De forma reiterada escuchamos en México que la legitimidad institucional, esa de la cual carece nuestro sistema de justicia, se construye a base de resultados. La lógica aparenta ser impecable: la legitimidad de las instituciones de procuración de justicia será inversamente proporcional a la cantidad de delitos que se cometan en el país. Sin embargo, como lo demuestra la experiencia estadounidense las cosas no son tan simples. El crimen violento en los Estados Unidos disminuyó significativamente durante los últimos veinticinco años. De acuerdo con las estadísticas del Buró Federal de Investigaciones (FBI, por sus siglas en inglés) la comisión de delitos violentos entre 1990 se redujo un 50%; las estadísticas del Departamento de Justicia reportan una disminución de hasta el 77% en delitos cometidos con violencia.1 Las cifras relacionadas con delitos en materia de propiedad muestran reducciones en porcentajes similares.2 En términos objetivos, los resultados del país vecino son admirables; con excepción de algunas ciudades y barrios, los estadounidenses viven hoy en un país mucho más seguro que hace un cuarto de siglo.

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En vista de la drástica reducción delictiva, deberíamos encontrar altos niveles de legitimidad en las instituciones de procuración de justicia estadounidenses. Sin embargo, esto no sucede; al menos no con todas ellas. La legitimidad de la policía, expresada en las encuestas como la “confianza y seguridad” en la institución, se ha mantenido constante en comunidades blancas mientras que en algunas comunidades compuestas por minorías ha disminuido.3 La experiencia estadounidense demuestra que reducciones drásticas en los índices delictivos no implican necesariamente un incremento automático en la legitimidad de las instituciones. La disminución delictiva en el país vecino se caracterizó por políticas criminales agresivas como los infames stop and frisk y la estrategia de broken windows. Estas políticas, implementadas principalmente en barrios urbanos habitados por minorías, se acompañaron de prejuicios y sesgos que derivaron en los problemas actuales de encarcelamiento masivo y ocasionaron un daño grave a la relación entre la policía y las comunidades.4

La lección es clara: la legitimidad de la policía está directamente vinculada con el estilo de ejercer el control social y perseguir el delito. No es suficiente implementar políticas “efectivas” para reducir los niveles delictivos; la forma en la cual las autoridades decidan enfrentar los problemas de seguridad es clave y tiene el potencial de mejorar o dañar la legitimidad institucional de las mismas.5 Las estrategias que propician interacciones que se perciben como arbitrarias e injustas por la comunidad han demostrado tener efectos negativos en las valoraciones que la ciudadanía tiene sobre la policía.6 Por lo contrario, la experiencia con el enfoque de community policing,7 aunque con resultados modestos en disuasión delictiva,ha probado ser efectiva para generar incrementos en los niveles de satisfacción de los ciudadanos y la legitimidad institucional.8 En este contexto, la legitimidad no es un lujo. De acuerdo con Tom R. Tyler, profesor de la Universidad de Yale, la creación y sostenimiento de la legitimidad institucional deriva en la obediencia voluntaria de la ley y la cooperación ciudadana con las autoridades. En otras palabras, la existencia de legitimidad genera condiciones que propician una mayor seguridad de forma sostenida y con una menor inversión de recursos institucionales.9

De acuerdo con Tyler, el origen de esta legitimidad se encuentra en las evaluaciones que las personas hacen de la justicia o injusticia de sus experiencias personales con las instituciones. En estas evaluaciones los factores determinantes no están vinculados con el resultado de la interacción, sino con la “justicia procedimental” de la misma; es decir, si los ciudadanos se sintieron escuchados y tratados con imparcialidad, respeto y dignidad.10 Si estas condiciones se cumplen, los ciudadanos creerán que dichas autoridades tienen el derecho de crear e implementar normas.11 Lo que distingue a la teoría de justicia procedimental de otras teorías que intentan explicar a la legitimidad no solo es que articula de forma efectiva cómo ésta se crea y se mantiene, sino que se acompaña de evidencia generada por un extenso trabajo empírico. No sorprende que el reporte “President Task Force on 21st Century Policing”, encargado por el presidente Obama para evaluar la situación de la policía en su país, se encuentre fuertemente influenciado por esta visión. La primera recomendación del reporte sugiere: “La aplicación de la ley debe adoptar una mentalidad de guardián para construir confianza pública y legitimidad. Para ese fin, la policía debe adoptar a la justicia procedimental como el principio rector para sus políticas internas y externas y como guía para sus interacciones con los ciudadanos a los cuales sirven”.12

La dinámica descrita tiene implicaciones para todas las instituciones del sistema de justicia; se trata de una estrategia que puede ser implementada no solo por la policía, sino también por juezas, ministerios públicos y prácticamente cualquier servidor público que tenga interacciones con el público. De hecho, la experiencia mexicana no es totalmente ajena a esta concepción. La introducción de los mecanismos alternos de solución de controversias a partir de la reforma penal de 2008 y el papel desarrollado por los facilitadores de dichos mecanismos es consistente con esta acepción de la legitimidad. Los resultados preliminares de los mecanismos alternos son prometedores: 69% de los participantes informan haber tenido la oportunidad de expresar sus preocupaciones e intereses, 71% reporta que el facilitador del proceso se condujo de forma imparcial y respetuosa, y el 86% consideró el acuerdo como justo.13 No sorprende entonces que 9 de cada 10 participantes considere dicha interacción como positiva y esté dispuesto a recomendarla a familiares y amigos. Sin embargo, el alcance de los mecanismos alternos es limitado y aun cuando se apliquen de forma correcta resultan insuficientes para transformar la percepción generalizada que los mexicanos tienen del sistema justicia. La ausencia de legitimidad solo puede ser corregida por los mismos operadores que históricamente han sido señalados por actuar de forma arbitraria y opaca y que menos confianza tienen entre la población: policías, ministerios públicos y jueces locales.14

Ojalá las cosas fueran tan simples como construir legitimidad a partir de la simple reducción de delitos.  Sin embargo, esta tarea requiere, además, de procesos de toma de decisiones por parte de las autoridades que sean percibidos como justos por parte de la ciudadanía. Al respecto, el papel de los tribunales es crítico; en particular, a partir del diseño normativo e institucional derivado de la llamada “reforma de los juicios orales”. Las condiciones de los tribunales son propicias para que las personas encargadas de la impartición de justicia favorezcan la construcción de legitimidad a partir de las premisas de la justicia procedimental. No obstante, las deficiencias documentadas en la implementación del modelo acusatorio generan serias dudas respecto de la capacidad de los jueces para resolver casos de forma consistente con esta visión. No queda claro que tengamos operadores que cuenten con los recursos y capacidades para ir más allá de la mera resolución de los asuntos y asuman la tarea de abonar, de forma paralela, a la legitimidad del sistema. Es más, ni siquiera hay certeza de que estén conscientes de esta posibilidad.

Dado el contexto mexicano, la exigencia a las autoridades parece agotarse en la dimensión cuantitativa: en la reducción de la cifra negra y en el aumento de las sentencias condenatorias. En el Poder Judicial, nuestros jueces están ocupados en coordinar espacios para realizar audiencias y resolver la mayor cantidad de asuntos con el propósito de generar estadísticas que demuestren un aumento en la eficiencia. Sobra mencionar que este objetivo no se está cumpliendo. Ante los problemas que azotan al país, los mecanismos para la construcción de la legitimidad pueden parecer un lujo y la legitimidad una abstracción; sin embargo, la legitimidad institucional no es ni accesoria ni solo un concepto teórico. Muchos de nuestros problemas actuales encuentran precisamente su origen en la falta de legitimidad de leyes y autoridades, ocasionada por la implementación sistemática de procesos que ignoran al ciudadano, tanto a víctimas como ofensores y que le imponen decisiones que se presentan como arbitrarias e injustas. El país requiere atacar los problemas de seguridad e impunidad pronto y de forma efectiva; no obstante, necesita hacerlo con un enfoque que favorezca la legitimidad de nuestras instituciones. El fondo importa, pero también las formas.

Carlos De la Rosa Xochitiotzi. Abogado por la UNAM, maestro por la Universidad de Yale  y candidato a doctor por la misma universidad. Twitter: @delarosacarlos


1 Gramlich, John, 5 facts about crime in the US, Pew Research Center, (2017).

2 Gramlich, John, 5 facts about crime in the US, Pew Research Center, (2017).

3 Ver Weitzer, Ronald & Tuch, Steven, Race and policing in America (2006), Weitzer, Ronald & Tuch, Steven, The Polls, Trends: Racial differences in attitudes toward the pólice.

4 No está clara que la disminución delictiva se haya debido a estas políticas criminales, es más probable que se haya tratado de múltiples causas, entre las cuales se encuentran un aumento en el número de policías, estabilización de mercados ilegales y factores socio-económicos más amplios.

5 Braga, Anthony, Better Policing Can Improve Legitimacy and Reduce Mass Incarceration, Harvard Law Review Forum, (2016).

6 Fagan, Jeffrey et. al. Street Stops and Broken Windows Revisited: The Demography and Logic of Proactive Policing in a Safe and Changing City, in Race, Ethnicity, and Policing 309, 312–14 (Stephen K. Rice & Michael D. White eds., 2010).

7 El community policing consiste en la creación de alianzas entre la policía y miembros de la comunidad, diseñadas para transparentar la aplicación de la ley y desarrollar estrategias conjuntas para atender las causas del delito.

8 Braga, Anthony, Better Policing Can Improve Legitimacy and Reduce Mass Incarceration, Harvard Law Review Forum, (2016).

9 Tom R. Tyler & Jeffrey Fagan, Legitimacy and Cooperation: Why do people help the police fight crime in their communities? 6, Ohio St. J. Crim. L. 231, 235 (2008)

10 TOM R. TYLER, WHY PEOPLE OBEY THE LAW, 178, (2006).

11 Tom R. Tyler & Jonathan Jackson, Popular legitimacy and the exercise of legal authority: Motivating compliance, cooperation and engagement. Psychol. Pub. Pol. & L., 1, 1, (2013)

12 Final Report, President Task Force on 21st Century Policing, (2015).

13 CIDAC, La Otra Justicia, (2016)

14 INEGI, Encuesta Nacional de Victimización y sobre Percepción de Seguridad Pública, (2016).

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