A consecuencia de la ola de inconformidad experimentada en el país por el aumento —a partir del primero de enero de 2017— de los precios de las gasolinas y el diésel, el gobierno federal señaló reiteradamente que tal incremento no era consecuencia de la reforma energética.1 La razón del incremento se debía a que el precio internacional de la gasolina aumentó y, “desde hace años, México importa más de la mitad de los combustibles que consumimos”, dijo el presidente Peña Nieto la noche de su mensaje en cadena nacional; se trata entonces, “de un aumento que viene del exterior” —concluyó.

Sin embargo, de la afirmación de que la gasolina es importada y que su costo subió internacionalmente, no concluye lógicamente que su precio final se incremente; tampoco permite inferir que el incremento se debiese a factores externos ni prueba que no fuese consecuencia de la reforma energética. Parece que hay algo más que le falta a dichos razonamientos. O quizás también nuestra perspectiva resulte poco plausible, pues es obvio que, en cualquier mercado, el incremento de algún elemento de la cadena de valor de un producto, hace que el precio final para el consumidor aumente en consecuencia. Y, por ello, precisamente, esta es la premisa que falta en el argumento del Ejecutivo: todo aumento en los costos de los “insumos” relacionados con la gasolina, debe de repercutir en el consumidory, por tanto, su costo final se incrementa. Éste sería el argumento completo del gasolinazo. No obstante, la cuestión ahora es si tal regla opera para el caso mexicano. La respuesta es sí, y es así desde que entró en vigor de la reforma energética.

gasolina

Antes de dicha enmienda constitucional, México aplicaba una política de precios administrados,2 donde el precio de las gasolinas era determinado por el gobierno —por conducto de la Secretaría de Hacienda— y no por el mercado. Un sistema que recurría al Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (que actuaba como un impuesto o como un subsidio implícito) para absorber las variaciones del precio de importación de las gasolinas, garantizaba que el precio al público fuese el establecido por la burocracia hacendaria. La política del precio controlado funcionaba como un mecanismo de protección para la población, pues su objetivo era “evitar que los choques económicos internos y externos transmitan su volatilidad a los precios de estos petrolíferos y, por ende, que éstos causasen efectos inflacionarios en el país”.3

No obstante, a partir de la entrada en vigor de la Ley de Hidrocarburos (reglamentaria de la reforma) se estableció como plazo el 2018 para la liberación del mercado de las gasolinas, a consecuencia de que la comercialización de hidrocarburos dejó de ser una actividad estratégica para el país;4 por tanto, a partir de esa fecha, se tenía proyectado que “los precios [de la gasolina y diésel] se determinar[a]n bajo condiciones de mercado”.5 La Ley de Ingresos de la Federación de 2017 lo que hizo fue adelantar ese plazo al primer día del 2017. Con ello  se hizo patente cómo las fuerzas del mercado determinarían ahora el rumbo de la industria petrolera nacional, dejando atrás políticas nacionalistas de desarrollo y bienestar general fundadas en la explotación petrolera. Ello incluye a la venta de gasolinas.

Pero volvamos al argumento completo del gasolinazo. El efecto de la liberación del mercado de gasolinas implicó que se dejara atrás una política en la que los incrementos en los costos del combustible eran absorbidos por el gobierno. Muchas fueron las voces que llamaron a eliminar el subsidio implícito a las gasolinas, multiplicidad de razones permitían concluir que se trataba de una política inadecuada,6 de ahí que la liberación del mercado de gasolinas parece, entonces, una medida por demás plausible.

No obstante, centrar el argumento en los efectos nocivos de los precios administrados de la gasolina como recurso para justificar su liberación, resulta engañoso por diversos aspectos. Primero, porque presenta esta decisión como una opción inevitable del gobierno para hacer frente a los déficits en el gasto público; segundo, porque exhibe al subsidio como una medida regresiva en términos de la distribución de la riqueza y; tercero, porque no conduce a un ejercicio de rendición de cuentas respecto del manejo de la industria petrolera nacional.

La Exposición de Motivos de la Ley de Ingresos de 2017 justificó la liberación de precios como parte del proceso de “consolidación” de la reforma energética; la razón de postergar hasta 2018 la liberación del mercado obedecía a que previamente debían resolverse “diversos aspectos” que aseguraran “completa certeza en el tratamiento fiscal de esos combustibles”.7 La motivación legislativa del gasolinazonunca hizo mención alguna a déficits presupuestarios ni a medidas apremiantes para afrontar gastos del gobierno; la liberación fue consecuencia “natural” del proceso de consolidación del mercado, al existir ya condiciones adecuadas de certidumbre legal para los inversionistas privados. Ni más, ni menos. El argumento de la inevitabilidad presupuestaria como origen del gasolinazo resulta, pues, falso. Está por demás decir que existían alternativas al incremento total de los precios.8

Quizás el argumento de mayor peso del gobierno sea aquél que refiere que sólo los deciles de mayores ingresos se beneficiaban con el subsidio a las gasolinas. Tomando datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2008 (ENIGH), Hacienda señala que 50% del subsidio se transfiere a los dos deciles de mayores ingresos, frente a una transferencia del 3% a los dos deciles de menores ingresos.9 Sin embargo, esta aserción requiere varios matices. Es cierto que, de acuerdo con la ENIGH 2014, el decil más alto de ingresos gasta una proporción mayor (19.8%) de sus ingresos que el decil más bajo (11.3%) para transporte y comunicaciones,10 siendo aquel decil el mayor beneficiado con tal subsidio. En ese sentido, se ha dicho que el incremento en el costo de las gasolinas no tendrá efectos inflacionarios o que, si los tiene, serán temporales.11 Lo que se pasa por alto es que así como el precio de las gasolinas subió y seguirá subiendo, los salarios no lo harán, incrementándose el costo real para los consumidores, no sólo del combustible, sino de todos los bienes y servicios que empleen o dependan de gasolinas —incluidos el transporte público y la venta de alimentos. Con ello, las personas con menores ingresos resultarán las más afectadas,12 ya que aun cuando no reciben la mayor parte del subsidio, son justamente ellas “las que gastan una proporción muy alta de su ingreso en combustibles. Por lo tanto, el efecto de un aumento en precios afectaría considerablemente más a éstas familias (que a las de altos ingresos)”.13

Si esta consideración es obviada por el gobierno, lo cual ya resulta alarmante, es más grave aún la ausencia de respuestas frente a otras interrogantes. Con el argumento completo del gasolinazo y sus implicaciones, se hace palpable que desde el gobierno no se rinden cuentas en torno a las razones que nos llevaron a depender, en más de un 60%, de gasolinas importadas para garantizar el suministro nacional. La rendición de cuentas implica la obligación del gobierno, sus organismos y sus funcionarios, de proporcionar información sobre sus decisiones y acciones, y justificarlas a la ciudadanía, así como la capacidad de hacer responsable a la autoridad frente al incumplimiento de sus funciones.14 En esa medida, la rendición de cuentas debería conducir el debate del gasolinazo a temas pasados de gran relevancia presente, tales como las acciones tomadas para promover infraestructura e inversión en Pemex, o sobre el manejo eficiente, eficaz y transparente de los ingresos petroleros. No obstante, la omisión en estos temas fue lo que condujo al actual escenario en el que el gasolinazo pretende presentarse como la decisión difícil de un gobierno responsable. La realidad es que, con estos incrementos, se traslada a los ciudadanos la responsabilidad a cargo del gobierno, por sus acciones y omisiones.

Igualmente, la rendición de cuentas debería llevarnos a debatir sobre lo que el gobierno debería estar haciendo ya para evitar la dependencia de los costos excesivos de gasolinas importadas, y que un cambio tan drástico en los precios finales afecte de manera tan desproporcionada a la población (un 20% de incremento del precio del combustible, con un incremento de 1.51% en la inflación, sólo en enero).15 Conocer los trasfondos argumentales del gasolinazo debería promover un ejercicio de buen gobierno para plantear, en el espacio público, las acciones que están tomándose para remediar la situación: por ejemplo, cómo se destinará inversión —de los recursos del Fondo Mexicano del Petróleo—16 para la modernización, mantenimiento y construcción de refinerías que permitan obtener gasolinas mexicanas que sean más asequibles,17 o sobre cómo hacer más eficiente el transporte de los combustibles.18 Sin embargo, ninguna postura oficial ha abordado estos aspectos.19

Varios miles de amparos se han promovido contra el gasolinazo. Quizás en algún momento el asunto llegue a la Suprema Corte, donde el tribunal tendrá que pronunciarse sobre la constitucionalidad de las disposiciones que llevaron a la liberación del mercado (y los precios) de las gasolinas. Se pronostica un camino difícil, tomando en consideración la doctrina formalista de la llamada libertad de configuración del legislador20 que, en una primera instancia, ya llevó a una Jueza de Distrito a desechar las primeras 50 demandas. Bajo el principio de proporcionalidad, una medida como la analizada podría estimarse innecesaria, al haber existido medios alternativos menos lesivos de derechos para su instrumentación, debiendo exigirse un escrutinio estricto de la motivación legislativa (premisas saturadas y robustas), dadas las afectaciones a la ciudadanía. Un debate de ese nivel es el que se esperaría de nuestra Corte. Sin embargo, dadas las actuales posturas reflejadas por el máximo tribunal, el análisis del argumento completo del gasolinazo y los silencios respecto de éste, un análisis de este tipo se antoja más para foros distintos al jurisdiccional.

Guillermo Torres Domínguez. Miembro de Proyecto Rizoma: Resistir para Construir y del Grupo Interdisciplinario de Investigación sobre Teoría Crítica de la Producción Jurídica Trasnacional (CEIICH-UNAM). Estudiante de la maestría en derecho en la UNAM.


1 Así lo señalaron el Secretario de Hacienda en una entrevista televisada el 4 de enero; el día 13, en una comparecencia ante la Comisión Permanente del Congreso, lo reiteró. Lo propio hizo el Presidente de la República, no sólo en Palacio Nacional ante los medios de comunicación el día 4, sino en un mensaje en cadena nacional la noche siguiente.

2 De acuerdo con la OCDE, un precio administrado es aquél que es “fijado por los tomadores de decisiones con el fin de determinar, directa o indirectamente, el mercado nacional o los precios del productor”. Véase goo.gl/MTDuU1. De acuerdo con estimaciones de la OCDE, el subsidio implícito derivado de la política de precios administrados representó, en 2011, el 1.5% del PIB nacional.

3 Centro de Investigación para el Desarrollo (2015),  Rediseñar el régimen fiscal de las gasolinas es posible, p. 10, disponible en [https://goo.gl/r6j07S].

4 Así se desprende de lo señalado en la propia Constitución, que a partir de la reforma constitucional de 2013, textualmente establece que se consideran como áreas estratégicas “la exploración y extracción del petróleo y de los demás hidrocarburos”, por lo que la transformación y comercialización ya no son áreas estratégicas (artículo 28, párrafo cuarto).

5 Artículo décimo cuarto, fracción primera, inciso c) de la Ley de Hidrocarburos.

6 Como ejemplo, véanse las señaladas en Centro de Investigación para el Desarrollo (2015),  Rediseñar el régimen fiscal de las gasolinas es posible; Instituto Mexicano para la Competitividad (2013), Mitos sobre el subsidio a la gasolina, disponible en https://goo.gl/t9GUq1; Instituto Nacional de Ecología (2011), Subsidios a las gasolinas y el diésel en México: efectos ambientales y políticas públicas. Documento de trabajo, disponible en https://goo.gl/f4pbnR; Comisión Reguladora de Energía (2017), Estrategia de flexibilización de los mercados de gasolinas y diésel, disponible en https://goo.gl/dWxZa9.

7 Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2017, págs.. XLIX y L, disponible en https://goo.gl/MCnAaF.

8 Tales como un incremento progresivo de los precios, que era el plan original establecido en la Ley de Hidrocarburos. Otra alternativa hubiera consistido en un subsidio o estímulo para los servicios de transporte público (como ya se hace para las actividades agrícolas y ganaderas) o transferencias directas a las familias con menores ingresos.

9 Instituto Nacional de Ecología (2011), Subsidios a las gasolinas y el diésel en México: efectos ambientales y políticas públicas. Documento de trabajo, p. 13.

10 INEGI (2014), “EL INEGI da a conocer los resultados de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2014”, Boletín de prensa núm. 274/15, p. 10, disponible en https://goo.gl/hSxEVa.

11 Instituto Mexicano para la Competitividad (2013), Mitos sobre el subsidio a la gasolina.

12 Si consideramos que los gastos del decil más bajo destina el 50.7% de sus ingresos para alimentos, y que su segundo gasto más importante es para transporte (que incluye transporte público y foráneo, con un 11.3%), vemos que el impacto, aún indirecto, será real y de una considerable magnitud. A esto hay que añadir que a partir de febrero de 2017 los precios de los combustibles seguirán incrementando, hasta que se normalicen a “precios de mercado”. Los efectos pues, no son para nada temporales.

13 Instituto Nacional de Ecología (2011), Subsidios a las gasolinas y el diésel en México: efectos ambientales y políticas públicas. Documento de trabajo, p. 13.

14 World Bank, Accountability in governance, World Bank, p. 1, disponible en https://goo.gl/RBlIi6.

15 INEGI (2017),“Índice Nacional de Precios al Consumidor. Primera quincena de enero de 2017”, Boletín de prensa núm. 16/17, disponible en https://goo.gl/diFmWP.

16 La ley del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo no contempla destinar recurso alguno para tal fin. Véanse artículos 16 de la citada ley, 87 a 89 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y 4-B último párrafo de la Ley de Coordinación Fiscal.

17 Con lo que se supone que nos estaríamos ahorrando con el subsidio para la gasolina (unos 200 mmdp), bien se podría retomar el proyecto de construcción de la Refinería Centenario (cuyo costo era de aproximadamente 10 mmdd). Dar mantenimiento a las actuales refinerías nos permitiría dejar de importar 200,000 barriles diarios de gasolina. Veáse Sigler, Edgar, “Pemex está a 400,000 barriles de petrolíferos de su nivel óptimo”, Expansión, 01702/2017, disponible en https://goo.gl/JcFgMS.

18 En México, gran parte del transporte del combustible se hace por pipa, la forma más cara para transportarlo. Véase Patiño, Dainzú, “Requiere Pemex para logística 15 mil mdd”, El Financiero, 13/01/2017, disponible en https://goo.gl/8VdyDE.

19 Por ejemplo, el Acuerdo para el Fortalecimiento Económico y la Protección de la Economía Familiar nunca se plantea algún programa de inversiones para el sector petrolífero.

20 Para un análisis de la aplicación de esta “doctrina”, véase Torres Domínguez, Guillermo (2016), Prodecon: tomando los derechos de los contribuyentes en serio (en publicación).

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