El  pasado 15 de febrero, la Primera Sala de la Suprema Corte discutió y resolvió el amparo en revisión 566/2015, a propuesta del ministro Arturo Zaldívar. El estudio abordó temas muy controvertidos en la Suprema Corte como son el interés legítimo y los deberes que generan los derechos sociales para el Estado -en concreto, respecto el derecho de acceso la cultura.

Ahora bien, esta sentencia es de gran relevancia por dos razones clave. La primera, porque es el primer caso donde claramente se distingue entre el interés legítimo como requisito de procedencia del amparo y la cuestión de fondo. Es decir, es el primer caso en el que la Primera Sala considera que algún quejoso sí tiene interés legítimo pero no se violaron sus derechos. La segunda razón porque a diferencia de otras resoluciones de la Suprema Corte respecto derechos sociales, esta sentencia nos ofrece una metodología para determinar cuáles son los deberes que los derechos sociales, económicos y culturales imponen al Estado mexicano; tal es el caso de cómo determinar el núcleo esencial de los derechos humanos y, por tanto, cuándo se considera que estos han sido vulnerados.

cultura

Hechos

Antes de analizar el fondo de esta sentencia, me gustaría poner en contexto cuáles fueron los elementos fácticos del caso. Veamos. El 24 de junio de 2011, el gobierno del estado de Nayarit, a través de la Secretaría de Obras Públicas, le encomendó a una empresa la construcción de la “Ciudad de las Artes” en la ciudad de Tepic.

La primera etapa del proyecto se inauguró el 30 de agosto de 2011. Sin embargo, tiempo después en el periódico oficial del estado se publicó el decreto que autorizaba al titular del Poder Ejecutivo la desincorporación y enajenación del inmueble en donde se habría de construir la segunda etapa de dicho proyecto.

Inconformes, los quejosos promovieron un juicio de amparo indirecto. Cabe aclarar, que el juez de distrito separó los actos reclamados y, por tanto, cuando el asunto llegó a la Primera Sala de la Suprema Corte sólo se cuestionaba la omisión de finalizar el proyecto. Ahora bien, el amparo fue resuelto en el sentido de sobreseer el amparo solicitado, en virtud de que según el juzgador, quienes acudieron al amparo no acreditaron contar con interés legítimo. En contra de esa resolución, los quejosos interpusieron recurso de revisión el cual fue atraído por la Suprema Corte.

Legitimación

Respecto el interés legítimo, la Primera Sala, apoyándose en la doctrina constitucional previamente establecida por la Suprema Corte, concluyó que el interés legítimo requiere: (i) que dicho interés esté garantizado por un derecho objetivo; (ii) que el acto reclamando produzca una afectación en la esfera jurídica entendida en sentido amplio, ya sea directa o indirecta por la situación especial del reclamante frente al ordenamiento; (iii) la existencia de un vínculo entre una persona y la pretensión, de tal forma que la anulación del acto produzca un beneficio actual o futuro pero cierto; (iv) que la afectación sea apreciada bajo un parámetro de razonabilidad; y (v) que dicho interés resulte armónico con la dinámica y alcances del juicio de amparo.

Consecuentemente, la Suprema Corte afirmó que contrario a lo manifestado por el juez de distrito, algunos de los quejosos sí habían acreditado tener una posición especial frente al orden jurídico suficiente para tener por acreditado su interés legítimo, ya que: (i) habían participado en distintos proyectos de estudio, promoción, difusión o realización de actividades artísticas y culturales en Tepic, (ii) demostraron que realizaban dichas actividades en esa entidad federativa; y (iii) acreditaron ser vecinos residentes del municipio de Tepic. De modo que, la culminación del proyecto “Ciudad de las Artes” les reportaría un beneficio determinado, actual y cierto; es decir, el acceso a nuevos espacios culturales que les permitiría continuar la promoción y difusión de la cultura y las artes.

Siguiendo con la sentencia, los ministros de la Primera Sala procedieron a estudiar los conceptos de violación planteados en la demanda de amparo, los cuales consistían esencialmente en que la omisión de terminar el proyecto de la Ciudad de las Artes violaba su derecho a la cultura, ya que dicha omisión les impedía acceder a bienes culturales cuestión que además era regresiva.

Estudio de fondo

Esta parte de la sentencia es la más interesante, de modo que intentaré explicar cuál es la lógica de la sentencia de la manera más clara que me sea posible, centrándome puntualmente en la ratio decidendi.

El proyecto del ministro Arturo Zaldívar plantea desde un inició un método de estudio muy claro, el cual consiste en: (1) desarrollar el contenido del derecho a la cultura protegido en el parámetro de regularidad constitucional; (2) exponer cuál es el deber de proteger el núcleo esencial del derecho a la cultura; (3) explicar cuál es el deber de realizar progresivamente la plena realización de dicho derecho; (4) el deber de no tomar injustificadamente medidas regresivas; y (5) determinar si se violó el derecho de los quejosos a acceder a bienes y servicios culturales.

Derecho fundamental a la cultura

A efecto de establecer cuál es el contenido del derecho a la cultura, la sentencia hizo referencia a lo ya sostenido por la Primera Sala de la Suprema Corte en amparo directo 11/2011,1 a su vez se apoyó en lo afirmado por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en la Observación General No. 21, así como en lo establecido por la Relatoría Especial sobre los Derechos Culturales. Con este bagaje, arribó a la conclusión de que de todas las fuentes consultadas era posible concluir que el derecho al a cultura es un derecho polifacético,2 esto es, que se encuentra compuesto por distintos elementos, siendo que para el caso concreto era posible sostener que una de las facetas de la prerrogativa en comento era la protección de un derecho prestacional a tener acceso a los bienes y servicios culturales.

Ahora bien, ello aún no era suficiente para conceder el amparo, dado que lo único que hasta el momento se había dicho era clarificar el contenido del derecho que se reclamaba violado, de modo que para continuar con su estudio la resolución determinó necesario explicitar cuáles eran los deberes que dicho derecho imponía al Estado mexicano, afirmando que los derechos sociales generan los siguientes tres tipos deberes: (1) el deber de proteger el núcleo esencial del derecho, (2) el deber de realizar progresivamente el alcance del derecho, y (3) el deber de no adoptar injustificadamente medidas regresivas. En los siguientes apartados se desarrollará cada uno de dichos deberes y se evaluará si en el caso las autoridades responsables cumplieron con ellos.

Deber de protección del núcleo esencial del derecho a la cultura

En este punto, me parece que previó a plantearnos si se violó el deber de protección del núcleo esencial del derecho a la cultura es necesario primero preguntarnos lo siguiente: ¿Cómo saber cuál es el núcleo esencial de los derechos? Pues, de esta manera, ya es posible determinar si se incumplió con el deber de garantizar de manera inmediata la protección del núcleo esencial de los derechos sociales.

En ese sentido, la sentencia que se analiza sostuvo que la violación al núcleo esencial de los derechos se da cuando la transgresión es tan grave que no solo impide que las personas gocen de otros derechos, sino que atacan directamente su dignidad. De modo que un acto de autoridad viola el deber de protección del núcleo esencial de los derechos cuando se vulnera su fundamento por decirlo de algún modo. Dicho en otras palabras, el que se garantice la protección del núcleo esencial de los derechos permite a las personas gozar de dignidad y, por el contrario, si la protección es tan ineficaz que el acto de autoridad logra transgredir la dignidad de las personas, es en ese sentido que el núcleo esencial se ve vulnerado –al respecto, vale recordar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido consideraciones similares en los casos Comunidad indígena Yakye Axa vs. Paraguay,3 Comunidad indígena Xákmok Kásek vs. Paraguay,4 Villagrán Morales y otros vs. Guatemala.5

En esta línea, la Primera Sala afirmó que la omisión reclamada no violaba el núcleo del derecho de acceso a la cultura, toda vez que no genera una afectación tan grave en la esfera de los quejosos que pudiera calificarse como una vulneración a su dignidad.

Ahora bien, a pesar de que hasta aquí la Primera Sala ya había afirmado que el acto reclamado no violaba el núcleo esencial del derecho a la cultura, ello no quería decir que se fuera a negar el amparo. Pues como se mencionó párrafos arriba, los derechos sociales imponen tres tipos de deberes, de manera que aún faltaba estudiar si una vez alcanzado el núcleo esencial del derecho se cumplió con la obligación de alcanzar progresivamente su pleno disfrute y, en caso de ser respetada dicha obligación, restaría analizar si la medida impugnada era injustificadamente regresiva.

El deber de alcanzar progresivamente el derecho

En esta parte, es importante puntualizar que la Primera Sala estableció que el deber de alcanzar progresivamente el pleno goce de un derecho se actualiza una vez que el núcleo esencial del derecho en cuestión se ve satisfecho, mismo que catalogó como una obligación de fin, ya que las normas que contemplan los derechos económicos, sociales y culturales lo que hacen es establecer un objeto que el Estado debe alcanzar mediante los medios que considere más adecuados. De manera que los poderes Ejecutivo y Legislativo deben diseñar una política pública que tenga como meta conseguir el pleno goce de los derechos económicos, sociales y culturales.

En ese orden, la Suprema Corte argumentó que en relación con el deber de progresividad impuesto a los Estados implica que tiene que existir una política pública, la cual debe ser razonable para alcanzar el objetivo impuesto por el derecho en cuestión. De manera que la labor de los órganos jurisdiccionales debe ser evaluar la razonabilidad de dicha política, esto es, si realmente busca alcanzar la plena realización del derecho social de que se trate.

Aunado a lo anterior, si bien los jueces pueden evaluar la razonabilidad de una medida, lo cierto es que las autoridades administrativas y legislativas son quienes en principio están en una mejor posición para determinar cuáles son las medidas adecuadas y, por ende, los juzgadores al momento de analizar la razonabilidad de la medida deberán ser deferentes con las autoridades creadoras de la política pública en estudio.

De manera que, la Primera Sala consideró que la omisión de concluir el proyecto de la “Ciudad de las Artes” no vulneraba la obligación de progresividad porque en el caso concreto existe una política pública como fue la conclusión de la primera etapa del proyecto en cuestión. En este sentido, resulta razonable pensar que tiene por objeto alcanzar progresivamente la plena realización del derecho a la cultura. Aunado a lo anterior, el decreto mediante el cual se autorizó vender el terreno donde se realizaría la segunda etapa, menciona que con el producto de la venta se destinaría recurso económico a la Universidad Autónoma de Nayarit, lo cual abonaría a la satisfacción del derecho a la educación.

Deber de no regresividad

La Primera Sala sostuvo que el deber de no adoptar medidas regresivas no es una prohibición absoluta para la autoridad estatal, sino que dicho deber tiene por efecto imponer una carga argumentativa al Estado que la adopta a efecto de que justifique con información suficiente y argumentos pertinentes la necesidad de dar un paso regresivo en el desarrollo de un derecho social. De manera que la constitucionalidad de la medida dependerá de que supere el test de proporcionalidad en sus distintos grados.

Sin embargo, considero que de manera atinada esta sentencia, previo a analizar la constitucionalidad de la medida impugnada, se ocupó de determinar si ésta tenía el carácter de regresiva, distinguiendo entre medidas de carácter regresivo por resultado y normativas. Así, respecto de la primera explicó que existe regresividad cuando los resultados de una política pública empeoran la satisfacción de un derecho social, mientras que existe regresividad normativa simplemente cuando una norma posterior suprime, limita o restringe los derechos o beneficios que se habían otorgado anteriormente al amparo del derecho social.

Consecuentemente, sostuvo que en el caso concreto no existía regresividad normativa porque no se había reformado alguna norma que les otorgara un derecho a los quejosos y fuera eliminado o restringido con la medida impugnada, ni tampoco era regresiva de resultados, toda vez que ni siquiera se había comenzado a construir la segunda etapa del proyecto, de tal manera que no se puede decir que los quejosos ya tuvieran acceso a bienes y servicios culturales que después les hayan quitado.

En ese sentido, la Primera Sala concluyó que si bien los quejosos habían acreditado tener interés legítimo para impugnar la omisión de conclusión de la “Ciudad de las Artes”, lo cierto es que con ello no se había violado ninguno de los deberes impuestos por los derechos sociales y, ello, correspondía negar el amparo solicitado.

Christian Geovanni Sandoval Ochoa. Licenciado en derecho por la Universidad Autónoma de Querétaro y estudiante de la maestría de derechos humanos y garantías del ITAM. Twitter: @gsandoval8a


1 Resuelto el 2 de mayo de 2012, por mayoría de tres votos de los señores Ministros: José Ramón Cossío Díaz, Olga Sánchez Cordero de García Villegas (Ponente) y Presidente Arturo Zaldívar Lelo de Larrea. Los Señores Ministros Jorge Mario Pardo Rebolledo y Guillermo I. Ortiz Mayagoitia votaron en contra, quienes se reservan el derecho de formular voto de minoría. Los Señores Ministros José Ramón Cossío Díaz y Arturo Zaldívar Lelo de Larrea se reservan el derecho de formular voto concurrente.

2 Párrafo 10. Se han formulado en el pasado diversas definiciones de “cultura” y en el futuro habrá otras. En todo caso, todas se refieren al contenido polifacético implícito en el concepto de cultura.

3 Comunidad indígena Yakye Axa Vs. Paraguay, Sentencia de 17 de junio de 2005 (Fondo, Reparaciones y Costas), Corte Interamericana de Derechos Humanos, párrafo 167.

4 Comunidad Indígena Xákmok Kásek Vs. Paraguay, Sentencia de 24 de agosto de 2010 (Fondo, Reparaciones y Costas), Corte Interamericana de Derechos Humanos.

5 “Niños de la Calle” (Villagrán Morales y otros) Vs. Guatemala, Sentencia de 19 de noviembre 1999 (Fondo), Corte Interamericana de Derechos Humanos. Voto concurrente conjunto de los Jueces A.A. Cançado Trindade y A. Abreu Burelli, párrafo 7.