El objetivo del siguiente texto es informar al ciudadano cuáles son y cómo están protegidos los derechos humanos y la Constitución en México. Para lograr este propósito, se estudian los asuntos conocidos por el Pleno de la Suprema Corte mexicana, quien decide en última instancia estos temas. De esta manera, El Juego de la Suprema Corte presenta esta sección con el ánimo de cumplir dos metas: informar de manera accesible el desempeño de los ministros de nuestra Corte y, a su vez, facilitar el escrutinio a la labor de éstos.

derechos

Congresos locales. Pluralidad de conformación1

En la conformación de las comisiones que integran el Congreso de una entidad federativa, dicho Congreso local modificó las reglas para establecer lo siguiente: “Cada Diputado podrá participar hasta en cinco comisiones, de las cuales presidirá las que le sean encomendadas por el Pleno”.

En este caso se argumentaba preliminarmente que la reforma que implementó esta disposición no había sido “fundada y motivada” por el Congreso, a lo que la Corte respondió que se tenía facultades para legislar sobre la organización interna del propio Congreso, y en específico la división del trabajo al interior del mismo.2

Igualmente, se decía que la exposición de motivos del proyecto de modificación era ilegal, pero la doctrina de la Corte ha calificado a las “exposiciones de motivos” como solamente una explicación de las razones de la reforma, pero que no determinan su contenido y su esencia.3

Por último, y este era el argumento de fondo más importante, se exponía que la disposición implicaba un trato diferente injustificado para los diputados, un trato desigual, que conllevaría a la conformación de presidencias en las diversas Comisiones del Congreso, por parte de los diputados que contaran con mayorías parlamentarias, en detrimento de aquellos en posición minoritaria. El argumento expuesto por la Corte sería que la medida legislativa no es inconstitucional, siempre que se entendiera que las presidencias y la conformación de las Comisiones, tuvieran presente la pluralidad representada en el Congreso.4

División de Poderes. Municipio como parte en la reforma legislativa5

De acuerdo a la Constitución local,6 cuando en el Congreso se analice una reforma legal que afecte asuntos municipales, en el trámite del dictamen en comisiones, hay obligación de anunciar a los municipios, cuando menos con cinco días de anticipación, la fecha de la sesión de discusión de ese proyecto de reforma, a fin de que pueda enviar un representante que, sin voto, forme parte en los trabajos.

En el caso concreto, el Congreso decidió dispensar, por urgencia, los trámites en comisiones y sesionarlo directamente en el Pleno, por lo que el municipio no fue llamado a intervenir.

El problema, diría la Corte, es que si bien la dispensa por razones de urgencia es algo válido, lo que no resulta aceptable es que no se dio razón alguna para calificar la urgencia misma y esta falta de razones expresadas claramente en las sesiones del Congreso, son las que llevan a determinar que la dispensa no fue válida7 y la norma devenida de ese procedimiento inconstitucional.

División de Poderes. Invasión de facultades municipales8

Se argumentaba que el Congreso local, al expedir una ley sobre desarrollo urbano, estaba cometiendo dos actos que afectaban las facultades del municipio. Primero, porque no se le dejó intervenir en el proceso de reforma. Segundo, porque la materia de la reforma es propia de la facultad reglamentaria municipal. Por tal motivo, se decían afectadas la legalidad, seguridad jurídica y autonomía municipal. Para resolver, se abordaría la problemática en dos partes.

Una. ¿El municipio tenía que formar parte del proceso legislativo? Había dos normas a analizar, referentes a la intervención de los otros poderes y de los municipios en un proceso de reforma. De éstas, se entendió si alguno de ellos presentó la iniciativa de reforma en estudio. En el asunto estudiado, no fue así, el municipio no presentó iniciativa por lo que no había obligación de llamarlo.9

Dos. ¿La norma invade competencias del municipio, en materia de desarrollo urbano? La Corte resolvería que no. En esta materia, siguiendo lo establecido en la Ley General de Asentamientos Humanos, las legislaturas locales sí tienen facultad para legislar sobre ordenamiento territorial, para lo cual deben establecer las disposiciones sobre la asignación de usos y destinos de áreas y predios compatibles con los centros de población. En el caso se trataba específicamente de las condiciones a que se deben ajustar los predios, que en el ordenamiento territorial se destinen para el establecimiento de gasolineras o estaciones de servicio.10

Suspensión de ayuntamientos11

Se estaba analizando si el acto de suspender un ayuntamiento del estado de México, se había dado de manera correcta. Para ello se objetaban dos elementos. La norma local donde se establece el procedimiento de suspensión y el decreto que daba vida efectiva a la misma.

En primer lugar se analizaría la constitucionalidad de la norma, definiéndose que ella facultaba a la legislatura del estado para que, ante una situación de violencia grave, vacío de autoridad o estado de ingobernabilidad, se pueda suspender a un ayuntamiento, previendo esta decisión como una medida cautelar, que duraría hasta la emisión de una resolución definitiva del caso. La Corte decidiría que esta disposición es contraria a los extremos contemplados en la Constitución mexicana, pues en esta se establece la suspensión como un procedimiento definitivo –no cautelar- que deberá durar un tiempo determinado, o sea, dentro de aquél que fue designado el ayuntamiento para el desempeño de sus funciones.

En consecuencia a la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley local, al entrar al análisis del decreto de suspensión, se concluiría igualmente inconstitucionalidad por su propio fundamento legal.

Sistema electoral12

Se estaban analizando las nuevas disposiciones electorales de Durango, bajo los siguientes conceptos.

La norma impugnada establecía que debía existir una manifestación de cumplimiento de requisitos estatutarios para el registro de candidatos. Se argumentaba que con esta “manifestación”, se abría la puerta a los partidos políticos a no cumplir de facto, con las normas estatutarias. Sin embargo, diría la Corte, dicha manifestación no excluye, sino más bien complementa, que los partidos políticos efectivamente tengan que cumplir con dichas normas estatutarias.13

La norma analizaba, igualmente mandaba a establecer en una sola boleta electoral, la elección de presidente y síndico del municipio y, por tanto, se argumentaba que esta disposición lesionaba el derecho de los candidatos independientes, pues son dos puestos de elección popular distintos.14 La Corte empezaría con definir que las legislaturas locales en este tema tienen libertad de configuración, siempre respetando los límites establecidos en la Constitución mexicana. Ahora, la norma combatida, para el caso de los candidatos independientes, establecía que las boletas para la elección de presidente, síndico y regidores de los ayuntamientos contendrían, entre otros elementos, un sólo espacio para cada fórmula, lista o planilla de candidatos, propietarios y suplentes cuando corresponda. De igual manera, que las boletas para la elección de ayuntamiento llevarían impresas las listas de candidatos de regidores de representación proporcional, es decir, que cuando se trate de candidatos independientes podría o no registrar una fórmula de candidato y suplente para poder contender por el puesto de presidente o de síndico de un ayuntamiento.

Se analizaba igualmente la fórmula en que se establecieron topes de subrepresentación pero no así para la sobrerrepresentación en el caso de diputados por representación proporcional.15 La Corte definiría que mediante una reforma de 2015, se definió poner la legislación local al tenor de lo que marca en esta materia la Constitución mexicana. Se precisa que constitucionalmente ya estaba determinada esta carencia local, que cuando el número de diputados en ambos principios exceda de 15 o su porcentaje de diputados del total de la Cámara exceda en 8 puntos a su porcentaje de votación estatal, se le reducirán el número de diputados de representación proporcional hasta que se ajuste a los límites establecidos y las diputaciones excedentes serán asignadas a los demás partidos políticos que no se ubiquen en los supuestos establecidos en la ley

Por otro lado, se afirmaba que la norma al determinar que bastará con que participen dos candidatos en los debates, no establecía garantía de equidad entre todos los candidatos a determinado puesto de elección popular.16 Sin embargo, resolvería el Pleno de la Corte, que las disposiciones legales estipulan que todos los candidatos deben ser invitados a dichos debates.

Acerca de disposiciones sobre el tema de coaliciones, la Corte resolvería, siguiendo los precedentes, que la materia de coaliciones no es competencia de las legislaturas locales.17

Electoral. Candidaturas comunes18

En este asunto, se debía examinar si las normas impugnadas, en su regulación de la figura de la candidatura común, producían o no una trasferencia de votos y si incurrían o no en una omisión legislativa de índole parcial.

En primer lugar, se definió que no lo hacen, porque los partidos políticos participan a través de un emblema único y el electorado conoce con anticipación la forma en que se distribuirían los votos a favor de los partidos que constituyen dicha candidatura común.19

Igualmente, no existe una omisión legislativa pues tal prohibición de participación de un partido político de nuevo registro en una candidatura común, es un principio de derecho electoral que deriva directamente el texto constitucional.20

Electoral. Gobernador 2 años21

Se argumentaba que no era adecuado, que a efecto de cumplir con el mandato constitucional de verificar al menos una elección local en la misma fecha en que tenga lugar alguna de las elecciones federales, se pretendiera mediante la reforma electoral local en análisis, que al término del actual período del gobierno del estado de Veracruz, se eligiera un gobernador para ocupar el cargo por un lapso de dos años, a efecto de celebrar elecciones concurrentes de gobernador y presidente de la República en julio de 2018.

Esta definición en Veracruz, no estaba afectando ningún principio democrático. Lo anterior porque la Constitución mexicana no tiene lineamientos para los períodos de legisladores y en el caso de gobernadores, sólo se refiere al plazo máximo de seis años, pero no a un plazo mínimo. Además de que los electores tendrían la certeza del período por el que elegirían a los funcionarios.

Electoral. Financiamiento público22

Lo primero que se decidió sobre estas normas electorales locales, fue que las legislaturas de los estados –a diferencia del argumento vencedor, en los asuntos de septiembre del año pasado, aunque no con votos suficientes- sí tienen facultad para legislar lo relativo a financiamiento público, aunque sujetándose a lo establecido en la Constitución mexicana.

Determinado lo anterior y sirviendo como una serie de principios en el tema de financiamiento público, la Corte definió que la ley en estudio no establece una fórmula para cuantificar el financiamiento público anual de los partidos políticos, ni prevé el procedimiento para la distribución de dichos recursos, temas que se mandan en la Constitución y la ley general de la material.

Agentes del ministerio público subalternos23

En Puebla se modificó la normatividad de la Procuraduría de Justicia para dar forma a la figura del Agente Subalterno del Ministerio Público, sobre ello se analizaron tres aspectos.

Primero: Si transgrede el principio de seguridad jurídica. Sobre lo que se definió que no era así, ya que tienen el carácter de servidores públicos y están sometidos al régimen de responsabilidad propio de esta categoría.24

Segundo: Si el hecho de que el cargo de Agente Subalterno del Ministerio Público sea honorífico, resulta contrario a los términos de la Constitución mexicana sobre el derecho de remuneración adecuada e irrenunciable. Se definió que efectivamente, debido a la naturaleza de este cargo, definida en el punto anterior, no podía considerarse honorífico25 y además debían ser considerados trabajadores de confianza, regulados igualmente por las disposiciones constitucionales.26

Tercero: Si conforme al principio de profesionalismo tutelado en el artículo 21 constitucional, es adecuado que para acceder al cargo de Agente Subalterno del Ministerio Público baste con acreditar un nivel de instrucción media básica. Se determinó que atendiendo a su naturaleza, sí era adecuado. Primero, porque mediante esta figura, el Estado buscaba la participación ciudadana para coadyuvar en la procuración de justicia, privilegiando la honorabilidad y la calidad moral. Segundo, visto el contexto en el que estos agentes desarrollarían su función -en el ámbito municipal y como una función en comunidades donde no se cuenta con agentes del ministerio público como poblados lejanos y comunidades indígenas- el requisito de instrucción en ese sentido era adecuado.27

Educación de Calidad. Evaluación docente28

El tema central de este grupo de asuntos es la reforma educativa, en especial, las leyes secundarias que abordan el sistema de evaluación docente y sus efectos. En ese sentido se analizaron los siguientes supuestos.

Primero. Se argumentaba que existía una posible vulneración a la estabilidad laboral, por la existencia de evaluaciones donde se determinaría, entre otras cosas, su permanencia en el servicio personal docente. Después de un extenso debate que incluiría analizar la posibilidad de una restricción constitucional en este sentido, se determinó que las normas eran constitucionales,29 no existía dicha restricción y debía hacerse un test de proporcionalidad en el caso concreto.30

Segundo. Se analizaba la posible afectación al principio de no retroactividad —no aplicable por tratarse de la reglamentación de un contenido constitucional— relacionado con, por un lado, los efectos de las evaluaciones al personal docente, que llevan a la separación del cargo y, por otro lado, aquellos casos que ya contaban con nombramiento definitivo o provisional, antes de las reformas educativas.

En ese sentido, eran dos supuestos reconocidos. Aquellos con un nombramiento definitivo antes de la reforma, quienes al no cumplir satisfactoriamente dentro de las tres evaluaciones, no serían separados, sino reubicados en otra área no docente, aunque si no se sometieren a dichas evaluaciones sí serían cesados. Y aquellos que contaban con nombramiento provisional, éstos al no tener resultados satisfactorios en las tres evaluaciones, si podrán ser separados del cargo. Lo que diría la Corte es que debe entenderse dentro de los objetivos constitucionales de establecer un sistema educativo de calidad y constituye un derecho humano de los educandos.31

Tercero. El nuevo sistema de evaluación del personal docente lesionaba la dignidad humana y un nivel de vida adecuado, por aceptarse perder el derecho a la estabilidad laboral, lo que implica una regresividad del goce de los derechos humanos.32 Respondería la Corte que la separación del cargo se encuentra plenamente justificada, es precisamente el elemento de calidad de la educación, donde el educando es su principal benefactor e igualmente el reconocimiento de que el derecho a la estabilidad no sea absoluto, sino sometido a determinados factores, en este caso, las evaluaciones, lo que hacen entender dicha separación como justificada.

Cuarto. Se argumentaba que la reubicación o separación del cargo al fallar en las tres evaluaciones, afectaba el derecho de audiencia. A lo que la Corte resolvería que de una lectura integral de la normatividad, en vista de que previo a la emisión del acto privativo, la autoridad educativa sigue un procedimiento en el que se observan las formalidades esenciales del procedimiento, aunado a que dicho dictamen no es definitivo, donde existe posibilidad de ser recurrido, sí se cumplen con los requerimientos del derecho de audiencia.33

Quinto. Se argumentaba igualmente que afectaba la libertad de trabajo. Se resolvería que no, la medida está más bien dirigida a proteger la libertad laboral, porque resulta el medio para garantizar a la sociedad una educación de calidad. No se impide a los docentes desempeñar el trabajo que elijan, sino una condición de permanencia. Igualmente se subraya que la libertad laboral no es absoluta, irrestricta e ilimitada.34

Víctor Manuel Collí Ek. Investigador de la Universidad Autónoma de Campeche y responsable del proyecto de investigación: “La vigencia de la Constitución en la interpretación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación como Tribunal Constitucional” 154998, CONACYT-SEP, del cual el presente estudio es un producto. www.victorcolliek.com  Agradezco los acertados comentarios recibidos por parte de mis compañeros del Grupo de Investigación “Derechos Humanos y Problemas Constitucionales”, radicado en la UAC.


1 Acción de Inconstitucionalidad 39/2013. Ponente Min. Margarita Luna Ramos. Sesionada el 2 de junio de 2015. Artículo 12 segundo párrafo del Reglamento de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Aguascalientes.

2 Votación favorable, p. 16.

3 Votación favorable, p. 17.

4 Unanimidad de votos por la propuesta modificada.

5 Controversia Constitucional 58/2013. Ponente Min. Juan Silva Mesa. Sesionada el 2 de junio de 2015. Decreto 263, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Baja California el uno de febrero de dos mil trece, porque se reforman los artículos 7, 17, 26, 27 y 29 de la Ley que Regula los Servicios de Control Vehicular en el Estado de Baja California, y se reforma el artículo 118, y se adiciona el artículo 118-Bis de la Ley de Protección al Ambiente

6 Artículo 30 de la Constitución Local señala claramente que las comisiones de dictamen legislativo anunciarán, y establece: “A Los ayuntamientos, cuando la iniciativa se refiera a los asuntos de carácter municipal, en los términos de esta Constitución”

7 Siete votos a favor de la propuesta, p. 59.

8 Controversia Constitucional 64/2013. Ponente Min. Olga Sánchez Cordero. Sesionada el 8 de junio de 2015. Decreto número 778 de fecha diecinueve de febrero del año 4 dos mil trece, mediante el cual se adicionó el artículo el 105 Bis de la Ley de Desarrollo Urbano Estatal.

9 Diez votos a favor de la propuesta modificada, p. 31.

10 Mayoría de nueve votos a favor de la propuesta, p. 35.

11 Controversia Constitucional 31/2014. Ponente Min. José Ramón Cossío Díaz. Sesionada el 8 de junio de 2015. Ocho votos a favor de la propuesta modificada, p. 58. Decreto 536 por el que se declara la suspensión provisional del ayuntamiento del municipio Cosolapa, Estado de México y se faculta a la Junta de Coordinación Política para designar a un encargado de la administración municipal. Artículo 59 de la Ley Orgánica Municipal del Estado con motivo de su primer acto de aplicación.

12 Acción de Inconstitucionalidad 86/2014. Ponente. Min. Jorge Mario Pardo Rebolledo. Sesionada el 9 de junio de 2015. Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Durango

13 Votación favorable, p. 15.

14 Seis votos a favor de la propuesta modificada, p. 51.

15 Votación favorable, p. 56.

16 Votación favorable, p. 57.

17 Mayoría de 8 votos, p. 60.

18 Acción de Inconstitucionalidad 17/2015. Ponente Min. Alfredo Gutiérrez Ortíz Mena. Sesionada el 11 de junio de 2015. Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Durango

19 Unanimidad de votos a favor de la propuesta, p. 20.

20 Mayoría de nueve votos a favor de la propuesta, p. 28.

21 Acción de Inconstitucionalidad 13/2015. Ponente Min. José Fernando Franco González Salas. Votación favorable, p. 59. Sesionada el 11 de junio.

22 Acción de Inconstitucionalidad 5/2015. Ponente. Min. Jorge Mario Pardo Rebolledo. Sesionada el 15 de junio.  Decreto 314 que contiene el Código Electoral del Estado de Hidalgo, publicado en el Periódico Oficial el veintidós de diciembre de dos mil catorce. Unanimidad de diez votos a favor del proyecto, p. 29.

23 Acción de Inconstitucionalidad 3/2014. Ponente. Min. Alberto Pérez Dayán. Sesionada los días 15 y 16 de junio de 2015. Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Puebla, publicada en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el veintinueve de noviembre de dos mil trece.

24 Votación favorable, sesión del 16 de junio de 2015, p. 9.

25 Votación favorable, sesión del 16 de junio de 2015, p. 25.

26 Unanimidad a favor de la propuesta, sesión del 16 de junio, p. 36.

27 Votación favorable, sesión del 16 de junio de 2015, p. 38.

28 Entre otros asuntos en el mismo sentido: Amparo en Revisión 295/2014. Ponente Min. José Fernando Franco González Salas. Sesionado los días 22, 23, 25 y 29 de junio de 2015. Ley General de Educación. Ley General del Servicio Profesional Docente. Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación.

29 Unanimidad de votos, sesión del 23 de junio, p. 61.

30 Mayoría de seis votos, sesión del 23, p. 75.

31 Unanimidad de votos a favor de la propuesta modificada, sesión del 25 de junio de 2015, p. 17.

32 Unanimidad de votos a favor de la propuesta, sesión del 25 de junio de 2015, p. 26.

33 Unanimidad a favor de la propuesta modificada del proyecto, sesión del 25 de junio de 2015, p. 61.

34 Unanimidad a favor del proyecto, sesión del 29 de junio de 2015, p. 8.

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