pri2El Partido Revolucionario Institucional ha iniciado la movilización de sus estructuras para recolectar las firmas de, por lo menos, el 2% de los ciudadanos registrados en la lista nominal de electores. Lo que el PRI pretende es cumplir con los requisitos jurídicos para elaborar una consulta popular  en las elecciones de 2015. La pregunta propuesta es la siguiente: “¿Estás de acuerdo en que se modifique la Constitución para que se eliminen 100 de los 200 diputados federales plurinominales y 32 senadores por el principio de representación proporcional?”

La consulta del PRI obliga, dado que el sistema de representación proporcional se establece en normas constitucionales, a responder la siguiente pregunta: ¿La consulta popular puede versar sobre el procedimiento de modificación constitucional? La respuesta, me parece, debe ser “no”. Veamos.

1) Naturaleza de los mecanismos de participación ciudadana.

La consulta popular surge como un mecanismo de participación ciudadana. Las democracias modernas han entendido que la tutela del interés colectivo exige la participación de los propios miembros de la comunidad, por lo que se han positivizado distintos mecanismos para generar controles sobre las decisiones de los representantes. En el caso mexicano, el artículo 35 de la Constitución fue adicionado para reconocer el derecho de participar directamente en la toma de decisiones mediante consultas populares.

 2) Estudio normativo

La Suprema Corte no ha emitido criterios interpretativos para definir los alcances de la consulta popular. Así, resulta indispensable discutir si la intención del PRI respeta los siguientes aspectos: 1. Legitimación para promover la consulta; 2. Requisitos de procedencia; 3. Disponibilidad de la actividad normativa, así como la materia consultada, y 4. Requisitos para determinar la vinculatoriedad.

Sujetos legitimados

La intención de la dirigencia nacional del PRI es recabar las firmas ciudadanas suficientes para actualizar la legitimación que la Constitución otorga a los ciudadanos inscritos en la lista nominal.  “Artículo 35.- (…): c) Los ciudadanos, en un número equivalente, al menos, al dos por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores, en los términos que determine la ley”.

Si se obtienen las firmas necesarias, nos encontraríamos ante la intención de un sujeto colectivo legitimado (los electores) para iniciar el procedimiento de consulta.

Actividad normativa y materia consultada

Dado que la consulta pretende modificar normas constitucionales, la actividad normativa propuesta se refiere a una reforma constitucional. La pregunta no encuentra su invalidez al versar sobre materia electoral (como algunos han argumentado) dado que ésta se refiere a las normas que determinan “el modo en que los votos se transforman en escaños parlamentarios”[1] y no la composición del Congreso de la Unión. Una cosa son los escaños, otra cosa son las reglas que rigen el proceso electoral.

Subsiste la pregunta sobre si cualquier tipo de norma constitucional puede ser modificada por la consulta popular. La redacción del artículo 35 otorga amplios márgenes para la interpretación de la misma. Dotar de contenido a una norma de este estilo requiere de los argumentos suficientes para decidir y convencer.

La posición que se asume es la que niega la procedencia y vinculatoriedad de la pregunta. Las razones que se acompañan para fundamentar se refieren a la naturaleza del procedimiento de modificación constitucional y al sistema federal del Estado Mexicano.

Procedimiento de modificación constitucional

Para reformar cualquier disposición de la norma suprema, el artículo 135constitucional prevé un procedimiento legislativo agravado. Esto es, a los legisladores les resulta más difícil cambiar la Constitución que cualquier otra norma. Los 31 congresos de los estados, así como las dos cámaras federales, convergen en el procedimiento de modificación constitucional para evitar la flexibilidad y disponibilidad de la norma suprema frente a mayorías políticas coyunturales.

La rigidez constitucional cobra sentido en nuestra democracia constitucional: responde a la necesidad de entender que democracia y constitucionalismo son dos construcciones distintas, aunque complementarias. Mientras la democracia pone énfasis en la voluntad mayoritaria de los ciudadanos, el constitucionalismo se entiende como un contrapeso a ésta.

Permitir que los mecanismos de participación ciudadana sustituyan el proceso deliberativo propio de las modificaciones constitucionales, haría que los límites a la voluntad mayoritaria perdieran sentido. Esto no quiere decir que los mecanismos referidos no puedan autorizar o rechazar el resultado legislativo (dado un diseño normativo inexistente en nuestro sistema jurídico), sino que no pueden determinar el contenido mismo de la modificación.

Sistema federal

El artículo 124 constitucional reconoce las competencias originales, y no derivadas, de los estados que integran el pacto federal mexicano: “Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados”.

Es así como los estados de la República tendrán competencia para reconocer los derechos en materia de mecanismos de participación ciudadana para realizar consultas dentro de las disposiciones de sus constituciones y sus normas secundarias.  A la vez que la federación podrá hacer lo mismo en el ámbito de sus competencias.

En este caso, aunque podría interpretarse que la Constitución reconoce la autonomía federal y estatal para consultar sobre las normas en las que son competentes, sin que esto imposibilite que la consulta tenga la capacidad de vincular a ambos en el procedimiento de modificación constitucional, no se desprende de la interpretación del artículo 35 que la consulta iniciada por y/o ante poderes federales pueda resultar vinculante para poderes estatales. La norma establece lo siguiente: “Artículo 35.- (…) 2o. Cuando la participación total corresponda, al menos, al cuarenta por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores, el resultado será vinculatorio para los poderes Ejecutivo y Legislativo federales y para las autoridades competentes; (…)”.

Los poderes que pueden resultar vinculados son las cámaras que integran el Congreso de la Unión y el Poder Ejecutivo, así como a las autoridades administrativas competentes. De interpretar lo contrario se vulneraría la autonomía de los estados al resultar vinculados por la decisión mayoritaria de los electores sin que una norma constitucional expresa, y no derivada, lo determine. El procedimiento perdería todo sentido al “requerir” la opinión de los legisladores de los estados.

Norma obtenida

Dado el carácter rígido –contramayoritario y político de la Constitución- la norma que resulta de la interpretación de los artículos constitucionales 35, 124 y 135 es la siguiente: resulta prohibido emitir consultas que versen sobre normas constitucionales dada la distribución de competencias entre la federación y los estados, la falta de una norma expresa que obligue a éstos a vincularse y la indisponibilidad del proceso de modificación constitucional a las mayorías de electores.

3) Conclusiones

Sin duda, en la ciencia jurídica no existen afirmaciones absolutas y mucho menos algunas correctas o incorrectas. Es en el debate deliberativo donde las razones deben ofrecerse para dar sentido a las normas constitucionales. La consulta popular debe reconocerse como un avance en el régimen de derechos y su interpretación debe someterse a las disposiciones que integran la totalidad del sistema constitucional mexicano.

Francisco José Rubio Díaz. Coordinador del Grupo Socialdemocracia. Tesista del Centro de Investigación y Docencia Económicas. Twitter: @PacoRubioo

_________________________

[1] Giovanni Sartori, Ingeniería Constitucional Comparada, México: Fondo de Cultura Económica, 3a edición, 2012, p. 15.

Te recomendamos: