considerar que se trata de un tema estrictamente sobre federalismo, explicó que sí existe una invasión de competencias en cuanto al artículo 73 fracción XVI y al 4º constitucionales; no así con respecto a la NOM, pues a su juicio ambas pueden coexistir. Su voto fue en contra del proyecto, pero por considerar que una norma constitucional local no puede impedir el cumplimiento de una obligación federal y se pronunció por una interpretación conforme, para salvar la constitucionalidad de la norma.

A mi juicio, la propuesta del ministro Gutiérrez para realizar una “interpretación conforme” al artículo constitucional impugnado es la que –con ciertos matices- considero la mejor. Como ya adelantaba arriba, el debate de la segunda cuestión del fondo debió dividirse en dos partes, pues el hecho de que el municipio tuviera la competencia (cuestión que no todos los ministros acordaron) no implicaba necesariamente una invasión de competencias.

La postura del ministro Cossío sobre los efectos perversos que tendría la declaración de invalidez me parece importante, pues si bien, la reforma al proteger el derecho a la vida desde la fecundación implica un “aumento en la población sujeto de derechos” y con ello una limitante prima facie a otros derechos. Pues su mera existencia implica una limitación a la prestación de servicios relacionados con la salud sexual y reproductiva y la atención en casos de violencia contra la mujer puede tener el efecto de inhibir el ejercicio de derechos en los demás estados (16 hasta la fecha) en donde se han realizado reformas que reconocen personalidad jurídica al no nacido o protegen la vida desde la fecundación. Cossío lo explicó así:

Se estaría dando un reconocimiento explícito, cosa que me parece inaceptable en el Sistema Nacional de Salud, de que las Constituciones locales son capaces de arrasar con toda una política pública en materia de salud y de salubridad general de alcance federal que proviene nada menos que del artículo 4º de la Constitución, lo cual supone una aceptación altamente nociva para todos los posibles destinatarios de la NOM…[R]econocer la afectación competencial de los Municipios a expensas de las normas impugnadas -de la norma constitucional impugnada de Oaxaca- sería tan absurdo como reconocer una inhibición general de todos los operadores de las NOM´s para implementar los protocolos de actuación ahí contenidos, dotando con ello de mayor fuerza vinculante a la norma impugnada de la que realmente tiene, ya que se le otorgaría un carácter obligatorio concreto y se crearía con ello un efecto expansivo a otros Municipios que no son partes de la controversia constitucional; es decir, se crearía un problema ahí donde no lo hay.

Sin embargo, es verdad que la mera existencia de las reformas ha provocado una limitación a los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres y ha justificado la persecución de aquéllas que sufren de un aborto o interrumpen su embarazo. Personalmente[11] creo que estas reformas son contrarias a la Constitución en tanto que limitan derechos sexuales y reproductivos, sin embargo, este análisis, creo, debe hacerse por otras vías de control.

Así las cosas, considero que si bien la determinación de la Corte de declarar válida la norma fue correcta en tanto que no hay una invasión de competencias, sí debió resolver su interpretación conforme[12] atendiendo tanto a la sentencia Artavia Murillo, como a las consideraciones que realizó el ministro Zaldívar en cuanto a los alcances de las sentencias de la Corte Interamericana, y las de la ministra Luna, acerca del principio de interpretación de unidad de la Constitución, tanto de la Constitución de Oaxaca, como del orden constitucional de la federación (incluyendo los precedentes de la Suprema Corte).  

Creo que el objeto de una controversia es resolver si hay o no invasión de competencias y el Pleno debe verificar solamente esto, no es posible por esta vía dar contenido a los derechos, aunque haya derechos involucrados en la ejecución de dicha competencia (que era lo que el proyecto parece que proponía[13]).

Así, considero que para respetar la figura procesal y atender la garantía de los derechos que se deriva del artículo 1° constitucional, la determinación de la Corte debió ser la siguiente: el municipio tiene competencias en materia de salud reproductiva y sexual y en materia de atención a víctimas de violencia de género que provienen tanto de la Constitución[14] como de normas generales, luego, la norma constitucional impugnada puede violentarlas, más no las violenta por su mera existencia, luego entonces la norma es válida. Sin embargo, debido a que la norma impugnada admite varias interpretaciones y alguna de ellas limitaría la ejecución de dichas competencias, la Corte resuelve que la norma –para ser válida- debe ser interpretada conforme a la Constitución (lo que incluye por la vía del artículo 1° la consideración tanto de los tratados como de las determinaciones de las instancias internacionales) y a los precedentes de la Corte.

Ello, a pesar de que la determinación tiene efectos solamente entre las partes (la interpretación conforme sería obligatoria solamente para el municipio actor[15]) hubiese tenido un efecto positivo para los demás estados en que se han reformado las constituciones y éstas se han tomado como pretextos para anular derechos a las mujeres. 

Geraldina González de la Vega. Constitucionalista y ensayista. Actualmente realiza estudios de posgrado en Alemania. Twitter: @geraldinasplace


[1]Artículo 12 sexto párrafo “En el Estado de Oaxaca se protege y garantiza el derecho a la vida. Todo ser humano desde el momento de la fecundación entra bajo la protección de la ley y se le reputa como nacido para todos los efectos legales hasta su muerte natural.”

[2]Artículo 1° segundo párrafo “Para los efectos de esta Constitución y de las leyes que de ella emanen, persona es todo ser humano desde su concepción hasta su muerte natural. El Estado le garantizará el pleno goce y ejercicio de todos sus derechos.”

[3]A dicha sesión no acudió la Ministra Sánchez Cordero. El Ministro Valls estuvo ausente después del receso por lo que no tomó parte en la votación final de ambas Controversias.

[4]“Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.”

[5]Ley General de Salud, Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, la a Norma Oficial 005-SSA2-1992, la Norma Oficial Mexicana 046-SSA2-2005, así como la Ley Estatal de Salud y su Reglamento.

[6]Aunque para Aguilar no es posible analizar violación de derechos en una Controversia.

[7]Ver a partir de la página 18 de la versión taquigráfica de la sesión del 2 de mayo.

[8]Además se refirió a la importante determinación de la Corte en el caso Gelman vs Uruguay. Supervisión de cumplimiento de sentencia. 20 de marzo de 2013. párrafos 59 en adelante sobre Obligatoriedad de la Sentencia dictada por la Corte y control de convencionalidad. La Corte Interamericana determina que sus decisiones son vinculantes a los Estados miembros por la vía de la Convención de Viena y el principio pacta sunt servanda. Ver también el voto del juez Eduardo Ferrer Mac-Gregor.

[9]En la determinación del caso conocido como Radilla, el Pleno sostuvo que las sentencias de la Corte Interamericana en que México no fuera parte serían orientadoras y no obligatorias, sin embargo, dicho criterio fue tomado en un asunto Varios que carece de fuerza normativa, con una mayoría estrecha de 6 votos, de los cuales dos fueron de los ministros recién separados (Aguirre y Ortiz). Se encuentran pendientes de resolución dos importantes contradicciones de tesis en donde el Pleno deberá determinar esta, entre otras cuestiones (Contradicción de Tesis 293/2011 y 21/2011).

[10]Ver versión taquigráfica a partir de la página 60.

[11]Ver mi análisis sobre las Acciones de Inconstitucionalidad de Baja California y San Luis Potosí Acá

[12] Tesis: 2a./J. 176/2010. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN DE LA LEY CONFORME A LA CONSTITUCIÓN. La aplicación del principio de interpretación de la ley conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos exige del órgano jurisdiccional optar por aquella de la que derive un resultado acorde al Texto Supremo, en caso de que la norma secundaria sea oscura y admita dos o más entendimientos posibles. Así, el Juez constitucional, en el despliegue y ejercicio del control judicial de la ley, debe elegir, de ser posible, aquella interpretación mediante la cual sea factible preservar la constitucionalidad de la norma impugnada, a fin de garantizar la supremacía constitucional y, simultáneamente, permitir una adecuada y constante aplicación del orden jurídico.

[13]No se logró conseguir los proyectos de sentencia discutidos por lo que aquí se describe y analiza se basa únicamente en las versiones taquigráficas de la sesión. Sería deseable que los proyectos discutidos en el Pleno se hicieran públicos, de otra forma la publicidad del debate y la apelación a su transparencia se ve truncada ya que muchas veces “el público” desconoce lo que se discute.

[14]Además del artículo 4to, del 73 y del 115, yo agregaría el artículo 1° en específico el principio de vinculación a los derechos de todas las autoridades.