La acción de inconstitucionalidad promovida por la PGR y la aparente marcha atrás dado por el actual gobierno en Quintana Roo no fueron suficientes para remontar el conocido como ‘paquete de impunidad’. Solamente se dejó insubsistente la creación del Tribunal de Justicia Administrativa y la designación de los magistrados del mismo.

justicia-cotidiana

El  ‘blindaje’ aprobado por el Congreso estatal a iniciativa del gobernador saliente Roberto Borge, consiste además en la aprobación e implementación de un paquete de reformas constitucional y legales, así como el nombramiento de funcionarios públicos. El común denominador de estas acciones es que dotan de una red de protección a los funcionarios salientes, a través de los siguientes mecanismos:

a) Seguridad personal, a cargo de los contribuyentes, por 15 años tanto para quienes sean exgobernadores, cónyuge e hijos, que no podrá ser menor a la que se tenga en funciones. Así como seguridad personal para altos exfuncionarios de gobierno.

b) Se elimina la calidad de ‘gravedad’ de los delitos cometidos por servidores públicos que afectan a la hacienda, el patrimonio y el servicio públicos. Por ejemplo, el delito de peculado ya no será grave. Así los servidores públicos acusados por estos delitos podrá salir libre bajo fianza.

c) En los delitos relacionados con la corrupción, se disminuyen sustancialmente las penas de prisión y pecuniarias. Por ejemplo, el  peculado se disminuye de 10 a 5 años de cárcel.

d) Se establece que los delitos por funcionarios públicos se persiguen por querella, ya no de oficio como debería ser en casos de corrupción.

e) Se disminuyen a tres años los plazos de prescripción de los delitos de funcionarios públicos por hechos de corrupción.

f) Se crea la fiscalía general del estado como órgano constitucional autónomo y se designa como tal al actual Procurador General de Justicia, por un período de nueve años. Esto significa que quien pedirá cuentas al gobierno saliente, fue designado por Roberto Borge.

g) Se nombraron con 10 meses de anticipación al titular del Órgano de Fiscalización y a su Suplente. Al igual que en el caso anterior, esto significa que quien pedirá cuentas al gobierno saliente, se da en el gobierno de Borge.

h) Se establecen porcentajes mínimos del presupuesto de egresos del estado en favor del Poder Legislativo, del Poder Judicial y de organismos autónomos, con lo cual se afecta la capacidad del Ejecutivo para prever ingresos, equilibrar finanzas públicas y para cubrir las necesidades sociales en materia de educación, salud, seguridad, protección civil, entre otras. Un ejemplo: el presupuesto del Congreso local, suponiendo que fuese el mismo del 2016, para el 2017 se incrementaría en 283.6 millones de pesos, para quedar en un total de 734.5 millones, lo que significa un aumento del 62%. Además las cantidades no pueden ser menores a las de los ejercicios anteriores, en caso de ajustes presupuestales no pueden ser afectadas y si el Congreso lo decide pueden ser mayores.

Las reformas fueron iniciadas después de conocer el resultado de las elecciones y discutidas, aprobadas y publicadas el 23 y 25 de junio y vigentes desde esas fechas. La minoría parlamentaria actual no alcanza el 33% pero sí lo reúne la elegida. Sin embargo, entre la fecha de publicación y vigencia de las reformas y la toma de posesiones de la nueva legislatura y del nuevo Ejecutivo transcurren más de treinta días hábiles.

La controversia iniciada

La acción intentada ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), es una controversia constitucional prevista en el artículo 105 de la Constitución federal, la cual fue suscrita por Carlos Joaquín González en su carácter de ‘gobernador electo’. Esta controversia constitucional se ha promovido en el plazo de los treinta días siguientes al inicio de la vigencia de las normas y actos que se combaten, el cual venció el pasado 18 de agosto.

¿Qué se pretende lograr?

El objetivo de la controversia constitucional es que la SCJN invalide tanto el ‘blindaje’ de impunidad, como el establecimiento de porcentajes mínimos del presupuesto de egresos para los poderes y órganos mencionados.

¿Por qué la controversia suscrita por el gobernador electo?

a) Es la persona legitimada para actuar ante la SCJN, quien ostenta una especial calidad que se deriva de la representación obtenida en la contienda electoral, en la que los ciudadanos de Quintana Roo optaron por una nueva propuesta.

b) Se trata de un caso inédito en nuestro país que un gobernador electo promueva una controversia constitucional. Sin embargo, él tiene el mandato y la responsabilidad —no sólo la facultad— de actuar en contra de la corrupción con base en la representatividad obtenida en las urnas. De ello, se insiste, se actualiza un interés legítimo para plantear el caso ante la SCJN.

c) En el armado del ‘blindaje’, existió una colusión entre el Congreso local y el gobernador saliente. Quien ocupa el Ejecutivo obtiene prerrogativas personales y se beneficia de la nueva legislación penal. El Congreso y su mayoría obtienen un incremento presupuestal desproporcionado y el traslado al Legislativo de las decisiones sobre finanzas públicas.

d) La legitimación procesal del gobernador electo se justifica en el hecho de que, conforme al artículo 49 de la Constitución de Quintana Roo, Carlos Joaquín González ostenta la calidad especial y diferenciada del resto de los ciudadanos, como ‘Poder Electo’ de ese estado. Dicho artículo establece lo siguiente: “El Supremo Poder del Estado se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Los poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado se depositan en ciudadanos electos mediante sufragio universal, libre, secreto y directo, conforme a las leyes correspondientes. […]”.

e) Como se aprecia, este artículo señala con toda claridad que el Poder Ejecutivo se deposita en ciudadanos electos, calidad que satisface Carlos Joaquín González como resultado de la elección del 5 de junio de 2016.

f) Al momento en que un candidato triunfa en la contienda electoral, es indudable que se convierte en ‘Poder Ejecutivo Electo’ del estado, pues es cuando los ciudadanos empoderan a uno de ellos en específico para asumir las funciones y ejercer las correspondientes atribuciones constitucionales y legales.

g) El hecho de que exista un periodo de transición en el cual coinciden un ‘gobernador en funciones’ y un ‘gobernador electo’, no implica que a éste se le desconozca su calidad de Poder Electo. Simplemente se reconoce que es necesario un plazo prudente para que el gobernador saliente pueda hacer entrega/recepción de todos los asuntos de gobierno al gobernador entrante, sin que tal circunstancia permita desconocerle la calidad de ‘gobernador electo’ de la entidad.

h) El hecho de que el ‘gobernador electo’ no haya tomado posesión del cargo no es suficiente para que se desconozca su calidad de ‘Poder Electo’. Lo anterior es así, ya que incluso antes de que se lleve a cabo la toma de posesión y protesta, el ‘gobernador electo’ va ejerciendo cada vez mayores atribuciones inherentes a su cargo, las cuales culminan con la toma de protesta, momento en el cual asume la totalidad de sus atribuciones.

En las reformas y nombramientos hay una unidad de propósito: prerrogativas de seguridad personal, modificación estructural en el tratamiento penal por hechos de corrupción que afectan su eficacia y nombramientos que son centrales en la investigación y determinación de las responsabilidades.

Las reformas invaden las facultades del Ejecutivo y afectan el ámbito de su función constitucional. Además, contrarían las reglas y principios de la reciente reforma constitucional en materia de combate a la corrupción.

La controversia constitucional ejercida tiene el propósito de actuar garantizando que no haya condiciones de impunidad, en el interés de la preservación de las condiciones de gobernabilidad y del mandato otorgado en las urnas. No hacerlo sería abdicar de tal responsabilidad y dejar que se consume la afrenta a la ciudadanía.

Rosa María Cano. Profesora de la Facultad de Derecho de la Universidad de Guanajuato y de la maestría en derecho constitucional de la División de Derecho, Política y Gobierno de la Universidad de Guanajuato.

José Roldán Xopa. Profesor de la División de Administración Pública del CIDE. Twitter: @jrxopa

Luis M. Pérez de Acha. Doctor en Derecho por la UNAM y socio de Pérez de Acha, Ibarra de Rueda y Asociados, S.C. Twitter: @LuisPerezdeAcha

Nota: los autores participaron en la redacción de la demanda de esta controversia constitucional.

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Desde el 13 de julio de 2010, se suscribió por autoridades locales1 la Carta de la Ciudad de México por el Derecho a la Ciudad (CCMDC). Dicho instrumento fue una iniciativa surgida y negociada desde 2007 por diversas organizaciones del movimiento urbano popular con el entonces jefe de gobierno del Distrito Federal, Marcelo Ebrard Casaubón. Con dicha normativa, efectivamente, se abría “una nueva etapa orientada a garantizar el reconocimiento legal y la implementación de este nuevo derecho humano”.2

ciudad

En principio se señala que el derecho a la ciudad se podría definir como el usufructo equitativo de las ciudades dentro de los principios de sustentabilidad, democracia, equidad y justicia social, o como un derecho colectivo de los habitantes de las ciudades, que les confiere legitimidad de acción y de organización, basado en el respeto a sus diferencias, expresiones y prácticas culturales, con el objetivo de alcanzar el pleno ejercicio del derecho a la libre autodeterminación y a un nivel de vida adecuado.

Es importante tener en cuenta que el derecho a la ciudad no es nuevo, sino que lo podemos encontrar vivo desde el año 1969, cuando el autor francés Henri Lefebvre escribió El derecho a la Ciudad, obra en la que lanzó una dura crítica a la vida urbana de aquel tiempo. Décadas después, su influjo tuvo concreción en la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad (2004), así como en la creación del Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Habitat).

Según Vicente Ugalde, profesor investigador de El Colegio de México, la noción o caracterización del derecho a la ciudad “ha sido movilizada por organizaciones políticas y por grupos de la sociedad civil, y ha estado asociada a diversas reivindicaciones sobre la ciudad”. Como se ve, tenemos al derecho a la ciudad como un derecho humano que podría caracterizarse como emergente de acuerdo a la Declaración Universal de Derechos Humanos Emergentes, ya que el mismo se consideraría como fruto de las transformaciones y nuevas necesidades de una sociedad democrática.

Llama la atención que la CCMDC establece que para garantizar que la función social de la ciudad y la propiedad sea sostenible a largo plazo se debe: 1) Formular e implementar políticas para promover el uso socialmente justo y ambientalmente equilibrado del espacio y el suelo; y 2) armonizar la normatividad y su aplicación, así como las políticas ambientales, de ordenamiento territorial, desarrollo urbano, vivienda y agua, para atender las necesidades sociales sin aumentar la presión sobre los bienes naturales.

De acuerdo con ONU-Habitat, el uso del suelo urbano plantea un gran problema en el proceso de urbanización tanto para los países desarrollados como para aquellos en vías de desarrollo; asimismo, dicha entidad señala que la falta de políticas territoriales y de regulaciones claras respecto al uso del suelo pueden conducir a un crecimiento urbano desordenado y a la proliferación de asentamientos informales. Pero también, al mismo tiempo, la urbanización sufre una reglamentación excesiva como, por ejemplo, una estricta zonificación que lleva a organizar el espacio urbano en áreas exclusivamente residenciales, comerciales o industriales, que puede resultar en una dispersión urbana incontrolada y una expansión horizontal y de baja densidad de los espacios urbanos.

Según datos de la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial de la Ciudad de México, en el año 2015, se recibieron 3,466 denuncias, de las cuales 1,288 fueron relativas al mal uso de suelo urbano; es decir, el 37.16% de los asuntos conocidos por dicho organismo descentralizado concernían al ámbito del mencionado mal uso de suelo urbano.

Es necesario destacar que las vías para combatir al mal uso de suelo urbano parecerían acotarse a las de naturaleza administrativa, es decir, podrían considerarse limitadas a las denuncias o quejas presentadas ante organismos formalmente adscritos al poder ejecutivo.3

En este punto es importante tener en cuenta que en el año 2011 se reformó la Constitución federal para insertar una nueva forma de concebir al juicio de amparo. Uno de los cambios cardinales de dicha reforma fue la incorporación del interés legítimo para ampliar el acceso al juicio fundamental —recordemos que con anterioridad a la enmienda constitucional la legitimación para acudir al juicio de amparo se circunscribía al concepto de interés jurídico.

Con relación a esto, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que el interés legítimo se refiere a la existencia de un vínculo entre ciertos derechos fundamentales y una persona que comparece en el proceso, sin que dicha persona requiera de una facultad otorgada expresamente por el orden jurídico. Esto es, la persona que cuenta con ese interés se encuentra en aptitud de expresar un agravio diferenciado al resto de los demás integrantes de la sociedad, al tratarse de un interés cualificado, actual, real y jurídicamente relevante, de tal forma que la anulación del acto que se reclama produce un beneficio o efecto positivo en su esfera jurídica, ya sea actual o futuro pero cierto.4

En ese sentido, se señala que el juicio de amparo puede —o debe— ser el recurso efectivo que permita la justiciabilidad del derecho a la ciudad. En efecto, en muchos casos el mal uso de suelo urbano produce una afectación indirecta a los ciudadanos que podría ser reparada mediante el juicio constitucional. En ese orden de ideas, se menciona que dicha reparación sería acorde con los compromisos internacionales adquiridos por México, sobre todo con el relativo a establecer en el derecho interno un medio de defensa para hacer efectivos los derechos humanos.

Es importante precisar que el derecho a la ciudad podría quedar adscrito a los derechos económicos, sociales y culturales, en tanto va perfilando sus propios principios y características. Lo anterior debería facilitar su justiciabilidad en una instancia constitucional. Por esto, me parece, se debe ir concibiendo al derecho a la ciudad como un derecho humano. Sobre todo se debe entender al derecho a la ciudad como una prerrogativa que permite la participación democrática de los ciudadanos, entre otros, en el rubro relativo al uso y explotación de suelo urbano. Esto, desde mi punto de vista, permitiría hacer efectivo un derecho humano que tiene sus propias características y naturaleza.

Finalmente, se menciona que recientemente la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México entregó a Ricardo Jordán, representante de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, la petición por la cual este organismo constitucional autónomo mexicano se sumó a la solicitud para que el derecho a la ciudad se reconozca como derecho humano.5 Como se ve, en un futuro, el derecho a la ciudad como derecho humano podría incorporarse de manera explícita a los tratados internacionales o a la propia Constitución federal. Lo anterior, abonaría a la cultura de respeto y protección de los derechos humanos, incluido, por supuesto, al conjunto de pretensiones que, en un contexto democrático, se exigen de una ciudad.

Héctor Ivar Hidalgo Flores. Abogado postulante en materia constitucional. Twitter: @_hector_hidalgo


1 Los signatarios fueron representantes de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial del entonces Distrito Federal, además de miembros de la sociedad civil y de organismos públicos autónomos locales.

2 Según se lee en el capítulo de “Presentación” de la la Carta de la Ciudad de México por el Derecho a la Ciudad.

3 Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial e Instituto de Verificación Administrativa, instituciones de la Ciudad de México.

4 INTERÉS LEGÍTIMO. CONTENIDO Y ALCANCE PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 107, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS). Número de Registro 2007921.

5 Esto en la reunión de trabajo de la Campaña Nacional Urbana “My City, My Choice, and I’m a City Changer” iniciativa de la Campaña Urbana Mundial, convocada por la CEPAL, ONU Hábitat y el Colegio Nacional de Jurisprudencia Urbanística (CNJUR International), que se realizó en abril pasado en la ciudad de Toluca, Estado de México, en el marco de la Reunión Regional Hábitat III.

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En marzo de este año, la Suprema Corte resolvió el juicio de amparo impulsado por la asociación Mexicanos Primero. Se trata de un caso por demás relevante que deja un precedente para que la ciudadanía exija rendición de cuentas en los diversos casos de corrupción que acontecen en nuestro país. En particular, este amparo exigió que funcionase mejor la maquinaria de fiscalización y sanción de la Auditoría Superior de la Federación. Sin embargo, para ello, presentó un abanico de novedosos e importantes argumentos constitucionales relacionados principalmente con el interés legítimo, los cuales resultaron en un escenario por demás atractivo para impulsar aún más el litigio estratégico en nuestro país a través de organizaciones de la sociedad civil. En este video, Luis M. Pérez de Acha, el abogado responsable de diseñar la estrategia jurídica de este juicio de amparo, nos explica, a partir de la sentencia y tesis derivadas de este caso que recién fueron publicadas, la relevancia y trascendencia del mismo. 

Luis Manuel Pérez de Acha. Doctor en Derecho por la UNAM y socio de Pérez de Acha, Ibarra de Rueda y Asociados, S.C. Twitter: @LuisPerezdeAcha

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La semana pasada, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia resolvió un amparo interpuesto por la asociación Mexicanos Primero. Se trata de un caso histórico por abrir una rendija para atacar desde la trinchera ciudadana los diversos casos de corrupción que acontecen en nuestro país, pero también porque ofrece una buena batería de criterios jurídicos novedosos relacionados principalmente con el interés legítimo y que bien pueden ser exprimidos en el futuro por otras organizaciones de la sociedad civil. En el siguiente video, el abogado Luis M. Pérez de Acha, arquitecto de la estrategia jurídica de este juicio de amparo, explica precisamente en qué consistió esta estrategia y cuáles son algunos de los escenarios jurídicos futuros a partir de la victoria alcanzada con este asunto.

Luis M. Pérez de Acha. Doctor en Derecho por la UNAM y socio de Pérez de Acha, Ibarra de Rueda y Asociados, S.C. Twitter: @LuisPerezdeAcha

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A partir de las casas de la esposa del presidente de la República y de otros funcionarios federales, han saltado en la prensa internacional varias estampas más que por lo menos ubican en una posición incómoda a la clase política mexicana en términos de opacidad, corrupción e impunidad. Esto ha desatado la protesta social e indignación de la ciudadanía. Sin embargo, vale plantear una pregunta no menor: ¿con qué otras armas cuentan los ciudadanos para enfrentar la rampante corrupción que envuelve al país? En el siguiente video, el abogado Pérez de Acha justamente ofrece una respuesta a esta interrogante y explica qué opciones existen desde la trinchera jurídica para tratar de combatir el amplio abanico de casos de conflictos de interés y corrupción. 

Luis M. Pérez de Acha. Doctor en Derecho por la UNAM y socio de Pérez de Acha, Ibarra de Rueda y Asociados, S.C. Twitter: @LuisPerezdeAcha
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derechos2El objetivo del siguiente texto es informar al ciudadano cuáles son y cómo están protegidos los derechos fundamentales en México. Para lograr este propósito, se estudian los asuntos conocidos por el Pleno de la Suprema Corte mexicana, quien decide, en última instancia, cuándo un derecho humano es afectado. De esta manera, El Juego de la Suprema Corte presenta esta sección con el ánimo de cumplir dos metas: informar de manera accesible el desempeño de los ministros de nuestra Corte y, a su vez, facilitar el escrutinio a la labor de éstos. En esta edición se presentan los asuntos conocidos en junio de 2014.

1. Acceso a la justicia. Consejo de la Judicatura 1
¿Quién puede revisar los Acuerdos Generales –AG- que dicta el Consejo de la Judicatura Federal? Este asunto analizaba la posibilidad de que la revisión de estos AG los hiciera además de la Suprema Corte, los Tribunales Federales y los Juzgados de Distrito.

Empezó concretamente por AG en donde se estableció la posibilidad de que las promociones, recursos y notificaciones se pudieran hacer a través de firma electrónica, debido al número elevado de casos de amparo –como en los asuntos del IETU o de la Ley del ISSSTE-. Cuando llegaron los recursos de amparo a un Tribunal Colegiado, éste resolvió que los AG eran inconstitucionales y, por tanto, desechó el recurso, mientras que los demás Tribunales Colegiados los admitieron. Los Colegiados entendían que podían pronunciarse sobre la constitucionales de los AG, tal como sucedió.

En ese sentido, como la propia Corte afirmó, la contradicción de tesis se presenta: “De acuerdo con lo anterior, el punto de contradicción a resolver consiste en determinar si es válida la interposición del recurso de revisión vía electrónica, esto es, por medio de la Firma Electrónica para el Seguimiento de Expedientes (FESE), en términos de los acuerdos generales 21/2007 y 43/2008, ambos del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal”.

Pero, por otro lado, se resolvió un problema más de fondo, de acuerdo con el marco normativo constitucional y legal, es la Suprema Corte, a través del procedimiento planteado en la ley y con la aprobación de cuando menos 8 votos, quien puede derogar los AG, y no lo puede hacer algún otro tribunal más.

2. Acceso a la Justicia. Interés legítimo 2
¿Qué es el interés legítimo como presupuesto para promover amparo? Las Salas de la Corte habían definido en sentido diverso cómo debía entenderse este concepto, qué tipos de intereses debía proteger, en especial sobre la base del sujeto afectado. La Primera Sala aceptaba la protección de intereses individuales y colectivos. La Segunda se inclinaba sólo a la dimensión difusa o colectiva.

La decisión de la Corte involucraría intereses individuales y colectivos. Ahora bien, ¿cómo se identifica este interés legítimo? Dice la Corte, tiene que haber una vinculación con una norma jurídica, bastando que establezca un derecho objetivo. Y se apura a explicar, es un concepto jurídico indeterminado, un concepto abierto que debe ir cambiando y adecuándose a cada caso concreto.

Para mejor entenderlo, se exponen sus características distintivas, éstas engloban lo que debe ser, subrayándose que deben observarse en conjunto:

a) La existencia de un vínculo entre ciertos derechos fundamentales y una persona que comparece en el proceso;

b) El vínculo no requiere de una facultad otorgada expresamente por el orden jurídico;

c) Consiste en una categoría diferenciada y más amplia que el interés jurídico, pero tampoco se trata de un interés genérico de la sociedad, como ocurre con el interés simple, lo que implica el acceso a los tribunales competentes ante posibles lesiones jurídicas a intereses jurídicamente relevantes y, por ende, protegidos;

d) La concesión del amparo es un beneficio jurídico en favor del quejoso, es decir, un efecto positivo en su esfera jurídica, ya sea actual o futuro, pero cierto, mismo que no puede ser lejanamente derivado, sino resultado inmediato de la resolución que en su caso se llegara a dictar;

e) Debe existir una afectación a la esfera jurídica del quejoso en un sentido amplio, apreciar bajo un parámetro de razonabilidad y no sólo como una simple posibilidad;

f) El quejoso tiene un interés propio distinto de cualquier otro gobernado, consistente en que los poderes públicos actúen de conformidad con el ordenamiento jurídico cuando con motivo de tales fines se incide en el ámbito del interés propio;

g) La situación jurídica identificable, surge por una relación específica con el objeto de la pretensión que se aduce, ya sea por una circunstancia personal o por una regulación sectorial;

h) Si bien en una situación jurídica concreta, pueden concurrir el interés colectivo o difuso y el interés legítimo, lo cierto es que tal asociación no es absoluta ni tampoco indetectable;

i) El interés legítimo requiere ser armónico con la dinámica y alcances del juicio de amparo, consistentes en la protección de los derechos fundamentales de las personas.

3. Autonomía Municipal 3
El asunto analizaba las implicaciones del gasto de recursos obtenidos por la vía de deuda para los municipios y el grado de intervención sobre la autorización y manejo de los mismos por parte de las legislaturas locales, desde la posibilidad de emitir una ley, hasta la introducción de requisitos para la autorización de la deuda. Se discutirían dos grandes temas, que generaron cada uno su votación particular.

1. Libertad Hacendaria. ¿Cuáles son las limitaciones de la legislatura local para contratar deuda pública? Se retoma lo resuelto en la controversia constitucional 44/2009. Los municipios no tienen autorizado manejar, aplicar y priorizar libremente los recursos obtenidos por la vía de endeudamiento, por lo que no se puede considerar que el poder legislativo local se convierta en órgano de decisión en el manejo de la hacienda, ya que la Constitución federal lo faculta para que a través de leyes, establezca las bases, conceptos y montos, aplicables a la deuda pública.

Lo anterior implica que la propia legislatura puede establecer distintas modalidades y formalidades para la aprobación de la deuda pública, pues la Constitución federal no establece limitantes en este sentido, pudiendo la legislatura local determinar el número de votos requeridos, los montos prohibidos para contratación o los casos en que se justifique acudir a obtener estos recursos.

De igual manera, no existe una contradicción entre la Constitución local y la Ley General de Contabilidad Gubernamental, en especial a la definición de deuda pública, porque tienen finalidades distintas, en ésta última se persigue la unificación de criterios que rigen la contabilidad gubernamental y la presentación homogénea de informes financieros entre los distintos niveles de gobierno.

2. Autoridades intermedias. Es válido que se establezca una obligación a los municipios de informar trimestralmente sobre el ejercicio y destino de los recursos provenientes de deuda, pues además de que el legislativo local puede determinar las modalidades o mecanismos, bajo los cuales debe rendirse esta información, es una obligación determinada en la Constitución federal.

No hay falta de claridad de los conceptos de contratación de obligaciones financieras y de deuda. No es necesario definir qué debe entenderse por deudas de corto, mediano y largo plazo, pues dependerá del tipo de instrumento por el que se contrate la deuda pública.

El hecho de que los proyectos de inversión pública productiva se utilicen en zonas de mayor marginación del estado y municipio, con base en la categorización de marginación emitida por el Consejo Nacional de Población, no viola la autonomía municipal, máxime que la actividad de ese organismo no se dirige a establecer de forma exclusiva los casos en que procede el endeudamiento, sino a establecer criterios demográficos generales, para ubicar la población que requiere de mayor protección del Estado. En este sentido, el legislativo fija un condicionamiento esencial de procedencia –cubriendo el marco de la CPEUM y con libertad de configuración a partir de ello- que debe observarse por los municipios, pero no crea una autoridad intermedia.

Víctor Manuel Collí Ek. Investigador de la Universidad Autónoma de Campeche y responsable del proyecto de investigación: “La vigencia de la Constitución en la interpretación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación como Tribunal Constitucional” 154998, CONACYT-SEP, del cual el presente estudio es un producto.


1 Contradicción de tesis467/2012. Ponente Min. Margarita Luna Ramos. Sesionada los días 29 de mayo y 2 de junio. Mayoría de 7 votos. Se analizaron los alcances del artículo 100 de la CPEUM y de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

2 Contradicción de tesis 111/2013. Ponente, Min. Arturo Zaldívar Lelo de Larrea. Sesionada el 3 y5 de junio. Mayoría de ocho votos. Se analizaba entre otras cosas, la Ley de Amparo y el Principio pro persona del artículo 1º de la CPEUM.

3 Controversia Constitucional 57/2013. Ponente Min. José Fernando Franco González Salas. Sesionada el día 9 de junio. Se analizaba la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro y los artículos 115 y 117 de la CPEUM. Primera votación, mayoría de ocho votos. Segunda votación, unanimidad de 9 votos.

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En este video, el abogado Pérez de Acha vuelve al análisis del amparo #YoContribuyente. En esta ocasión, sin embargo, el punto de partida del estudio es el potencial que tiene la nueva figura del interés legítimo en el juicio de amparo para evaluar políticas públicas del Estado. Es decir, a partir de las características de este caso en concreto, que fue desechado por la Suprema Corte el miércoles pasado, Pérez de Acha apunta los diversos aspectos, de la decisión de condonar el pago de ciertos impuestos a entidades federativas y municipios, que quedaron fuera del control del Estado gracias a esta decisión de los ministros de la Primera Sala. 

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Luis M. Pérez de Acha. Abogado por la Escuela Libre de Derecho y doctor en Derecho por la UNAM. Twitter: @LuisPerezdeAcha

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yocontribuyenteHace algunos meses, un grupo de ciudadanos interpusieron un juicio de amparo en contra de la condonación de impuestos que realizó el gobierno federal a favor de entidades federativas y municipios. En términos generales, el propósito de esta batalla jurídica era repensar las condiciones en que se recauda el dinero público, de tal manera que se debiese atar a principios constitucionales como transparencia, austeridad y honestidad en el gasto público. El asunto rebotó en diferentes peldaños de la escalinata judicial hasta que llegó a la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia, donde la mayoría de los ministros decidieron este miércoles negarle la razón a a este grupo de ciudadanos. El punto clave de la decisión de los ministros giro en torno al llamado interés legítimo, un ingrediente novedoso en el juicio de amparo y que apenas empieza definirse sus límites y alcances (veáse, por ejemplo, dos colaboraciones a este blog aquí y aquí donde se analizan otras sentencias de la Suprema Corte que abordan este tema). En este video, el abogado Pérez de Acha, encargado de diseñar la estrategia jurídica de este grupo de ciudadanos, explica de manera clara y ágil la importancia del llamado interés legítimo para este asunto y crítica la manera como la mayoría de los ministros de la Primera Sala lo entienden.

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Luis M. Pérez de Acha. Abogado por la Escuela Libre de Derecho y doctor en Derecho por la UNAM. Twitter: @LuisPerezdeAcha

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Entre la publicación de las reformas constitucionales de 2011 y la publicación de la nueva ley de amparo, pasaron 2 años. El concepto de interés legítimo es abierto e indeterminado que requiere de la labor jurisdiccional para su delimitación y contenido. Para ello, se requiere flexibilidad con la finalidad de permitir la protección y garantía de los derechos humanos, de acuerdo con el nuevo paradigma constitucional. Así, toca al juez constitucional irlo definiendo caso por caso.

La semana pasada, el Pleno debatió una contradicción de tesis (CT 111/2013) pues se encontraron discrepancias entre la primera y segunda salas de la Corte en sus resoluciones acerca del concepto y los alcances del interés legítimo para la procedencia del juicio de amparo, adoptando cada una soluciones distintas y contradictorias:

…al resolver el amparo en revisión 366/2012, la Primera Sala de este Alto Tribunal definió al interés legítimo como un interés personal –ya sea individual o colectivo–, cualificado, actual, real y jurídicamente relevante, mismo que podría traducirse en un beneficio al quejoso en caso de que se le concediera el amparo. Así, dicho interés deberá estar garantizado por un derecho objetivo y deberá referirse a una afectación a su esfera jurídica en sentido amplio –económica, profesional, de salud pública, o de cualquier índole–. Por su parte, la Segunda Sala, al resolver los amparos en revisión 553/2012, 684/2012 y 29/2013 –en los cuales la argumentación sobre el tema es idéntica–, sostuvo que el interés legítimo lo tutelan normas que no generan derechos subjetivos sino que establecen intereses difusos. En consecuencia, para que el quejoso tenga interés legítimo deberá acreditar: (i) la presencia de una norma que establece o tutela algún interés difuso en beneficio de alguna colectividad determinada; (ii) afectación de ese interés difuso en perjuicio de la colectividad por la ley o acto que se reclama; y (iii) la pertenencia del quejoso a dicha colectividad.

Es decir, mientras la primera Sala indentifica el interés legítimo con un interés amplio fundamentado en un derecho objetivo que puede ser tanto individual como colectivo, la segunda Sala lo identifica, siempre, como un interés difuso o colectivo, desterrando con ello la posibilidad de acreditar un interés no jurídico individual.

La mayoría de los ministros determinó la existencia de la contradicción, aunque algunos de éstos (Luna y Pérez fundamentalmente) aceptaron el planteamiento solo porque consideraron muy relevante la determinación de un criterio unívoco para el resto de juzgadores sobre este concepto indeterminado.

Así, al debatir el fondo, la ministra Luna[1] defendió su postura como parte de la segunda sala[2], argumentando que “…las normas que no generan derechos subjetivos, son precisamente aquellas que se refieren a los intereses difusos y que están encaminadas a producir ciertos resultados en la sociedad o en algunos grupos que la integran, y que como ella, carecen de personalidad, es decir, regulan a un grupo de personas, no a una persona en sí determinada [...] tutelan intereses colectivos, pero no le otorgan derechos subjetivos…”

batallaDe manera que, para la segunda Sala, el interés legítimo tendría los siguientes requisitos: “que esté en una ley, que no tenga la capacidad de generar derechos subjetivos y que se refiera a la esfera jurídica del particular como individuo, es decir, no supone una afectación directa a su estatus jurídico, sino a una afectación indirecta.” Además, su criterio se sustenta en los efectos particulares del amparo, pues se aclara que el interés legítimo al ser indirecto y no un derecho subjetivo, se basa en un interés difuso. Sin embargo, el principio de relatividad de la sentencia sigue operando, por lo que no puede hablarse de una especie de acción colectiva, sino que sigue siendo, individual.

El proyecto debatido se fundamentó en el entendimiento de la primera Sala, la que no restringe el concepto al interés difuso o colectivo, sino que prevé la posibilidad de que se finque en un interés particular. Así, el proyecto explica lo siguiente: “…la posición especial en el ordenamiento jurídico, también puede referirse a una persona en particular. Esto es, si bien en una situación jurídica concreta pueden concurrir el interés colectivo y el interés legítimo, lo cierto es que tal asociación no es absoluta e indefectible.”

Lo anterior, con base en la redacción expresa de la fracción I del artículo 107 constitucional[3] que expresamente establece que el interés legítimo podrá ser “individual o colectivo” y a que

…la existencia de intereses difusos y colectivos por una parte, y del interés legítimo por otra, responde a dos supuestos distintos: en el primer caso, el interés se refiere al número de personas que tienen el mismo, mientras que el segundo término se refiere al nivel de intromisión o afectación en la esfera jurídica del gobernado… [De tal forma que] … no resulta jurídicamente factible equiparar el interés legítimo con el diverso colectivo o difuso, pues tal circunstancia no resultaría armónica con la naturaleza del juicio de amparo ni con el principio pro persona, ya que ello significaría restringir de forma excesiva el acceso al mismo, al impedir que ciertas personas que posean un interés individual y diferenciable pero que no derive de la titularidad de un derecho subjetivo, puedan acceder al juicio de amparo…

El proyecto propone delinear el interés legítimo conforme a las siguientes notas (aunque se hace énfasis en que no se pretende ofrecer un concepto acabado ni cerrado de interés legítimo):

a) Implica la existencia de un vínculo entre ciertos derechos fundamentales y una persona que comparece en el proceso.

b) El vínculo no requiere de una facultad otorgada expresamente por el orden jurídico, es decir, la persona con interés se encuentra en aptitud de expresar un agravio diferenciado al resto de los integrantes de la sociedad, al tratarse de un interés cualificado, actual, real y jurídicamente relevante.

c) Consiste en una categoría diferenciada y más amplia que el interés jurídico, pero tampoco se trata de un interés genérico de la sociedad como ocurre con el interés simple. Es decir, implica el acceso a los tribunales competentes ante posibles lesiones jurídicas a intereses jurídicamente relevantes y, por ende, protegidos.

d) La concesión del amparo, se traduciría en un beneficio jurídico en favor del quejoso, es decir, un efecto positivo en su esfera jurídica, ya sea actual o futuro pero cierto, mismo que no puede ser lejanamente derivado, sino resultado inmediato de la resolución que en su caso llegue a dictarse.

e) Debe existir una afectación a la esfera jurídica del quejoso en un sentido amplio, apreciada bajo un parámetro de razonabilidad y no sólo como una simple posibilidad.

f) Así, el quejoso tiene un interés propio distinto del de cualquier otro gobernado, consistente en que los poderes públicos actúen de conformidad con el ordenamiento jurídico, cuando con motivo de tales fines se incide en el ámbito de dicho interés propio.

g) La situación jurídica identificable, surge por una relación específica con el objeto de la pretensión que se aduce, ya sea por una circunstancia personal o por una regulación sectorial.

h) Si bien en una situación jurídica concreta pueden concurrir el interés colectivo o difuso y el interés legítimo, lo cierto es que tal asociación no es absoluta e indefectible.

i) Debido a su configuración normativa, la categorización de todas las posibles situaciones y supuestos del interés legítimo, deberá ser producto de la labor cotidiana de los juzgadores de amparo al aplicar dicha figura jurídica.

j) Finalmente, el interés debe responder a la naturaleza del proceso del cual forma parte, es decir, el interés legítimo requiere ser armónico con la dinámica y alcances del juicio de amparo, consistentes en la protección de los derechos fundamentales de las personas.

La votación del proyecto defendido por el ministro Zaldívar, quedó con ocho votos a favor y uno en contra de la ministra Luna (los ministros Pardo y Gutérrez, estuvieron ausentes).

Aunque la diferencia entre los criterios podría parecer menor, no lo es, pues el concepto de interés legítimo es el “boleto de entrada” al juicio de amparo, de manera que una interpretación amplia, como la que construyó la primera Sala –criterio que prevaleció en esta contradicción- permite mayor acceso para solicitar la protección y garantía de los derechos humanos. Equiparar de forma estricta el interés legítimo con el interés difuso como lo propone la ministra Luna, cierra la puerta a casos en donde la categoría no cumpla con dicho requisito, ello sería contrario al principio pro persona, pues negaría prima facie la posibilidad de solicitar un amparo en esos casos límite que ni el legislador ni el juez pueden prever.

El planteamiento realizado por el ministro Cossío[4], apoyado por el ministro Franco, resulta de especial relevancia y es, desde mi punto de vista, algo sobre lo que la academia, y los propios jueces, deberán avanzar: la delimitación de lo que se entiende por derecho para la definición del tipo de interés. ¿Cuál es la diferencia entre el derecho que fundamenta el interés jurídico y el derecho que fundamenta al legítimo? ¿Y cuáles son las notas distintivas de ambos intereses? ¿Es desafortunada la diferencia que hace el Poder Revisor en la fracción I del 107?

Geraldina Gónzalez de la Vega. Constitucionalista y ensayista. Actualmente realiza estudios de postgrado en Alemania. Twitter: @geraldinasplace

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[1] Vale la pena leer su intervención en las páginas 7 a 27 de la versión taquigráfica: La ministra realizó una exposición amplia e interesante sobre su postura respecto del interés en el juicio de amparo, así como del principio de relatividad de las sentencias, habrá que estar antentos a su voto particular.
[2] Tanto el ministro Pérez, como el ministro Aguilar si bien sostuvieron el criterio de la segunda Sala, aclararon que no se trataba de un concepto acabado y acogieron el proyecto por considerar que lo amplía en beneficio de las personas. Los ministros Valls y Franco no compartían el criterio mayoritario de la segunda Sala, por lo que estuvieron de acuerdo con el proyecto. El ministro Franco fue quién denunció la contradicción.
[3] Texto de la fracción I del artículo 107 constitucional: “El juicio de amparo se seguirá siempre a instancia de parte agraviada, teniendo tal carácter quien aduce ser titular de un derecho o de un interés legítimo individual o colectivo, siempre que alegue que el acto reclamado viola los derechos reconocidos por esta Constitución y con ello se afecte su esfera jurídica, ya sea de manera directa o en virtud de su especial situación frente al orden jurídico.”

[4] Vale la pena leer la intervención del ministro Cossío y habrá que estar atentos a su voto concurrente anunciado (página 46 en adelante de la versión taquigráfica).

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Una de las cuestiones más peliagudas de la reforma al juicio de amparo del 2011 es el interés legítimo y su relación con el principio de relatividad de las sentencias. Ambas cuestiones se encuentran en el artículo 107 constitucional, fracciones I y II, respectivamente. Lo cual implica que su jerarquía es la misma y que los juzgadores deberán, eventualmente, hacer malabares en los procesos de amparos en aras de proteger los derechos.

Esto significa que, caso por caso, la Corte deberá ir dotando de contenido el concepto de interés legítimo y su relación con los intereses colectivos o intereses difusos, para de esta manera delimitar el principio de relatividad de las sentencias -el que parecería anticuado cuando se habla de intereses que por su naturaleza no pueden asignarse a un individuo particular o quejoso.

La semana pasada, en este sentido, se publicó una sentencia de amparo (AR 152/2013), donde la primera Sala le concede la razón a 39 personas homosexuales de ser discriminadas por normas sobre matrimonio en el estado de Oaxaca. Además de la relevancia de la declaración de inconstitucionalidad de la norma civil oaxaqueña, en esta sentencia la Sala sienta las bases para la determinación del interés legítimo en caso de que se alegue la discriminación indirecta de una norma en su porción valorativa, sin que medie acto de aplicación o algo que llama “afectación por estigmatización”.

En esta sentencia, se realiza un análisis jurisprudencial del interés y su relación con las normas autoaplicativas y heteroaplicativas. De tal manera que para determinar si los quejosos tienen interés, se parte de la cuestión sobre si “la afectación asociada a la impugnación por discriminación es susceptible de actualizarse con la mera existencia o vigencia de la norma.”

La Sala concluye que sí, pues las normas jurídicas no solamente disponen una conducta específica, sino que también conllevan un mensaje, distinguiendo entre la parte dispositiva y valorativa de las normas. De tal forma que la Sala determina que la parte valorativa de las normas jurídicas, al representar una valoración social de esa conducta que regula, puede transmitir un mensaje implícito o explícito en que el Estado discrimine (voluntaria o involuntariamente) a determinadas personas, aún y cuando la norma no esté dirigida (en su parte dispositiva) a regular conductas relacionadas con éstas.

…la discriminación [por tanto] no sólo se puede resentir cuando la norma regula directamente la conducta de un grupo vulnerable, sino también mediante aquellas normas que promocionan y ayudan a construir un significado social de exclusión o degradación [...] lo relevante es que la norma genera un clase especial de afectación, que corre de manera paralela y que afecta directamente a los quejosos como terceros: la estigmatización por discriminación, la cual es incondicionada.

De tal forma que lo que la Sala reconoce es que “…junto a la afectación material o tradicional que puede generar la parte dispositiva de una norma, puede existir una afectación inmaterial que produce el mensaje transmitido por la norma, es decir, por su parte valorativa.” Y lo relevante aquí es que este mensaje produce una afectación, un “…estigma por discriminación puede ser una afectación expresiva generada directamente por una norma, la cual comúnmente se traduce en una serie de eventuales afectaciones materiales secundarias, con motivo de la puesta en práctica del contenido prescrito por la norma, como es la exclusión de beneficios o distribución inequitativas de cargas… [Y que] si existe una afectación de estigmatización por discriminación generada directamente, se debe reconocer interés legítimo para impugnarla, sin esperar el acto de aplicación.”

construccionEn este sentido, la sentencia desarrolla un test para determinar el interés legítimo por discriminación incondicionada que parte del concepto que denomina “afectación por estigmatización”. Se define “estigmatización” como “un daño jurídicamente relevante que es actual y real, producida por un mensaje del cual el quejoso es destinatario, quien lo puede combatir sobre la base de defender un interés garantizado por el derecho objetivo, como es el derecho a la no discriminación, contemplado en el artículo 1° constitucional… [De tal forma que la] comprobación del interés legítimo por esta especial afectación se demuestra, pues en caso de obtener el amparo, los quejosos obtendrían un beneficio jurídico consistente en la supresión del mensaje alegado de ser discriminatorio, mediante la declaratoria de inconstitucionalidad, la que haría cesar el mensaje que les genera perjuicio.”

Y para determinarlo, propone primero analizar si se trata de una afectación real o de un interés simple. Es decir, que la “…discriminación es impersonal y objetiva e implica un perjuicio social, directo, personal y casi individualizable…” y no una mera afectación ideológica o subjetiva. Luego hay que distinguir entre la afectación que genera un estigma por alegada discriminación de la discriminación misma. Es decir, determinar si “existe un mensaje perceptible objetivamente mediante el análisis cuidadoso del contexto de la norma general, consistente en una discriminación por la utilización de alguna de las categorías sospechosas del artículo 1° constitucional, que identifica al quejoso como miembro de ese grupo.”

La Primera Sala, de esta manera, establece la comprobación de los siguientes requisitos para determinar si existe el interés legítimo para impugnar una norma por razón de una afectación por estigmatización:

a) Se combata una norma de la cual se extraiga un mensaje perceptible objetivamente –aunque no cabe exigir que sea explícito, sino que puede ser implícito– del que se alegue exista un juicio de valor negativo o estigmatizador, mediante la indicación de los elementos de contexto de los símbolos utilizados, la voluntad del legislador, la historia de discriminación, etcétera, que simplemente permitan afirmar al quejoso que dicho mensaje es extraíble de la norma. No será requisito exigir al quejoso acreditar un acto de aplicación de la parte dispositiva de la norma que regule el otorgamiento de beneficios o la imposición de cargas.

b) Se alegue que ese mensaje negativo utilice un criterio de clasificación sospechoso, en términos del artículo 1º constitucional, del cual el quejoso es destinatario por pertenecer al grupo identificado por alguno de esos elementos –origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas–.

c) Finalmente, se debe acreditar que el quejoso guarda una relación de proximidad física o geográfica con el ámbito espacial de validez de la norma, sobre el cual se espera la proyección del mensaje.

Por último, y respecto de la posibilidad temporal para impugnar la norma, la Sala concluye que “…una ley, cuya parte valorativa contenga un mensaje que se repute como discriminatorio por hacer distinciones con base en una de las categorías sospechosas prohibidas en el artículo 1° constitucional, debe considerarse que es autoaplicativa –sin importar la fecha de entrada en vigor– y que sus efectos son permanentes, pues no se agotan en un instante, sino que se actualizan de momento a momento, por lo que se pueden impugnar en cualquier tiempo.” Es decir, no hay plazo para impugnar una norma que produce una afectación por estigmatización.

Este estándar sirve para determinar solamente si la quejosa tiene, o no, legitimación para acudir al juicio de garantías. Una vez verificado éste, el juzgador deberá proceder a analizar si la norma impugnada es discriminatoria o existe alguna justificación razonable y proporcional para su existencia dentro de una sociedad democrática (párrafo 107).

Ahora bien, a pesar de ser hoy solamente una sentencia aislada (es decir, que no constituye un criterio obligatorio para el resto de los juzgadores), se trata de un criterio de enorme relevancia pues permite justificar el interés legítimo (la legitimación para poder acceder al proceso) de minorías discriminadas por la sola existencia de determinadas normas (como en este caso son las de los códigos civiles o constituciones locales que contienen disposiciones de matrimonio exclusivamente heterosexual) cuyos efectos van más allá de la famosa “fórmula Otero” o del principio de relatividad de las sentencias. A pesar de que el amparo se concede únicamente a las quejosas, la norma impugnada se declara contraria a la Constitución y la puerta de entrada al proceso se abre de par en par para las minorías homosexuales en el estado de Oaxaca ¡y en toda la República! Los efectos políticos de esta determinación están todavía por verse, pero bien se puede adelantar que se avecina una ola –ya no sólo lluvia- de amparos.

Esta herramienta permitirá a cualquier minoría discriminada acceder a la justicia para invalidar —o al menos, lograr la inaplicación de normas discriminatorias. Lo lamentable de nuestro sistema de justicia constitucional son los frenos, absurdos, impuestos tanto por el principio de relatividad de las sentencias, como por el concepto de jurisprudencia. Creo que es hora de revisarlos.

Geraldina González de la Vega. Constitucionalista y ensayista. Actualmente realiza estudios de postgrado en Alemania. Twitter: @geraldinasplace

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