En las últimas semanas ha trascendido en los medios de comunicación que diversos partidos políticos podrían llegar a un consenso en la Cámara de Diputados para llevar a cabo una nueva reforma electoral. El entusiasmo legislativo contrasta con las advertencias de los consejeros electorales del INE, en el sentido de que una eventual modificación al sistema electoral en estos momentos podría poner en juego la estabilidad política del país.

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De ahí que previo a la definición sobre la conveniencia o no de la reforma, valdría la pena hacer un recuento sobre la operación, las fortalezas y las debilidades que ha mostrado el sistema electoral mexicano, en especial en lo relativo a las autoridades electorales.

Para empezar, debemos tener presente que las actuales reglas electorales son producto de la última gran reforma electoral (2014) que tuvo sus orígenes en los objetivos del llamado “Pacto por México”, así como en las negociaciones que llevaron a cabo las entonces principales fuerzas políticas que suscribieron ese acuerdo. Uno de los objetivos destacados de esta reforma fue el crear un sistema electoral más competitivo y menos costoso, y con estándares y procedimientos similares en todo el país. Para ello se modificó el esquema de competencias de las autoridades electorales e incluso su denominación.

Desde entonces contamos con una autoridad nacional electoral (INE) y con 32 Organismos Públicos Locales Electorales (OPLES), todos estos autónomos e independientes, con personalidad jurídica y patrimonio propio, pero que en la práctica funcionan cada vez más como si se tratara de una sola institución. Ello se debe principalmente a la concentración de competencias y tareas electorales en el INE y en el control que puede ejercer sobre las tareas que realizan los OPLES.

A partir de la facultad de asunción, el INE puede realizar directamente todas las actividades propias de los OPLES y, al ejercer la de atracción, el INE puede conocer de cualquier asunto trascendente competencia de los OPLES o, bien cuando estime necesario, fijar un criterio de interpretación en un caso novedoso.

Así, a tres años de la publicación de la reforma electoral en el Diario Oficial de la Federación, contamos ya con algunos elementos que nos permiten hacer una revisión preliminar sobre el funcionamiento de la reforma.

La designación de los nuevos consejeros locales

La narrativa política que acompañó la implementación de la reforma electoral hizo énfasis en que se debía evitar la injerencia de los gobernadores y/o el legislativo local en los órganos electorales, además de la necesidad de uniformar los estándares en la organización de las elecciones en los estados.

A partir de esa idea primigenia, la solución que se ofreció en la reforma fue que ya no fueran los congresos locales, sino el INE quien eligiera a los consejeros que integrarían los OPLES -a fin de garantizar la profesionalización en el cargo de los consejeros locales.

Para ello, el INE llevó a cabo un novedoso mecanismo de designación de consejeros que comprende examen de conocimientos, ensayo presencial, valoración curricular y una entrevista. A través de ese procedimiento se designaron consejeros electorales de manera escalonada en dieciocho entidades en 2014, trece en 2015, dos en 2016 y en 2017 se hará lo propio en catorce entidades.

Por otra parte, en un hecho inédito, el INE también removió en nueve casos a los consejeros electorales de los OPLES por causas graves en su desempeño. Se trata de los siete consejeros electorales del OPLE de Chiapas, un consejero del OPLE de Querétaro y de la consejera presidenta del OPLE de Colima.

En el caso del Instituto Electoral de Chiapas se acreditó que los consejeros validaron los registros de candidaturas en ese estado sin respetar la cuota de género, lo que evidentemente incumplía con la Constitución y la ley. Adicionalmente dejaron pasar alteraciones importantes y evidentes en la integración del padrón de ciudadanos en el extranjero, lo que dio lugar a múltiples denuncias de ciudadanos chiapanecos que no pudieron votar el día de la elección porque aparecían inscritos en ese padrón sin que ellos tuvieran conocimiento, además de que fueron registrados como si ya hubieran votado.

Cuando el INE conoció del caso determinó únicamente destituir a tres de los siete consejeros. Ello porque la votación para su destitución se llevó a cabo de manera individualizada, y no se alcanzó la mayoría calificada prevista por la ley para la destitución de cuatro de ellos. Empero, la decisión del INE se controvirtió ante la Sala Superior del TEPJF, la cual ordenó la destitución de todos los consejeros por la comisión de faltas graves, así como iniciar el procedimiento para la designación de sus relevos.

En Colima, unos días después de la elección, la consejera presidenta del OPLE le concedió una entrevista al periodista Joaquín López Dóriga y, sin contar con datos definitivos de la votación en ese estado, informó que las tendencias se habían revertido y favorecían al candidato a la gubernatura por el PAN. Unos momentos más tarde, la funcionaria volvió a llamar al programa para aclarar que con otros datos que le habían hecho llegar, más bien la ventaja era para el candidato del PRI y no del PAN.

El  Consejo General del INE había decidido inicialmente suspender por treinta días sin goce de sueldo a la Consejera Presidenta del OPLE de Colima. Sin embargo, la Sala Superior del TEPJF ordenó su destitución al estimar que dadas las circunstancias de crispación política en la entidad, su actuar fue notoriamente negligente, inepto y descuidado por lo que no debía permanecer en el cargo.

En Querétaro, por su parte, el partido Movimiento Ciudadano denunció que uno de los consejeros del OPLE percibía una remuneración por desempeñar actividades docentes en la Universidad Autónoma del Estado; lo que contraviene diversas normas jurídicas vinculadas con el ejercicio del cargo y por ello el funcionario debía ser removido.

Originalmente el INE acordó remover al consejero de su cargo al haberse acreditado la falta. No obstante, la Sala Superior concluyó que se habían cometido violaciones al debido proceso en el procedimiento disciplinario, por lo que echó para abajo la resolución del Consejo General del INE y dejó entrever que la remoción del cargo no es la única sanción posible para los consejeros electorales.

Todos estos casos revelan la dificultad que enfrenta el INE para disciplinar y sancionar a los consejeros electorales con el actual marco normativo. El problema es aún mayor, si consideramos que el procedimiento de remoción de consejeros se ha venido usando por diversos actores políticos, como un mecanismo de presión durante las contiendas electorales. Prueba de ello es el elevado y constante número de solicitudes de remoción de consejeros de los OPLES, tal y como lo reconoce el consejero del INE, Ciro Murayama.1

Debido a los problemas en la elección y la sanción de los consejeros de los OPLES, el INE acordó modificar el reglamento correspondiente, recién a finales de febrero de este año. Entre las modificaciones más relevantes del proyecto están el contemplar sanciones intermedias como la amonestación y la suspensión del cargo por un tiempo definido, una lista de reserva para aspirantes a consejeros y que para el caso de una vacante de los presidentes de los OPLES, sus integrantes puedan elegir entre ellos al sucesor o sucesora.2

El servicio profesional electoral nacional

El artículo 41, Base V, apartado D de la Constitución creó el servicio profesional electoral nacional, y en un artículo transitorio se facultó al INE para expedir los lineamientos para la incorporación de todos los servidores públicos de los entonces IFE y organismos locales al mismo.

Ello generó un sistema híbrido en el que los trabajadores del INE y de los OPLES conservan su relación laboral con sus respectivas instituciones, pero todos deben ingresar al servicio profesional nacional.

En su momento, el tema fue controvertido ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la cual determinó que le corresponde al INE reglamentar el servicio profesional electoral de los órganos ejecutivos y técnicos de los OPLES y que las relaciones de trabajo entre los OPLES y sus trabajadores se regirán por las leyes locales.3

Así los trabajadores que ya estaban incorporados a un sistema profesional electoral en su entidad y que se certificaron en el sistema nacional, conservan su antigüedad y sus derechos laborales.4

Sin embargo, es evidente que el servicio profesional está vinculado con la relación laboral del trabajador y tiene repercusiones sobre ésta. Por ejemplo, el artículo 394  del Estatuto del Servicio Profesional enumera las causas por las que termina la relación laboral, entre ellas, el no obtener por tercera vez consecutiva una calificación mínima de ocho en la evaluación del desempeño.

Por lo tanto, las determinaciones que se generen en el INE respecto del servicio profesional podrían afectar el estatus laboral de un trabajador en cualquiera de las 32 OPLES en el país.

Los lineamientos para la designación de los servidores públicos en OPLES

En adición a los lineamientos del servicio profesional electoral, el INE aprobó normas para la designación de los servidores públicos titulares de las áreas ejecutivas de dirección de los OPLES.

En el documento en cuestión se refiere que la designación de los servidores públicos, titulares de las áreas ejecutivas de dirección de los OPLES, debe sujetarse a normas tendentes a preservar los principios de la materia, a efecto de que las autoridades electorales observen congruencia y uniformidad en la toma de decisiones de su estructura.

Cuando en su momento se impugnaron los lineamientos aprobados por el INE, la Sala Superior sostuvo que no se invadía la competencia de los estados, porque el INE cuenta con la atribución para atraer cualquier asunto de competencia de los OPLES, como es el caso del nombramiento de sus funcionarios ejecutivos.5 Por ello, el INE en ejercicio de su facultad de atracción puede regular y homologar los perfiles de los servidores públicos que integrarán los OPLES, sin que con ello se vulnere la autonomía estatal.

A partir de ese criterio, la Sala Regional de la ciudad de México del TEPJF resolvió que la designación del titular de la Unidad de Fiscalización, por parte de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, violaba los principios de independencia y autonomía del Instituto Electoral del Distrito Federal.

De acuerdo con la Sala, si el instituto local goza de autonomía e independencia en sus decisiones y funciones, la designación de sus titulares debe hacerse por el propio instituto electoral con base en los principios rectores de la función electoral, y no a través del órgano legislativo de la entidad.

Los convenios con los OPLES y el reglamento de elecciones

A partir de la reforma electoral del 2014, el INE es la autoridad electoral competente para realizar la capacitación electoral, ubicación de casillas, designación de funcionarios de mesas de casillas, integración del padrón, listas de electores, el diseño y determinación de los distritos electorales a nivel federal y local.

En cambio, a los OPLES les corresponde la preparación de la jornada electoral, impresión de documentos y producción de materiales electorales, resultados preliminares, encuestas y sondeos de opinión, escrutinios y cómputos, declaración de validez, el otorgamiento de constancias en las elecciones locales y las no reservadas al INE.

Ante esta complicada distribución de competencias y tareas vinculadas estrechamente entre sí, el INE y los OPLES acordaron celebrar convenios de colaboración y coordinación para la realización de las elecciones. Hasta ahora, se han firmado diecisiete convenios en 2015 y trece en 2016. Los temas centrales han sido la casilla única, los programas en materia registral, los sistemas informáticos relacionados con el proceso electoral, el acceso a radio y televisión, así como la fiscalización.

En algún momento se cuestionó la legalidad de la firma de esos convenios, en particular la posibilidad de que el INE y los OPLES ejercieran atribuciones de manera conjunta.

Sobre el tema, la Sala Superior razonó que si el INE cuenta con la atribución para delegar la función relativa a la capacitación electoral, ubicación e integración de las casillas y sus funcionarios, por mayoría de razón cuenta con la atribución para celebrar convenios de colaboración y coordinación a efecto de que los organismos públicos electorales locales coadyuven con éste en el ejercicio de las atribuciones precisadas.6

Más recientemente, el INE expidió una nueva norma conocida como el “Reglamento de Elecciones del Instituto Nacional Electoral” que tiene por objeto regular todas las cuestiones relativas a los procesos electorales tanto locales, como federales y coincidentes.

Aquí cabe resaltar que este reglamento aglutinó todos los temas en los que el INE ya había ejercido sus facultades de atracción, y dejó en claro que todos los mecanismos relativos a las elecciones serán definidos por el INE y, en su caso, podrán ser delegados a los OPLES cuando esa autoridad nacional así lo determine.

Financiamiento de los OPLES

Probablemente el financiamiento de los OPLES sea el problema estructural más visible en el nuevo sistema electoral. Si bien los OPLES son supervisados por el INE en sus labores y tareas, su presupuesto depende de los ejecutivos y congresos locales.

En ese sentido, tal y como lo ha manifestado el TEPJF en diversas ocasiones, la autonomía de los organismos públicos es un componente esencial para el funcionamiento y consolidación del sistema electoral, porque permite salvaguardar la independencia e imparcialidad en las decisiones de las autoridades electorales.

Durante la vigencia del nuevo sistema electoral, en algunos casos, los ejecutivos locales han modificado a la baja los presupuestos enviados por los OPLES sin que haya justificación aparente alguna, tal y como sucedió en 2016 para el estado de Veracruz y, más recientemente, en 2017 para el estado de Nayarit.

En el caso veracruzano, el TEPJF concluyó que no existía disposición jurídica que permitiera al gobernador apartarse de la propuesta original del proyecto de presupuesto de egresos presentado por el OPLE. En ese sentido, la Sala Superior determinó que una reducción financiera sustantiva, obstaculiza las actividades que le corresponden a la autoridad electoral local y, por ende, trastoca gravemente la función que tiene asignada constitucionalmente.7

No obstante, actualmente no existe una norma que obligue al ejecutivo y/o al legislativo de las entidades a ajustarse a los presupuestos de los OPLES, y tampoco existe disposición alguna que establezca un común denominador en los presupuestos de los OPLES, de manera tal que éstos puedan ser comparables entre sí.

Apuntes de viaje

Si revisamos en retrospectiva las motivaciones que dieron lugar a la reforma electoral del 2014, podríamos advertir que en el diagnóstico del problema e implementación de la reforma se pasó por alto las importantes asimetrías entre los institutos electorales en términos de recursos, personal, formación y profesionalización.

Algunos estudios sobre la calidad de las elecciones previos a la reforma del 2014 ya daban cuenta de este problema y, en este sentido, mostraban que algunos estados como Chiapas, Veracruz, Chihuahua, Yucatán y Tabasco concentraban el mayor número de irregularidades en las elecciones. Mientras que el Distrito Federal, Colima, Morelos, Guanajuato, Estado de México y Michoacán salían mucho mejor evaluados.8

La evidencia surgida a partir de la reforma parece apuntar a que aún después de la desaparición formal de los institutos electorales, algunas de esas asimetrías persisten en los OPLES porque las condiciones entre ellos siguen siendo disímbolas. Probablemente el mejor ejemplo de ello sea la disparidad de presupuestos, en los que existen marcadas diferencias que van más allá de factores como la extensión territorial, densidad poblacional, costo de vida en el estado u otros factores.9

Otro aspecto que resulta evidente de la reforma electoral del 2014 es su profunda complejidad y el desgaste que ha representado su implementación para las autoridades electorales. El INE ha tenido que llenar los vacíos de la norma a través de reglamentos y lineamientos administrativos, que en todos los casos se han controvertido ante los tribunales electorales.

Todo ello ha generado un sistema electoral poco accesible al ciudadano, en el que no queda del todo claro el alcance de las tareas y responsabilidades de las autoridades electorales. Más aún, la operación conjunta de tareas electorales de rutina tales como la capacitación de ciudadanos, instalación de casilla, traslado de paquetes y monitoreo de la jornada electoral, se ha vuelto un factor de riesgo al depender en buena medida de la entrega oportuna de recursos estatales.

¿Debemos desaparecer los OPLES?

Si analizamos el funcionamiento del sistema electoral a vuelo de pájaro, podríamos llegar a la conclusión de que los OPLES son prescindibles ya que el INE tiene competencia para asumir la organización de cualquier elección en el país. Lo cual implicaría que los estados dejaran de financiar las elecciones locales.

Sin embargo, si revisamos con atención lo que ha sucedido en estos tres años en que se ha implementado la reforma electoral llegaríamos a la conclusión contraria.

En principio, porque se ha avanzado en la construcción de un sistema a través de la vía legislativa, administrativa y jurisprudencial que aspira a estandarizar la calidad de las elecciones en todo el país, protegiendo la autonomía e independencia de los organismos electorales en los estados.

En ese sentido, suprimir a los OPLES equivaldría a tirar por la borda una inversión de tres años en recursos financieros, materiales y humanos para profesionalizar las elecciones en todo el país.

Más aun, el paso lógico siguiente de la implementación de la reforma electoral del 2014 es que el INE empiece a delegar en los OPLES diversas tareas electorales para despresurizar el sistema. Ello debería ser posible ya que el INE previamente ha certificado el profesionalismo de los consejeros electorales, miembros del servicio profesional electoral, directivos de las áreas ejecutivas y ha emitido las normas administrativas que rigen las tareas y procesos electorales en todo el país.

Finalmente, la desaparición de los OPLES y la concentración de las tareas electorales en el INE podría llevar a una parálisis del sistema nacional electoral ante conflictos político-electorales similares al del 2006, como en su momento lo advirtió José Woldenberg. Sin duda alguna, el proceso electoral del 2018 será una buena prueba de resistencia del sistema electoral con sus treinta elecciones locales, de diputados federales, senadores y presidente de la República. Esperemos superar la prueba.

Francisco Zorrilla. Maestro en derecho por la Universidad Rheinische Friedrich-Wilhelms en Bonn, Alemania, especialista en derecho constitucional por la UNAM y licenciado en derecho por el ITAM. En su ejercicio profesional ha trabajado como abogado en diversos despachos, en el entonces Instituto Federal Electoral y en el Instituto Electoral del Distrito Federal. Actualmente se desempeña como Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Distrito Federal.


1 Ver. Murayama Ciro, “Modelo INE-OPLE: un primer balance”, en Revista Voz y Voto, Número 287, enero 2017.

2 Ver.  Instituto Nacional Electoral, Proyecto de Acuerdo del Consejo General del Instituto Nacional Electoral por el que se aprueba la modificación al Reglamento del Instituto Nacional Electoral para la designación y la remoción de las y los Consejeros Presidentes y las y los Consejeros Electorales de los Organismos Públicos Locales Electorales aprobado mediante el acuerdo INE/CG86/2015, en Punto 7. Sesión Ordinaria del 24 de febrero de 2017.

3 Diario Oficial de la Federación, sentencia dictada por el Tribunal Pleno en la Acción de Inconstitucionalidad 51/2014 y sus acumuladas 77/2014 y 79/2014, promovidas por el Partido de la Revolución Democrática y Partido Acción Nacional, así como los Votos Concurrentes formulados por los Ministros José Fernando Franco González Salas y José Ramón Cossío Díaz en dicho fallo, 16 de febrero de 2015.

4 Ver. SUP-JDC-581/2016 y Acumulados.

5 Ver. SUP-RAP-749/2015 y acumulados.

6 Ver. SUP-RAP-460/2016.

7 Ver. SUP-JE-108/2016.

8 Ver. Loza Nicolás y Méndez Irma, “De la calidad de las elecciones a la calidad de las democracias en los estados mexicanos, 2001-2012”, en Revista Mexicana de Derecho Electoral, Número 4, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM.

9 Ibidem. Murayama Ciro…

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