victoriaLa designación del ministro Eduardo Medina Mora nos deja una lección clara: con las actuales reglas del juego, el presidente de la República siempre –o casi siempre– gana en el nombramiento de los integrantes de la Suprema Corte de Justicia. El pasado proceso nos confirmó, por una parte, que el Senado tiene pocos incentivos para rechazar la primera terna de candidatos, pues siempre existe la amenaza de que el Presidente envié una segunda terna con perfiles aún más afines y, más importante aún, que realice una designación directa en caso de que ésta sea también rechazada. Por otra parte, la designación del nuevo ministro también nos muestra que, por desgracia, la construcción de un contexto de exigencia en la opinión pública no es condición suficiente para garantizar el procedimiento de designación que nos merecemos.

En las siguientes líneas reflexiono sobre la forma en que reglas, actores y preferencias se conjugaron en la designación del ahora ministro Medina Mora. Me interesa argumentar, principalmente, dos aspectos. Primero, un presidente generalmente podrá designar al candidato de su preferencia siempre y cuando (a) cuente con al menos de un tercio de votos en el Senado y (b) esté dispuesto a asumir los costos derivados de un nombramiento polémico ante la opinión pública. Segundo, en las futuras designaciones muy probablemente seguirán prevaleciendo los perfiles cercanos al titular del Ejecutivo a menos de que modifiquemos las reglas que regulan el nombramiento de ministros.

El procedimiento vigente: una cancha dispareja.

Una lectura apresurada del artículo 96 de la Constitución podría dejar la impresión de que el Senado tiene la última palabra en la designación de ministros: el presidente propone una terna de candidatos y los legisladores designan mediante una mayoría calificada. Sucede, sin embargo, que dicho artículo constitucional en realidad sólo le da a los senadores algunas oportunidades de tener la última palabra. Frente a una primera terna, en el Senado pueden ocurrir tres cosas: (1) que transcurran 30 días sin que el Senado se pronuncie, (2) que dentro de esos 30 días los legisladores voten las propuestas del presidente, pero ninguno de los candidatos obtenga el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes, o (3) que dentro de ese plazo un candidato sí obtenga la mayoría calificada. Sólo en este tercer escenario el Senado efectivamente tiene la última palabra, pues en el primero el presidente designa directamente al candidato de su preferencia, mientras que en el segundo se requiere que el titular del Ejecutivo presente una nueva terna.

Aunque en esta segunda terna se presentan las mismas tres alternativas, las consecuencias son distintas. El Senado sólo puede nombrar al candidato de su preferencia si dos terceras partes de los miembros presentes votan por un candidato. En los otros dos escenarios –es decir, si no se produce la votación en el plazo de 30 días o si habiendo votación ninguno de los candidatos obtiene la mayoría calificada– el presidente de la República nombra directamente al nuevo integrante de la Corte.

En pocas palabras, con las reglas del juego vigentes, es el presidente –y no el Senado– quien tiene un papel protagónico en la designación de ministros. El titular del Ejecutivo no sólo selecciona a todos los posibles candidatos, sino que también puede nombrar directamente al candidato a su preferencia en múltiples escenarios. El Senado, en cambio, tiene poco tiempo para consensar una mayoría calificada y sólo se puede dar el “lujo” de rechazar una de las ternas. Ante la demora o falta de consensos, el presidente nombra.

El juego entre poderes: al presidente le basta con un tercio del Senado

La designación de Medina Mora parece confirmar que, cuando el partido del presidente cuenta con al menos un tercio los votos en el Senado, lo más conveniente para el titular del Ejecutivo es enviar “ternas de uno”. De esta forma se minimizan riesgos y se garantiza el nombramiento de un candidato afín. Veamos. Si en la primera terna el presidente incluye a su candidato preferido –junto con otros dos “de relleno”– y su partido lo apoya, entonces los senadores bajo ninguna hipótesis podrá evitar su designación: (1) si tardan más de 30 días en votar las propuestas, el titular del Ejecutivo nombra al candidato de su preferencia; (2) si votan con el partido del presidente y se alcanza la mayoría calificada, se designa al candidato del Ejecutivo; y (3) si no votan con el partido del presidente y no se alcanzan las dos terceras partes, la terna se rechaza. En dos de tres, el presidente gana.

Peor aún, si la primera terna se rechaza, las cosas se complican aún más para la oposición. En la segunda terna, el presidente puede volver a incluir al candidato de su preferencia y sustituir a uno o dos de los candidatos de relleno. Si el Presidente cuenta con el apoyo de su partido, entonces, la oposición siempre pierde. El candidato del titular del Ejecutivo termina siendo designado en todos los casos: (1) si el Senado tarda más de 30 días, se da una designación directa, (2) si suficientes senadores de oposición votan con el partido del presidente, el candidato del Ejecutivo es designado y (3) si la oposición no apoya la candidatura y no se alcanzan las dos terceras partes, también se llega a la designación directa por parte del presidente. Dicho en pocas palabras, en la segunda terna, el presidente gana tres de tres.

Creo que la designación de Medina Mora corrobora lo anterior. Desde un inicio, fue claro que el presidente Peña Nieto envió una “terna de uno”. En el papel, el contraste entre los candidatos era evidente: Medina Mora, un funcionario que había mantenido cargos de primera línea durante tres administraciones, se enfrentaba a dos candidatos con una larga pero poco conocida carrera judicial: Felipe Alfredo Fuentes Barrera y Horacio Armando Hernández Orozco. Más aún, la distancia entre los candidatos quedó patente en sus comparecencias ante el Senado y, sobre todo, la tarde en que Medina Mora se volvió ministro de la SCJN. Por una parte, Fuentes Barrera mostró una vocación por adoptar el discurso de los nuevos tiempos, pero tuvo pocas intervenciones memorables y dejó la impresión de ser un juzgador relativamente ortodoxo. Por la otra, el caso de Hernández Orozco seguramente será recordado como un ejemplo de las actuaciones que los candidatos deben evitar en un proceso de designación.[1] Frente al pobre desempeño de sus contrincantes, las intervenciones de Medina Mora fueron, por mucho, las mejores.

Asimismo, creo que las votaciones en el Senado siguieron la estrategia que he delineado arriba. Desde el principio quedó claro que el PRI apoyaría la propuesta del presidente. En declaraciones públicas, el senador Omar Fayad fue claro al señalar que el PRI es “un partido que apoya a su Presidente” y que los senadores priistas no tienen “una sana distancia” con el titular del Ejecutivo. Era claro, pues, que el presidente contaba con el apoyo de su partido.

Por otra parte, creo que la mayoría de los senadores del PAN apoyaron la designación por dos razones. Sin duda, algunos senadores habrán votado por Medina Mora por su cercanía o posiciones ideológicas. Pienso, por ejemplo, en el senador Daniel Ávila Ruiz, quien el día de la designación de Medina Mora señaló que la votación era un tema de “principios y valores”, especialmente del “respeto a la vida”. Sin embargo, considero que también pesaron –y mucho– los incentivos perversos que genera el sistema de designaciones. Así lo dio a entender el senador Roberto Gil Zuarth, quien con puntualidad señaló las deficiencias de un procedimiento en el que “la falta de tiempo y acuerdos siempre favorecen al Ejecutivo”.

Los senadores del PAN sabían que, ante el eventual rechazo de la primera propuesta, el presidente podía incluir de nueva cuenta a Medina Mora en la segunda terna. O, peor aún, en la nueva terna Peña Nieto podía enviar a un candidato todavía más afín a su persona pero más lejano a las preferencias ideológicas del PAN. Un día antes de la elección del nuevo ministro, Ciro Gómez Leyva vaticinaba, con su habitual retórica, apuntó:

“otro triunfo de la eficacia política, con un PAN que no está muy animado con la idea de una segunda terna que dejaría al Presidente cerca de la eventualidad de nombrar directamente a uno de los suyos. Porque entre Medina Mora o un priísta tipo Alfredo Castillo, prefieren a alguien que, a fin de cuentas, les cae bien.”

Para debiese seguir: transparencia, costo político y, sobre todo, un nuevo procedimiento.

Es cierto que, de cara a futuras designaciones, hay mucho que hacer tanto en el Senado como en la sociedad civil. Si bien la Comisión de Justicia estableció algunas condiciones de transparencia y apertura, las intervenciones de los candidatos mostraron que un día no es suficiente para desahogar las comparecencias de tres candidatos; que el formato de preguntas y respuestas hace imposible un verdadero examen del perfil de los integrantes de la terna; así como que las preguntas de los senadores no siempre fueron adecuadas. En futuros procesos, los senadores bien podrían aprobar un procedimiento más abierto y más transparente: con comparecencias que se extiendan por varios días; con un formato que permita diversas réplicas entre senadores y candidatos; y quizá con la intervención no sólo de legisladores, sino también de especialistas.

Y, sin duda, en futuros procesos de designación se podría intentar repetir –y superar– la extraordinaria participación de la sociedad civil. Creo que no es exagerado decir que, pese a todo pronóstico, en un par de semanas fue posible construir un auténtico contexto de exigencia. Innumerables figuras públicas dieron seguimiento y analizaron la propuesta presidencial; la prensa dio una cobertura permanente a las distintas etapas del proceso; y las más variadas organizaciones sociales participaron tanto en el debate público y la protesta, como en los espacios formales que abrió el Senado. Las más de 50,000 firmas de la petición iniciada por los académicos Catalina Pérez Correa, Alejando Madrazo y Jorge Javier Romero fue el ejemplo más notable de una sociedad civil que, por primera vez, dio la importancia que amerita el proceso de designación de jueces constitucionales.

Pero mucho me temo que no bastará con mejorar las reglas de las comparecencias en el Senado o con fomentar la participación activa desde la sociedad civil. La designación del ministro Medina Mora es una muestra de los alcances, pero también de los límites del activismo. Las reglas actuales generan un desequilibrio tan pronunciado e imponen tiempos tan limitados que resulta casi imposible que la sociedad civil altere los incentivos del presidente y el Senado. Hemos visto, pues, lo complicado que es elevar el costo político a los poderes que intervienen en la designación.

Por eso creo que un cambio de reglas es casi indispensable. Y si bien podríamos discutir largo y tendido sobre el procedimiento ideal para nombrar a nuestros jueces constitucionales, aquí hago una propuesta modesta: pasemos del sistema de ternas a la nominación de candidatos únicos y, sobre todo, eliminemos por completo las hipótesis que permiten la designación directa por parte del Presidente.[2] Se trata, en síntesis, de contar con un procedimiento que al menos nos dé la posibilidad de darnos el tribunal constitucional que nos merecemos.

Javier Martín Reyes. Abogado por la UNAM y politólogo por el CIDE. Actualmente realiza estudios doctorales en la Universidad de Columbia. Twitter: @jmartinreyes

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[1] En la comparecencia ante el Senado, Hernández Orozco resbaló en más de una ocasión, sosteniendo posturas contradictorias en temas como el aborto y el control jurisdiccional de las reformas constitucionales. Días después, realizó declaraciones a El Universal para denunciar que el Presidente Peña Nieto veía a la SCJN como un “refugio de cuates”, sólo para retractarse a una cuantas horas después en una entrevista radiofónica concedida a Carmen Aristegui. Finalmente, el día en que el Senado votó la designación de Medina Mora, Hernández Orozco estuvo, según la puntual crónica de Juan I. Zavala, “al borde de las lágrimas durante su largo relato autobiográfico contado en tercera persona, que oscil[ó] entre el sentimentalismo, la cursilería y la pretensión de elocuencia.”

[2] En concreto, bastaría con que el artículo 96 constitucional estableciera algo como lo siguiente: “Para nombrar a los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el Presidente de la República enviará al Senado la propuesta de un candidato que cumpla con todos los requisitos constitucionales y legales. Previa comparecencia de la persona propuesta, el Senado podrá realizar la designación mediante el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes. En caso de que la persona propuesta no alcance dicha votación, el Presiente propondrá a otro candidato.”