Después de las elecciones del 5 de junio el clamor social en contra de los presuntos actos de corrupción de los gobernadores de Quintana Roo, Veracruz y Chihuahua causó revuelo. El repudio social era más que evidente. Lo interesante, y que es menester reconocer, es que la respuesta no tardó mucho. Esta semana, la Procuraduría General de la República (PGR), por instrucciones del Presidente de la República, presentó ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) dos acciones de inconstitucionalidad en contra de sendas reformas aprobadas por los congresos estatales y los Gobernadores de Chihuahua, Quintana Roo y Veracruz. En los medios se ha resaltado la dimensión política de esta decisión que, sin duda, es de gran importancia. Lo que ha sido menos explorado es la dimensión jurídica del hecho. ¿De qué premisa se partió para llevar a cabo estas acciones? ¿Cuáles podrían ser sus efectos? Si bien la acción constitucional que se interpuso al momento de escribir estas líneas no es pública, a partir de los comunicados oficiales y las notas de prensa se puede inferir algunos de sus principales asideros constitucionales. Veamos.

gobernadores

Lo primero que hay que señalar es que la acción de inconstitucionalidad es un medio de control constitucional, es decir, es un instrumento de defensa de la constitución —o del parámetro de regularidad constitucional—. A diferencia del amparo y de las controversias constitucionales, la acción desencadena un control abstracto de constitucionalidad y no concreto. En términos llanos: para que proceda la acción ésta no precisa que exista un agravio a tal o cual operador jurídico, sino que la petición se hace —mediante los órganos legitimados señalados en el artículo 105 fracción II constitucional— esgrimiendo por qué tal o cual conjunto normativo viola lo dispuesto en la constitución. Es decir, se denuncia la contradicción o aporía que deviene inconstitucional sin la necesidad de señalar cómo ésta causa un agravio concreto a tal o cual operador jurídico –por ejemplo, si fuera un amparo sería necesario señalar el derecho fundamental perjudicado individualizado, si fuera una controversia constitucional la facultad o esfera competencial conculcada de forma concreta.

Ahora bien, lo que hizo la PGR fue denunciar que las reformas en materia de anticorrupción,1 aprobadas tanto por los Congresos locales como los respectivos Gobernadores —por su participación en el proceso legislativo—, violentaron lo dispuesto en la Constitución federal.

La razón es la siguiente. Como se sabe, el Congreso federal, desde hace algunos meses se encuentra inmerso en un acalorado debate sobre las leyes que conformarán el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA).  Lo que hay que dejar claro es que el Congreso recientemente no discutió la creación del SNA —si no, como ya dije, las leyes que le darán fisionomía configurando la distribución de competencias respectivas— por la sencilla razón de que éste jurídicamente ya existe; y está, precisamente, en la Constitución. El 27 de mayo de 2105 se aprobó por el órgano reformador de la constitución una reforma a varios  artículos de nuestra carta constitucional donde se crea, entre otras instituciones, el SNA. En ese mismo decreto de reformas se plasmó un régimen de transitoriedad que es la piedra de toque para entender los alcances de la acción emprendida por la PGR. Si uno lee con atención los artículos cuarto, quinto, sexto y séptimo transitorios del decreto,2 de todos ellos se desprende una norma de contención competencial —por así llamarla— cuyo efecto es ordenar temporalmente la entrada en vigor del todo el SNA.3 La norma enuncia un compromiso de las legislaturas estatales de no legislar en materia anticorrupción hasta en tanto no entren en vigor las leyes generales que conforman el SNA.4

Lo anterior obedece a un propósito. Lo que se buscó al reformar la constitución fue que los diversos sistemas locales de anticorrupción y el federal respondieran a los mismos principios y compartieran propiedades fundamentales, de ahí que al conjunto del sistema se le denomine “nacional”. Lo que hay que resaltar es que se instauró un método, a nivel constitucional, para la construcción del entramado normativo del SNA; y las legislaturas locales de Quintana Roo, Veracruz y Chihuahua, al adelantarse a legislar en la materia violaron directamente ese método, y así la Constitución misma. Éste es el meollo del asunto.

Ahora bien, en contra de lo planteado por la PGR se podría argumentar que la aquí llamada norma de contención competencial afecta el enclave más importante de la soberanía estatal, esto es, la facultad que tienen las entidades federativas para legislar, con base en sus facultades residuales, y de acuerdo al artículo 124 constitucional (además en materia de combate a la corrupción hay concurrencia de facultades entre los estados y la federación). Pero el argumento cae por su peso por simple y sencilla razón de que las legislaturas locales participaron en el proceso de reforma constitucional. Ellas mismas aprobaron esa norma y la autocontención legislativa que conlleva. En eso reside una de las premisas del constitucionalismo moderno: en la capacidad de comprometerse a no hacer algo, de contener las facultades propias en aras de beneficiar al sistema constitucional en su conjunto. Sirve recordar la escena de Ulises cuando se ata al mastín del barco para no ceder a la tentación del canto de las sirenas; eso mismo hace una constitución: ata a los órganos públicos para que sus poderes no se desborden más allá de lo que ella misma permite.

Una nota más. Los posibles efectos de la acción. Es importante señalar que lo planteado por la Corte es un control meramente formal de constitucionalidad, es decir, no impugnan el contenido de las legislaciones estatales respectivas, sino que se limitan a decir que éstas no tienen, por el momento, competencia para legislar en la materia. Pero también por una razón adicional: el SNA aunque existe no ha entrado en vigor. Es decir, de lo plasmado en el texto constitucional no emanan, todavía, efectos jurídicos. Según el artículo quinto transitorio del decreto, para que entre en vigor el SNA se necesita que todas las leyes generales y las reformas a los ordenamientos respectivos se aprueben y publiquen, lo cual no ha pasado. De esto se desprenden dos posibles escenarios. Si la legislación secundaria no ha entrado en vigor al momento que la Corte conozca del caso entonces la norma de contención seguiría en pie y, por lo tanto, la violación sería patente. Los estados no pueden legislar en esta materia, se declararía inconstitucional y si hay una mayoría de ocho votos en la Corte, se expulsarían todas las normas impugnadas de ordenamiento jurídico. Ahora bien, si todo el SNA está en vigor cuando la Corte conozca entonces las cosas cambian. El análisis se torna material y podría ser que la Corte declare que los sistemas locales van de acuerdo con los principios y directrices de la Constitución y las leyes generales y, por lo tanto, son constitucionales.

Lo importante aquí es reconocer que el nuevo SNA es una madeja normativa complejísima —que, estoy seguro, no acabamos de dimensionar— y que acarrea un nuevo modelo de distribución de competencias entre autoridades de todos los órganos de gobierno. Por eso, la acción de la PGR además de lanzar un claro mensaje político, tiene una base jurídica sólida, la cual por sencilla a veces pasamos por alto: hay que respetar la Constitución. No hay más.

Martin Vivanco Lira. Abogado por la Escuela Libre de Derecho. Maestro en argumentación jurídica por la Universidad de Alicante. Maestro en teoría política por la London School of Economics and Political Science. Doctorando en Derecho por la Universidad de Chile. Twitter: @MartinVivanco


1 Las normas que se reclaman son de la más diversa índole: desde la creación de Fiscalías Anticorrupción, Fiscalías Generales, facultades de designación de Magistrados, creación de salas especializadas, etcétera.

2 Cuarto. El Congreso de la Unión, las Legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, deberán, en el ámbito de sus respectivas competencias, expedir las leyes y realizar las adecuaciones normativas correspondientes, dentro de los ciento ochenta días siguientes a la entrada en vigor de las leyes generales a que se refiere el Segundo Transitorio del presente Decreto.

Quinto. Las adiciones, reformas y derogaciones que por virtud del presente Decreto se hacen a los artículos 79, 108, 109, 113, 114, 116, fracción V y 122, BASE QUINTA, entrarán en vigor en la misma fecha en que lo hagan las leyes a que se refiere el Transitorio Segundo del presente Decreto.

Sexto. En tanto se expiden y reforman las leyes a que se refiere el Segundo Transitorio, continuará aplicándose la legislación en materia de responsabilidades administrativas de los servidores públicos, así como de fiscalización y control de recursos públicos, en el ámbito federal y de las entidades federativas, que se encuentre vigente a la fecha de entrada en vigor del presente Decreto.

Séptimo. Los sistemas anticorrupción de las entidades federativas deberán conformarse de acuerdo con las Leyes Generales que resulten aplicables, las constituciones y leyes locales.

3 Aquí utilizo el “norma” en el sentido de disposición ya interpretada, en el sentido de Guastini. Es decir, la norma se infiere del conjunto de disposiciones transitorias que señalo.

4 Específicamente, la Ley General que establezca las bases de coordinación del Sistema Nacional Anticorrupción y la Ley General de Responsabilidades Administrativas.

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