A partir de los hechos acontecidos en el estado de Guerrero y de la solicitud presentada por el PAN en el Senado de la República, se empezó a discutir mediática y legislativamente sobre la facultad constitucional para desaparecer a los poderes de una entidad federativa. Sin embargo, la posterior licencia otorgada al ahora exgobernador Ángel Aguirre aparentemente desvaneció la posibilidad de que dicha facultad fuese utilizada. Me parece que esto último parte de una concepción equivocada de dicho instrumento constitucional, la cual ha sido alimentada por un debate público superficial que no ha puesto el dedo en el lugar correcto. Por ello, y ante un escenario que hace latente la necesidad de desaparecer poderes en Guerrero y otros estados como Michoacán o Tamaulipas, a continuación se trata de explicar los límites y alcances de esta figura.

El artículo 76, fracción V, de la Constitución establece que es facultad del Senado “declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un Gobernador provisional…”. La sola lectura de este fragmento ha llevado a que se afirme que “el Senado no aparece ni desaparece poderes”[1] pues “no es el Senado el que desaparece los poderes de un Estado, sino que únicamente toma conocimiento de esa situación”[2]. O que los poderes del estado de Guerrero no han desaparecido ya que “tanto el poder judicial como el congreso locales se encuentran laborando”[3]. Se ha dicho, incluso, que en este caso la desaparición de poderes es una “salida absurda e inconstitucional”[4].

Las aseveraciones anteriores denotan una concepción específica de esta facultad constitucional: la desaparición de poderes es una declaración producto de una situación preexistente, específicamente de la inexistencia física de los titulares de los poderes de una entidad federativa determinada.

Sin embargo, esa concepción –y las declaraciones que la expresan– son superficiales, pues soslayan, en primer lugar, el propósito teórico de la facultad en cuestión; en segundo lugar, el uso que se la ha dado y; por último, la ley reglamentaria de la materia. Veamos.

La desaparición de poderes fue concebida, en su acepción moderna, en los debates federalistas norteamericanos de finales del siglo XVIII. Lo que buscaban era encontrar un método de intervención federal cuando existiera violencia interna en los estados de la unión. Así, Alexander Hamilton afirmó que “el correctivo natural de una mala administración, en una Constitución representativa o popular, es el cambio de hombres”[5].

Ésta idea fue retomada por Mariano Otero en el proyecto de Constitución que se discutió en el Congreso General de 1842. El cual, sin embargo, no fue aprobado. Su proyecto establecía como principio fundamental el que la federación pudiera anular todo acto local atentatorio contra el sistema de gobierno, llegando incluso a anular los poderes que contravinieran dicho sistema, aun dentro de la órbita de sus funciones, si accediesen a peticiones tumultuarias e ilegales.[6]

Años después, dos sucesos –Yucatán en 1872[7] y Coahuila en 1874[8]– demostraron que el sistema jurídico mexicano no tenía soluciones para los casos en los que la intervención de la federación era necesaria para restablecer el orden constitucional en un estado. Este vacío normativo empujó al Séptimo Congreso Constituyente a buscar remedios constitucionales. La desaparición de poderes fue la respuesta que encontraron.

En el proceso de reforma constitucional, el diputado Robles Gil solicitó a la comisión dictaminadora que precisara los supuestos de desaparición de poderes en los estados, el diputado Rafael Dondé le aclaró que no podía señalar todos los casos de aplicación, pero que era en aquellos en los que se necesitara “restablecer el orden constitucional en aquel estado, cuando se haya interrumpido”[9]. Salvo por tres modificaciones, el texto que prevé la facultad en cuestión es el mismo desde su entrada en vigor en 1874.

desaparicion1Ahora bien, el primer caso de posible aplicación de la nueva facultad constitucional surgió en 1878 en Puebla. Las comisiones dictaminadoras desecharon la petición, pero argumentaron que la desaparición de poderes debe analizarse desde dos puntos de vista: 1) con relación al régimen interior de un estado. El ejecutivo local o los diputados locales pueden desaparecer por muerte, renuncia, destitución o enajenación mental de las personas que ejercen el cargo. Las Constituciones de los estados previenen el procedimiento de sustitución –actualmente a estos casos se les llama falta absoluta–. 2) Con relación a la Federación, desaparecen el ejecutivo local o los diputados locales cuando se erigen así como producto de una usurpación o cuando rompen sus títulos de legitimidad por infracciones flagrantes al pacto federal o a la Constitución del estado.[10] La distinción entre “desaparición física” y “desaparición jurídica” comenzó aquí. En 140 años de existencia, la facultad de desaparición de poderes se ha usado únicamente en 2 casos de “desapariciones físicas”. Los casos de “desapariciones jurídicas” suman más de 40. Como se puede ver, las afirmaciones actuales de que los poderes del estado de Guerrero no han desaparecido ya que “se encuentran laborando”, no tienen asidero ni en el propósito ni en la praxis de la facultad.

Después de 104 años de aplicación directa de la Constitución, en 1978 el Congreso aprobó la Ley Reglamentaria de la fracción V del artículo 76 de la Constitución General de la República. En ella se establecieron las causales de procedencia para la desaparición de poderes[11]. Es de especial interés la fracción III del artículo 2: cuando los titulares de los poderes constitucionales “estuvieren imposibilitados físicamente para el ejercicio de las funciones inherentes a sus cargos o con motivo de situaciones o conflictos causados o propiciados por ellos mismos, que afecten la vida del Estado, impidiendo la plena vigencia del orden jurídico”.

Si además, como ya vimos, la desaparición de poderes es una herramienta de intervención federal en los casos en los que se rompa el orden jurídico en un estado, debe quedar claro que el funcionamiento físico de los poderes locales es irrelevante para el uso de la facultad. Que una secretaria del Congreso local conteste el teléfono o que el valet parking acomode los coches en la casa del gobernador, no demuestran que exista plena vigencia en el orden jurídico de un estado. Por eso la discusión ha sido superficial, y por eso la sustitución de Ángel Aguirre no desecha la posibilidad de desaparecer a los poderes de Guerrero. Y en ese mismo sentido a los de Michoacán o a los de Tamaulipas, que se encuentran en situaciones similares. Su aplicación dependerá de cómo concibamos a esta facultad constitucional: si lo seguiremos haciendo superfluamente o si atenderemos a su objetivo, a sus causales y a la ley.

David Rivera Castro. El autor cursó los estudios en derecho en el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM). Twitter: @david_rivera_c

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[1]Ver entrevista del 17 de octubre de 2014 de la Senadora Cristina Díaz con Ezra Shabot.

[2] Ver intervención de la Senadora Cristina Díaz en la sesión del Pleno del Senado de la República del 21 de octubre de 2014.

[3] Ver la declaración del Senador Enrique Burgos del 15 de octubre de 2014.

[4] Ver columna de Jesús Silva-Herzog Márquez del 27 de octubre de 2014 en el periódico Reforma.

[5]El federalista, XXI, Fondo de Cultura Económica, 1957, p. 83.

[6]Cfr. Otero, Mariano, Obras, Porrúa, 1967, pp. 185, 188 y 198.

[7]En marzo de 1872 el pueblo yucateco se levantó en armas y expulsó al gobernador y a los integrantes de la legislatura, pues éstos se querían perpetuar en el poder. Los fugitivos se refugiaron en Veracruz y solicitaron el auxilio federal. El gobierno central declaró estado de sitio el 4 de abril de 1872 y le confirió el mando político al jefe militar de Campeche, Vicente Mariscal. A fines de 1872 le tocó conocer al Congreso de la Unión el levantamiento del estado de sitio y en los debates parlamentarios se evidenció la ausencia de un texto constitucional que permitiera restaurar el orden jurídico local.

[8]La legislatura del estado promulgó una ley, la cual el ejecutivo rehusó publicar ya que en su opinión la legislatura no estaba debidamente constituida. La legislatura juzgó al gobernador y éste la desconoció, por lo que ambos poderes solicitaron la intervención federal. La legislatura huyó a Monterrey y desde esa ciudad destituyó al ejecutivo local y designó a otro interino, trasladándose a Monclova e incitando a la rebelión contra el antiguo gobernador. Los dos contendientes lucharon en una verdadera guerra civil. Frente a estos hechos, el presidente solicitó, el 4 de diciembre de 1873, que se le otorgaran amplias facultades para resolver el conflicto. Nuevamente el Congreso se dio cuenta que no tenía herramientas jurídicas para resolver cuestiones locales.

[9]Diario de los debates del 7o Congreso, 27 de octubre de 1873.

[10]Diario de los Debates de la Cámara de Senadores, sesiones del 6 y 15 de mayo de 1878.

[11] ARTICULO 2o.- Se configura la desaparición de los poderes de un Estado únicamente en los casos de que los titulares de los poderes constitucionales:

I.- Quebrantaren los principios del régimen federal.

II.- Abandonaren el ejercicio de sus funciones, a no ser que medie causa de fuerza mayor.

III.- Estuvieren imposibilitados físicamente para el ejercicio de las funciones inherentes a sus cargos o con motivo de situaciones o conflictos causados o propiciados por ellos mismos, que afecten la vida del Estado, impidiendo la plena vigencia del orden jurídico.

IV.- Prorrogaren su permanencia en sus cargos después de fenecido el período para el que fueron electos o nombrados y no se hubieran celebrado elecciones para elegir a los nuevos titulares.

V.- Promovieren o adoptaren forma de gobierno o base de organización política distintas de las fijadas en los artículos 40 y 115 de la Constitución General de la República.

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