¿Qué relevancia ha tenido el tema de la administración de justicia en los debates sobre la reforma política en México? ¿Cuáles son las propuestas que al respecto han presentando los partidos políticos? ¿Bajo qué criterios se deben evaluar la calidad tales propuestas? Estas son algunas de las preguntas que busca responder el académico Julio Ríos en su colaboración al libro colectivo Debatiendo la reforma política en México.

Ríos considera que son dos los criterios clave para calificar el desempeño de un sistema de administración justicia, en el equilibrio de poderes y la protección de derechos: el grado de concentración y de accesibilidad del sistema. Por un lado, un sistema desconcentrado que involucra varios actores institucionales para tomar una decisión, tiende a limitar la arbitrariedad y la posibilidad de que un solo actor imponga su punto de vista. Y, por el otro, un sistema abierto y accesible para los ciudadanos propicia que los jueces conozcan casos relevantes para defender derechos.

Una advertencia: deben evitarse grados extremos de desconcentración y accesibilidad. Si los actores institucionales se multiplican al grado de rebasar cierto límite pueden generarse ineficiencias y conflictos inter-institucionales. Asimismo, si el acceso se incrementa demasiado los tribunales seguramente requerirán demasiados recursos y eventual llegarán al punto de paralizarse por la carga de trabajo.

Así, a partir de estos criterios, Julio Ríos evalúa cada una de las propuestas presentadas por los partidos políticos, apoyándose en estudios académicos en la materia del país y de otras latitudes. Sin dejar de recomendar la lectura completa del estudio, aquí presentamos, con autorización del autor, esta evaluación y conclusiones:

Los tres principales partidos políticos mexicanos, PAN, PRI y PRD han hecho propuestas para modificar algún aspecto del sistema de administración de justicia. El sistema de administración de justicia, a pesar de su importancia y trascendencia, ocupa un lugar marginal tanto en las propuestas de reforma de los partidos como en la discusión pública sobre la reforma política. La falta de atención sobre este tema es lamentable debido no solamente a la situación crítica de la seguridad pública en México sino también al atraso relativo que tenemos en esta área tanto respecto a las otras áreas de reforma como respecto a los otros países de la región.

Las reformas propuestas son básicamente cuatro: (i) dotar a la Suprema Corte de Justicia con la facultar de proponer iniciativas legislativas en el ámbito de su competencia (propuesta por la Presidencia de la República); (ii) quitar a la Suprema Corte de Justicia la facultad de investigación y dársela a la Comisión Nacional de Derechos Humanos (propuesta por el PRI); (iii) hacer del Ministerio Público un órgano constitucional autónomo (propuesta por el PRD y por el grupo parlamentario del PRI en el Senado de la República) y crear un Consejo del Ministerio Público que administre la carrera de los fiscales (propuesta por el grupo parlamentario del PRI en el Senado de la República); finalmente, (iv) reconocer plenamente la jurisdicción de la Corte Penal Internacional (propuesta por el PRD)

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La propuesta de dotar a la Suprema Corte con la facultad de iniciar leyes ha sido muy criticada. Uno de los argumentos principales es que esta reforma implica que la Corte  adoptaría un papel activo en la creación de leyes, lo que minaría la su imparcialidad. ¿Cómo reaccionaría la Corte si se cuestiona la constitucionalidad de una propuesta legislativa suya? ¿Sería neutral la Corte ante una propuesta alternativa presentada por un partido político? En estos escenarios hipotéticos la Corte sería juez y parte por lo que su capacidad por decidir con neutralidad sería puesta en duda. Más aún, la Corte, como cualquier otro actor político, tendría que cabildear su propuesta legislativa lo cual puede llevarla a intervenir en un indeseable intercambio de favores o llevarla a un también indeseable enfrentamiento con el poder legislativo.

Además de estas críticas, es importante notar que el poder de iniciativa legislativa vendría a darle más facultades a una ya muy fuerte Suprema Corte de Justicia. Además de interpretar la constitución, resolver asuntos en última instancia, participar activamente en la administración de los recursos materiales y humanos del poder judicial y en la carrera judicial, investigar casos de violaciones graves a los derechos humanos, entre otras tareas, la Corte añadiría ahora a su lista de pendientes la redacción de iniciativas de ley en el ámbito de su competencia. Es decir, la propuesta del poder ejecutivo va justo en contra de la necesidad de desconcentrar funciones en el sistema de administración de justicia. Es más, dada la centralidad que tiene la Suprema Corte en el sistema de administración de justicia quizá sus iniciativas vayan en el sentido de concentrar aún más el sistema, en lugar de desconcentrarlo.

En este sentido, la reforma propuesta por el PRI de quitar a la Suprema Corte de Justicia la facultad de investigación es bienvenida, no solamente porque limitaría el poder de la Corte sino también porque es una facultad que sería mejor llevada por otro órgano como la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), que es la propuesta PRIísta o, por qué no, un Ministerio Público autónomo. Por tratarse de casos serios de violaciones de derechos humanos, después de la investigación lo adecuado sería que la Suprema Corte juzgara en única instancia. Sin embargo, esto queda completamente fuera de consideración en la situación actual ya que forzaría a la Corte a juzgar un caso que ella misma investigó. Ahora bien, si la facultad se transfiere a la CNDH ésta debe tener también la facultad de iniciar una acción penal ante el poder judicial. Debe evitarse una situación similar a la que se comentó en la sección anterior respecto a la Auditoría Superior de la Federación, en la que una vez hechas las investigaciones y denuncias depende del MP la decisión de continuar con la investigación y ejercer la acción penal.

Llama la atención que ningún partido político incorpore a sus propuestas de reforma el tema del acceso a la justicia constitucional.  Es cierto que la reforma al juicio de amparo, cuya aprobación por una mayoría de legislaturas estatales está todavía pendiente al momento de escribir estas líneas, incluye innovaciones como la posibilidad de presentar acciones colectivas y que alguien con un interés “legítimo” y no solamente “jurídico” pueda interponer un amparo. Estas innovaciones, de aprobarse,  mejorarían tanto el acceso como la eficiencia en la administración de justicia al apoyar la defensa de derechos difusos y evitar la multiplicación de juicios individuales.  Sin embargo, sigue pendiente ampliar el acceso a las acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales, al menos a instituciones como el IFE o el IFAI e idealmente a todos los ciudadanos. Por supuesto, para evitar los problemas de una excesiva ampliación del grado de acceso, se debería también dar discrecionalidad a la SCJN para elegir los casos que va a decidir.

Otra omisión importante son las propuestas para reformar el Consejo de la Judicatura. Ésta institución debe asegurar la calidad de quienes ingresan al sistema judicial y promover su profesionalización progresiva, además de velar por la independencia de los jueces respecto de sus superiores. El diseño actual que subordina el Consejo a la Corte, producto de la “contra-reforma” de 1999 (Carpizo 2000), no parece ser el más adecuado para lograr estos fines. La suprema corte no debería tener tanta influencia en el consejo: las funciones administrativas y la función jurisdiccional deberían separarse para que ambas instituciones puedan cumplir mejor su tarea. La reforma al consejo cobra aún más importancia en vistas de la implementación de la reforma procesal penal que implicará tanto la contratación de muchos jueces y su formación en el nuevo sistema como la re-educación de los jueces actuales. Esta puede ser una gran oportunidad para iniciar la transformación del poder judicial y asegurarse que sea una transformación duradera. En Chile, los nuevos y jóvenes jueces de garantías están inyectando dinamismo, creatividad y una bocanada de aire fresco a la actividad jurisdiccional. Lo mismo podría ocurrir en nuestro país.

En suma, dado el bajo nivel de desconcentración y de acceso al sistema de administración de justicia en México, deben impulsarse reformas que lleven al sistema más cerca del nivel intermedio que favorece el cumplimiento satisfactorio de las funciones fundamentales del poder judicial en una democracia constitucional.

Sin duda, la propuesta de reforma más trascendental de las que están la mesa es la relacionada con el Ministerio Público. Como vimos en la sección anterior, los trabajos empíricos que existen sobre el Ministerio Público no dejan lugar a dudas sobre la vergonzosa y crítica situación en la que se encuentra actualmente. La reforma a este organismo es indispensable. México es uno de los pocos países que todavía mantienen el sistema de incentivos perversos creado por la subordinación del Ministerio Público al presidente de la República. Además, esta reforma vendría a complementar las otras reformas que ya se han hecho en el área, en especial la reforma procesal penal.

Ahora bien, se queda corta la propuesta del PRI de hacer un cambio en el modo de nombrar al Procurador General de la República: ratificación por voto de las dos terceras partes del Senado, con una duración en el cargo de 4 años con posibilidad de una reelección, y remoción a partir del título cuarto de la Constitución. Dar independencia al Procurador respecto del Ejecutivo es insuficiente ya que muchos de los problemas, los más serios, se encuentran en las bases y el trabajo cotidiano de los procuradores.  El Ministerio Público debería convertirse en un organismo constitucional autónomo. Los procuradores deben ser investigadores profesionales, que conozcan las leyes. Deben tener estabilidad en el empleo y tener perspectivas de futuro. Su trabajo debe ser valorado por la sociedad. La reforma que el Ministerio Público necesita supone una transformación de enormes proporciones, no un simple cambio al modo de nombrar el Procurador.

La propuesta del grupo parlamentario del PRI en el Senado incluye la creación de un Consejo del Ministerio Público. ¿Cómo se vincularía este Consejo con el Procurador General? ¿Sería el Consejo de la Judicatura el modelo a seguir? ¿Por qué no crear un único Consejo de la Magistratura, que sirva tanto a jueces como a procuradores, como en Perú? La propuesta PRIísta no da más detalles y el tamaño de la transformación requerida los demanda. Un Consejo del Ministerio Público debería garantizar la independencia interna, la rendición de cuentas y la profesionalización progresiva de los procuradores, dentro de una institución renovada y adecuada a la procuración de justicia en una democracia constitucional que enfrenta serios problemas de seguridad.

Además de separar al MP del poder ejecutivo, el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM (2010) propone que se separaren las funciones de ejercicio de la acción penal y de representación de la sociedad (protección de derechos difusos) en dos instituciones: una Fiscalía General autónoma y un Ministerio Público dentro del poder ejecutivo, que se encarguen de la primera y segunda funciones respectivamente. En términos del esquema presentado en éste capítulo, esta es una reforma que va encaminada hacia la descentralización. Sin embargo, se deben analizar con cuidado los detalles para no llegar a un extremo ineficaz de descentralización.

El Juego de la Suprema Corte.

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