En días pasados, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia inició la discusión del expediente varios 1396/2011, que versa sobre las obligaciones del Poder Judicial de la Federación frente a las sentencias dictadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) en los casos de las mujeres indígenas Me’phaa de Guerrero: Valentina Rosendo Cantú y Otra vs. México e Inés Fernández Ortega y Otros vs. México[1].

Como es sabido, en distintos eventos acontecidos durante el año 2002, ambas mujeres fueron víctimas de graves violaciones a sus derechos humanos, incluyendo la tortura sexual, al ser agredidas por elementos del Ejército mexicano. Tras una larga búsqueda de justicia, que incluyó enfrentar la impunidad generada por el fuero militar e incluso poner en riesgo su vida, Inés y Valentina llevaron su demanda hasta la Corte IDH, tribunal que en 2010 emitió sentencias condenatorias contra el Estado mexicano.

Después de la emisión de las sentencias, en el 2011, Inés y Valentina solicitaron a la Suprema Corte que iniciara un expediente varios, como lo había hecho en el Caso Radilla[2], para determinar qué obligaciones tenía el Poder Judicial respecto estas resoluciones internacionales. En su solicitud, argumentaron que la apertura de dicho expediente serviría para reiterar los criterios establecidos en el expediente varios 912/2010, pero además señalaron que permitiría a la Corte realizar desarrollos interpretativos vinculados con lo ordenado por la Corte IDH en sus sentencias, en temas como la tortura sexual, el valor del dicho de las víctimas de delitos sexuales, la impartición de justicia con perspectiva de género y etnicidad, la participación del Poder Judicial en los actos de reconocimiento ordenados, entre otros tópicos.

Luego de casi cuatro años de espera y a cinco de que la Corte IDH emitiera sus fallos, el martes 21 de abril el Pleno de la Corte comenzó a discutir el asunto[3].

ines-valentinaEl inicio de la discusión generó preocupación entre los defensores de los derechos humanos, pues la discusión evidenció que la Corte no vive un buen momento. Lo cual se evidenció en tres momentos clave: al determinar el Pleno que debía realizarse un innecesario ejercicio de correspondencia normativa entre los derechos de la Constitución y los de la Convención Americana de Derechos Humanos, reiterando la lamentable posición mayoritaria sobre la superioridad jerárquica de los primeros por encima de los segundos; al evitar el Pleno analizar la compatibilidad entre la reciente reforma en materia de fuero militar y el estándar fijado por la Corte IDH en sus sentencias, perdiendo así la oportunidad de maximizar los efectos de su fallo; y, finalmente, al expresarse una y otra vez en el Pleno posiciones que van en contra de lo que en su momento ya estableció la mayoría en el expediente varios 912/2010, lanzando un mensaje de incertidumbre jurisprudencial.

El 27 de abril la discusión prosiguió con el análisis de las obligaciones que imponen las sentencias en materia de género, etnicidad, tortura sexual y combate a la impunidad. Ese día, se determinó aplazar la discusión para permitir la modificación del proyecto de sentencia.

La decisión de aplazar la discusión implica reconocer que el proyecto sometido a discusión puede ser mejorado. Esto había sido advertido por las señoras Inés Fernández y Valentina Rosendo, así como por sus representantes, quienes expresaron su preocupación ante la posibilidad de que éste, en los términos presentados, no contribuyese realmente a desarrollar y difundir estándares sobre tortura sexual y juzgamiento con perspectiva de género y etnicidad.

Precisamente, esta preocupación fue compartida durante el debate por los ministros Cossío, Silva, Ortiz-Mena, Zaldívar y Sánchez Cordero. Por ejemplo, Cossío señaló que “el aspecto más novedoso y relevante de los mencionados, es el relativo a incorporar una perspectiva de género y de etnicidad en los juzgamientos, aspectos en los que el proyecto –me parece– debía de contener un desarrollo más amplio[4]”. Agregó además que: “uno de los elementos esenciales que se tiene que garantizar para incorporar una perspectiva de género al juzgamiento de casos de violencia sexual, es precisamente la manera de valorar las pruebas, incluidos los testimonios de las víctimas”.

En igual sentido, la ministra Sánchez Cordero señaló que el cumplimiento de las sentencias debería llevar a establecer, entre otros aspectos, quepara la determinación y configuración de la tortura […] cuando se encuentren involucrados agentes del Estado encargados de ejercer funciones de seguridad pública o incluso de las Fuerzas Armadas en auxilio de dicha función, los juzgadores ante los cuales se consignen esas averiguaciones correspondientes deberán aplicar un estándar de verificación bajo parámetros constitucionales y convencionales a efecto de no dejar ningún resquicio de impunidad […] Añadió que a la luz de las sentencias de la Corte IDH: “el estándar probatorio debe ser considerado distinto cuando exista esta víctima de violencia sexual”.

Por consideraciones como estas, el ministro Zaldívar llegó a concluir que: “el proyecto se queda corto para cumplir los señalamientos de estas dos sentencias [internacionales]”. En respuesta, el ministro ponente Pérez Dayán propuso incorporar al proyecto de sentencia criterios que aludieran a los temas mencionados en las críticas de algunos de sus colegas. Al culminar la sesión, fue acordado que el ministro ponente modificará el proyecto antes de que se discuta nuevamente. Con las reservas que genera lo expresado en el Pleno, aún es posible señalar que este paréntesis abre una posibilidad para que la resolución de este asunto sea un avance en el desarrollo de estándares sobre acceso a la justicia para las mujeres.

Por ejemplo, respecto de la impartición de justicia con perspectiva de género y etnicidad, el nuevo proyecto podría considerar lo que se desprende de las sentencias de la Corte IDH respecto pautas de actuación muy concretas para los juzgadores que dirimen casos de tortura sexual, en aspectos tan específicos como la valoración de la prueba. Estas obligaciones, vale decir, no se agotan con “medidas administrativas” ni con la programación de cursos para funcionarios judiciales, ni tampoco con la reseña de las tesis ya existentes, sino que por el contrario suponen deberes sustantivos que tendrían que ser incorporados en la actuación de los órganos jurisdiccionales del país, así como implican priorizar la atracción de casos donde se diriman estos temas. Así lo tendría que señalar el proyecto modificado.

Por ello, es de suma importancia la resolución del expediente varios 1396/2011. Porque si se modifica este proyecto para maximizar sus alcances, como en su momento lo hizo la mayoría que resolvió el expediente varios 912/2010; porque si se analizan integralmente las sentencias, más allá de rastrear obligaciones únicamente en los resolutivos; porque si el cumplimiento de las resoluciones interamericanas se entiende en el marco del diálogo jurisprudencial y no sólo en el de la impartición de capacitaciones; entonces, la discusión que viene sin duda aún puede contribuir a lo que Valentina Rosendo demandó al asistir a la sesión de la Corte: que la puerta de la justicia se abra más para las mujeres indígenas. Eso es lo que está en juego ahora que será modificado este proyecto de sentencia.

Centro de Derechos Humanos de la Montaña, Tlachinollan

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[1] Cfr. Corte IDH. Caso Fernández Ortega y otros. Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de agosto de 2010 Serie C No. 215 y Corte IDH. Caso Rosendo Cantú y otra Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2010 Serie C No. 216. Ambas sentencias están disponibles aquí.

[2] Cfr. Suprema Corte de Justicia de la Nación “Caso Rosendo Radilla Pacheco” Varios 912/2010. Seguimiento de Asuntos Resueltos por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Disponible aquí.

[3] Ver, Tlachinollan. Comunicado. Inicia la SCJN discusión sobre las obligaciones del Poder Judicial de la Federación frente a las sentencias dictadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en los casos de Inés Fernández y Valentina RosendoDisponible aquí. Ver también sobre la discusión del proyecto: “Organismos de la sociedad civil exhortan a la SCJN fijar criterios sobre género, etnicidad y tortura sexual al resolver el expediente iniciado por los casos de Inés Fernández y Valentina Rosendo” aquí; y Aplazamiento de la discusión sobre las obligaciones del Poder Judicial de la Federación frente a las sentencias dictadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en los casos de Inés Fernández y Valentina Rosendo, abre la posibilidad de que la SCJN desarrolle criterios sobre tortura sexual y acceso a la justicia con perspectiva de género y etnicidad” aquí.

[4] La versión estenográfica de la sesión del pasado 27 de abril del 2015 de la SCJN, de donde se recopilan todas las subsecuentes citas de los ministros está disponible aquí.

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Después de que la PGR decidió fincar cargos en contra de siete militares por el caso Tlatlaya, el Secretario de la Defensa, General Salvador Cienfuegos Zepeda, dijo: “Los militares de México aportaremos nuestros mejores esfuerzos al servicio de los ciudadanos sin amedrentarnos por juicios injustos, algunos sin duda erróneos, carentes de fundamento, malintencionados y que la institución armada no merece” (La Jornada, 11 de noviembre de 2014). Más recientemente, en la conmemoración de la Marcha de la Lealtad, el Secretario de Defensa advirtió que “hay quienes quieren alejar al Ejército del pueblo” y que la “verdadera lealtad no admite progresividad o regresividad, no es a veces si y a veces no” (La Jornada, 9 de febrero de 2015). Hace unos días, el Secretario de Defensa repitió que “en ocasiones se nos ha señalado sin agotar los cauces legales o sin pruebas serias, para tratar de desprestigiarnos y con ello dañar la confianza en nosotros depositada” (La Jornada, 19 de febrero de 2015).

fuerzas.armadas2El presidente de la República y los empresarios han respondido. El presidente recientemente dijo: “Las Fuerzas Armadas están por encima de cualquier sospecha” (La Jornada, 20 de febrero de 2015). La semana pasada, el presidente de la Confederación de Cámaras Nacionales de Comercio, Servicios y Turismo (Concanaco Servytur), frente al Secretario de Defensa y al Secretario de Marina, afirmó que “no vamos a abrir todos los cuarteles del país porque quieren ver si están ahí o no los muchachos [estudiantes de Ayotzinapa]. Es meterse a las entrañas de la sociedad mexicana, la parte más intima de nuestro ser y dijimos que no aceptamos que se abran los cuarteles a nadie que no sea el ejército” (La Jornada, 13 de febrero de 2015). De hecho, una posible lectura de la inclusión de Eduardo Medina Mora en la terna que el presidente Peña Nieto envió al Senado para cubrir la vacante existente en la Suprema Corte es que, por su trayectoria en los últimos años, Medina Mora sería un ministro “sensible” a la situación de seguridad por la que atraviesa el país. Es decir, que Medina Mora vendría a apoyar una tendencia reciente en la Corte que no solo dejó inconclusa la adecuación al marco democrático del fuero militar que comenzó con Radilla y en el verano de 2012, sino que en octubre del año pasado amplió indebidamente dicho fuero al permitir que soldados acusados de delitos contra la salud, i.e. narcotráfico, sean juzgados en tribunales castrenses.

¿Es este el tipo de apoyo, de lealtad en blanco o negro, que necesitan nuestras Fuerzas Armadas en este difícil momento? Mi opinión es que no. Lo que necesitamos tanto las Fuerzas Armadas, como el gobierno civil, y todos los ciudadanos mexicanos, es buscar salidas al dilema constitucional que estamos viviendo: ¿cómo tener Fuerzas Armadas disciplinadas, eficaces y fuertes pero que al mismo tiempo funcionen bajo el marco de un Estado democrático de Derecho? Este es un dilema que está presente en todas las democracias constitucionales, pero adquiere una relevancia especial en democracias como la nuestra, con serios conflictos de seguridad internos en donde las Fuerzas Armadas son llamadas para combatirlos. En esas situaciones, no es útil que las Cortes Constitucionales o Supremas limiten a las Fuerzas Armadas de un modo tal que les impidan operar eficazmente, pero tampoco que éstas Cortes se marginen de la discusión siguiendo una política que aparece como deferencia con las Fuerzas Armadas, pero que de hecho las deja desprovistas de un marco legal adecuado. Nuestra Suprema Corte ha estado más cerca de la segunda opción que de la primera y no debería continuar por esta senda.

Pero, ¿qué podría hacer la Corte frente a esta situación? Hay una “tercera vía” consistente en que las Cortes Constitucionales o Supremas ayuden a reducir la incertidumbre legal que se deriva de que las Fuerzas Armadas estén luchando en crisis de seguridad internas. Por ejemplo, pueden contribuir buscando cómo conciliar el Derecho Internacional Humanitario (DIH) con el derecho penal nacional y los derechos humanos para regular el uso de la fuerza. ¿Está México en una situación de “conflicto armado interno” que justificaría el uso del DIH? ¿Son los cárteles de la droga “partes en un conflicto armado”? ¿Toda muerte en un enfrentamiento es un homicidio o deberíamos de aceptar, bajo ciertas circunstancias, “muertes en combate” como consecuencias de una situación de conflicto armado interno? ¿Quiénes son los combatientes y cuándo se puede usar fuerza letal contra ellos? Si aceptamos que estamos en un “conflicto armado interno” que justifica el uso del DIH, ¿cómo debería éste ser combinado con el derecho penal nacional y los derechos humanos?

Estas son preguntas muy complejas, pero si seguimos sin enfrentarlas continuaremos en la situación de los últimos años: tenemos miles y miles de muertes que se quedan sin investigar ni juzgar por las resistencias a usar el derecho penal para decidir si son homicidios y en su caso aplicar el castigo correspondiente. Lo que las Fuerzas Armadas necesitan no es que se sigan apilando más muertes que no se investigan, ni que las instituciones y los actores políticos vean hacia otro lado y manifiesten su lealtad, mientras que otros sectores de la sociedad acumulan agravios y violaciones. Las Fuerzas Armadas necesitan un buen marco jurídico que les ayude a hacer su difícil labor pero dentro de los límites del estado democrático de derecho. De hecho, llevan años pidiéndolo. Sin un buen marco jurídico, las Fuerzas Armadas reclaman “lealtad” absoluta. Y las consecuencias de esta lógica polarizante han probado ser nefastas para todos.

Nuestra Suprema Corte puede ayudar a buscar salidas al dilema constitucional y las preguntas arriba planteadas. Esto no es raro en otros lugares del mundo que comparten situaciones complicadas como la nuestra, ¿por qué no lo podemos tener aquí? En Colombia, la Corte Constitucional lo ha hecho de manera ejemplar desde hace dos décadas. En Israel, la Corte Suprema lo ha hecho también. El Tribunal Constitucional del Perú ha tomado decisiones interesantes en este sentido. La Corte Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Europea de Derechos Humanos también. El Derecho Internacional Humanitario es parte de nuestro ordenamiento jurídico. Los derechos humanos también. Necesitamos jueces capaces y deseosos de armonizar, combinar, ambas normas y aplicarlas a nuestra situación. Sin duda alguna, el uso desproporcionado de la fuerza y las violaciones graves a los derechos humanos deben ser cabalmente investigadas y fuertemente sancionadas por autoridades civiles e independientes. Pero las zonas grises en situaciones de conflicto como el nuestro son muchas y es ahí donde echamos de menos jueces serios, creativos y comprometidos con el Estado democrático de Derecho.

Nuestra Suprema Corte de Justicia no debe seguir con la política de auto-marginación de temas difíciles como este. Necesitamos una Corte que sea un faro luminoso que nos ayude a navegar a través de la densa niebla por la que esta pasando México en materia de seguridad. Ojalá que los nuevos ministros, el Presidente, el Senado, las Fuerzas Armadas, y la propia Corte también así lo entendieran.

Julio Ríos Figueroa. Investigador del Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE).

*Nota: los detalles del argumento y los datos que se mencionan en este artículo están en mi libro The Armed Forces and the Rule of Law. The Role of Constitutional Courts in Building Effective Armed Forces Bounded by Law in Latin America and Beyond (por publicarse en Cambridge University Press).

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La discusión en la opinión pública ha girado en torno al número de ejecutados en Tlatlaya, Estado de México[1], y no en las razones por las que se justificó el uso de elementos militares en labores de seguridad pública. Este asunto no es menor. Parece que hoy existe un consenso que no cuestiona los alcances de los elementos militares en tiempos de paz y de regularidad democrática. Necesitamos replantear las discusiones a la luz del suceso trágico en territorio mexiquense.

La Suprema Corte y las fuerzas armadas

El pasado 5 de marzo de 1996, la Suprema Corte resolvió la acción de inconstitucionalidad 1/96, misma que fue promovida por 167 diputados federales de la LVI Legislatura. El objeto de estudio era la incorporación de los titulares de la Secretaría de la Defensa Nacional y la Secretaría de Marina al Consejo Nacional de Seguridad Pública.

La Corte decidió validar la colaboración de las fuerzas armadas con elementos de seguridad pública (civiles) si éstos estuviesen, en todo momento, al mando de las primeras. Se interpretó que los alcances de la función militar legitiman el auxilio entre las dos instituciones referidas y, además, la decisión sentó un gran precedente que autorizó al gobierno federal a disponer ampliamente de las fuerzas armadas.

La autorización que concedió la Corte fue aprovechada en la integración de una estrategia de seguridad de gran calado. Justo la que estableció el expresidente Felipe Calderón, de tal manera que para la sociedad mexicana dejó de ser extraño la presencia militar en los espacios que anteriormente ocupaba la policía. Las calles podían estar repletas de metralletas y tanques bajo la justificación de mayor seguridad.

Pero, ¿realmente estuvimos más seguros? Según la Organización de las Naciones Unidas, el uso que Calderón le dio a las fuerzas armadas generó espacios para la arbitrariedad y la violación permanente de derechos humanos. La nueva administración heredó esta lógica de seguridad, misma que ha exhibido la necesidad de cambio. Lo sucedido en Tlatlaya, expuesto por la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), nos obliga a repensar precisamente en andamiaje constitucional del uso de la fuerza militar.

¿Qué sucedió en Tlatlaya?

peña-ejercitoEjecuciones extrajudiciales o, lo que es lo mismo, el abuso del poder en una de sus máximas expresiones. En efecto, el 30 de junio de 2014, se encontraron 22 cuerpos sin vida en una bodega ubicada en Tlatlaya, Estado de México. Intercambio de disparos que terminaron en la alteración de la escena del crimen.[2] Sin juzgar sobre la necesidad de actuación en la zona, dado que eso le corresponde a las autoridades competentes, el uso militar fue un aspecto fundamental en lo sucedido: la CNDH señala al Ejército como responsable de las ejecuciones de 15 civiles en la recomendación 51/2014.

Al respecto, distintos activistas y académicos han expuesto la necesidad de repensar las fuerzas armadas. Esto sin duda generó las condiciones para que el ministro José Ramón Cossío retomara este tema en la Corte durante la discusión de los alcances del fuero militar:

“Creo que lo resuelto en la Acción 1/1996 no tiene ―para mí al menos― la posibilidad de diferenciar entre una situación de paz y de guerra (…)

(…) entiendo que todo el sistema de seguridad pública está construido a partir de servicios de policía, no a partir de servicios de los miembros de las fuerzas armadas”

El ministro lo propone es un nuevo entendimiento de las fuerzas armadas con la definición de límites claros para su actuar:

“(…) creo que no podemos llevar a considerar o nos puede llevar a considerar la lectura de este artículo, que las fuerzas armadas pueden cumplir funciones de seguridad pública a partir de lo dispuesto en el artículo 21 constitucional, porque esto me parece que ni está en la lógica de las policías del artículo 21, ni mucho menos, ni mucho menos se aviene con lo establecido en el artículo 129 constitucional de las condiciones de paz de los miembros de las fuerzas armadas”

Cossío retoma una discusión histórica de nuestra vida política: el artículo 129 constitucional, mismo que fue aprobado por los diputados constituyentes de 1916 con el precedente establecido por el Congreso Constituyente de 1856. Hay que resaltar la función del diputado constituyente Ponciano Arraiga que logró la aprobación de una redacción normativa que redujo la posibilidad de movilización del Ejército al establecer comandancias fijas y permanentes.

Conclusiones

Las fuerzas armadas están sujetas a los controles democráticos como cualquier otro ente público. No obstante, por su carácter bélico, sus límites deben ser estrictamente definidos para evitar el abuso y la violación de derechos humanos. Tlatlaya no sólo debe generar indignación, sino que debe servir como precedente para replantear la discusión sobre la posición constitucional de los elementos militares.

Francisco J. Rubio Díaz. Tesista de la licenciatura en Derecho del CIDE y Coordinador General del Grupo Socialdemocracia. Twitter: @pacorubioo

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[1] Animal Político, ¿Qué pasó realmente en Tlatlaya? Las versiones de la CNDH y PGR no coinciden Fecha de consulta: 24 de noviembre de 2014.

[2] Animal Político, ¿Qué ocurrió en Tlatlaya minuto a minuto, según la CNDH? Fecha de consulta: 24 de noviembre de 2014.

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En la sesión del pasado 7 de agosto del Pleno de la SCJN en la que se discutió el alcance del fuero militar, el ministro Cossío Díaz dijo algunas cosas que no debieran pasarse por alto en el debate sobre el uso de las fuerzas armadas como fuerzas de seguridad. Así, Cossío aprovechó la ocasión para pronunciarse sobre la posición general de las fuerzas armadas en nuestro orden constitucional.

De acuerdo con su interpretación: las fuerzas armadas no pueden movilizarse a menos que (1) estemos en un estado de guerra declarado por el poder legislativo; (2) en un supuesto de suspensión de garantías según el artículo 29 constitucional, o (3) que el Ejecutivo haya dictado un decreto fundando y motivando una situación en la que se declare que es necesario preservar la seguridad nacional en los términos de la ley respectiva y disponer de la totalidad de las fuerzas armadas para la seguridad interior y defensa exterior de la federación (art. 89, fracción VI).

Pues bien, empiezo por llamar la atención sobre el momento político en que se da este pronunciamiento. Como se sabe uno de los fundamentos del decreto del presidente Calderón por el que ordenó la utilización de las fuerzas armadas como fuerzas de seguridad[1] fue el criterio de la SCJN según el cual dicho uso era constitucional (A.I. 1/96). En mi opinión, esta nueva interpretación propuesta por Cossío es el resultado de un diálogo que tiene ya varios años y que a grandes rasgos empezó con el debate parlamentario que se dio en 1995 sobre la Ley de Seguridad Pública; siguió con la impugnación que se hizo de su art. 12, fracciones III y I, en cuya resolución la Corte estableció –a través de un criterio maximalista- una doctrina de amplio alcance (A.I. 1/96); que fue aprovechada por el decreto presidencial de 2007 y contra argumentado por el surgimiento del Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad (MPJD) en 2011. Así, esta nueva interpretación judicial es parte de un proceso largo y que si bien se da en los últimos meses de la administración calderonista, no deja de ser un motivo de celebración.

Asimismo, debo decir que el tema aquí analizado forma parte de un trabajo que está por publicarse[2], por lo que no quisiera abarcar ahora todos sus recovecos. Por ello, es que en esta ocasión sólo me detendré en tres cuestiones: a) recordar que cuando se decidió la acción de inconstitucionalidad 1/96 también era posible hacer una interpretación restrictiva de la facultad del Presidente prevista en el art. 89. F. VI, b) plantear algunas dudas que genera la intervención de Cossío en relación con la interpretación este mismo artículo, y c) sugerir que la lectura que nos presenta este ministro sobre la posición de las fuerzas armadas está influida por el MPJD, es decir, que refleja un nuevo sentido constitucional generado por un movimiento social.

En la A.I. 1/1996 la Corte interpretó los arts. 16, 21[3], 29, 89, fracción VI[4] y 129[5] de la Constitución. Sin embargo, los artículos que realmente dieron sustento al criterio jurisdiccional fueron el 21, 89, fracción VI y 129, en tanto el art. 16 sólo establece el derecho a la fundamentación y motivación de todos los actos de autoridad, mientras que el art. 29 prevé el supuesto de la suspensión de garantías, supuesto que no se debatía.

Los argumentos de la Corte pueden sintetizarse de la siguiente manera: a) El texto del entonces art. 21 C. no incluía ni excluía a las fuerzas armadas en las acciones para lograr la seguridad pública, siendo el legislador ordinario el facultado para determinar específicamente cuáles autoridades u organismos de los tres niveles de gobierno tienen facultades para participar en tareas de seguridad; b) Con el art. 129 C. -según la lectura de la Corte del voto particular de Ponciona Arriaga en el proceso constituyente de 1857 relativo a dicho artículo- se pretendió prohibir las comandancias generales fijas y que el Ejército no interviniera por sí y ante sí en cuestiones de carácter civil, quedando siempre sujeto a las autoridades civiles que podrían invocar el apoyo de la fuerza militar en situaciones excepcionales y que pudieran controlarse con rapidez, con el fin de evitar caer en las situaciones previstas en el art. 29 C. La autoridad civil que podría invocar dicha ayuda es, según nuestros jueces constitucionales de ese entonces, el presidente de la República; c) esta conclusión se ve reforzada según los ministros por lo previsto en el art. 89, fracción VI C., pues permite una interpretación amplia del art. 129 C. que hace que “la actuación del Ejército, Fuerza Aérea y Armada no esté condicionada al estallido de una guerra o a la suspensión de garantías”.

En primer lugar debo recordar –como lo hizo el ministro Cossío- que el art. 21 C. fue reformado por decreto publicado el 18 de junio de 2008 para establecer que las instituciones de seguridad pública serán de carácter civil, disciplinado y profesional, precisando que la seguridad pública es una función que comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas. Así con la reforma al art. 21 C. se supera la interpretación de la Corte hecha hace algunos años y veda al legislador la posibilidad de establecer que las fuerzas de seguridad sean de carácter militar. Ahora bien, lo importante es que esta conclusión también pudo haberse extraído del antiguo art. 21 C. vigente al momento de la resolución de la Corte, si lo interpretamos junto con los arts. 89, f. VI y 129 C.

En efecto, en su momento los ministros pasaron por alto los objetivos que tuvieron los constituyentes del 57 para proponer la supresión de las comandancias generales, por un lado, y los de Ponciano Arriaga para pedir que el artículo 129 C. no remitiera a la ley lo meramente reglamentario, por el otro[6]. Así, lo que buscaban los constituyentes era que la autoridad civil tuviera todo el prestigio y toda la fuerza para proteger la libertad, mientras que la supresión de cualquier referencia a la ley -propuesta por Arriaga- era evitar que una vez que se suprimieran las comandancias generales, luego se establecieran otras con diferente nombre pero con los mismos o peores vicios. Así, la Corte no reparó en que lo que el art. 129 C. pretendía evitar, según palabras de Arriaga, era que “las leyes guarden silencio ante el estrépito de las armas y la tentación de abusar del poder militar”[7].

De esta manera, la razón fundamental de los constituyentes del 57 para establecer el art. 129 era impedir los abusos del Ejército y fortalecer a la autoridad civil como garante de la libertad. De esta forma, el énfasis que la Corte puso en la posibilidad de que la autoridad civil solicite el auxilio de las fuerzas armadas dejó sin sentido la prohibición que establece el art. 129 C., al hacer regla la excepción. Así, en mi opinión, al contrario de lo que sostuvo la Corte en 1996 de una lectura conjunta de los arts. 21 y 129 C. se impone una interpretación restrictiva de la facultad del presidente (art. 89, fracción VI C.) para disponer de las fuerzas armadas para la seguridad interior, que podría ejercerse, por ejemplo, en el caso de inundaciones o catástrofes naturales. Ahora bien, aun aceptando que las fuerzas militares pueden auxiliar a las autoridades civiles, eso no significa que lo puedan hacer en cualquier circunstancia y sin cumplir con ningún requisito. Este es el punto que hace más peligrosa la doctrina de la Corte, pues si bien señala que se debe tratar de circunstancias excepcionales, no establece los requisitos[8], condiciones y materias en que esta colaboración se puede presentar. Hasta aquí la interpretación de la Corte.

Volvamos ahora a lo que dijo hace unos días el ministro Cossío Díaz. De lo poco que se puede extraer de la versión taquigráfica de la sesión del Pleno, creo que el ministro está de acuerdo en que conforme al nuevo texto del art. 21 C. las fuerzas armadas no se pueden utilizar como fuerzas de seguridad. Sin embargo, más adelante nos dice que sí podrán ser movilizadas fuera de los espacios previstos en el art. 129 y en tiempos de de paz, entre otros supuestos, siempre y cuando se funde y motive por un decreto del presidente de la República. Entonces, ¿es que el nuevo art. 21 prohíbe la movilización de las fuerzas armadas como fuerzas de seguridad pero el art. 89 f. VI sí lo autoriza siempre y cuando sea a través de un decreto presidencial fundado y motivado? ¿O es que el art. 89 f. VI sólo lo autoriza para casos como el del ejemplo de inundaciones y catástrofes naturales? ¿O es que la movilización de las fuerzas armadas en tiempos de paz más allá de los espacios previstos en el 129 C. no puede hacer en ningún caso? La definición de esta cuestión no es baladí, pues si se opta por la primera interpretación nos deja en el mismo lugar que nos dejo la Corte hace algunos años.

Finalmente, quiero poner sobre la mesa la hipótesis de que la interpretación propuesta por el ministro Cossío esté influida por el MPJD. Desde mi perspectiva, este movimiento es un nuevo actor que participa activamente en la deliberación y empuja por un nuevo sentido constitucional más restrictivo sobre el uso de las fuerzas armadas, contrario al propuesto por la Corte. Así, rechaza implícitamente la supremacía judicial y busca orientar la forma en que los otros actores interpretan la Constitución, entre ellos los ministros. De esta manera, el MPDJ ha hecho patente que la Corte no ha podido cerrar de facto el debate constitucional sobre el uso de las fuerzas armadas y revalúa la importancia que tiene el espacio público no organizado para generar nuevos sentidos constitucionales. De ahí que considero pertinente preguntarnos si es que esta nueva interpretación atiende a ese nuevo movimiento social. O, en otras palabras, ¿acaso uno de nuestros mejores jueces constitucionales -y más activista- se acerca al constitucionalismo popular?

 

Roberto Niembro O. Investigador de la Escuela Libre de Derecho.


[1] Decreto por el que se crea el Cuerpo Especial del Ejército y Fuerza Aérea denominado Cuerpo de Fuerzas de Apoyo publicado en el Diario Oficial de la Federación el miércoles 9 de mayo de 2007, así como el Decreto por el que se reforma el diverso que crea el Cuerpo Especial del Ejército y Fuerza Aérea denominado Cuerpo de Fuerzas de Apoyo publicado en el Diario Oficial de la Federación el lunes 17 de septiembre de 2007.

[2] Constitucionalismo popular en Latinoamérica. Micaela Alterio y Roberto Niembro (Coords.)

[3] El texto vigente del art. 21 C. al momento de resolver la acción de inconstitucionalidad era el siguiente: “La imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial. La persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público y a la Policía Judicial, la cual estará bajo la autoridad y mando inmediato de aquél. […] la seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones policiales se regirá por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez […]”

[4] Art. 89. Las facultades y obligaciones del Presidente, son las siguientes:

VI. Preservar la seguridad nacional, en los términos de la ley respectiva, y disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente o sea del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación.

[5] Art. 129. En tiempo de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar. Solamente habrá Comandancias Militares fijas y permanentes en los castillos, fortalezas y almacenes que dependan inmediatamente del Gobierno de la Unión: o en los campamentos, cuarteles o depósitos que, fuera de las poblaciones, estableciere para la estación de las tropas.

[6] La propuesta original de los constituyentes decía: “En tiempos de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar. La ley arreglará el orden económico del Ejército, teniendo como base la supresión de las comandancias generales”.

[7] El debate constituyente puede versa en la propia sentencia de la Corte. Es verdad que Arriaga aceptó que la autoridad civil invocará el auxilio de la fuera militar, pero también nos aclaró que las comandancias no debían ejercer facultades y atribuciones que pertenecen a las autoridades políticas y civiles. Así, el punto que la Corte debió haber dilucidado es en qué materias, bajo qué condiciones y qué requisitos debían cumplir las autoridades civiles para solicitar el auxilio de las fuerzas armadas.

[8] Por ejemplo, no es claro por qué es el Presidente la autoridad civil que puede solicitar el auxilio y no el poder legislativo, siendo que ésta última es la única forma de asegurar un control sobre la petición de auxilio, en tanto el Presidente es al mismo tiempo autoridad civil y Mando Supremo de las fuerzas armadas.

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La guerra que el presidente Felipe Calderón declaró al inicio de su sexenio en contra del narcotráfico ha puesto casi desde el inicio un punto de enorme relevancia en la discusión pública: si es constitucional la decisión del Ejecutivo federal de combatir el crimen organizado mediante las Fuerzas Armadas del país. En este sentido, en buena medida, la discusión en el Congreso respecto la Ley de Seguridad Pública ha girado en torno precisamente en si el presidente de la República puede emplear al Ejército de manera unilateral, sin la aprobación del Congreso, con el objetivo de apoyar o sustituir a los cuerpos de policía.

Algunos consideran que todas estas acciones en que se emplean a las Fuerzas Armadas con el objetivo de que desempeñen tareas de seguridad pública carecen de sustento constitucional, violando entre otros el artículo 129 de nuestra Constitución que señala que en tiempos de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar. Y que se relaciona con el artículo 29 constitucional que regula la suspensión de derechos fundamentales en el país para que el Ejecutivo, con aprobación del Congreso, pueda hacer frente a situaciones o estados de emergencia.

Ahora bien, lo curioso es que en esta discusión sobre la regulación de la fuerza pública en términos constitucionales pocos se han preguntado si la Suprema Corte de Justicia tiene ya una interpretación sobre las posibilidades que tiene, dentro del marco constitucional, el Ejecutivo federal para utilizar a las Fuerzas Armadas en tiempos de paz, y sin intervención del Congreso, para resguardar la seguridad interior del país. Es decir, ante este tema tan delicado, vale preguntarse cómo ha entendido nuestra Corte el mencionado artículo 129 de la Constitución.

La respuesta es que la Suprema Corte tiene ya una tesis de jurisprudencia, que derivó de una sentencia de acción de inconstitucionalidad resuelta en marzo de 1996, donde interpreta precisamente este artículo 129 y que señala que la participación de las Fuerzas Armadas en auxilio de las autoridades civiles sí es constitucional.  Lo cual nos recuerda algo obvio: en esta discusión hay que poner el ojo crítico tanto en el poder Ejecutivo y el Congreso, como en la Suprema Corte de Justicia.

Registro No. 192080

Localización:
Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
XI, Abril de 2000
Página: 549
Tesis: P./J. 38/2000
Jurisprudencia
Materia(s): Constitucional

EJÉRCITO, ARMADA Y FUERZA AÉREA. SU PARTICIPACIÓN EN AUXILIO DE LAS AUTORIDADES CIVILES ES CONSTITUCIONAL (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 129 DE LA CONSTITUCIÓN).

La interpretación histórica, armónica y lógica del artículo 129 constitucional, autoriza considerar que las fuerzas armadas pueden actuar en auxilio de las autoridades civiles, cuando éstas soliciten el apoyo de la fuerza con la que disponen. Por esta razón, el instituto armado está constitucionalmente facultado para actuar en materias de seguridad pública en auxilio de las autoridades competentes y la participación en el Consejo Nacional de Seguridad Pública de los titulares de las Secretarías de la Defensa Nacional y de Marina, quienes por disposición de los artículos 29, fracción I, y 30, fracción I, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, tienen a su mando al Ejército, Armada y Fuerza Aérea, no atenta contra el numeral señalado del Código Supremo. Además, la fracción VI del artículo 89 constitucional faculta al presidente de la República a disponer de dichas fuerzas para la seguridad interior. Por estas razones, no es indispensable la declaratoria de suspensión de garantías individuales, prevista para situaciones extremas en el artículo 29 constitucional, para que el Ejército, Armada y Fuerza Aérea intervengan, ya que la realidad puede generar un sinnúmero de situaciones que no justifiquen el estado de emergencia, pero que ante el peligro de que se agudicen, sea necesario disponer de la fuerza con que cuenta el Estado mexicano sujetándose a las disposiciones constitucionales y legales aplicables.

Acción de inconstitucionalidad 1/96. Leonel Godoy Rangel y otros. 5 de marzo de 1996. Once votos. Ponente: Mariano Azuela Güitrón. Secretaria: Mercedes Rodarte Magdaleno.

El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy veintisiete de marzo en curso, acordó, con apoyo en su Acuerdo Número 4/1996 de veinticuatro de agosto de mil novecientos noventa y seis, relativo a los efectos de las resoluciones aprobadas por cuando menos ocho votos en las controversias constitucionales y en las acciones de inconstitucionalidad, que la tesis que antecede (publicada en marzo de ese año, como aislada, con el número XXIX/96), se publique como jurisprudencial, con el número 38/2000. México, Distrito Federal, a veintisiete de marzo de dos mil.

El Juego de la Suprema Corte

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