Dado el clima de violencia que se vive en nuestro país, uno de los temas que debería preocupar al electorado, con miras a las próximas elecciones presidenciales, es la política de los distintos candidatos en materia de seguridad pública y respeto a los derechos fundamentales. Entre los casos que más conmocionaron a la sociedad en esta materia en los últimos años –y que al parecer ha sido olvidado por muchos– se encuentra el Caso Atenco, el cual fue estudiado por la Suprema Corte en la facultad de investigación 3/2006. El propósito de este texto es recordar puntualmente lo que la Suprema Corte decidió en el Caso Atenco, en concreto explicar dos preguntas clave: sí hubo violaciones de derechos fundamentales y, en su caso, quiénes fueron las autoridades responsables de éstas.

Antes de presentar el resumen de lo decidido por el Pleno, es necesario aclarar que los resultados obtenidos de una facultad de investigación, con fundamento en el antiguo segundo párrafo del artículo 97 constitucional, son distintos de aquellos que corresponden a los procesos jurisdiccionales sancionadores, ya que en estos no se pretendía fincar responsabilidades penales, administrativas o civiles. El propósito de las investigaciones constitucionales era estudiar un conjunto de hechos definido, para determinar si en los mismos había habido violaciones graves de derechos fundamentales y las autoridades que podían considerarse como involucradas en éstas, sin hacer un pronunciamiento sobre las distintas responsabilidades en las que podía haber incurrido cada una.

Los hechos

Los días 3 y 4 de mayo de 2006, en los municipios de Texcoco y San Salvador Atenco, Estado de México, ocurrieron una serie de enfrentamientos entre los pobladores de dichos municipios y elementos de las policías federal, estatal y municipal, que mostraron una manifestación ilimitada de la fuerza pública del Estado.

Lo que inició como un conflicto entre floricultores y las policías estatal y municipal, desató una serie bloqueos carreteros, marchas y enfrentamientos entre inconformes y policías, que dejaron un saldo de dos muertos y 191 detenidos, de los cuales 183 denunciaron abusos policiales[1] y 31 de las 50 mujeres detenidas denunciaron abusos sexuales, todos ocurridos durante su detención y traslado[2].

Violaciones graves de derechos fundamentales

Después de estudiar los hechos del caso, el Pleno de la Suprema Corte, por una mayoría de 10 votos, determinó que los días 3 y 4 de mayo de 2006, en Texcoco y Atenco, Estado de México, ocurrieron violaciones graves de derechos fundamentales, debido a que los agentes de las corporaciones policiales que participaron en los distintos operativos “ejercieron la fuerza pública de manera excesiva, desproporcionada, ineficiente, improfesional e indolente hacia al respeto de los derechos humanos, tanto de las personas que fueron detenidas en esos operativos, como de otras que estaban en las inmediaciones[3].

En este sentido, el Pleno abundó en que la intensidad, la violencia y el exceso en el que se incurrió en el uso de la fuerza pública se materializaron en diversas violaciones de derechos fundamentales. Destacando las siguientes:

  1. Derecho a la vida. Dos jóvenes perdieron la vida, uno de ellos era menor de edad. El Pleno determinó que aunque no se pudiera establecer contundentemente que fueron policías quienes privaron de la vida a los jóvenes, esas defunciones ocurrieron en el marco de una confrontación abierta entre civiles y policías, de operativos ejecutados en modos injustificables. Esto permite sostener que el derecho a la vida de estos jóvenes fue quebrantado por la autoridad, porque el Estado no cuidó los deberes positivos que este derecho implica al usar ilícitamente la fuerza pública[4].
  2. Derecho a la libertad sexual, a la no discriminación por género y a no ser torturado. Se denunciaron 31 casos de agresiones sexuales, que iban desde manoseos hasta penetración vaginal, generalmente acompañados de violencia física y moral. Estos actos violentaron el derecho de las mujeres a decidir sobre su sexualidad y, en razón de que fueron proferidos sólo a las detenidas, la violación a este derecho se asocia con la violación a su derecho a la no discriminación por género[5].
  3. Derecho a la integridad personal y derecho a no ser torturado. El análisis de las agresiones físicas y lesiones que, propinadas por policías, sufrieron los detenidos, así como los periodistas que cubrían estos hechos, evidencian que hubo múltiples violaciones al derecho a la integridad física de las personas, y que, en algunos casos, incluso encuadran en la definición típica de actos de tortura[6].
  4. Derecho a la libertad personal y derecho a la inviolabilidad del domicilio. Se violó el derecho a la libertad personal, ya que hubo múltiples detenciones arbitrarias, sin que los captores tuvieran claro si las personas a quienes detenían habrían participado en los hechos delictuosos. Además, hubo más personas que fueron retenidas ilegalmente, incluyendo cinco extranjeros[7]. Sobre el derecho a la inviolabilidad del domicilio, el Pleno determinó que muchas de las personas fueron detenidas en el interior de domicilios particulares y, por otra parte, la policía realizó múltiples diligencias de cateo sin que mediara orden judicial y sin que con tales actos realizara detenciones por flagrancia[8.
  5. Derecho al debido proceso legal. El Pleno determinó que los procesos penales abiertos contra muchos de los civiles detenidos adolecían de irregularidades importantes, que denotan una amplia falta de diligencia y responsabilidad en la integración de la averiguación previa y las consignaciones. Entre las violaciones destacan la falta de veracidad en los partes policiales; violaciones al derecho a la defensa, como que no se informara a los detenidos los derechos que les asistían y se les obligara a declarar sin asistencia de defensor[9].
  6. Derecho a la justicia. El Estado incumplió con su obligación de investigar y castigar los actos vulneradores de derechos fundamentales. En la mayoría de los casos no se efectuó una investigación seria, imparcial y efectiva, para la determinación de la verdad y la captura, enjuiciamiento y, en su caso, el castigo los responsables. Además, los procedimientos administrativos iniciados para investigar los abusos policiales no implicaron una investigación real y efectiva, para determinar quiénes atentaron contra la integridad de los detenidos[10].
  7. Derecho al trato digno de los detenidos. Las personas detenidas en los operativos fueron objeto de excesos de fuerza física sobre ellos, que les causaron lesiones. Fueron objeto de aplastamiento y pisoteos en las camionetas que eran trasladados y víctimas de tratos tortuosos[11].
  8. Derecho a la libertad de expresión y acceso a la información. Se violaron estos derechos porque se restringió libertad de buscar, recibir y difundir la información a los periodistas y porque se limitó, de manera violenta e irracional, el derecho a difundir actos del Estado[12].

El Pleno reconoció que muchas de las acciones de la policía estuvieron precedidas por actos de violencia por parte de civiles y que el uso de la fuerza pública estuvo, en términos generales, justificado en dichos eventos. Sin embargo, esto no justifica que se actuara con la violencia con que se actuó, ni que se ejerciera la fuerza de esa manera. La fuerza pública debe ejercerse, además de excepcionalmente, sólo en la medida en que es necesaria, tomando las precauciones para minimizar los riesgos de su uso[13].

Por lo anterior, el Pleno concluyó que las violaciones de derechos fundamentales ocurridas en el Caso Atenco fueron graves, en virtud de que los hechos violatorios de derechos fueron el resultado de acciones ilegítimas, violentas, excesivas e injustificables en una policía que opera en un país donde la acción del Estado se limita por la Constitución, que debe ser respetuoso de los derechos fundamentales[14].

Autoridades involucradas

Debido a que los hechos violatorios de derechos fundamentales fueron ocasionados principalmente por un uso indebido de la fuerza pública, para analizar qué autoridades estaban implicadas en las violaciones, el Pleno se formuló la siguiente pregunta: ¿Era objetivo o instrucción en los operativos agredir, lesionar o afectar física y/o psicológicamente?

El dictamen estima que la intervención de la fuerza pública fue ejecutada por personal policíaco operativo, quienes no habrían decidido por sí mismos realizar tales acciones, atento a la estrecha capacidad decisoria que en ellos recae[15].

En el primer enfrentamiento fue la presidencia municipal la que decidió usar la fuerza policial como medio para lograr la reubicación del comercio ambulante. También fue a petición de dicha administración que la policía estatal inició su intervención en la conflictiva. Respecto a los demás operativos del 3 de mayo, más allá de que la decisión haya sido tomada por los titulares de la Policía Federal Preventiva y la Agencia de Seguridad Estatal, no aparecen datos que permitan suponer que los operativos hubieran sido decididos u ordenados por funcionarios más altos que ellos[16]. Por lo mismo, el Pleno se limitó a señalar como autoridades involucradas en los eventos del 3 de mayo, a los altos mandos de estas policías.

En virtud de lo acontecido el 3 de mayo, el gobernador del Estado de México, el Secretario General de Gobierno, el Comisionado de la Agencia de Seguridad Estatal, el Secretario de Seguridad Pública Federal, el Comisionado de la Policía Federal Preventiva, el Presidente Municipal de Texcoco y el Presidente Municipal de Atenco, entre otros, acordaron atender la situación e implementar los operativos policiales que se fueron desarrollando en Texcoco y Atenco. Al analizar el grado de vinculación de dichas autoridades con los eventos del 4 de mayo, en el dictamen se indicó que “aunque estos funcionarios fueron quienes decidieron, ordenaron o autorizaron, realizar las intervenciones de fuerza pública, ello no significa que estas autoridades hayan ordenado lesionar o abusar de los inconformes”[17]. En el dictamen se señala que no era objetivo inmediato y por sí mismo que en estos operativos se agrediera a los inconformes.[18].

Atendiendo a lo anterior, en el dictamen simplemente se señalaron como autoridades involucradas en las violaciones de derechos fundamentales a los miembros de los cuerpos policiacos que intervinieron físicamente en el despliegue de la fuerza pública, pues sí se acreditó que, en su intento por lograr las capturas y detenciones, los policías se valieron de agresiones injustificadas[19].

No se consideró que estuvieran directamente involucrados ni los altos mandos, ni las autoridades que ordenaron el despliegue de la fuerza pública[20]. El Pleno indicó que se trató de una situación en la que, una vez que se desató la violencia, ésta fue en ascendencia y no se hizo cesar; pero de nada permite establecer que la orden recibida por los operativos haya sido agredir a los manifestantes[21].

Lo que sí sostuvo el Pleno fue que, aun cuando la violencia no hubiese sido ordenada, ésta sí fue permitida y alentada y, en esa medida, autorizada. Particularmente, con el hecho de que una vez que se desató la violencia, con todo y la participación de mandos de control y con la supervisión que se hacía del operativo, nada se hizo para detenerla. Aunado a lo anterior, casi nada se investigó para castigar esas conductas abusivas después de cometidas[22].

 

María José Villalvazo G. Licenciada en Derecho por el ITAM. Oficial judicial de la Suprema Corte de Justicia adscrita a la ponencia del ministro Arturo Zaldívar. Twitter: @majiimajii


[1] Cfr. ibídem, pp. 154-159 y 197-204.

[2] Ibídem, pp. 240-248.

[3] Ibídem, p. 770.

[4] Cfr. ibídem, pp. 617, 624-626 y 633-634.

[5] Cfr. ibídem, pp. 649-650.

[6] Cfr. ibídem, pp. 650-658.

[7] Cfr. ibídem, pp. 664-665 y 682-683.

[8] Cfr. ibídem, pp. 674-675.

[9] Cfr. ibídem, pp. 687-701.

[10] Cfr. ibídem, pp. 715-720.

[11] Cfr. ibídem, p.738-739.

[12] Cfr. ibídem, pp. 757-759.

[13] Cfr. ibídem, pp. 771-772.

[14] Cfr. ibídem, p.772.

[15] Cfr. ibídem, p. 444

[16] Cfr. ibídem, pp. 444-445.

[17] Ibídem, p. 445-446.

[18] Cfr. ibídem., p. 447.

[19] Es por eso que al enlistar a los integrantes de las corporaciones policiacas que materialmente estuvieron en el día del evento, a lo únicos superiores que se señala como responsables es a los mandos directos de las corporaciones y a aquellos que de hecho estuvieron presentes y tenían la función de supervisar los operativos.

[20] Esta decisión se adoptó por una mayoría de 8 votos.

[21] Cfr. Dictamen que valora la investigación constitucional correspondiente al expediente 3/2006, op. cit., p. 449-450.

[22] Cfr., ibídem, pp. 452-453.

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Durante el 2010, la revista Nexos inició la aventura de abrir un blog dedicado exclusivamente a temas relacionados con temas judiciales. La idea fue publicar textos que abordasen los diversos aspectos que giran alrededor de nuestra Suprema Corte de Justicia. Aprovechando el inicio de año, presentamos un breve resumen de los diez posts más leídos del blog durante el 2010.

1. Caso Guardería ABC.  Crónica de la Discusión (II/III)

Con este post se realizó uno de los primeros ejercicios de periodismo judicial –de ahí que la cobertura se presentase en una serie de tres post-, al seguir puntualmente las discusiones de los ministros de la Suprema Corte respecto un asunto de enorme importancia para la vida del país: Caso Guardería ABC. El autor, además de ofrecer una explicación ágil y sencilla de las principales posturas de los ministros, al final del post presenta una tabla de votación donde claramente se puede conocer cómo voto cada ministro respecto cada uno de los temas que implicaba este delicado asunto.

2. Matrimonio-adopción gay: la perspectiva científica

Este post se publicó días antes de que iniciará la discusión en el pleno de la Suprema Corte respecto la constitucionalidad de las reformas legales del Distrito Federal que permitieron el matrimonio entre personas del mismo sexo, así como la posibilidad de que estas parejas pudiesen adoptar. El objetivo del post fue presentar las coordenadas del debate respecto este tema, pero no desde el discurso jurídico, sino desde la perspectiva científica. La decisión de incluir un post de esta naturaleza responde a que tanto las autoras como los que coordinamos el blog, estamos convencidos que no pocas de las discusiones jurídicas modernas tienen que nutrirse de otras áreas del conocimiento para tener un panorama claro de cuál debe ser la solución jurisdiccional.

3. El (absurdo) juicio en contra de Galileo (II/III)

Uno de los propósitos del blog fue abrir una sección que, frente a nuestra tradición jurídica barroca y ridículamente solemne, presentara al derecho como cualquier otra actividad realizada por el hombre: contradictoria, absurda e irracional. De ahí que se abriera una sección dedicada solamente a registrar estos disparates: Absurdos Jurídicos. Este post forma parte de esta sección y de una interesante serie de entregas donde se desmenuza con erudición y elegancia el absurdo juicio en contra de Galileo.

4. ¿Qué es una controversia constitucional?

Una de las dificultades de un lector no especializado en temas jurisdiccionales es entender el amplio abanico de términos que tanto en las sesiones de los ministros como en las sentencias se utilizan de manera cotidiana. Existe una barrera del lenguaje que impide que la información jurisdiccional ocupe el lugar que le corresponde en la rutina informativa. En este contexto, este post busca explicar de manera sencilla y con buenos ejemplos, uno de los medios de control constitucional más relevantes en la organización de los poderes del Estado: la controversia constitucional.

5. Matrimonio y adopción gay: análisis de la sentencia

Después de las discusiones entre los ministros y de la decisión de la mayoría de éstos de ratificar la constitucionalidad del matrimonio y adopción gay en el Distrito Federal, la opinión pública se olvidó de la fuente informativa judicial más relevante: la sentencia. Ese documento donde, además del sentido de la decisión, se encuentran los argumentos que apuntalan a ésta y que pueden impactar en ulteriores casos que aborden temas similares. Así, el propósito de este post fue diseccionar los diferentes argumentos y posiciones de la sentencia sobre el matrimonio y adopción gay, la cual promete convertirse en una de las resoluciones más relevantes sobre el tema en Iberoamérica.

6. ¿Qué sigue después de la muerte de Gudiño Pelayo?

Este post esboza algunas de las posibles consecuencias a partir del fallecimiento del ministro José Gudiño Pelayo tanto al interior de la Suprema Corte -en la dinámica de votación de la primera sala y del pleno y en la carrera por la presidencia de la Corte-, como entre el presidente de la República y el Senado al momento de nombrar al ministro sustituto de Gudiño.

7. Matrimonio y adopción gay: la opinión del Ombudsgay

Una de las formas en que la sociedad civil puede influir en el proceso de decisión de una corte constitucional consiste en que, por ejemplo, académicos y agrupaciones envíen a los jueces constitucionales sus argumentos de porque cierto caso debe resolver en un determinado sentido. En este contexto, este post reproduce las ideas principales de la opinión técnica o amicus curiae que sometió el programa Ombudsgay de i(dh)eas, Litigio Estratégico en Derechos Humanos, a consideración de la Suprema Corte y donde presenta el estado del arte respecto el matrimonio entre personas del mismo sexo y la adopción de niños por parejas homosexuales.

8. Las designaciones de los ministros: no son enchiladas

Se trata de uno de los últimos post del año donde, a partir de la terna de candidatas a ministras presentada por el presidente Calderón para sustituir a Gudiño Pelayo, se explica el proceso de designación de los ministros y la relevancia de que éste no sea un mero trámite sino un verdadero ejercicio de reflexión respecto qué tipo de tribunal constitucional necesitamos.

9. La Corte ante la igualdad y la no discriminación

Este post analiza las principales tesis de jurisprudencia que ha emitido la Suprema Corte en los últimos quince años sobre un tema medular: la igualdad y no discriminación. El texto no sólo le da coherencia a esa madeja de criterios jurisprudenciales, sino que también presenta un balance de los avances que se han logrado al respecto y de las asignaturas pendientes que deben erigirse en la agenda de la Corte para el futuro.

10. Sexo y Derecho

Este post, parte de la sección Absurdos Jurídicos, presenta una serie de legislaciones de diversas entidades de los Estados Unidos respecto el sexo. Se trata de un conjunto de disparatadas e irrisorias regulaciones, que no obstante se mantienen vigentes y eventualmente puedan ser aplicadas.

El Juego de la Suprema Corte

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¿Qué relevancia ha tenido el tema de la administración de justicia en los debates sobre la reforma política en México? ¿Cuáles son las propuestas que al respecto han presentando los partidos políticos? ¿Bajo qué criterios se deben evaluar la calidad tales propuestas? Estas son algunas de las preguntas que busca responder el académico Julio Ríos en su colaboración al libro colectivo Debatiendo la reforma política en México.

Ríos considera que son dos los criterios clave para calificar el desempeño de un sistema de administración justicia, en el equilibrio de poderes y la protección de derechos: el grado de concentración y de accesibilidad del sistema. Por un lado, un sistema desconcentrado que involucra varios actores institucionales para tomar una decisión, tiende a limitar la arbitrariedad y la posibilidad de que un solo actor imponga su punto de vista. Y, por el otro, un sistema abierto y accesible para los ciudadanos propicia que los jueces conozcan casos relevantes para defender derechos.

Una advertencia: deben evitarse grados extremos de desconcentración y accesibilidad. Si los actores institucionales se multiplican al grado de rebasar cierto límite pueden generarse ineficiencias y conflictos inter-institucionales. Asimismo, si el acceso se incrementa demasiado los tribunales seguramente requerirán demasiados recursos y eventual llegarán al punto de paralizarse por la carga de trabajo.

Así, a partir de estos criterios, Julio Ríos evalúa cada una de las propuestas presentadas por los partidos políticos, apoyándose en estudios académicos en la materia del país y de otras latitudes. Sin dejar de recomendar la lectura completa del estudio, aquí presentamos, con autorización del autor, esta evaluación y conclusiones:

Los tres principales partidos políticos mexicanos, PAN, PRI y PRD han hecho propuestas para modificar algún aspecto del sistema de administración de justicia. El sistema de administración de justicia, a pesar de su importancia y trascendencia, ocupa un lugar marginal tanto en las propuestas de reforma de los partidos como en la discusión pública sobre la reforma política. La falta de atención sobre este tema es lamentable debido no solamente a la situación crítica de la seguridad pública en México sino también al atraso relativo que tenemos en esta área tanto respecto a las otras áreas de reforma como respecto a los otros países de la región.

Las reformas propuestas son básicamente cuatro: (i) dotar a la Suprema Corte de Justicia con la facultar de proponer iniciativas legislativas en el ámbito de su competencia (propuesta por la Presidencia de la República); (ii) quitar a la Suprema Corte de Justicia la facultad de investigación y dársela a la Comisión Nacional de Derechos Humanos (propuesta por el PRI); (iii) hacer del Ministerio Público un órgano constitucional autónomo (propuesta por el PRD y por el grupo parlamentario del PRI en el Senado de la República) y crear un Consejo del Ministerio Público que administre la carrera de los fiscales (propuesta por el grupo parlamentario del PRI en el Senado de la República); finalmente, (iv) reconocer plenamente la jurisdicción de la Corte Penal Internacional (propuesta por el PRD)

[...]

La propuesta de dotar a la Suprema Corte con la facultad de iniciar leyes ha sido muy criticada. Uno de los argumentos principales es que esta reforma implica que la Corte  adoptaría un papel activo en la creación de leyes, lo que minaría la su imparcialidad. ¿Cómo reaccionaría la Corte si se cuestiona la constitucionalidad de una propuesta legislativa suya? ¿Sería neutral la Corte ante una propuesta alternativa presentada por un partido político? En estos escenarios hipotéticos la Corte sería juez y parte por lo que su capacidad por decidir con neutralidad sería puesta en duda. Más aún, la Corte, como cualquier otro actor político, tendría que cabildear su propuesta legislativa lo cual puede llevarla a intervenir en un indeseable intercambio de favores o llevarla a un también indeseable enfrentamiento con el poder legislativo.

Además de estas críticas, es importante notar que el poder de iniciativa legislativa vendría a darle más facultades a una ya muy fuerte Suprema Corte de Justicia. Además de interpretar la constitución, resolver asuntos en última instancia, participar activamente en la administración de los recursos materiales y humanos del poder judicial y en la carrera judicial, investigar casos de violaciones graves a los derechos humanos, entre otras tareas, la Corte añadiría ahora a su lista de pendientes la redacción de iniciativas de ley en el ámbito de su competencia. Es decir, la propuesta del poder ejecutivo va justo en contra de la necesidad de desconcentrar funciones en el sistema de administración de justicia. Es más, dada la centralidad que tiene la Suprema Corte en el sistema de administración de justicia quizá sus iniciativas vayan en el sentido de concentrar aún más el sistema, en lugar de desconcentrarlo.

En este sentido, la reforma propuesta por el PRI de quitar a la Suprema Corte de Justicia la facultad de investigación es bienvenida, no solamente porque limitaría el poder de la Corte sino también porque es una facultad que sería mejor llevada por otro órgano como la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), que es la propuesta PRIísta o, por qué no, un Ministerio Público autónomo. Por tratarse de casos serios de violaciones de derechos humanos, después de la investigación lo adecuado sería que la Suprema Corte juzgara en única instancia. Sin embargo, esto queda completamente fuera de consideración en la situación actual ya que forzaría a la Corte a juzgar un caso que ella misma investigó. Ahora bien, si la facultad se transfiere a la CNDH ésta debe tener también la facultad de iniciar una acción penal ante el poder judicial. Debe evitarse una situación similar a la que se comentó en la sección anterior respecto a la Auditoría Superior de la Federación, en la que una vez hechas las investigaciones y denuncias depende del MP la decisión de continuar con la investigación y ejercer la acción penal.

Llama la atención que ningún partido político incorpore a sus propuestas de reforma el tema del acceso a la justicia constitucional.  Es cierto que la reforma al juicio de amparo, cuya aprobación por una mayoría de legislaturas estatales está todavía pendiente al momento de escribir estas líneas, incluye innovaciones como la posibilidad de presentar acciones colectivas y que alguien con un interés “legítimo” y no solamente “jurídico” pueda interponer un amparo. Estas innovaciones, de aprobarse,  mejorarían tanto el acceso como la eficiencia en la administración de justicia al apoyar la defensa de derechos difusos y evitar la multiplicación de juicios individuales.  Sin embargo, sigue pendiente ampliar el acceso a las acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales, al menos a instituciones como el IFE o el IFAI e idealmente a todos los ciudadanos. Por supuesto, para evitar los problemas de una excesiva ampliación del grado de acceso, se debería también dar discrecionalidad a la SCJN para elegir los casos que va a decidir.

Otra omisión importante son las propuestas para reformar el Consejo de la Judicatura. Ésta institución debe asegurar la calidad de quienes ingresan al sistema judicial y promover su profesionalización progresiva, además de velar por la independencia de los jueces respecto de sus superiores. El diseño actual que subordina el Consejo a la Corte, producto de la “contra-reforma” de 1999 (Carpizo 2000), no parece ser el más adecuado para lograr estos fines. La suprema corte no debería tener tanta influencia en el consejo: las funciones administrativas y la función jurisdiccional deberían separarse para que ambas instituciones puedan cumplir mejor su tarea. La reforma al consejo cobra aún más importancia en vistas de la implementación de la reforma procesal penal que implicará tanto la contratación de muchos jueces y su formación en el nuevo sistema como la re-educación de los jueces actuales. Esta puede ser una gran oportunidad para iniciar la transformación del poder judicial y asegurarse que sea una transformación duradera. En Chile, los nuevos y jóvenes jueces de garantías están inyectando dinamismo, creatividad y una bocanada de aire fresco a la actividad jurisdiccional. Lo mismo podría ocurrir en nuestro país.

En suma, dado el bajo nivel de desconcentración y de acceso al sistema de administración de justicia en México, deben impulsarse reformas que lleven al sistema más cerca del nivel intermedio que favorece el cumplimiento satisfactorio de las funciones fundamentales del poder judicial en una democracia constitucional.

Sin duda, la propuesta de reforma más trascendental de las que están la mesa es la relacionada con el Ministerio Público. Como vimos en la sección anterior, los trabajos empíricos que existen sobre el Ministerio Público no dejan lugar a dudas sobre la vergonzosa y crítica situación en la que se encuentra actualmente. La reforma a este organismo es indispensable. México es uno de los pocos países que todavía mantienen el sistema de incentivos perversos creado por la subordinación del Ministerio Público al presidente de la República. Además, esta reforma vendría a complementar las otras reformas que ya se han hecho en el área, en especial la reforma procesal penal.

Ahora bien, se queda corta la propuesta del PRI de hacer un cambio en el modo de nombrar al Procurador General de la República: ratificación por voto de las dos terceras partes del Senado, con una duración en el cargo de 4 años con posibilidad de una reelección, y remoción a partir del título cuarto de la Constitución. Dar independencia al Procurador respecto del Ejecutivo es insuficiente ya que muchos de los problemas, los más serios, se encuentran en las bases y el trabajo cotidiano de los procuradores.  El Ministerio Público debería convertirse en un organismo constitucional autónomo. Los procuradores deben ser investigadores profesionales, que conozcan las leyes. Deben tener estabilidad en el empleo y tener perspectivas de futuro. Su trabajo debe ser valorado por la sociedad. La reforma que el Ministerio Público necesita supone una transformación de enormes proporciones, no un simple cambio al modo de nombrar el Procurador.

La propuesta del grupo parlamentario del PRI en el Senado incluye la creación de un Consejo del Ministerio Público. ¿Cómo se vincularía este Consejo con el Procurador General? ¿Sería el Consejo de la Judicatura el modelo a seguir? ¿Por qué no crear un único Consejo de la Magistratura, que sirva tanto a jueces como a procuradores, como en Perú? La propuesta PRIísta no da más detalles y el tamaño de la transformación requerida los demanda. Un Consejo del Ministerio Público debería garantizar la independencia interna, la rendición de cuentas y la profesionalización progresiva de los procuradores, dentro de una institución renovada y adecuada a la procuración de justicia en una democracia constitucional que enfrenta serios problemas de seguridad.

Además de separar al MP del poder ejecutivo, el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM (2010) propone que se separaren las funciones de ejercicio de la acción penal y de representación de la sociedad (protección de derechos difusos) en dos instituciones: una Fiscalía General autónoma y un Ministerio Público dentro del poder ejecutivo, que se encarguen de la primera y segunda funciones respectivamente. En términos del esquema presentado en éste capítulo, esta es una reforma que va encaminada hacia la descentralización. Sin embargo, se deben analizar con cuidado los detalles para no llegar a un extremo ineficaz de descentralización.

El Juego de la Suprema Corte.

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Uno de los temas que surgió durante los días en que los ministros de la Suprema Corte decidieron el caso Guardería ABC, fue la ausencia de los argumentos de los funcionarios señalados como responsables. Es decir, a lo largo de cada una de las sesiones en que se discutió este asunto, la opinión pública no pudo enterarse de cuáles eran los razonamientos de estas personas para sostener que ni por su acción ni omisión habían propiciado el trágico incendio y, por tanto, no debían ser considerados como responsables.

Algunos comentaristas opinaron que esto les viola a tales funcionarios el derecho de audiencia. En respuesta, ciertos académicos señalaron que en virtud de que esta facultad de la Corte para investigar violaciones graves de derechos humanos no es en sentido estricto un juicio, entonces, no era aplicable este derecho de audiencia.

Lo cierto, sin embargo, es que estos funcionarios públicos, al igual que los padres de las víctimas, sí tuvieron oportunidad de plantearles a los ministros los puntos de su defensa. Una vez que el ministro Arturo Zaldívar diera a conocer su proyecto de resolución y se suspendieran las sesiones de la Corte durante una semana para que el resto de los ministros pudiesen estudiarlo, funcionarios como Daniel Karam y Juan Molinar Horcasitas desfilaron por la Suprema Corte para entrevistarse en privado, sin la presencia de la contraparte, con varios ministros.

La Suprema Corte aclaró que no había de que preocuparse: ésta es una práctica común. Y, por tanto, no había motivo para suspicacias o malentendidos. Lo cual es cierto: estas entrevistas privadas, llamadas en la jerga judicial como “audiencias de oreja u oído”, son parte de la rutina diaria de nuestro máximo tribunal.

La pregunta, no obstante, es la siguiente: ¿Son democráticas y transparentes este tipo de audiencias que se realizan en la mayoría de los asuntos que resuelve la Suprema Corte sean acciones de inconstitucionalidad, juicios de amparo, controversias constitucionales o facultades de investigación?

Al respecto, hace algunos meses, aquí mismo en la revista Nexos (No. 369, Septiembre 2008, pp. 57-63), los académicos Ana Laura Magaloni y Carlos Elizondo Mayer-Serra trazaron con claridad los riesgos de esta rancia práctica judicial en un contexto democrático:

La institucionalización en la “nueva” Suprema Corte del denominado “alegato de oreja o de oído” revela que los ministros no se han hecho cargo cabalmente de la historia autoritaria que les antecede. Las reglas, formales e informales, que guiaban la relación de los ministros con los quejosos en el contexto de un régimen autoritario no se modificaron con el nuevo contexto político del país.

Aunque hay casos donde los ministros han optado por celebrar una consulta pública para ver los argumentos de las partes, incluidos ciudadanos interesados en el tema, como se ha visto en la controversia entorno a la despenalización del aborto, son casos excepcionales. Además, ello no implica que quede desterrado el “alegato de oreja”.

De nuevo el contraste con otros países es revelador. Prácticamente en todos los países en donde existen códigos de ética judicial, está prohibido que el juez se reúna con alguna de las partes en privado. Tal es el caso de Estados Unidos, a nivel federal y local, y de muchos otros países, cabe mencionar dos: Honduras y Venezuela. Tratándose de España, Portugal, Cuba, Brasil, Colombia, Uruguay, Chile, y otros Estados miembros de la Cumbre Judicial Iberoamericana, decidieron suscribir en forma conjunta el Código Iberoamericano de Ética Judicial, cuyo artículo 15 expresamente proscribe las reuniones privadas entre juez y parte.

En los regímenes democráticos las reuniones privadas entre jueces y justiciables están prohibidas, ya que estás menoscaban la percepción sobre la incorruptibilidad e imparcialidad de los jueces y, en este sentido, debilitan los cimientos mismos de un Estado de derecho. Tratándose del caso de los máximos jueces del país, resultan aún más delicada está práctica judicial propia de un régimen autoritario y poco transparente.

Ahora bien: ¿Los ministros siempre le otorgan a ambas partes esta posibilidad de audiencia de “oreja u oído”? ¿En cada uno de los casos son los ministros quienes atienden estos alegatos o, en ciertas ocasiones, son sus colaboradores los encargados de presenciarlos? ¿Cuál es el criterio para determinar el tiempo que tendrá cada una de las partes en este tipo de audiencias? ¿Por qué en la mayoría de los casos no están presentes ambas partes?

La enorme secrecía de estos alegatos de “oreja u oído” es la condición necesaria para una dinámica de discrecionalidad, corrupción y tráfico de influencias. ¿No debería, entonces, la Suprema Corte adecuar el formato de las audiencias de las partes a las exigencias de un contexto democrático? ¿Es viable impulsar este cambio con el abultado número de asuntos que cada año resuelve nuestro tribunal constitucional? Lo más grave es que, con su característica vanidad autocomplaciente, nuestra Corte ni siquiera se ha planteado en serio éstas y otras urgentes preguntas.

El juego de la Suprema Corte.

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La verdad es un error exiliado en la eternidad

Emile Ciorán

El día de ayer concluyó finalmente la discusión de la Suprema Corte sobre el caso Guardería ABC. Por la mañana, al iniciar el debate, el proyecto del ministro Arturo Zaldívar había sido sufrido golpes en aspectos muy relevantes, pero finalmente se encontraba con un marcador empatado: dos puntos resolutivos perdidos -ampliar los alcances de la facultad de investigación y la narración de los hecho- y dos ganados -la suficiencia de la investigación y la legalidad del esquema de subrogación de guarderías del IMSS-. La derrota definitiva, no obstante, se presentó precisamente a lo largo de este último día de sesiones. Ahí se definió la suerte de su proyecto y, en este sentido, el calibre de la respuesta de la Corte frente a este sensible asunto.

Así, la sesión inició con una presentación de Zaldívar en la que defendió el llamado ‘desorden generalizado’ del sistema de guarderías del IMSS –aspecto, sobre mencionar, estructural dentro del diseño su proyecto-. Su postura rápidamente enfrentó las objeciones de los ministros Aguirre Anguiano, Luna Ramos y Valls Hernández, que habían venido desacreditando cualquier elemento que pudiera constituirse en una amenaza para las autoridades o, simplemente, para algún señalamiento de violaciones graves. El punto central de éstos y otros ministros era que el ‘desorden generalizado’ no se constituía como la causa eficiente que dio origen a la tragedia. La mayoría de los ministros aceptaron que existieron ‘irregularidades’ en el desempeño de las autoridades, pero con una votación 6-5 se resolvió que no era suficiente para calificar al sistema de guarderías del IMSS como un ‘desorden generalizado’ (en este punto la mayoría se integró por Aguirre Anguiano, Luna Ramos, Franco González-Salas, Aguilar Morales, Valls Hernández y Ortiz Mayagoitia).

Con esta decisión, la Corte se fue al receso y volvió para la sesión vespertina. Al inicio de ésta, Ortiz Mayagoitia manifestó que, en vista que el proyecto de Zaldívar había sido derrotado en sus puntos medulares, el resto del debate no podía apoyarse más en su ‘metodología’. Y, por ello, en votación económica, el pleno aprobó esta reflexión del presidente, así como su propuesta de 8 puntos a resolver para concluir el asunto.

En este nuevo contexto, el pleno procedió a votar si había habido violación grave de derechos fundamentales. La decisión fue contundente. Salvo Aguirre Anguiano, todos los ministros dijeron que sí hubo violación grave. Inmediatamente después se procedió a votar una moción de Aguirre respecto lo siguiente: basándose en precedentes en materia de amparo, el IMSS no podía ser considerado como autoridad y, por tanto, tampoco como una institución potencialmente violadora de derechos. A pesar de que Valls Hernández y Luna Ramos se unieron una vez más a Aguirre, el pleno determinó que el IMSS sí podía considerar como autoridad. Luego se votó una moción presentada por Sánchez Cordero, en la cual planteaba la posibilidad que los particulares podrían también ser considerados responsables de violación de garantías. Con una votación idéntica a la del tema de ‘desorden generalizado’, la Corte determinó que la facultad de investigación no aplica para actos de particulares.

De esta manera, una vez que se habían resuelto el asunto de los alcances de la facultad, la legalidad de la subrogación y el de si habían existido violaciones graves a derechos, la Corte entró en el tema más peliagudo para los ministros: los nombres de los involucrados en la violación grave de derechos. La estrategia seguida para ello fue, extrañamente, comenzar por la autoridades de menor jerarquía en el sistema federal. En este contexto, en cuanto a las autoridades municipales se decidió señalar como involucrados a: Jesús Davis Osuna, Director de Inspección y Vigilancia Municipal de Hermosillo (9-2 fue la votación donde Aguirre Anguiano y Aguilar Morales fueron la minoría) y Roberto Copado Gutiérrez, Titular de la Unidad Municipal de Protección Civil (8-3 la votación, con Aguirre, Aguilar y Cossío Díaz en la minoría). Respecto el presidente municipal de Hermosillo, Ernesto Gándara Camou, sólo Zaldívar, Gudiño, Sánchez y Silva votaron por también señalarlo como involucrado.

En cuanto a las autoridades estatales, se consideraron involucrados a: Wilebaldo Alatriste Candiani, titular de la Unidad Estatal de Protección Civil (por unanimidad), Fausto Salazar Gómez, director general de Recaudación de la Secretaría de Hacienda y Jorge Luis Melchor Islas, subdirector de Control Vehicular de la Secretaría de Hacienda, (ambos por votación 8-3, figurando en la minoría Aguirre, Luna Ramos y Valls).  En contraste, la mayoría integrada por los ministros Aguirre, Luna, Franco, Aguilar, Valls y Ortiz consiguió que no fueran señalados el ex gobernador, Eduardo Bours y tampoco Ernesto Vargas Gaytán, su ex secretario de Hacienda.

Sobre las autoridades del IMSS, la Corte no consideró como involucrados a: el ex director, Juan Molinar Horcasitas (7-4, con Zaldívar, Gudiño, Sánchez Cordero y Silva en la minoría), el actual director, Daniel Karam (8-3, la misma minoría excepto Sánchez Cordero); Sergio Antonio Salazar Salazar, Director de Prestaciones Económicas y Sociales y Carla Rochín Nieto, Coordinadora de Guarderías (ambos con votación 6-5, quedando Zaldívar, Gudiño, Sánchez Cordero, Silva y Ortiz en la minoría). Así, de las cinco personas propuestas como involucrados, sólo Arturo Leyva Lizárraga, Delegado Estatal en Sonora y Noemí López Sánchez, Titular del Departamento Delegacional de Guarderías, fueron encontrados como autoridades involucradas (para ambos la votación fue 8-3, con Aguirre, Luna Ramos y Valls en la minoría).

La sesión cambió notablemente después de que se votaron los puntos anteriores. La confusión generada por tantas votaciones incrementó y varios de los ministros decidieron hacer propuestas puntuales sobre otros funcionarios a los que se podría involucrar y por qué. Al final, en contradicción con el aparente rechazo del proyecto ocurrido poco antes, los ministros decidieron recuperar varias de las cuestiones que el mismo establecía como actos ‘reparatorios’, sólo que nombrándolas como acciones mínimas que se sugiere a las instituciones involucradas llevar a cabo.

La decisión de este caso no dejó nada de nuevo y, desafortunadamente, con ella todos salimos perdiendo. La Corte confirmó su aversión a la facultad de investigación y lanzó una llamada de auxilio para que de una vez por todas se la quiten. Su actuación, lejos de mostrar mayor autonomía, la hizo ver tímida y titubeante. Al tiempo que evidenció el poco realismo –o la hipocresía- con la que algunos de los ministros entienden su responsabilidad. Las autoridades involucradas no evitaron ser señaladas ante la opinión pública como posibles responsables de actos y omisiones tan graves que podrían estar ligados a una tragedia profundamente dolorosa. Al final, los derechos fundamentales tampoco lucen mejor protegidos que antes de que la Corte entrara a este tema. Por el contrario, pareciesen más vulnerables que antes.

En los días que vienen la indignación por la tragedia de la Guardería ABC lejos de desaparecer, aumentará y será aún más dolorosa que antes. La Suprema Corte continuará con sus esfuerzos por posicionarse como un verdadero tribunal constitucional. Pero no logrará eclipsar lo que es hoy muy claro: lo mínimo que hace falta exigirle no es que sea una Corte justiciera, sino un órgano inteligente y estratégico en la forma de abordar su labor. De otra forma, la Corte continuará paulatinamente destruyendo la autoridad ética y política que dice no tener.

Camilo Saavedra Herrera. Candidato a doctor en gobierno por la London School of Economics and Political Science. www.twitter.com/camilosaavedra

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La Suprema Corte, por segundo día consecutivo, dedicó dos sesiones al análisis del caso Guardería ABC. Fiel a su costumbre, evadió en la mayor parte del debate entrar al fondo del asunto, pero tampoco se anduvo por las ramas: dejó en claro que, independientemente del sentido final de su decisión, ésta no tendrá un alcance mayor al resto de los casos donde han investigado violaciones graves de derechos. En efecto, como explicaremos a detalle a continuación, la mayoría de ministros al optar por el eufemismo “autoridades involucradas” en vez de responsables, intentó curarse en salud, adelantando que su decisión será de alcance moderado.

Ahora bien, la sesión inició nuevamente con una presentación del ponente del caso, en el que trató de dar respuestas a las observaciones planteadas por sus colegas. Zaldívar insistió en que su proyecto, al (re)pensar los alcances de la facultad de investigación, permite a la Corte desempeñarse como un ombudsman supremo. Y, en este sentido, impulsar una protección mucho más activa de los derechos fundamentales –función primordial, desde su punto de vista, de los tribunales constitucionales-. El ministro Zaldívar aclaró también que los principios consagrados en la Constitución tienen un carácter ético, moral y político –ajenos a cualquier perspectiva religiosa- que sirven de sustrato para sostener la autoridad del órgano encargado de hacer efectivo el mismo texto constitucional: la Suprema Corte de Justicia. Así, con base en estos argumentos, Arturo Zaldívar conminó a sus compañeros a abandonar la lectura limitada de la facultad de investigación, que han venido realizando en diversos precedentes, y aprovechó para lanzarle un guiño a sus compañeros: en aras de conseguir una mayoría, aceptaría aquellos cambios sugeridos a su proyecto que no cambiasen radicalmente el sentido de éste.

Después de esta exposición del ministro ponente, el debate en la Corte giró en torno a seis puntos clave. En primer lugar, se abordó el tema de la ampliación de los alcances de la facultad de investigación. Aquí, en un inicio, la posición del proyecto sólo fue apoyada por Zaldívar, Silva Meza y Sánchez Cordero. Pero, posteriormente, una vez que Zaldívar accedió a incorporar ciertas observaciones, también se sumaron Cossío Díaz y Aguilar Morales. Sin embargo, no fue suficiente para lograr una mayoría y redimensionar esta facultad de investigación.

El debate posteriormente pasó a determinar si a través de esta facultad se podían señalar autoridades responsables (como lo propuso Zaldívar) o meramente autoridades involucradas (como se estableció en el precedente del caso Oaxaca). En este punto, al percatarse de que eran insuficientes los votos para que fuese aprobada esta parte de su proyecto, Zaldívar retiró el ofrecimiento de realizar modificaciones y dijo que al perder su propuesta ésta la aprovecharía como un voto particular. Tal movimiento de Zaldívar orilló a Aguilar Morales y a Cossío Díaz a que en la votación definitiva votaran junto con la mayoría.

La suficiencia de la investigación, si la investigación de la Comisión Investigadora había cumplido con el protocolo de investigación establecido por la misma Corte, fue el siguiente punto resolutivo del día y fue aprobado por unanimidad sin mayores dificultades.

La Suprema Corte prosiguió a analizar el considerando cuarto del proyecto, referente al análisis y narrativa de los hechos. Aquí, una vez más, los ministros Zaldívar, Sánchez Cordero y Silva Meza votaron juntos. El resto de los ministros, aunque votaron en contra de la narrativa de hechos, arguyeron diferentes motivos para ubicarse en contra de este aspecto. Algunos, como Aguirre Anguiano, consideraron que la narración de los hechos no era precisamente descriptiva sino que también tenía ingredientes prescriptivos. Cossío Díaz, por su parte, señaló que había hechos que sobraban y otros que era necesario incluir. En términos generales, la mayoría criticó el abuso de adjetivos de esta narrativa, en vez de limitarse sólo a describir los hechos.

Así, una vez que se definieron los aspectos de la suficiencia investigadora y la descripción de hechos, por fin se entró al primer tema de fondo: la legalidad del esquema de subrogación de guarderías del IMSS. En un primer momento, los ministros expusieron sus puntos de vista en relación con el asunto, pero ante la insistencia del ministro Aguilar Morales sobre que, independientemente de que se considere o no ilegal a dicho esquema, no era necesario pronunciarse al respecto, se aceptó votar sobre si esto debía ser así o no. En una votación 7-4, donde la minoría se integró por Aguirre Anguiano, Luna Ramos, Valls Hernández y el propio Aguilar, el pleno determinó que para resolver el caso sí es necesario pronunciarse sobre este aspecto. En consecuencia, la legalidad del esquema de subrogación fue inmediatamente ratificada mediante una votación también 7-4, pero aquí la minoría se conformó por los ministros Cossío Díaz, Gudiño Pelayo, Silva Meza y, sorprendentemente, también por Zaldívar (quien de esta manera votó en contra de su propio proyecto).

Con todo esto, ¿cuáles se podrían señalar como los saldos del segundo día de discusión en este asunto? En primer lugar, se puede tener la certidumbre de que, pase lo que pase, el alcance de decisión de la Corte será cuando más moderada. Habrá, si acaso, un señalamiento de autoridades involucradas, pero no de responsables. Esto anuncia una decisión tímida y cuyo impacto poco contribuiría a fortalecer la protección de derechos, el señalamiento de responsables ni a apuntalar la legitimidad de la Corte. Algo más: aunque lo más probable es que Zaldívar pierda también en el resto de los puntos de su proyecto; lo cierto es que, desde ya se puede afirmar que como ministro de recién ingreso a la Corte, él ya ganó de manera contundente al proyectar la imagen de un ministro garantista y crítico. Pero tal vez esa fue su estrategia desde el inicio: no construir una mayoría alrededor de su proyecto, sino simplemente crecer ante la opinión pública.

Camilo Saavedra Herrera. Candidato a doctor en gobierno por la London School of Economics and Political Science. www.twitter.com/camilosaavedra

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Una vez más la forma eclipsó al fondo. Durante el primer día en que se analizó el caso de la Guardería ABC en la Suprema Corte, el debate giró en torno a los alcances de la facultad de investigación de violaciones graves a derechos fundamentales[1] y, en este sentido, a determinar el rol que debe ocupar la Corte en el sistema político mexicano.

Que no se haya entrado aún al análisis de la violación de garantías y al tema de las responsabilidades no es, desde luego, lo más deseable. Sin embargo, por más rancio que parezca, no es un asunto menor que los propios ministros discutan sobre el carácter político y ético de su función, especialmente si se tiene en cuenta que la Corte tiende a evadir este tipo de cuestiones a través de formalismos jurídicos. A continuación un breve recuento de lo ocurrido en la discusión del día de ayer.

La facultad de investigación, como se sabe, no es cómoda para la mayoría de los ministros, sea por su carácter no jurisdiccional o sea por la ausencia de efectos para vincular a las autoridades que se consideren involucradas (o responsables) en hechos de violación grave de garantías. Prueba de esto son las conclusiones del Libro Blanco de la Reforma Judicial[2], así como la manera en que se discutieron y resolvieron los casos Lydia Cacho, Atenco y Oaxaca. No obstante, en contraste con esta posición, el ponente de este caso, el ministro Arturo Zaldívar, inició la sesión[3] con la exposición de un proyecto que desafía esta visión dominante –y quizá también a la reforma que busca trasladarle esta atribución a la CNHD, aprobada ya por el Senado y en análisis en la cámara de diputados-, y en el cual propone que la Corte esté a la altura de las exigencias de la sociedad mexicana en materia de derechos.

Así, Zaldívar planteó que la facultad de investigación sea un instrumento que, independientemente que no genere efectos administrativos, civiles o penales, le permita a la Corte proteger la vigencia de los derechos fundamentales mediante la autoridad ética y política que posee. Con base en ello, propuso declarar a catorce funcionarios del IMSS, el gobierno estatal y el ayuntamiento como responsables de violaciones graves a los derechos humanos, tanto por sus actos como por sus omisiones, y que resultaron en lo que calificó como un desorden generalizado del sistema de guarderías subrogadas del IMSS.

Para analizar la propuesta y resolver el caso, el pleno decidió que la ‘metodología’ adecuada sería analizar primero los alcances de la facultad de investigación. Al respecto, los ministros se ubicaron básicamente en dos posiciones: por un lado, una que comparte la visión de la propuesta y considera que la facultad de investigación es un instrumento clave para que la Corte pueda proteger y dar contenido a los derechos (integrada por Zaldívar, Sánchez Cordero y Silva Meza) y; por el otro, una que en general es renuente a aceptar que la Corte y sus decisiones tengan un peso ético, moral y/o político (Aguirre, Cossío, Luna, Franco, Gudiño, Aguilar, Valls y Ortiz).

En las dos sesiones del 14 de junio no se discutió a profundidad el tema de la delimitación de las responsabilidades, aunque varios de los ministros sí insinuaron sus posiciones al respecto. Silva Meza y Sánchez Cordero, por ejemplo, señalaron estar a favor del contenido de la propuesta e, inclusive, ésta última consideró que los particulares (además de las autoridades) podrían también ser eventualmente considerados como responsables. Los ministros Cossío, Valls, Gudiño y el presidente Ortiz Mayagoitia dejaron ver que, a pesar de no compartir el razonamiento de ciertas partes del proyecto, sí se sumaban en el punto de que hubo violaciones graves de derechos fundamentales.

Al final de la sesión, el ministro Zaldívar pidió estudiar el resto del día las diferentes críticas y cuestionamientos de sus colegas, para hoy responder exhaustivamente a ellas. Y aceptó la posibilidad de incorporar algunas de tales observaciones a su proyecto. Lo cual probablemente se trate de una estrategia: lanzar un proyecto con algunos aspectos un tanto contundentes y radicales, como el tema del peso moral y político per se de la Corte frente al resto de los poderes, para luego ceder en éstos como moneda de negociación, con la idea de sacar adelante los temas más relevantes del proyecto: la construcción de la responsabilidad política de los funcionarios públicos y el listado de autoridades responsables. Pronto sabremos.

Lo cierto, es que, para haber sido el primer día de debate, no estuvo mal que los ministros opinaran, algunos con mayor lucidez que otros, respecto cómo ven su función dentro de la dinámica política y social del país. Hoy, sin embargo, difícilmente podrán evadir las cuestiones de fondo.

Camilo Saavedra Herrera. Candidato a doctor en gobierno por la London School of Economics and Political Science. www.twitter.com/camilosaavedra


[1] Establecida en el segundo párrafo del artículo 97 constitucional.

[2] “…se recomienda que el Constituyente Permanente proceda en el mediano plazo a la eliminación de las facultades de investigación establecidas en el artículo 97 de la Constitución. Ello por considerar que estas facultades no corresponden al diseño de un tribunal constitucional. En caso de que esta recomendación no se considere adecuada, el Congreso de la Unión deberá en el mismo plazo reglamentar dichas facultades para precisar tanto sus causales de procedencia como sus efectos.”

[3] Vale mencionar que antes de la exposición del ministro Zaldívar, la sesión comenzó con una tercera solicitud del ministro Fernando Franco para que el pleno evaluara si se encontraba impedido para conocer de este asunto (facultad de investigación 1/2009) –la otras dos anteriores se intentaron al momento de determinar qué ministro elaboraría el proyecto de resolución-. En esta ocasión su argumento fue que mientras fungió subsecretario en la Secretaria del Trabajo asistió a sesiones del Consejo Técnico del Instituto Mexicano del Seguro Social, lo cual podría constituir una causal de impedimento. En una votación 6-4 (el solicitante no vota, desde luego) en la que estuvieron en la minoría los ministros Zaldívar, Gudiño, Sánchez Cordero y Silva Meza, la corte rechazo su solicitud. Inmediatamente después el pleno por unanimidad resolvió también que en el caso del ministro Valls tampoco existe ningún impedimento, puesto que cuando laboró en el IMSS el esquema de subrogación no había sido todavía instituido

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Finalmente, a un par de días del aniversario de la tragedia que sufrieron decenas de niños y familias en la Guardería ABC, el día de ayer el ministro Arturo Zaldívar dio a conocer, ante sus colegas y la opinión pública, el proyecto de resolución del asunto[1]. La siguiente semana la Suprema Corte no sesionará, debido a que sus once ministros se avocarán a estudiar este proyecto. La discusión iniciará el lunes 14 de junio. Se trata, no hay duda, de un caso indígnate: estampa perfecta –y, por lo mismo, atroz- de las miserias de cada uno de los eslabones que integran nuestro sistema de justicia. La sociedad civil tiene algo claro: no ha habido hasta el momento una respuesta de las autoridades a la altura de la circunstancia. ¿Cuáles serán, sin embargo, las coordenadas del debate desde la arena judicial? ¿Cómo ha sido el recorrido de este caso en la Suprema Corte? Aquí un breve recuento:

Etapa I

El 6 de agosto de 2009, el pleno de la Suprema Corte, en una votación ocho[2] contra tres[3], consideró que el asunto reunía los requisitos mínimos para admitirlo e investigar si efectivamente hubo violaciones graves de derechos fundamentales. La comisión investigadora se integró por los magistrados Carlos Ronzón Sevilla y María del Rosario Mota Cienfuegos.

En esa misma sesión, se establecieron los lineamientos o protocolo de la investigación, entre los que destacan:

1. Analizar el marco jurídico federal, estatal y municipal respecto el establecimiento y operación de los servicios de guardería. Asimismo, analizar los alcances y grados de responsabilidad entre las diversas autoridades encargadas de implementar las políticas públicas en materia de guarderías.

2. Investigar el origen y situación actual de los convenios de subrogación celebrados por el IMSS con patrones que tienen instaladas guarderías en sus establecimientos.

3. Investigar el origen y situación actual de los convenios de subrogación celebrados por el IMSS con particulares, no patrones, para la prestación del servicio de guarderías.

4. Determinar el origen, contenido y cumplimiento del convenio de subrogación celebrado entre el IMSS y los particulares que prestaban el servicio en el Guardería ABC.

5. Especificar qué autoridades del IMSS celebraron dicho convenio, su competencia, así como el procedimiento que se siguió conforme las reglas establecidas para ello.

6. Investigar si las autoridades competentes realizaban visitas de inspección y con qué periocidad, para verificar las condiciones las condiciones del funcionamiento de la Guardería ABC y, en su caso, si se vigilaba el cumplimento de las observaciones.

7. Identificar los actos de negligencia médica posteriores al suceso.

8. Analizar si con la conducta de acción y omisión de los funcionarios responsables del correcto funcionamiento de las guarderías, la tragedia de la Guardería ABC pudieron haberse evitado.

9. Identificar a las personas que participaron, en su caso, en la violación grave de derechos fundamentales sea del IMSS como del municipio de Hermoso, así como del estado de Sonora.

Etapa II

El día 1º de marzo de 2010, la Comisión Investigadora rindió su informe al pleno de ministros, el cual le fue turnado al ministro Fernando Franco para que presentase un proyecto de resolución. No obstante, en aras de no poner en duda la transparencia del proceso, Franco sometió ante el resto de los ministros una excusa para no elaborar el proyecto, toda vez que una de sus hermanas labora en el IMSS. La mayoría de los ministros aceptó la petición y, por tanto, siguiendo el carrusel de turnos de la Corte, el ministro Arturo Zaldívar quedó finalmente como responsable de elaborar el proyecto de resolución. Ahora bien, entre las principales conclusiones de este informe tenemos las siguientes:

1. Quedó probada la hipótesis de que en el otorgamiento de los contratos, operación y supervisión de las guarderías existe un desorden generalizado. Aquí dos ejemplos, de los siete que menciona el informe: Por un lado, sólo 14 contratos de prestación de servicios del número total de 1,480 se otorgaron con plena satisfacción de todos los requisitos exigidos por la normatividad correspondiente. Y, por el otro, la operación de las prestadoras de servicios es también irregular en su inmensa mayoría, pues solamente el .3% de las guarderías cumple cabalmente los requisitos exigidos para su funcionamiento.

2. Quedó probada la existencia de un fuerte vínculo entre el desorden generalizado y la Guardería ABC. Las irregularidades encontradas en el otorgamiento del contrato, operación y vigilancia de dicha guardería son análogas a las que adolecen la casi totalidad de las guarderías de su tipo.

3. El incendio que quito la vida a 49 niños y dejó lesionados a otros 75 se originó en la bodega contigua a la Guardería ABC, donde la Secretaría de Hacienda del Gobierno del estado de Sonora tenía almacenadas grandes cantidades de documentos.

4. En virtud de que en la bodega alquilada por el gobierno del estado de Sonora, había trabajadores permanentes se le considera centro laboral. Consecuentemente, el patrón estaba obligado a acatar la norma oficial mexicana en materia de prevención de incendios en los centros de trabajo. La evidencia demuestra que en la bodega no había ni siquiera detectores de humo o informe preliminar de extinguidores, ni tampoco sistemas contra incendios a lo cual era obligatorio por el alto riesgo que implicaban las grandes cantidades de combustible sólido ahí almacenadas.

5. Los servidores públicos involucrados en la violación de garantías son (se mencionan sólo los tres primeros de cada rubro):

Del IMSS: Juan Molinar Horcasitas (Director General), Fernando Gutiérrez Domínguez (Director Jurídico) y Jesús Ignacio Navarro Zermeño (Director de Prestaciones Económicas y Sociales).

Del gobierno del estado de Sonora: Eduardo Bours Castelo (Gobernador del estado), Miguel Eugenio Lohr Martínez (Secretario de Hacienda), Eliseo Morales Rodríguez (Coordinador Ejecutivo de la Comisión de Bienes y Concesiones del Gobierno del estado) y Wilebaldo Alatriste Cadiani (Titular de la Unidad Estatal de Protección Civil).

Del Ayuntamiento de Hermosillo: Ernesto Gándara Camou (Presidente Municipal), Javier Hernández Armenta (Dirección de Desarrollo Urbano y Obras Públicas Municipal), Alejandro Sugich Prandini (Dirección de Inspección y Vigilancia Municipal) y Roberto Copado Gutiérrez (Dirección de la Unidad de Protección Civil Municipal).

* Aquí se puede ver un debate respecto este informe entre los académicos Hugo Concha (IIJ-UNAM), Javier Cruz Angulo (CIDE), Karina Ansolabehere (FLACSO) y Saúl López Noriega (ITAM).

Etapa III

El ministro Zaldívar, a partir de la información contenida en el informe de la Comisión Investigadora, presenta un proyecto de resolución. El cual no es definitivo. Se trata apenas de un punto de partida para la discusión entre los ministros, quienes en conjunto definirán la resolución final de este asunto. Vale recordar que las consecuencias de esta decisión tendrán sólo carácter de recomendación. Los puntos clave del proyecto de Zaldívar son los siguientes:

1. Los servidores públicos señalados como responsables de las violaciones graves de derechos fundamentales son: involucrados en la violación de garantías son (se mencionan sólo los tres primeros de cada rubro):

Del IMSS: Juan Molinar Horcasitas (Director General 2006-2009), Daniel Karam Toumeh (Director General 2009-a la fecha) y Sergio Antonio Salazar Salazar (Director de Prestaciones Económicas y Sociales 2007-2009).

Del gobierno del estado de Sonora: Eduardo Bours Castelo (Gobernador del estado), Ernesto Vargas Gaytán (Secretario de Hacienda 2007-2009) y Wilebaldo Alatriste Cadiani (Titular de la Unidad Estatal de Protección Civil 2003-2009).

Del Ayuntamiento de Hermosillo: Ernesto Gándara Camou (Presidente Municipal 2006-2009), Jesús David Osuna (Director de Inspección y Vigilancia Municipal 2006-2009) y Roberto Copado Gutiérrez (Dirección de la Unidad de Protección Civil Municipal 2006-2009).

2. Un punto medular del proyecto de Zaldívar, y donde probablemente se centre la discusión entre los ministros, es su justificación de la responsabilidad de los servidores públicos por omisión. Para ello, se señala que la Constitución exige que las autoridades, en aras de proteger los derechos fundamentales, se abstengan de realizar ciertas conductas. Pero también les exige ciertos deberes (acciones positivas). En este sentido, la responsabilidad de las autoridades señaladas es fruto de su omisión para impulsar políticas públicas que evitasen las violaciones graves de derechos fundamentales de este caso. Asimismo, cuando se está frente a un caso como este la responsabilidad debe llegar hasta los titulares de las instituciones, pues finalmente éstos son los responsables de modificar las políticas públicas en su correspondiente ámbito para proteger los derechos fundamentales de la ciudadanía.

3. Los derechos fundamentales gravemente vulnerados son:

- Derechos del niño y el principio del interés superior del niño.

- Derecho a la protección a la vida y a la integridad física.

- Derecho a la seguridad social.

- Derecho a la salud

- Principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en las relaciones laborales.

4. Siguiendo los criterios ‘cuantitativos’ y ‘cualitativos’ establecidos por la misma Suprema Corte, el ministro Zaldívar determinó que efectivamente las violaciones a estos derechos fundamentales se puede calificar de graves. De acuerdo con el criterio ‘cuantitativo’, los hechos pueden ser calificados de graves debido a que implican un número considerable de violaciones de derechos fundamentales, sea porque éstas son particularmente intensas o porque se presenten de forma generalizada, reiterada o prolongada en un espacio geográfico y periodo de tiempo determinados. Por su parte, en el criterio ‘cualitativo’ opera cuando se pone atención en alguna característica especial que acompaña a violación de derechos fundamentales –que en este caso esta característica especial se ubica en el hecho de que las víctimas hayan sido principalmente niños pequeños que estaban bajo el cuidado del Estado-.

5. Por último, toda vez que la construcción del ministro Zaldívar de la responsabilidad de las autoridades señaladas partió de una omisión, el proyecto de resolución señala una serie acciones positivas que deben realizar estas autoridades en sus tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal), a fin de restablecer el orden constitucional. En términos generales, cada uno de estos deberes apuntados se encaminan a lo que el informe de la Comisión Investigadora denominó como el desorden generalizado del sistema de guarderías en el país.

El juego de la  Suprema Corte


[1] El caso de la Guardería ABC, formalmente, fue registrado en la Suprema Corte de Justicia como Facultad de Investigación 1/2009.

[2] La mayoría de 8 ministros a favor de la investigación se integró por los ministros José Ramón Cossío Díaz, Margarita Luna Ramos, Fernando Franco González-Salas, Genaro Góngora Pimentel –quien fue sustituido por Arturo Zaldívar-, José Gudiño Pelayo, Sergio Valls Hernández, Olga Sánchez Cordero y Juan Silva Meza.

[3] En la minoría, por su parte, figuraron los ministros Sergio Aguirre Anguiano, el presidente de la Corte Guillermo Ortiz Mayagoitia y Mariano Azuela Güitròn –quien fue reemplazado por José María Aguilar-.

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