En las elecciones recientes, se ha vuelto algo común que los partidos políticos soliciten al Instituto Nacional Electoral (INE) que asuma o atraiga la organización de los procesos electorales locales o al menos algunas de las funciones y atribuciones que son propias de los Organismos Públicos Locales Electorales (OPLE). Esto ha generado mucha confusión entre propios y extraños, por ello buscaremos explicar qué implica que el INE asuma o atraiga las elecciones locales.

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La reforma político-electoral de 2014 trajo cambios significativos para la organización de las elecciones, el INE se convirtió en el órgano rector del sistema nacional de elecciones, lo que implica que a diferencia del entendido anterior en el que el IFE organizaba las elecciones a nivel federal y los institutos electorales de cada entidad se encargaban de las elecciones locales, desde 2014, el INE y los denominados OPLE —antes institutos electorales locales— son corresponsables de la organización de las elecciones locales.

Esto implica que la autoridad electoral debe coordinarse con las 32 autoridades electorales locales que existen en el país, para que en conjunto organicen elecciones de diputaciones locales, integrantes de los ayuntamientos y de gubernaturas. De tal manera que se crea un modelo de administración electoral híbrido (Marván, 2014) en el que además de coexistir las autoridades electorales, igualmente lo hacen las leyes generales y las locales.

Facultades especiales del INE: asunción, atracción y delegación

Dado que el INE es la cabeza de este sistema, se le concedieron facultades especiales para que pudiera garantizar que en todas las entidades federativas las elecciones se lleven a cabo bajo los mismos estándares de calidad y sin presiones políticas, sociales, económicas e ilícitas. Estas facultades especiales que tiene el INE respecto de la función electoral que corresponden a los OPLE son: asunción, atracción y delegación.

La asunción es la atribución que permite al INE realizar total o parcialmente las facultades del OPLE en un proceso electoral local. Dependiendo del alcance de la asunción existirán temporalidades distintas para su solicitud. En el caso de asunciones totales, la misma deberá realizarse previo al inicio del proceso electoral del que se trate, las asunciones parciales podrán solicitarse en cualquier momento y sobre competencias específicas del OPLE.

Esta facultad se puede ejercer cuando se acredite que en la entidad de que se trate se presenten condiciones sociales que puedan afectar la paz pública o poner en riesgo los principios de la función electoral, o cuando no existan condiciones que garanticen la autonomía o imparcialidad de la autoridad electoral local y ello pueda poner en riesgo la organización de la elección.

Por otro lado, la atracción es la facultad que tiene el INE para conocer respecto de una atribución especifica de los OPLE o inclusive sobre un asunto en particular, se justifica dada la trascendencia o la novedad en el posible criterio de interpretación. La atracción se puede producir en cualquier momento del proceso electoral.

La delegación es la facultad que tiene el INE para conferir atribuciones que son propias, a la potestad de los OPLE. La delegación de facultades se debe realizar antes de iniciado el proceso electoral; sin embargo, el INE puede reasumir las funciones delegadas en cualquier momento.

Un aspecto importante a considerar es que solamente se encuentran legitimados para solicitar el ejercicio de las facultades especiales, los consejeros del INE y de los OPLE, en cuyo caso deberá aprobarse por el voto de al menos ocho de los consejeros de la autoridad nacional. Cabe señalar que el ejercicio de las tres facultades descritas es a criterio del consejo general del INE.

El ejercicio de estas facultades especiales es extraordinario. El sistema nacional electoral establece las facultades y atribuciones que tienen las autoridades electorales locales y la nacional. A partir de ello se debe buscar una adecuada coordinación para la organización de las elecciones, por lo que solo cuando existan condiciones que justifiquen que el INE realice de manera supletoria dichas las facultades y atribuciones es que se podrá ejercer la asunción o la atracción.

Creemos que los supuestos previstos dan un amplio margen de discrecionalidad para el INE, por lo que pueden constituir una camisa de once varas y, en su caso, con el potencial de derivar en distintas arbitrariedades, tanto en su ejercicio como en su omisión. Por ello, el INE tiene la compleja labor de brindar claridad sobre la manera en que ejercerá cada una de las atribuciones, de forma que su ejercicio no rompa con la coordinación y armonización que se debe buscar para consolidar el sistema nacional de elecciones.

Asumir las elecciones locales en los estados de México y Nayarit

Al inicio de las campañas electorales, el Partido Acción Nacional (PAN) solicitó al INE que ejerciera su facultad de asunción parcial respecto de la elección en el estado de México. En concreto, solicitó que asumiera las facultades respecto del programa de resultados preliminares (PREP) y el conteo rápido, específicamente lo relativo a la digitalización de las actas desde las casillas. También solicitó que asumiera las funciones de la oficialía electoral.

Para justificar lo anterior, el PAN esencialmente sostuvo que el INE tiene un mayor expertise para la realización del PREP y el conteo rápido que el Instituto Electoral del Estado de México (IEEM). Respecto de las funciones de la oficialía electoral, el argumento del partido se centró en que la oficialía electoral del IEEM, a su consideración, no había desempeñado adecuadamente sus funciones. Esto en el caso de ciertas solicitudes efectuadas por el propio partido, mismas que derivaron en litigios electorales en los que los órganos jurisdiccionales competentes confirmaron la actuación de la autoridad electoral local.

A la fecha en que se elabora este texto, el consejo general del INE no ha dado respuesta al PAN sobre su solicitud de asunción parcial de la elección de gobernador en el estado de México.

En el caso de Nayarit, por su parte, los consejeros del OPLE solicitaron en diciembre al INE que asumiera la implementación, operación y ejecución del conteo rápido; del programa de resultados electorales preliminares, así como de la recepción de paquetes electorales en los consejos municipales, así como la designación de los secretarios de los consejos municipales. La solicitud que hizo la autoridad electoral local se sustentó en su falta de capacidad —económica y humana— así como en carencias estructurales del propio Instituto.

El INE determinó procedente asumir la realización del conteo rápido y del PREP, así como la designación de los secretarios de los consejos municipales (INE/CG05/2017), esto en virtud de que consideró que el OPLE de Nayarit tiene una debilidad operativa y organizacional en su estructura, pues carece de personal calificado y con la experiencia suficiente, lo que puede afectar la correcta organización de la elección local.

A diferencia de lo que ocurre en el estado de México, donde el IEEM tiene una estructura amplia, cuenta con funcionarios capacitados y tiene un presupuesto suficiente para afrontar la elección, el caso de Nayarit es opuesto. Hasta 2016, la autoridad electoral local no era de carácter permanente, lo que implica que solamente funcionaba durante los procesos electorales, además ese OPLE apenas se conformó en 2015 cuando se designaron consejeros. Un ejemplo claro de las diferencias que existen entre un OPLE y otro es el presupuesto, pues mientras el IEEM cuenta para la elección de gobernador de este año un presupuesto de $1,402,000.00, al OPLE de Nayarit le fueron asignados $166,794,900.00 -aunque ciertamente la diferencia entre los padrones electorales también es considerable.

Esto no solo justifica que en el caso de Nayarit, desde hace varios meses el INE asumiera de manera parcial la organización de la elección local, pues no existían condiciones que permitieran a la autoridad electoral subnacional organizar las elecciones locales sin poner en riesgo los principios de la función electoral. En cambio, en el estado de México, el PAN hace la solicitud de asunción parcial que parece sustentarse más en motivos políticos que en jurídicos o técnicos, pues no solo omite justificar su solicitud en los supuestos legales, sino que lo hace a unas semanas de que se lleve a cabo la jornada electoral, lo que de aceptarse pondría al INE en una posición muy complicada para llevar a cabo las funciones que solicita. Ello sin olvidar que los partidos políticos no están legalmente facultados para solicitar al INE el ejercicio de sus facultades especiales, aunque en la práctica lo hayan hecho en múltiples ocasiones.

Estos casos, dejan ver que los partidos políticos han hecho un uso mediático de la facultad de asunción, pues las han utilizado para deslegitimar a la autoridad electoral local cuando parece que las preferencias electorales no les favorecen o se prevé un resultado estrecho, contribuyendo con ello a enrarecer el ambiente electoral y poniendo mayor presión sobre el OPLE y el INE.

Otros casos en los que el INE ha ejercido sus facultades especiales.

El único caso en el que se el INE ha asumido una elección de manera total es el de la elección extraordinaria de gobernador en Colima, la cual fue asumida por el INE (INE/CG902/2015), de manera que el Instituto Electoral local no intervino en este proceso electoral. Llama la atención que el INE asumió la elección al actualizarse uno de los supuestos a criterio de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) quién al resolver la impugnación en la que declaró nula la elección de gobernador ordinaria (SUP-JRC-678/2015), ordenó al INE asumir los comicios.

Lo paradójico del tema es que la única elección local que hasta ahora ha asumido totalmente el INE, se hizo por mandato del TEPJF, lo que implica que se dejó al margen de la decisión de asunción al propio INE (Cano, 2016).

En cuanto a la asunción parcial, el INE la ha ejercido en distintas ocasiones, por ejemplo: para la realización del programa de resultados electorales preliminares en los estados de Durango, Sinaloa y Tlaxcala, a partir de solicitudes de los propios órganos, reconocidas las carencias en cada caso para operar un PREP que garantice rapidez y certeza en los resultados preliminares.

También existen una importante cantidad de asuntos en los que el INE ha ejercido su facultad de atracción para sentar criterios o precedentes de temas tan diversos como la designación de funcionarios en los organismos electorales, las coaliciones, cómputos distritales y municipales, registro de representantes, entre otros. Buena parte del contenido que actualmente es parte del reglamento nacional de elecciones partió de los criterios establecidos en el ejercicio de la facultad especial de atracción.

Hasta ahora, no existe antecedente alguno de que el INE haya delegado alguna facultad a los OPLE.

En suma, el INE ha valorado las condiciones particulares en cada caso a efecto de determinar si procede o no el ejercer la facultad de asunción o atracción, lo que deja ver que existen diferencias abismales entre las capacidades y estructuras de cada OPLE, así como en las condiciones políticas y sociales de las 32 entidades federativas. Es un hecho es que existen un importante número de OPLE cuyas capacidades son bastante limitadas ya que carecen de la capacitación y experiencia necesaria, así como no contar con una estructura suficiente, ni con los recursos económicos requeridos.

¿Qué podemos esperar para 2018?

En 2018 se realizarán elecciones federales concurrentes con los comicios locales de 29 entidades federativas. Sin duda el clima electoral será tenso, las elecciones serán competidas y las descalificaciones entre contrincantes y hacia las autoridades electorales estarán a la orden del día. Por lo que es de esperarse que en los próximos meses veamos numerosas solicitudes para que el INE asuma –total o parcialmente- la elección en una o varias entidades federativas.

Para no caer en el juego, recordemos que la asunción, atracción y delegación son facultades que solo el INE puede ejercer. Su naturaleza es extraordinaria y únicamente las pueden solicitar los consejeros electorales del INE o la mayoría de los integrantes del órgano electoral local, el ejercicio de la facultad siempre debe ser aprobado por una mayoría de al menos 8 consejeros electorales del INE.

Dado el contexto que se vive en muchas entidades federativas, el ejercicio de estas facultades requiere que el INE cuente, desde ahora, con un diagnóstico puntal sobre el contexto político y social que se vive a nivel local, un seguimiento y análisis permanente sobre si existen condiciones para la celebración pacífica y libre de comicios locales o no.

Adicionalmente consideramos pertinente plantear algunas interrogantes sobre el ejercicio de estas facultades especiales. ¿El INE tendrá capacidad de organizar la elección federal y además asumir total o parcialmente una o más elecciones locales? Dado lo grande de la elección de 2018 y la complejidad que representará su organización, en principio pareciera ser que el INE tendría que delegar facultades, en lugar de atraer o asumir. En tal circunstancia, ¿están capacitados los OPLE y cuentan con suficiencia presupuestal y humana para asumir alguna función del INE en comicios locales?

Si la afectación de la paz pública o la falta de condiciones políticas son motivos para asumir la organización de una elección local, ¿hasta dónde se considerará que en las entidades federativas se actualizan esas causales? De manera somera parecería que varias entidades federativas no pasan por su mejor momento en materia de seguridad, lo cual sin duda afecta la paz pública, así como tampoco se percibe estabilidad política que genere condiciones para celebrar comicios de calidad.

Desde esa perspectiva, ¿el INE tiene mayor capacidad para organizar las elecciones que las autoridades electorales locales? Al final de cuentas, ni la paz pública ni las condiciones políticas son factores que dependan de las autoridades electorales, por el contrario garantizar las condiciones políticas y de seguridad corresponde a los gobiernos federales y locales. Claro ejemplo de ello fue Oaxaca en 2015, donde a pesar de las condiciones adversas se llevaron a cabo elecciones y los hechos de violencia y protesta social no fueron motivo de afectación de los comicios, salvo Tíxtla en el resto de las elecciones locales se validaron por las autoridades electorales, tanto administrativas como jurisdiccionales.

Estas son solo algunas preguntas con relación a las facultades especiales del INE. Sin lugar a duda existen muchas más que pasan -entre otros- por aspectos vinculados a la libertad de configuración normativa de los estados y la necesidad o no de que el INE establezca —en ejercicio de sus facultades vigentes desde 2014— condiciones que brinden mayor certeza ante los no pocos casos de omisión legislativa, de lo que conviene citar a manera de ejemplo los grandes vacíos en las legislaciones locales sobre reelección y que sin duda -además de ser novedoso y trascendental- tiene el potencial real de afectar la calidad de las elecciones locales de 2018.

Arturo Espinosa Silis. Especialista en temas electorales y director de Strategia Electoral. Twitter: @aesupd

Francisco Rojas Choza. Cursa la maestría de análisis político en la Universidad de Guanajuato y coordina el Observatorio Electoral de Strategia Electoral. Twitter: @rojaschoza


Fuentes:

Cano, Rosa María, La anulación de la elección de gobernador en el Estado de Colima y su impacto en el federalismo electoral, en La (In)Justicia Electoral a Examen, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y Centro de Investigación y Docencia Económica, 2016, pp. 155-179.

Marván, María, (2014) “Reforma electoral 2013–2014. Centralización como alternativa al sospechosismo”, En Análisis Plural, primer semestre de 2014, ITESO, Tlaquepaque. Disponible en: http://bit.ly/2rIWP2P

Sánchez. Arturo, Vives, Horacio, Las nuevas atribuciones del INE al interior de las elecciones locales, Revista Mexicana de Derecho Electoral, núm. 6, 2014, pp. 141-155.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Reglamento de Elecciones, Instituto Nacional Electoral.

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