El Ejecutivo federal devolvió al Senado de la República el decreto que expide las leyes secundarias del sistema nacional anticorrupción, desechando los incisos b) y c) del artículo 32, y otros nueve artículos de la Ley General de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, relacionados con la obligación de los particulares de presentar las declaraciones patrimonial, de intereses y fiscal. El ejercicio del veto presidencial presenta una buena oportunidad para entender sus alcances y la vía que debe seguir el Congreso para desahogarlo.

3de3

En teoría, el veto puede ser parcial o total dependiendo de si se desecha la totalidad de la legislación o una parte de ella. Hay quienes sostienen que en el caso mexicano lo que existe es un veto total, porque no se promulga de inmediato la parte de la legislación aceptada y se devuelve al Congreso en su totalidad. Sin embargo, la esencia del veto radica en el desechamiento de las normas, no en la falta de publicación. La parte de la legislación aceptada preserva su estatus de decreto aprobado por el Congreso. En este caso, el veto presidencial es parcial, exclusivamente respecto las disposiciones relacionadas con la obligación de los particulares de presentar las tres declaraciones. Por tanto, el Congreso debe analizar una vez más exclusivamente estas porciones normativas desechadas.

Sin embargo, el Ejecutivo evitó referirse al desechamiento de los artículos vetados, y optó por anunciarlos como observaciones. Adicionalmente, propuso una redacción alternativa para los artículos que desechó. Esto ha provocado diversas interpretaciones sobre el alcance del veto y el modo en que el Congreso puede desahogarlo.

En buena técnica, el Ejecutivo debió señalar expresamente las porciones normativas que desechaba y acompañarlas con sus observaciones. Hacer una propuesta de redacción alternativa, no está previsto en la Constitución. El apartado c del artículo 72 constitucional dispone: “El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo, será devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de su origen. Deberá ser discutido de nuevo por ésta, y si fuese confirmado por las dos terceras partes del número total de votos, pasará otra vez a la Cámara revisora. Si por esta fuese sancionado por la misma mayoría, el proyecto será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación.”

Este mecanismo representa una suerte de control político de las decisiones del Congreso, que no puede interpretarse como una facultad materialmente legislativa del Ejecutivo. Es decir, no puede pensarse que por ejercer el veto, el presidente se convierte en legislador o se adjudica alguna de las facultades de éste. Por ende, el hecho de que las observaciones se acompañen de una propuesta de redacción alternativa de los artículos desechados, no vincula de ningún modo al Congreso, ni lo encasilla a discutir esa redacción y no de otra. Lo contrario, significaría que el ejecutivo se arroga la facultad de poner en estado de resolución un asunto que compete exclusivamente al legislativo –la configuración del texto normativo.

Al respecto, la tesis aislada de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia, publicada en la página 117, Volúmenes 151-156, Tercera Parte, Séptima Época del Semanario Judicial de la Federación1, sostiene que para ser válido que uno de los Poderes de la Unión ejerza funciones propias de otro poder, es necesario que así lo consigne expresamente la Constitución puesto que las reglas de excepción a las funciones formales de los Poderes son de aplicación estricta. Situación que no prevé el apartado c del artículo 72 constitucional. Así, a pesar del veto presidencial subsiste la facultad exclusiva del Congreso de configurar la redacción de las normas desechada.

Ahora bien, la Suprema Corte también se ha pronunciado sobre el procedimiento a seguir de cara al veto del Ejecutivo. En la controversia constitucional 78/2003,2 sobre una disposición análoga en la Constitución del estado de Aguascalientes, sostuvo que el sistema de colaboración del veto se traduce en la facultad del Ejecutivo de realizar observaciones a las leyes o decretos expedidos por el Congreso, para que sean analizadas por éste y, hecho lo anterior, el nuevo decreto deberá ser aprobado por mayoría calificada. Es decir, el ejercicio del derecho de veto implica que el Congreso analice esas observaciones y se someta a consideración de sus integrantes el resultado de dicho examen, el cual puede o no coincidir con la postura del Poder ejecutivo. En cualquier caso, la redacción de la norma deberá ser aprobada por mayoría calificada.

Esta idea es congruente con la teoría de pesos y contrapesos. El veto presidencial es un obstáculo que impone el poder ejecutivo al legislativo respecto de una norma, o parte de ella, aprobada por éste. La Constitución prevé, entonces, que la nueva porción normativa esté soportada por un amplio consenso que supone una mayoría calificada, de modo que le otorgue un nivel más intenso de legitimidad para vencer la objeción del ejecutivo. Con la mayoría calificada la nueva porción normativa adquiere el carácter de ley y pasa al ejecutivo para su promulgación sin que haya lugar a un nuevo veto.

En conclusión, de acuerdo con lo sostenido por la Suprema Corte, el Senado de la República debió haber turnado para su dictaminación, los artículos desechados por el Ejecutivo, analizarlos a la luz de sus observaciones y emitir un dictamen, que puede o no recoger la redacción propuesta por el presidente de la República. En todo caso, el proyecto debió haber sido aprobado, como sucedió el día de ayer, por las dos terceras partes del Pleno del Senado. Igual procedimiento deberán agotar los diputados para el desahogo del veto presidencial. En caso de no obtener mayoría calificada en las Cámaras, el proyecto deberá regresar a las comisiones dictaminadoras hasta que se presente uno que alcance los consensos necesarios para la mayoría requerida.

Eurípides Flores. Abogado, asesor parlamentario del Senado de la República.


1 DIVISION DE PODERES. SISTEMA CONSTITUCIONAL DE CARACTER FLEXIBLE. [TA] ; 7a. Época; 2a. Sala; S.J.F.; Volumen 151-156, Tercera Parte; Pág. 117

2 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 78/2003. PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE AGUASCALIENTES. Registro Núm. 18948; Novena Época; Pleno; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXII, Julio de 2005, página 922.

Te recomendamos: