Después de los derechos de los docentes ante la reforma educativa, la otra gran discusión que tuvo la Suprema Corte al respecto fue definir el entramado de competencias del nuevo sistema educativo entre la federación y las entidades federativas. ¿Qué le corresponde a cada uno de estos niveles de gobierno? Esta fue justo la pregunta clave que contestaron los ministros a partir de una serie de controversias constitucionales presentadas durante este año de 2015.


reforma

El pasado viernes 25 de septiembre de 2015, en el Semanario Judicial de la Federación, fueron publicados los criterios jurisprudenciales derivados de diversos amparos mediante los cuales se impugnaron las limitaciones a los derechos de trabajadores de la educación impartida por el Estado.

En suma, la Corte determinó su validez constitucional y convencional, pues el interés social prevalece sobre el individual. Además, el derecho humano a recibir una educación de calidad merece una protección más amplia y progresiva, además de requerir garantías más eficaces.

Tras haber definido el contenido y alcance de los derechos, el Pleno de la Corte recién delimitó los ámbitos competenciales de aquellos órganos del Estado facultados para incidir en la esfera jurídica de los gobernados en materia de evaluación educativa.

La federación, por conducto del Poder Ejecutivo Federal, representado por el Consejero Jurídico, presentó varias controversias constitucionales durante abril de 2014 en contra de los poderes legislativo y ejecutivo de Zacatecas (48/2014), Baja California (47/2014), Michoacán (39/2014), Chiapas (37/2014), Morelos (63/2014) y Sonora (40/2014), alegando la invalidez de diversos preceptos de las leyes educativas locales por incompetencia del órgano legislativo.

A los poderes de Oaxaca (38/2014) se les reclamó su conducta por omisión. Por su parte, los municipios de Churintzio (41/2014) y Tingambato (34/2014) de Michoacán, lo hicieron en contra de los poderes de esa misma entidad. La discusión y resolución se suscitó entre el 21 de septiembre y el 13 de octubre de 2015.1

El argumento toral que sustentó su resolución fue estrictamente competencial, como puede concluirse a partir del funcionamiento propio del mecanismo de control constitucional utilizado: controversias constitucionales. Así, respecto la controversia 48/2014, cuyo ponente fue la ministra Luna Ramos y resuelta el 28 de septiembre,2 la Corte sostuvo que:

- Conforme a los artículos constitucionales 3°, fracción VIII y 73, fracción XXV, la materia educativa, en general, ha sido y continúa siendo una competencia concurrente.

- Para cumplir con los criterios materiales educativos exigidos por la fracción II del artículo 3° –principalmente el inciso d) adicionado, referente a la calidad–, se creó un Sistema Nacional de Evaluación Educativa y un instituto autónomo encargado de su operatividad, mediante la reforma a su fracción III y la adición de la fracción IX.

- Para desarrollar normativamente el nuevo sistema a nivel legal, se adicionó una primera oración a la fracción XXV del artículo 73 constitucional, que facultó al Congreso de la Unión para establecer el Servicio Profesional Docente.3

- Los artículos mencionados introdujeron modalidades a la materia educativa, creando así regímenes competenciales diferenciados. Por un lado, el régimen laboral quedó prácticamente intocado, pero se creó un peculiar y novedoso régimen administrativo, relativo a las condiciones de ingreso, promoción, permanencia y reconocimiento, propias del Servicio Profesional Docente.

La Corte determinó que, en aras de unificar y coordinar la función educativa en el país, y de contar con un sistema educativo nacional regido por el criterio de calidad, la regulación de esta nueva área jurídica corresponde exclusiva, estricta y totalmente al orden federal. A éste compete, como hasta ahora, el dictado de los lineamientos generales a partir de la Ley General de Educación, pero también establecer el Servicio Profesional Docente mediante la Ley General del Servicio Profesional Docente (LGSPD) y crear al Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación a través de su ley orgánica. La totalidad de los ministros coincidió con esta propuesta.4

Bajo la interpretación del ministro Pérez Dayán, el régimen jurídico de los trabajadores de la educación impartida por el Estado fue modificado sustancialmente a raíz de las reformas constitucionales, pero no en todos sus elementos. El aspecto laboral se dividió en laboral estricto y en administrativo, relativo a las condiciones de ingreso, promoción, etc.

El primero continúa siendo concurrente, mientras que “en el régimen estrictamente administrativo del SPD no hay ningún tipo de concurrencia”.5 Así, de la lectura textual del artículo 124 constitucional, se desprende que el órgano reformador de la Constitución excluyó a las legislaturas locales mediante el otorgamiento expreso de la facultad al Congreso federal.

Pero, entonces, ¿qué le compete al legislador local? 1) Adecuar su legislación a las nuevas disposiciones de la Constitución; 2) obligado por el artículo Tercero transitorio de la LGSPD, armonizar su legislación con base en ella; 3) hacer operativo el nuevo sistema educativo nacional, sin exceder sus facultades ni normar aspectos relativos al Servicio Profesional Docente –ya normados por la Federación. Es decir, sólo les corresponde realizar las adecuaciones administrativas pertinentes.

Si la ley local reitera lo dispuesto por la ley general y, por mayoría de razón, si establece modalidades a los derechos y obligaciones ya previstos, invadirá la esfera competencial federal. El segundo supuesto posibilitará, incluso, la tergiversación del sistema a partir de una operatividad distinta de la planeada.

Con base en los argumentos expuestos, se declaró la invalidez de los preceptos impugnados, pero también se hizo extensiva a otras secciones de las leyes educativas estatales que normaban aspectos ya contemplados por el legislador federal, o que atribuían diversas competencias a los órganos locales.

Al respecto, algunos ministros, como Gutiérrez, Cossío, Sánchez y Pardo, identificaron la necesidad de distinguir a los regímenes que continúan siendo concurrentes, de aquellos que ya han excluido la facultad normativa estatal.6 Por ende, la extensión de los efectos invalidantes sobre las leyes locales fue propuesta y analizada específicamente en cada proyecto.

Todas las controversias constitucionales fueron regidas por la misma línea argumentativa, pero algunas presentaron particularidades que ameritan consideración. A través de la controversia 38/2014, promovida en contra de los poderes legislativo y ejecutivo de Oaxaca, no se reclamó la legislación deficiente sino su ausencia. Esto es, se impugnó la omisión legislativa.

El ministro ponente en este asunto, Pardo Rebolledo, reiteró que además de las obligaciones constitucionales en este aspecto de la materia educativa, el artículo tercero transitorio de la LGSPD otorgó un plazo de seis meses para ajustar la legislación local –el cual concluyó en marzo de 2014. A la fecha de la discusión, el gobernador oaxaqueño ya había presentado una iniciativa, pero se consideró insuficiente para subsanar tal omisión. Dado que el producto legislativo final aún no existía, la obligación permanece incumplida y, por lo tanto, la omisión persiste.

Fundado en los criterios de las controversias 80/2004 y 84/2010, la Corte determinó la inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta, al haber incumplido mandatos expresos constitucionales y legales.7 La resolución obliga a los poderes locales a emitir la regulación estatal en materia educativa, a fin de armonizarla con la reforma constitucional y las leyes generales.8

La controversia constitucional 39/2014 reiteró los criterios ya delineados, pero dio la oportunidad al ministro ponente, Zaldívar, de expresar sus propias razones. Según él, el artículo 3° constitucional establece tres sistemas en materia de educación: 1) en su fracción VIII, el clásico federalismo, 2) en su fracción III, la competencia federal exclusiva en materia de Servicio Profesional Docente y; 3) en su fracción IX, un ámbito de coordinación en materia de evaluación.9

Bajo su óptica, la invalidez podría derivarse no sólo de la invasión a la esfera federal, como es el caso, sino de la violación a las atribuciones expresas del instituto evaluador. No obstante, compartió la postura mayoritaria en el sentido de que las entidades federativas están obligadas por mandato constitucional y por las leyes generales a armonizar su legislación local.

Por último, las controversias constitucionales 41/2014 y 34/2014, promovidas por los municipios michoacanos, se resolvieron bajo criterios similares, pero abordaron cuestiones adicionales. Además de impugnar la emisión de la ley educativa local, también combatieron el proceso que le dio origen, así como la omisión de modificar el presupuesto de egresos –para el ejercicio fiscal 2014–, con el objeto de contemplar los recursos necesarios para cumplir con las atribuciones previstas en dicha ley.

En ellas, se determinó sobreseer el reclamo presupuestal debido a la temporalidad anual ya acaecida, e invalidar el proceso legislativo por vicios formales, puesto que no se respetó el derecho de participación de las minorías, no se garantizó las condiciones de deliberación adecuadas, además de que la discusión y deliberación no fueron públicas. Conforme al último párrafo de la fracción I del artículo 105 constitucional, se determinaron efectos de la sentencia relativos únicamente a los municipios impugnantes.

Por último, vale señalar que en una reciente declaración, el actual secretario federal de educación pública, la reforma educativa fue “una reforma política, sin lugar a dudas, y como tal cambia temas administrativos y laborales, pero no se reduce a eso; por eso tiene tal impacto, porque transforma las relaciones políticas dentro del sistema educativo”.10

En este sentido, el gobierno de Peña Nieto utilizó eficazmente el arma jurídica que son las controversias constitucionales para proteger su interés político en la reforma educativa. Los ministros, por su parte, parecieron estar ante un caso claro, poco controversial. Enviaron un mensaje unánime y contundente a la sociedad y a las autoridades locales: el proceso evaluativo de los docentes recae exclusivamente en la esfera federal.

Gustavo Eduardo Marín Hernández. Egresado de la carrera de Derecho del ITAM.


1 Más tarde, entre el 20 y 22 de octubre, se resolvió la CC 40/2014.

2 En un primer momento, el ministro Franco alzó la duda procesal sobre si el Poder Ejecutivo se encontraba legitimado para interponer la controversia. Luna aceptó la falta de claridad del concepto de invalidez formulado, pero suplió la deficiencia para determinar la procedencia, y estimó que el Ejecutivo Federal no estaba realmente defendiendo el ámbito competencial del INEE, sino el de la Federación para legislar sobre la materia, frente a las legislaturas locales. La propuesta recibió el respaldo unánime y se resolvió que sí contaba con legitimación activa.

3 “Artículo 73. El Congreso tiene facultad: […] XXV. Para establecer el Servicio Profesional docente en términos del artículo 3°; […].”

4 Según el ministro Cossío Díaz, “el SPD y todo lo relacionado con eso se federalizó completa y absolutamente”, versión taquigráfica de la sesión pública ordinaria del Pleno de la Suprema Corte, 22 de septiembre de 2015, p. 6.

5 Ministro Alberto Pérez Dayán, versión taquigráfica de la sesión pública ordinaria del Pleno de la Suprema Corte, 22 de septiembre de 2015, p. 9.

6 Por ejemplo, el ministro Cossío aceptó, para los estados, la existencia de una “competencia muy residual en términos rigurosamente operativos”, versión taquigráfica de la sesión pública ordinaria del Pleno de la Suprema Corte, 28 de septiembre de 2015, p. 28.

7 Luna y Franco compartieron el sentido de la resolución, pero no las razones, y reiteraron sus reservas ya conocidas: 1) la omisión legislativa no es reclamable en CC, 2) la inconstitucionalidad deviene del incumplimiento de un mandato constitucional expreso.

8 A más tardar, durante su siguiente período de sesiones. En caso de que el contenido no se adecue, eventualmente se podrá analizar a través de los medios jurídicos correspondientes, como la controversia constitucional.

9 Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, versión taquigráfica de la sesión pública ordinaria del Pleno de la Suprema Corte, 28 de septiembre de 2015, p. 27.

10 Aurelio Nuño Mayer, titular de la Secretaría de Educación Pública, Periódico La Jornada, lunes 7 de septiembre de 2015, p. 16.

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