Siempre es difícil vaticinar un resultado. Los oficios del profeta no encuentran tierra fértil en el campo de las ciencias sociales. El derecho es acaso la muestra más palmaria de esto. Aunque hay literatura abundante sobre el tema de la predictibilidad de las decisiones en el campo de lo jurídico (el realismo estadounidense, por ejemplo); como bien ha dicho Duncan Kennedy, lo cierto es que la mayoría de las veces resulta ocioso discutir el proceso y el resultado de una decisión jurisdiccional porque en ambos se entremezclan tanto elementos subjetivos, objetivos e intersubjetivos de los jueces, que muchas veces ni ellos saben bien a bien por qué se decantan por una solución o por otra.1

corrupcion-corte

Aun así, la impresión general suele ser la contraria: el derecho es, en una de sus facetas, un sistema del que se guarda cierta visión del conjunto que se presume compartida —por lo menos en lo esencial. De ahí, de esa visión, y dependiendo del caso concreto, entran en juego ciertos principios comunes a la mayoría de los operadores jurídicos que servirán de premisas que sustenten el salto lógico a una o dos conclusiones. El punto de esta posición es que el problema jurídico de cierta manera dicta las normas y principios que van a entrar en juego, y como tanto el problema fáctico como el entramado normativo son conocidos por los que participan en la resolución del problema, entonces, no debería existir mucha discrepancia en la solución jurídica que uno u otro operador jurídico dé al mismo.   ¿Cuál de las dos visiones está en lo correcto? Como es común en estas lides, cada una tiene su grano de verdad. Lo que sí es que la visión de la predictibilidad, en los hechos, es una rara avis en el mundo de los jurídico: los que estamos al tanto de la actividad de las cortes constitucionales casi siempre nos mostramos sorprendidos de sus resoluciones porque toman senderos invisibles para el resto de los mortales.

Por eso me llamó la atención la última resolución de la Corte sobre las acciones de inconstitucionalidad que promovió la PGR en contra de los gobiernos de Veracruz y Chihuahua.2 En este mismo espacio hace algunas semanas yo la hice de oráculo a partir de lo dicho por diversas autoridades y notas de prensa que se habían publicado y, al parecer, mi vaticinio no estuvo tan lejos de lo que pasó, salvo en un punto que quiero resaltar. Veamos.

Como mencioné, el quid del asunto era que las legislaturas se habían adelantado a legislar sobre el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) y, por ello, habían violentado un mandato constitucional presente en el régimen transitorio de la reforma constitucional del 2015. De éste se desprendía una norma de contención constitucional que limitaba a las legislaturas para legislar en materia de anticorrupción, en tanto el Congreso de la Unión no emitiera las leyes generales en la materia. La Corte sí hizo suyo el argumento en ese sentido que plateó la PGR en las respectivas acciones. Todos los ministros estuvieron de acuerdo que el problema se dio cuando las legislaturas respectivas se adelantaron a legislar en la materia sin haber esperado la emisión de las leyes generales3 a partir de las cuales —y de acuerdo al quinto y sexto transitorios de la reforma del 27 de mayo del 2015— entrarían en vigor las normas constitucionales sustantivas de la reforma y, con ello, se dotaría de sentido a todo el SNA. Por esto, se invalidaron las normas impugnadas.

En lo que no estuvieron de acuerdo los ministros fue en cómo denominar el problema, punto nada menor, ya que en el derecho las palabras importan y mucho. Así, el ministro Cossío, ponente en el caso de la acción de Veracruz, dijo que se había violentado la “mecánica transicional” plasmada en la reforma constitucional. Es decir, se contravenía la Constitución porque las normas ordenaban a las legislaturas abstenerse de legislar en la materia; sin embargo, esto no afectaba su competencia. Según la argumentación de Cossío, la competencia residual de las legislaturas locales permanecía intocada: eran competentes para legislar, pero estaban sujetas a un régimen constitucional transitorio que les impedía hacerlo en virtud de la ya mencionada mecánica transicional. Aquí conviene detenernos un poco. La competencia es la atribución de un operador para poder regular determinadas materias o emitir normas de cierta naturaleza con exclusión de los demás entidades u organismos. Cossío señaló que de esa mecánica transicional se desprende una regla de acción que mandataba a la legislatura abstenerse de hacer algo por un tiempo determinado —en este caso, legislar— , y no una regla de competencia, ya que no hubo un cambio normativo en la esfera competencial de las legislaturas. Es decir, en ningún momento se dice que la competencia para regular el SNA será exclusiva de la federación, o algo por el estilo. Al contrario, al ser la materia de anticorrupción una de tipo concurrente, es claro que sí tienen competencia los estados. La cuestión era que debían esperar a que el Congreso construyera las bases de coordinación y concurrencia del sistema para después anclar su normativa en el aquél primer molde. Hacerlo al revés era imposible pues no conocían los parámetros materiales a los cuales debían ajustarse.4

Esta posición, sin embargo, no fue compartida por la mayoría de los ministros. Y es que, al alimón de la discusión de la acción de Veracruz, se discutió la acción promovida en contra de la legislación de Chihuahua cuya ponencia estuvo a cargo del ministro Laynez. Aquí simple y llanamente, este ministro planteó que el régimen transitorio sujetaba la competencia de las legislaturas para legislar en la materia a una condición suspensiva —es decir, al hecho futuro de realización contingente, que era precisamente la emisión de las leyes generales por parte del Congreso. Pero bajo la óptica de Laynez y de este bloque de ministros esta condición suspensiva sí absorbía las facultades respectivas de la órbita competencial —de forma temporal— de la legislatura local. Consecuentemente, cuando se emite la legislación estatal los órganos que participaron en el proceso eran, en efecto, incompetentes para legislar. Aquí el régimen de transitoriedad no fue nunca una regla de acción sino una regla facultativa o competencial.

En mi opinión, Cossío tiene razón. Por eso yo llamé a la “norma de contención constitucional” a aquella que se desprendía del régimen de transitoriedad, esto es, una norma cuyo efecto era prohibir o contener que las legislatura desplegaran su poder normativo, más nunca trastocar su esfera competencial. Cossío está en lo correcto cuando dice que no es un norma que quite o absorba competencia, sino que simplemente prohíbe hacer algo durante un momento determinado a fin de que el sistema se construya adecuadamente. Ahora bien, en mi colaboración anterior dije a la letra que:

…si la legislación secundaria no ha entrado en vigor al momento que la Corte conozca del caso entonces la norma de contención seguiría en pie y, por lo tanto, la violación sería patente. Los estados no pueden legislar en esta materia, se declararía inconstitucional y si hay una mayoría de ocho votos en la Corte, se expulsarían todas las normas impugnadas de ordenamiento jurídico. Ahora bien, si todo el SNA está en vigor cuando la Corte conozca entonces las cosas cambian. El análisis se torna material y podría ser que la Corte declare que los sistemas locales van de acuerdo con los principios y directrices de la Constitución y las leyes generales y, por lo tanto, son constitucionales.

Yo pensé que si las leyes generales ya estaban en vigor cuando la Corte conociera del asunto entonces se debía entrar a un control material de las mismas. Pero no fue así y creo que con razón. Por lo menos en el debate en el Pleno —habrá que revisar el engrose cuando se publique— los ministros trataron el punto muy someramente. Se dijo que el simple hecho de que la legislación había sido emitida durante la “veda” legislativa la dotaba de una especie vicio de inconstitucionalidad de origen que permanece aún y después de emitida las leyes generales. Es decir, el hecho de que éstas se emitieran no dan pie a que se pueda revisar si la legislación local va en sintonía con lo emitido a nivel federal. El ministro Zaldívar lo puso en términos sencillos: no puede hablarse de una “constitucionalidad sobrevenida”.5 Aunque la aseveración puede discutirse, creo que técnicamente fue lo correcto. En la acción de inconstitucionalidad, aunque hay suplencia de la queja, el objeto de la discusión lo formula la parte que cuestiona la constitucionalidad, en este caso, la PGR. Además, el vicio de inconstitucionalidad  fue tan grave  —desatender un mandato constitucional— que aunque parece formal era, en realidad, material. Esto abona a mi argumento de que el ministro Cossío está en lo correcto: no es una mera cuestión de competencia, sino una violación material a la Constitución, a la prohibición que se desprendía de la mecánica transicional, a la regla de acción que se desprende del mismo. Así que tendré que matizar lo que dije en mi colaboración anterior: en principio, y en atención a la técnica de la acción de inconstitucionalidad, no se podía realizar un control material de la legislación local contrastándola con la federal.

Ahora bien, como dije al principio, las cortes constitucionales suelen ser impredecibles. Ya lo hemos visto,  por ejemplo, cuando el ministro Medina Mora en el caso de mariguana medicinal analizó la legitimación activa de una de las partes en un momento procesal totalmente inoportuno para hacerlo. Lo que quiero decir es que la Corte, bajo una interpretación —si se quiere, técnicamente criticable— pudo haber entrado al control material de la legislación local. Y hubiera sido interesante por una sola cuestión: habría ya un pronunciamiento de la Corte sobre el SNA que, como dije en mi anterior colaboración, es algo complejísimo que no hemos dimensionado. Hay muchas cuestiones que tendrá delimitar la Corte respecto del SNA y a lo mejor esta era una oportunidad para empezar a trazar sus contornos. Tarde o temprano lo tendrá que hacer.

Martin Vivanco Lira. Abogado por la Escuela Libre de Derecho. Maestro en argumentación jurídica por la Universidad de Alicante. Maestro en teoría política por la London School of Economics and Political Science. Doctorando en Derecho por la Universidad de Chile. Twitter: @MartinVivanco


1 Ver “La educación legal como preparación para la jerarquía”: http://bit.ly/2cTGQuO

2 La de Quintana Roo se encuentra todavía pendiente de resolución.

3 La Ley General del Sistema Anticorrupción y la Ley General de Responsabilidades Administrativas

4 El Ministro Cossío lo explica claramente: “Porque lo que se está buscando con las reformas constitucionales —tan importantes que se llevaron a cabo— es contar con un sistema nacional y no puedo saber cómo debo construir mi sistema local, si no tengo un sistema nacional, porque es un sistema de adecuación material, no es un sistema de adecuación temporal, si fuera temporal, pues sería otra la discusión; imaginaba esto como cualquier tipo de sistema, pensemos en sistemas eléctricos, hidráulicos, computacionales; si un sistema se tiene que adecuar a otro, primero, tiene que existir el sistema que sirve de parámetro de adecuación, porque eso no es un sistema, puede tener distintos ámbitos de conexión, pero si lo que se está buscando es que haya una materialidad completa, se tiene que generar así. Me parece que con esa metáfora se comprende la razón del proyecto.” Versión taquigráfica de la sesión del Pleno del lunes 5 de septiembre.

5 Página 33 de la versión taquigráfica.

Te recomendamos: