En un país donde el uso de la tortura y los malos tratos son generalizados la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) juega un papel decididamente crucial en prevenir su práctica. En palabras del Relator Juan Méndez, los jueces deben “excluir de oficio cualquier prueba o declaración respecto de la cual existan razones para creer que ha sido obtenida bajo tortura”1; lo cual fue reafirmado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CoIDH) en su informe sobre México.2

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Por ello, en el presente artículo expresaremos nuestra preocupación porque la práctica judicial mexicana no ha cumplido cabalmente su obligación de prevenir3 adecuadamente la tortura y, en específico, la SCJN ha rehuido a su papel de órgano que la da coherencia al orden jurídico mexicano omitiendo utilizar los mecanismos exclusivos de control que la Constitución mexicana le ha reservado.

El alegato de tortura como cuestión de importancia y trascendencia

Una de las facultades reservadas legal y constitucionalmente con exclusividad a la SCJN, es la de resolver los recursos de revisión en materia de amparo directo (ADR). De conformidad con los requisitos que la Constitución, la Ley de Amparo y el Acuerdo General 9/2015 del mencionado tribunal constitucional establecen, procede el recurso de revisión cuando se requiera i) pronunciarse sobre la constitucionalidad o no de una norma; ii) interpretar un precepto constitucional o los derechos humanos contenidos en tratados internacionales, y iii) la omisión de realizar lo anterior si fue planteado en la demanda. Adicionalmente, el problema de constitucionalidad debe implicar la fijación de un criterio de importancia y trascendencia lo cual se cumple siempre que la eventual sentencia dé lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional. Así, por ejemplo, la SCJN ha declarado procedente ADR cuando:

1. No existía jurisprudencia firme que resolviera el punto, el cual se refería a si la autoincriminación es una condición necesaria para acreditar la tortura;4

2. el tribunal colegiado omitió pronunciarse sobre un alegato de tortura del quejoso en declaración preparatoria;5

3. consideró necesario determinar el contenido y alcance del deber constitucional de investigar la posible comisión de actos de tortura en un proceso penal6

4. el quejoso formuló conceptos de violación relativos al derecho fundamental a la proscripción de la tortura7

Recogiendo lo anterior, a pesar de que la SCJN ya ha resuelto diversos casos sobre los efectos de la tortura en un proceso penal aún subsiste la necesidad de fijar criterios al respecto en virtud de que no existe jurisprudencia sobre varios aspectos relevantes de la tortura; en especial, sobre la obligación judicial y ministerial de excluir cualquier prueba obtenida bajo tortura.8 Aspecto, vale mencionar, en el que la SCJN ha tenido una postura inconsistente sobre el uso de la tortura y, por lo mismo, tiene un llamado urgente a reafirmarse como un tribunal constitucional que aborda su deber de prevenir efectivamente la tortura desde la labor de interpretación constitucional y convencional.

Una Corte con criterios relevantes más protectores, no publicados.

El temor de tener una SCJN titubeante frente a la prevención y erradicación de la tortura, es alto. Sin embargo, existe otra ausencia importante: hay criterios relevantes que reúnen ya los requisitos para considerarse jurisprudencia, pero que desafortunadamente la Corte ha sido omisa en generar y publicar tales tesis jurisprudenciales conforme a lo dispuesto por la Ley de Amparo. Nos referiremos a dos que permitirían zanjar las dudas sobre la postura reiterada y no “aislada” de la Corte en el tema de tortura, a pesar de los motes regresivos que aparecen de vez en vez.

Previamente, conviene hacer una mención de los requisitos para conformar jurisprudencia por reiteración de criterios de las salas de la SCJN: de acuerdo con el artículo 223 de la Ley de Amparo, es necesario que el mismo criterio se sustente en cinco sentencias de manera ininterrumpida, resueltas en diferentes sesiones, por una mayoría de cuatro votos.

El primer criterio que debería ser considerado jurisprudencia conforme a esa disposición tiene que ver con la necesidad de investigar los actos de tortura a fin de aplicar las reglas de exclusión de prueba ilícita. Esta omisión constituye una violación a las leyes que rigen el procedimiento, que trasciende a la defensa del quejoso, lo que amerita su reposición. Así lo sostuvo la SCJN por lo menos en cinco amparos directos en revisión, luego de las primeras consideraciones expresadas en el amparo en revisión 703/2012 (el caso de Israel Arzate Meléndez, que a pesar de no constituir jurisprudencia a consideración de no pocos sería el hito que marcará camino). Todos ellos alcanzaron  una votación idónea para conformar jurisprudencia.9

El segundo, que fue abordado en este mismo espacio y donde criticamos la tesis aislada que compromete la efectividad del amparo frente a las alegaciones de tortura, tiene que ver precisamente con la tesis 1a. CCCLXXXIII/2014 (10a.), de rubro: TORTURA. LA AUTOINCRIMINACIÓN DEL INCULPADO NO ES UNA CONDICIÓN NECESARIA PARA ACREDITARLA.

La ejecutoria del amparo directo en revisión 1275/2014 cita los efectos aprobados por la Primera Sala en al menos otros cuatro asuntos de la misma naturaleza. En ellos, se ordena reponer para investigar las alegaciones de tortura y determinar si su comprobación repercute en la validez de otras pruebas de cargo distintas a la autoincriminación.

Resulta pues irónico que se publiquen criterios relevantes, que no constituyen jurisprudencia de observancia obligatoria, en algunos casos escandalosos por la regresión que implican en cuanto al estándar de protección y; por el contrario, la SCJN haya sido omisa hasta el día de hoy en elaborar tesis jurisprudenciales que reflejan los criterios judiciales que deben considerarse como tal independientemente de su publicación.

Esto desde luego dificulta la defensa adecuada para las víctimas de tortura, pues esos criterios relevantes no están a la mano para revertir la situación de abandono en la que muchas se encuentran. El propio artículo 224 de la Ley de Amparo señala que para invocar las tesis de jurisprudencia o precedentes se expresarán los datos de publicación; o de no haber sido publicadas, “bastará” que se acompañen copias certificadas de las resoluciones correspondientes.

Esta omisión de la SCJN para establecer criterios obligatorios y publicarlos a fin de que sean accesibles y efectivos,10 se dibuja en una ausencia onerosa para los sobrevivientes de la tortura, uno de los actos más atroces cometido desde el poder público.

La SCJN regresa al camino contra la tortura

La resolución del ADR 4695/2015, del pasado 31 de agosto por la Primera Sala de la SCJN, abona a la discusión pero sobretodo proporciona luz respecto dos aspectos relevantes. Por un lado, la procedencia de los amparos directos en revisión bajo el segundo requisito de importancia y trascendencia al ser los efectos de la tortura un tema inacabado que requiere precisiones importantes y, por el otro, sobre los alcances de la tortura dentro del proceso penal como a) violación de derechos humanos y como b) delito. Sobre el punto a), la Sala recoge los criterios de sus propias decisiones y señala entre diversos aspectos lo siguiente:

1. Ante la denuncia o existencia de indicios de tortura, la autoridad judicial además de dar vista al Ministerio Público para la investigación del delito, deberá realizar un análisis del caso para determinar si existen elementos que permitan concluir que existió tortura.

2. Si éstos existen, la autoridad deberá analizar los impactos de la violación en la generación, introducción o desahogo de pruebas. Es decir, al actualizarse la violación, resulta innecesario reponer el procedimiento, lo consecuente es que la autoridad judicial realice directamente la exclusión de aquellas pruebas que sean ilícitas por la relación que posean con los actos de tortura.

3. De lo contrario, ante la insuficiencia de indicios que permitan a la autoridad judicial determinar la existencia de tortura, deberá realizarse la investigación en el proceso penal que permita obtener una respuesta, lo cual obliga a reponer el procedimiento para el mencionado efecto.

4. Finalmente, la etapa hasta la cual se debe reponer el procedimiento cuando proceda, será hasta la diligencia inmediata anterior al cierre de instrucción.

El proyecto fue aprobado por mayoría de cuatro votos, con el voto en contra de la ministra Piña Hernández. La resolución no es un asunto menor, pues además de recoger criterios importantes en materia de tortura, realiza precisiones relevantes dirigidas a las autoridades jurisdiccionales. Por ejemplo, en cuanto a la exclusión directa de prueba ilícitas, éstas tienen la obligación de allegarse de todos aquellos indicios contenidos en los expedientes, lo que incluye dictámenes, certificados médicos, recomendaciones provenientes de comisiones de derechos humanos o testimoniales, solo por mencionar algunos con la finalidad de acreditar la tortura.

Respecto la existencia de reposición de procedimiento, la ejecutoria no determina ningún supuesto que se circunscriba a la necesidad de cumplir un requisito como el de la autoincriminación, lo cual resulta acertadamente contrario a la tesis 1ª. CCV/2016 (10a.) y representa un avance hacia la fijación de estándares y criterios que sean acordes con el marco jurídico que actualmente rige al Estado mexicano y que guía la procuración e impartición de justicia en el país. Pero, sobre todo, atiende a las circunstancias prácticas de los procesos penales donde se involucra la alegación y existencia de tortura, ante la realidad que actualmente representa esta grave violación de derechos humanos en México.

A manera de conclusión

A seis años de que el Estado mexicano fue condenado por la CoIDH en el caso Campesinos Ecologistas, es apremiante la necesidad de cumplir cabalmente su jurisprudencia más allá de invitarla a sesionar en nuestro país como ha hecho en días recientes. Las víctimas de tortura requieren una postura coherente de la SCJN frente a su práctica generalizada y ésta debe verse reflejado tanto en el discurso como en la labor cotidiana de nuestro tribunal constitucional.

Equipo del Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez A. C. (Centro Prodh). Twitter: @CentroProdh


1 Informe del Relator Especial sobre tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, Juan E.  Méndez, 29 de diciembre de 2014. Disponible en: http://bit.ly/2bBb4Ui consultado el 11 de septiembre de 2016.

2 CIDH. Informe Situación de los Derechos Humanos en México. 31 de diciembre de 2015. Recomendación 17, página 233. Disponible en: http://bit.ly/1r0g0nD consultado el 11 de septiembre de 2016.

3 El presente artículo no pretende abarcar todas las cuestiones relevantes en materia de prevención de tortura que el Poder Judicial debe atender sino que principalmente aborda lo relativo a la regla de excluir cualquier prueba obtenida bajo tortura. Por ello, otros temas como la atribución de carga probatoria cuando se denuncia la tortura, asegurar que la denuncia de tortura es suficiente para investigarla dentro del proceso penal, cómo superar la afirmación de que únicamente con un dictamen oficial en materia de psicología y medicina se puede tener por acreditada la tortura, estudiar lo relativo al momento procesal oportuno para denunciarla sin restringir los derechos de la víctima de tortura así como los temas relativos al uso de la tortura, todo lo anterior tomando en cuenta la implementación del sistema penal acusatorio.

4 SCJN. Amparo directo en revisión 1275/2014. Resuelto en sesión del 3 de septiembre de 2014 bajo la ponencia del Ministro José Ramón Cossío Díaz. Secretario Roberto Lara Chagoyán, párrafo 17.

5 SCJN. Amparo directo en revisión 4695/2015. Resuelto en sesión del 31 de agosto de 2016 bajo la ponencia del Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea. Secretario Julio César Ramírez Carreón, página 10.

6 SCJN. Amparo directo en revisión 90/2014. Resuelto en sesión del 2 de abril de 2014 bajo la ponencia del Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo. Secretaria Nínive Ileana Penagos Robles, página 26.

7 SCJN. Amparo directo en revisión 4580/2013. Resuelto en sesión del 11 de junio de 2014 bajo la ponencia del Ministerio Jorge Mario Pardo Rebolledo. Secretario José Díaz de León Cruz, página 28.

8 Véase nota al pie número 3.

9 1. Amparo en Revisión 631/2013, sesión del 18 de marzo de 2015, ponente: Jorge Mario Pardo Rebolledo; aprobado por mayoría de cuatro votos; disidente: Jorge Mario Pardo Rebolledo; 2. Amparo Directo en Revisión 4530/2014, sesión del 30 de septiembre de 2015, ponente: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea; aprobado por mayoría de cuatro votos; disidente: Jorge Mario Pardo Rebolledo; 3. Amparo Directo en Revisión 1088/2015, sesión del 7 de octubre 2015, ponente: Olga María del Carmen Sánchez Cordero; aprobado por mayoría de cuatro votos; disidente: Jorge Mario Pardo Rebolledo; 4. Amparo Directo en Revisión 3669/2014, sesión del 11 de noviembre de 2015, ponente: Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena; aprobado por mayoría de cuatro votos; disidente: José Ramón Cossío Díaz, y 5. Amparo Directo en Revisión 3306/2014, sesión del 25 de noviembre de 2015, ponente: José Ramón Cossío Díaz; aprobado por unanimidad de cinco votos.

10 A criterio de algunos Tribunales, “sólo puede exigirse de los tribunales su aplicación a partir de su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta” Ver: http://bit.ly/2cPL4Vs

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ROL

I

El proceso de reforma democrática en México, desde principios de la década de los noventa, ha sido significativo en muchos aspectos, siendo ciertamente el creciente protagonismo de las leyes y los tribunales uno de los más importantes. Sin embargo, durante la transición de un régimen autoritario de un partido dominante a una democracia vigorosa, quizá no debe sorprendernos que la Suprema Corte de México haya tomado un rol mucho más importante. Comenzando con la reforma judicial implementada a comienzos de 1995 y pasando rápidamente a las elecciones de 2000, que llevaron al primer cambio en el poder presidencial en muchas décadas, es el escenario donde la Corte surge con un rol protagónico en la escena política mexicana.

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Académicos mexicanos y de otras naciones han llevado a cabo una importante cantidad de estudios interdisciplinarios que acompañan estas reformas e integran análisis políticos y jurídicos (por ejemplo, Rios-Figueroa 2007; Magaloni 2003, 2006; Sanchez et al. 2011; Inclán 2009). Estos textos se ubican entre los más variados e interesantes dentro del campo de los estudios de derecho comparado, y el presente libro no es la excepción. Por medio de la utilización de diferentes metodologías, los autores aquí presentes ayudan a esclarecer el rol evolutivo de la Corte en la democracia mexicana. Los capítulos ameritan ser analizados exhaustivamente no sólo por los investigadores mexicanos, sino por otros académicos que estén interesados en comprender el rol de los tribunales y la dinámica de la democratización. En esta introducción, brevemente posiciono el caso de México desde una perspectiva comparativa y, posteriormente, realizo algunos comentarios sobre los capítulos que integran este libro. Vale adelantar que en conjunto brindan un aporte significativo a la literatura de la política judicial comparada.

Comenzaré considerando lo que es una transición democrática paradigmática desde un gobierno autoritario. Dicha transición, ya sea lenta o rápida, por definición involucra la introducción de una genuina competencia política; normalmente también involucrará una reforma constitucional o su sustitución. Comprender o asumir el pasado puede implicar algún esfuerzo. Y casi con certeza, también estará acompañado por un rol creciente de la ley y los tribunales. Con relación al periodo autoritario, es probable que los tribunales jueguen un rol más prominente en la protección de los derechos en la democratización; también pueden ocupar un rol más decisivo en la resolución de disputas políticas.

La expansión de los derechos y la democracia constituyen un hecho natural. La democracia, desde nuestra perspectiva, requiere los límites de un orden constitucional seguro para ser efectiva. Estos límites incluyen la definición de las reglas del juego, así como la provisión de que ciertas zonas del juego —incorporadas en los derechos constitucionales— no puedan ser tocadas por el proceso político. Actualmente, la democratización involucra la articulación de los derechos junto con una maquinaria que los proteja.

En muchos países, la creación de un tribunal constitucional orientado a servir como principal institución de revisión constitucional ha sido una tendencia de gran relevancia. Dicho tribunal tendrá la última palabra en lo concerniente a la interpretación de la Constitución, y, naturalmente, pasará a estar profundamente involucrado en la vida política en aquellos países que lo hayan establecido. Sin embargo, también existen otras clases de instituciones constituidas para mejorar la protección de los derechos; entre ellas, las comisiones de derechos humanos, los defensores del pueblo u ombudsmen y las salas especiales en la justicia ordinaria.

Además de la protección de los derechos, el fenómeno general de la judicialización ha significado que otros tribunales estén jugando roles cada vez más centrales en la resolución de disputas políticas. Los conflictos políticos que en el pasado podían resolverse dentro de los confines de un único partido político, ahora salen a la luz y adquieren una forma jurídica. Esto, naturalmente, significa que los tribunales confrontan varias de las interrogantes relacionadas con la transición política que involucran asuntos distributivos, la justicia administrativa y la resolución de disputas electorales. Parece que muchas de las nuevas democracias se encuentran en la posición de Estados Unidos, que fue bien señalada por Alexis de Tocqueville a principios del siglo XIX: son pocos los conflictos políticos o sociales que no encuentran su camino a los tribunales.

Los tribunales han reaccionado ante estas nuevas demandas con una interesante gama de respuestas. Una manera de pensar esto es en términos de la función judicial (Kapiszewski et al. 2013). Los roles están limitados por la estructura institucional, pero los tribunales también tienen cierto poder para articular su propia posición en el orden democrático, en virtud de los casos que eligen para decidir, su punto de vista de su propia jurisdicción como expansiva o limitada, y las decisiones de fondo que toman. En algunos países, los tribunales han jugado un papel importante en el proceso de reforma en sí. Otros tribunales han sido más pasivos, esperando que hubiera un profundo proceso de consolidación antes de ejercer más autoridad. Y un pequeño número de tribunales han desempeñado un papel importante en la defensa de las prerrogativas del antiguo régimen, defendiendo el pasado contra el futuro.

En resumen, la democratización generalmente se acompaña de una expansión en el alcance y el nivel del Poder Judicial. Pero esa afirmación general oculta una gran diversidad de variantes, que nos conmina a examinar la dinámica en contextos particulares. Al examinar el papel de cualquier alto tribunal en particular, debemos tomar en cuenta el entorno institucional, la socialización, las actitudes de los jueces y las respuestas de otras partes involucradas del sistema político hacia el Poder Judicial. Por ejemplo, en Chile, como Lisa Hilbink (2007) ha demostrado, los jueces se mostraban muy renuentes a ampliar su papel a partir de una larga tradición de apoliticismo. Por el contrario, en Sudáfrica, tanto la tradición de autonomía judicial como la necesidad de un mecanismo de compromiso efectivo llevaron a la clase política a estar dispuesta a darle al tribunal constitucional un lugar destacado en la transición democrática (Meierhenrich 2008). Los actores políticos no sólo le delegan poderes a los tribunales, sino que también reaccionan ante ellos, y el aumento de la fragmentación política puede darle a los tribunales más margen de maniobra. En este sentido, la democracia, por definición, ofrece un margen más amplio para que los tribunales determinen sus roles.

El tiempo es otra dimensión importante de este análisis, ya que la literatura comparada nos ha ayudado a entender que los roles pueden cambiar con el tiempo. Hay algunos indicios de que con la consolidación democrática los tribunales chilenos están cambiando sus ideas sobre su propio rol (Couso et al., 2011). Por el contrario, el Tribunal Constitucional de Hungría jugó un papel importante en los primeros años de la transformación constitucional, pero desde entonces ha pasado a ser menos dinámico, ya que otras instituciones políticas han buscado activamente restringirlo. Teniendo en cuenta las dimensiones del rol que desempeñan, el entorno institucional y político y el tiempo, podremos entender por qué los tribunales actúan de la manera que lo hacen en cualquier momento y lugar.

II

En cuanto a México, está claro que, como en cualquier transición democrática, el legado del pasado y las peculiares dinámicas de la transición han sido especialmente importantes en la conformación del presente. Durante el período autoritario, los jueces y magistrados, al igual que otros altos funcionarios del país, estaban integrados en un sistema dominado por el Partido Revolucionario Institucional (PRI). Como es típico de los sistemas de partidos dominantes, los tribunales no eran particularmente importantes en la gobernanza, aunque eran formalmente autónomos en el régimen autoritario. En este sentido, si bien la Suprema Corte de México estaba dotada formalmente con el poder de revisión constitucional, solamente decidió 55 controversias constitucionales entre 1917 y 1994, como Castagnola y López Noriega señalan en el capítulo tres de este libro. Los tribunales confiaron en una especie de formalismo del derecho civil para mantenerse dentro de una zona delimitada.

La década de 1980 vio un periodo de reformas que llevaron gradualmente a la democratización (Magaloni 2006; Rios-Figueroa 2007). Al igual que en muchas otras situaciones democratizadoras, la reforma política estuvo acompañada del fortalecimiento judicial. Sin embargo, el carácter gradual de la transición política de México significó que no todas las reformas institucionales en el sistema judicial ocurrieran a la vez, sino de forma episódica. A diferencia de la mayoría de otras nuevas democracias en América Latina, no se creó ningún tribunal constitucional especial ni hubo ninguna designación especial en la Suprema Corte. En cambio, el Poder Judicial ha visto cómo su poder se ha ido ampliando paulatinamente. Una reforma judicial importante en 1995 amplió la jurisdicción constitucional y presentó un consejo de la judicatura para aislar los nombramientos judiciales y la administración del proceso político; también modificó la estructura de la propia Suprema Corte. Nuevas reformas en 1999 y 2011, junto con varias decisiones importantes por parte de la misma Suprema Corte, ayudaron a desarrollar el marco institucional. Las reformas de 2011, reforzadas en 2013, eliminaron la limitación de larga data en el juicio de amparo para que sólo tuviera efecto jurídico para las partes del caso (el llamado efecto inter partes). Esto había planteado un límite importante en la formulación de políticas de los tribunales mexicanos, pero ahora el Poder Judicial tiene muchas de las herramientas básicas necesarias para desempeñar el papel paradigmático descrito anteriormente. Asimismo, la posibilidad de utilizar directamente los tratados internacionales le da al Poder Judicial un nuevo y significativo arsenal.

Naturalmente, el comportamiento judicial ha cambiado con la democratización, y los capítulos que conforman este libro nos ayudan a entender tales cambios. El capítulo desarrollado por Andrea Pozas Loyo y Julio Ríos Figueroa muestra cómo la transición ha afectado una área muy importante, pero poco estudiada. Como parte de un proyecto de investigación comparativo más amplio, estos académicos trazan la evolución de las relaciones de competencia entre los tribunales militares y civiles, demostrando así cómo el periodo reciente ha sido testigo de una restricción significativa por parte de la Corte del fuero militar. Esto proporciona un ejemplo de lo que podríamos describir como un movimiento democratizador paradigmático por parte de los tribunales. El capítulo utiliza esta área del derecho para desarrollar la idea de la función judicial más allá de la precedente literatura comparada y, por ello, hace un aporte teórico útil.

Aun así, a pesar de las grandes expansiones en su papel y su poder, hay una sensación general entre los otros autores de este libro de que la capacidad de la Suprema Corte de México está por debajo del rol que se le pide, y refleja los dolores propios del proceso de maduración que se podrían observar en un tribunal más joven. Parece que no se han aprovechado muchas oportunidades y, de hecho, pareciera que la Corte es incapaz de satisfacer las mayores demandas que acompañan a la democratización. Por lo tanto, vale la pena prestar atención a estos análisis.

El capítulo de Francisca Pou Giménez es una poderosa denuncia de ciertas deficiencias institucionales. En su lúcido análisis, primero demuestra que la democratización condujo a la expansión de los papeles de la Corte y las tareas demandadas a la misma. Además de servir como tribunal supremo de apelación en un amplio sistema judicial federal, la Suprema Corte desempeña un papel importante en la administración de justicia. Esto significa que tiene muy poco tiempo para cualquiera de sus tareas. En este sentido, señala que la decisión de retener un único tribunal supremo en lugar de establecer un tribunal constitucional conforme el modelo kelseniano resultó ser crucial. La Corte debe preocuparse por su propia jurisprudencia constitucional, por la gestión de un sistema judicial complejo, y por pronunciarse sobre los recursos interpuestos en todo el país. Todo esto hace que la lista de casos sea un poco difícil de manejar. En la transición a la democracia, la Suprema Corte de México ha estado acumulando tareas sin descartar ninguna.

Como si esto fuera poco, en su análisis Pou describe muchas características del funcionamiento de la Corte que parecen premodernas. Los continuos privilegios entre los litigantes de reuniones informales ex parte con los ministros, así como la práctica de anunciar públicamente sus decisiones mucho antes de que éstas hayan sido formuladas por escrito, son dos ejemplos centrales que serán de gran interés para los comparativistas por ser tan inusuales y contrarios al sistema paradigmático de derecho. Sin embargo, los problemas no son simplemente formales. Pou se centra en lo que ella denomina la “confusión de la decisión” que resulta en la falta de claridad respecto de lo que en realidad el tribunal ha decidido.

En algunos contextos, por supuesto, la ambigüedad puede ser estratégica y ventajosa. Por ejemplo, Cass Sunstein (1995) ha celebrado los méritos de las decisiones judiciales que están “teorizadas de manera incompleta”, ya que pueden permitir una evolución en la ley. Pero parece que la Corte de México ha tomado esto más allá para resultar en lo que podríamos denominar como las decisiones “formuladas de manera incompleta”, donde los académicos y demás comentaristas analizan los pronunciamientos públicos de los jueces individuales (a partir de la versiones estenográficas) en lugar de la sentencia final escrita que sólo aparece meses después. Si bien las decisiones formuladas de manera incompleta tienen la misma virtud política de permitir a los diferentes actores leer cosas diferentes en la decisión del tribunal, tienen el vicio de no producir ninguna jurisprudencia real, como lo demuestra el relato de Pou sobre las decisiones de la Corte con referencia al aborto entre 2008 y 2011.

Estas insuficiencias institucionales tienen consecuencias en lo que respecta a la capacidad de la Suprema Corte de desarrollar una reputación entre la comunidad jurídica. La reputación es un recurso central para el ejercicio del Poder Judicial, y los tribunales pueden tomar algunas decisiones sobre a qué audiencias quieren enfocarse (Garoupa y Ginsburg 2011). Los factores institucionales también importan. Los poderes judiciales ordinarios en las jurisdicciones civiles tienden a centrarse en la reputación colectiva del tribunal, dejando a los jueces en el anonimato. Por el contrario, las judicaturas del common law y los tribunales constitucionales generalmente hacen hincapié en la reputación individual. Al pasar a un sistema de opiniones anunciadas individualmente, la Suprema Corte mexicana parece estar cambiando su mecanismo para producir una buena reputación y así poder obtener una mayor confianza por parte de la opinión pública. Sin embargo, este cambio no está completo. Y existe una tensión entre la nueva capacidad de la Corte de “mostrarse en público” (Staton 2010) y su función básica de gestionar un sistema jurídico coherente que tenga una buena reputación a los ojos de los profesionales del derecho. A la larga, las debilidades institucionales podrían limitar el impacto de la Corte. La argumentación implica que la popularidad pública no será suficiente si la Corte no tiene una sólida reputación entre los actores fundamentales del sistema legal.

Andrea Castagnola y Saúl López Noriega tienen dos estudios cuidadosos en este volumen que analizan las decisiones de los ministros en más de mil casos entre 2000 y 2011. En su primer capítulo, lidian con la cuestión de si la Suprema Corte de México es un mediador eficaz entre los poderes, y dan una respuesta negativa a la misma. En su segundo capítulo, examinan el comportamiento judicial en los casos de derechos humanos, tanto en los juicios de amparo como en las denominadas “acciones de inconstitucionalidad”. Como en la mejor obra empírica, descubren algunos hechos sorprendentes sobre el modelo de la toma de decisiones judiciales, que sorprenderá incluso a los observadores avezados de la Suprema Corte. Por ejemplo, muestran que en los últimos años los ministros nombrados por el PRI se muestran más propensos que los ministros nombrados por el PAN, a respaldar juicios de amparo. Sin embargo, en líneas generales hallan que el supremo tribunal es bastante conservador y no particularmente contramayoritario. Nuevamente, esto parece compatible con la visión de una Corte que todavía está tratando de encontrar su papel, una tarea permanente que todavía está incompleta.

Las reformas constitucionales de 2011 se centraron en gran medida en los derechos humanos, reformulando muchas de las garantías fundamentales ya establecidas en la Constitución. Esto sugiere que existe una demanda social para que la Corte sea conocida como un organismo de derechos humanos, en lugar de ser un organismo centrado en la gestión del federalismo. Es demasiado pronto para concluir al respecto, pues como cualquier cambio de esa índole todavía está en proceso. El estudio de Pedro Salazar Ugarte sobre el litigio estratégico expone una explicación teórica sobre el papel de los litigios de derechos. A su juicio, los litigios de derechos van al fondo de la misión de los tribunales en una democracia constitucional, especialmente en una época de internacionalización de los derechos. Incluye varios estudios de casos de litigio fascinantes, pero en general piensa que la Suprema Corte de México podría hacer más. Una vez más, uno queda preguntándose si la continua acumulación de tareas y funciones, con todas las expectativas que éstas conllevan, simplemente ha limitado demasiado a la Corte.

III

El Poder Judicial está supeditado a hacer predicciones específicas sobre los rumbos que la Corte podría tomar en particular o el momento en que podría ocurrir cualquier cambio. Una de las mejores características de los capítulos de este libro es que cada uno toma una perspectiva dinámica, y el panorama general es el de una Corte en transición. Mucho ha cambiado en los últimos veinte años, y hay algunas señales de que el máximo tribunal podría seguir aumentando su papel, como podría esperarse de la experiencia de otros tribunales en democratización.

En la actualidad, una forma de ilustrar las cuestiones en juego en México es mediante el contraste de dos visiones alternativas para lo que la Corte podría verse, digamos, en 2030. Una visión es la de las reformas de los derechos humanos de 2011 llegando a su plenitud y la Corte emergiendo como un jugador principal en la protección de los ciudadanos de las diversas amenazas a sus derechos tanto de los sectores públicos como privados. Desde este punto de vista, un amplio conjunto de estructuras de apoyo, entre ellos abogados, organizaciones no gubernamentales y medios de comunicación, trabajarán en conjunto con el tribunal supremo para formar una especie de ecología de los derechos. Tanto la Corte como los actores sociales tendrán un papel de fortalecimiento mutuo. Así, la sociedad mexicana se manifestará como una sociedad más justa.

Sin embargo, hay otra visión menos transformadora. Se trata de la de una Corte que no opta por aprovechar la oportunidad proporcionada por las nuevas herramientas jurídicas y jurisdiccionales. Presionado por el peso de toda su carga de trabajo acumulada, el máximo tribunal buscará un término medio. De acuerdo con este punto de vista, la Corte mantendría su enfoque como un órgano de apelación en los asuntos jurídicos ordinarios, tal vez enfocándose especialmente en temas relacionados con el federalismo constitucional. La vida política del país puede permanecer tal cual lo está hoy, aunque con algunos nuevos desafíos.

¿Qué visión prevalecerá? ¿Cuál será el papel de la Corte en una o dos décadas? La esperanza de que la primera visión prevalezca está implícita en algunas de las críticas de este libro, pero uno tiene la sensación general de que el motor no ha detenido aún su marcha. Es evidente que el desarrollo de la dirección maximalista orientada a los derechos requerirá una mayor atención a los desafíos de las cargas de trabajo y la capacidad identificadas anteriormente. También puede requerir un mayor cambio generacional entre los ministros, para que individuos con diferentes expectativas de roles ocupen su lugar. Y requerirá de una comunidad académica que continúe desafiando a los tribunales con estudios rigurosos sobre su rendimiento, sirviendo como un monitor en nombre de la sociedad. Este libro representa un buen ejemplo de este tipo de trabajo.

Tom Ginsburg. Es profesor Leo Spitz de Derecho Internacional en la Universidad de Chicago, donde también tiene un cargo en el Departamento de Ciencia Política.

Aquí el resto de libro: Castagnola, Andrea y López Noriega, Saúl (edit.). 2016. El rol de la Suprema Corte en la consolidación democrática en México. México: IIJ-UNAM-Tirant lo Blanch. En los próximos meses se publicará en inglés bajo el sello editorial Routledge: Judicial politics in Mexico: The Supreme Court and the Transition to Democracy.

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Referencias

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Sunstein, Cass (1995), “Incompletely Theorized Agreements”, Harvard Law Review, 108 (7).

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El segundo periodo de sesiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación inició, como cada año, el primer día hábil de agosto. Después de la pausa vacacional de julio, los ministros retomaron actividades en el Pleno el día el lunes 1º, misma que concluirán el 15 de diciembre de 2016. Ello quiere decir que durante las próximas 20 semanas, la Corte se abocará a resolver unos 25001 asuntos. No exagero. Si cada miércoles cada Sala revisa alrededor de 60 asuntos (a veces más, por ejemplo, para este 10 de agosto están listados 89 asuntos) y cada sesión de Pleno (que son tres veces a la semana) se resuelve en promedio un asunto, tenemos que cada semana la SCJN resuelve aproximadamente 123 asuntos.

corte

Entre esos 2500 asuntos existen varios de enorme interés y si bien todos los amparos para poder ser revisados en el fondo por la Corte deben cumplir con las características de importancia y trascendencia,2 lo cierto es que existen ciertos temas más “taquilleros” que otros. Veamos qué asuntos merecerán marcación personal:

Por obvias razones, en el primer lugar de esta lista se encuentran las acciones de inconstitucionalidad 56/2016, 57/2016 y 58/2016 promovidas por la Procuradora General de la República, relacionadas con la impugnación de diversas legislaciones emitidas por los Congresos de los estados de Quintana Roo, Veracruz y Chihuahua, en materia de combate a la corrupción. Ello porque durante el receso, el presidente de la Mesa Directiva del Senado de la República presentó una solicitud para que la Corte resuelva de forma prioritaria dichas acciones. Dicha resolución fue atendida por los ministros en su sesión privada del 1º de agosto.

Otros asuntos relevantes y que ya están listados para discutirse los próximos días son los siguientes: el control de diversas disposiciones de la Ley de Movilidad de la Ciudad de México las que se impugnaron en las acciones de inconstitucionalidad 96/2014 y su acumulada 97/2014. La acción de inconstitucionalidad 84/2015 sobre la Ley de Protección Integral a Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas del D.F. Así como, el amparo directo en revisión 1537/2014 que se trata de un amparo en materia fiscal pero que revisa algunos temas de interés como la equidad tributaria, el derecho a la alimentación y la publicación de proyectos. A propósito del tema de publicación de proyectos, la Suprema Corte publicó su acuerdo general 7/2016 en el Diario Oficial de la Federación en donde establece los lineamientos para hacer públicos los proyectos en que aborde el estudio de constitucionalidad o convencionalidad de una norma general en términos del artículo 73 de la Ley de Amparo. Ello son excelentes noticias para el seguimiento de los criterios de la Corte.

Otros asuntos importantes que serán revisados probablemente este segundo periodo de 2016 son3:

  • Acción de inconstitucionalidad 29/2016 sobre normas civiles de matrimonio del estado de Puebla.
  • Acción de inconstitucionalidad 28/2016 (27/2016 y 25/2016) sobre la Ley de Fuerza Pública del Estado de México.
  • Acción de inconstitucionalidad 16/2016 sobre gestación subrogada en el estado de Tabasco.
  • Acción de inconstitucionalidad 11/2016 sobre alienación parental en Oaxaca.
  • Acción de inconstitucionalidad 89/2015 sobre la Ley de espectro autista que quedó pendiente del periodo pasado pues faltó la consulta.
  • Acción de inconstitucionalidad 19/2014 sobre alienación parental en la Ciudad de México (se listó el año pasado pero se retiró –probablemente porque se trataba de un proyecto planteado por la Ministra Sánchez Cordero)
  • Acción de inconstitucionalidad 36/2013 sobre la Ley de Libre Convivencia de Jalisco.

En las Salas, el trabajo es mucho más complicado de monitorear pues, como apunté arriba, en cada sesión se listan alrededor de 60 asuntos. Con los nuevos criterios para la procedencia de los amparos directos en revisión (ADR) del Acuerdo General 9/2015, en realidad todos los asuntos en que se entre al estudio de fondo serán relevantes pues la Corte ha elevado el estándar para ello.4

Afortunadamente, con el acuerdo general 7/2016, arriba mencionado, podremos revisar las listas y acceder a los proyectos de los asuntos relevantes para la integración de normas constitucionales. Entonces habrá que estar pendientes de las listas para Sala que se publican unos 15 días antes de las sesiones para poder conocer los criterios que serán revisados cada miércoles en la primera y en la segunda salas.

No obstante, de los asuntos en Sala que tengo en mente para este segundo tramo del 2016 están:

  • El amparo en revisión 1388/2016 de aborto que fue returnado el pasado 29 de junio y que podría verse antes de acabar el año.
  • Asimismo, quedó en lista el amparo en revisión 1369/2015 (Yecenia) sobre tortura, mismo que quedó en lista antes de la pausa de julio.
  • El amparo en revisión 54/2016 en contra de la reforma educativa.
  • Hay pendiente una reasunción muy importante sobre técnicas de reproducción asistida, relevante pues hasta ahora la Corte no ha tenido oportunidad de fijar criterios en este tema.
  • El asunto de feminicidio de Karla Pontigo también está pendiente.
  • También sé que hay un recurso de reclamación relevante en contra de la reasunción de competencia 125/2015 sobre aborto en el estado de Veracruz.

En la sesión de clausura del primer periodo de sesiones, el ministro presidente de la Corte mencionó también las siguientes acciones de inconstitucionalidades como asuntos no menores: las acciones 50/2016, 51/2016, 52/2016, 53/2016 y 54/2016, en las que se impugna el Código Electoral del Estado de México; la acción de inconstitucionalidad 124/2016 sobre la Ley Reglamentaria del Artículo 6o., primer párrafo, de la Constitución en materia del derecho de réplica; la acción de inconstitucionalidad 10/2014 relativa a las disposiciones del Código Nacional de Procedimientos Penales, en los que se alega violación a los derechos humanos, a la libertad personal, debido proceso, presunción de inocencia y certeza jurídica; y la acción en contra del Código Nacional de Procedimientos Penales en el tema de geolocalización.

No ubiqué ningún asunto relevante que en específico trate sobre interpretación constitucional y/o definición de los alcances del llamado nuevo paradigma (bloque de constitucionalidad, principio pro persona, control de constitucionalidad difuso, control ex officio, interpretación conforme, jerarquía de tratados, aplicabilidad e interpretación de la jurisprudencia) pero habrá que estar pendientes de su aplicación en otros asuntos. Lo cierto, no obstante, es promete ser un semestre particularmente interesante. Ya veremos.

Geraldina González de la Vega. Constitucionalista y ensayista. LLM Düsseldorf. Twitter:@geraldinasplace


1 Un comparativo: para el periodo octubre 2016, la Corte de Estados Unidos tiene listados 30 asuntos (ver SCOTUSblog.com). Cada año la Corte Suprema de los Estados Unidos recibe alrededor de 7000 y 8000 apelaciones y solamente revisa unos 80. En el informe presentado por el Ministro Presidente Luis María Aguilar se presentaron las cifras de nuestra Corte: “Al 30 de noviembre de 2014, en la Suprema Corte de Justicia de la Nación y durante el año estadístico 2015 ingresaron a la Corte 15 mil 974 asuntos, los que sumados a los pendientes de resolver anteriores se conformó una carga de trabajo de 19 mil 58 asuntos. En este periodo estadístico, entre los asuntos resueltos por el Pleno, las Salas, las determinaciones de los Ministros instructores y los autos de trámite emitidos por la Presidencia, se resolvieron 15 mil 353 de esos asuntos, lo que significa que resolvió prácticamente el 95% del número de asuntos recibidos.”

Ahora, también es importante señalar que en México la Corte está obligada a resolver todos los asuntos que son presentados a su consideración. La Corte de Estados Unidos, por contrario, no. Esa Corte utiliza una facultad discrecional (writ of certiorari) para conceder o no la revisión a los casos que se someten a su consideración.

2 Son distintas las concepciones para una atracción o reasunción de competencia que para la procedencia de un amparo directo en revisión; sin embargo se engloban en una sola idea para simplificar por no ser el tema de esta nota.

3 Esta lista se elaboró con la lista de asuntos del Pleno, así como con la lista de acciones de inconstitucionalidad pendientes de resolver. Ambas son consultables en la página de la Corte.

4 El recurso de revisión contra las sentencias que en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito es procedente, en términos de lo previsto en los artículos 107, fracción IX, constitucional, y 81, fracción II, de la Ley de Amparo, si se reúnen los supuestos siguientes:

a) Si en ellas se decide sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma general, o se establece la interpretación directa de un precepto constitucional o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, o bien si en dichas sentencias se omite el estudio de las cuestiones antes mencionadas, cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo, y

b) Si el problema de constitucionalidad referido en el inciso anterior entraña la fijación de un criterio de importancia y trascendencia.

Se entenderá que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia, cuando habiéndose surtido los requisitos del inciso a) del Punto inmediato anterior, se advierta que aquélla dará lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional.

También se considerará que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia, cuando lo decidido en la sentencia recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación relacionado con alguna cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto en contra de dicho criterio o se hubiere omitido su aplicación.

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El próximo 29 de junio la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación discutirá el proyecto de sentencia elaborado por el ministro Arturo Zaldívar para resolver el amparo en revisión 1388/2015.

Se trata del caso de M., una mujer derechohabiente del ISSSTE a la que se le diagnosticó un embarazo de alto riesgo, presentó una amenaza de aborto que la obligó a hospitalizarse; además identificaron que el producto presentaba alteraciones genéticas. Al solicitar la interrupción argumentando las afectaciones a su salud, el hospital la negó argumentando que no estaba permitido por la ley.

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M. tuvo que recurrir a una clínica privada para interrumpir su embarazo. No obstante, ella consideró que el hospital había violado sus derechos al negarle un servicio de salud. Con la asesoría de GIRE decidió promover un juicio, no sólo contra el hospital sino también contra las normas del Código Penal Federal que contemplan un marco desproporcionadamente restrictivo para que las mujeres puedan acceder a un aborto legal y seguro.

El Juez de Distrito que conoció del asunto decidió que M. no podía cuestionar las normas del Código Penal que contemplan el delito de aborto porque no se había iniciado ningún proceso penal en su contra. También sostuvo que el amparo era improcedente porque el embarazo ya había sido interrumpido al momento de presentar la demanda.

Estos criterios no son aislados. GIRE ha litigado al menos tres casos de menores de edad víctimas de violación a quienes se les negó la interrupción del embarazo. En estos casos, los Jueces de Distrito se declaran impedidos para pronunciarse sobre las violaciones de derechos humanos alegadas por las quejosas,1 porque el embarazo ya se había interrumpido.

En este contexto, el proyecto del ministro Zaldívar es revolucionario y da cuenta de las dificultades que enfrentan las mujeres en el tema de interrupción legal del embarazo. Por un lado, la temporalidad en que se desarrollan los acontecimientos y, por el otro, la exigencia desproporcionada de que la mujer se encuentre sujeta a proceso penal para poder cuestionar la constitucionalidad de las normas que regulan el delito de aborto:

… en el análisis de procedencia del presente asunto es imprescindible notar la especial y compleja cuestión que plantea el combatir las normas y actos que impiden el aborto, pues debido al tiempo que dura el embarazo es muy probable que se actualicen cambios de situación jurídica. Además, es importante tener presente la indignidad que representaría para la mujer el exigirle que se sometiera a un proceso penal para estar en aptitud de cuestionar la constitucionalidad del delito de aborto.2

De esta manera la propuesta de Zaldívar da cuenta de los obstáculos de acceso a la justicia y propone revocar la decisión del Juez de Distrito, lo que significa la posibilidad de pronunciarse sobre las violaciones a derechos humanos alegadas por M.

En cuanto al tema de fondo, el proyecto es especialmente cuidadoso de no involucrar posturas morales, religiosas o filosóficas:

… en sede judicial no se trata de enjuiciar la moralidad del aborto, sino de determinar si es constitucional castigar con pena de prisión a la mujer que interrumpe su embarazo en determinadas circunstancias.

En efecto, la cuestión que ahora se analiza se aparta del falto debate entre quienes están a favor y en contra de la vida. Nadie propone el aborto como un método más de planificación…3

El documento también reconoce, desde una perspectiva jurídica, que “el no nacido no es un objeto carente de relevancia constitucional. Por el contrario, tiene un valor intrínseco muy importante, por lo que ciertamente existe un interés fundamental en su preservación y desarrollo”.4 No obstante, sostiene la propuesta, la protección del feto no puede ser absoluta porque ello implicaría desconocer los derechos de la mujer al reducirla a un mero instrumento para la gestación.

Uno de los criterios más relevantes que se exponen en el proyecto es el desarrollado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Artavia Murillo y otros vs. Costa Rica en el que, después de analizar los alcances del derecho a la vida protegido por el artículo 4.1 de la Convención Americana, concluye que “… la interpretación histórica y sistemática de los antecedentes existentes en el sistema interamericano, confirma que no es procedente otorgar el estatus de persona al embrión”.5

Bajo estos argumentos y después de una revisión exhaustiva del marco internacional y de derecho comparado, el ministro Zaldívar propone que, partiendo de la base del respeto a los derechos de las mujeres y reconociendo plenamente sus derechos como persona, el Estado no puede interferir en la decisión de la mujer de interrumpir su embarazo en por lo menos cuatro supuestos: a) cuando el embarazo no fue consentido, como en el caso de una violación, b) cuando está en riesgo la salud de la mujer, c) cuando el feto es inviable y d) en un periodo cercano a la concepción.

De esta manera se señala que un marco desproporcionadamente restrictivo para el acceso a un aborto legal y seguro viola el derecho a la salud de las mujeres, así como el derecho a la no discriminación y al libre desarrollo de la personalidad.

Por todo lo expuesto, el proyecto propone otorgar el amparo a la quejosa reconociendo que sus derechos fueron vulnerados; además, ordena una serie de medidas restitutivas a favor de M. como es la atención médica permanente relacionada con su salud sexual y reproductiva.

Este es uno de los proyectos más garantistas que se han presentado a discusión de la Corte en los últimos años, pues retoma íntegramente el contenido del artículo primero constitucional en materia de protección a derechos humanos.

Sin duda existirán oposiciones para avanzar en la eliminación de los obstáculos de acceso a la justicia para las mujeres. Sin embargo, la Corte ha dado muestras de enorme madurez al debatir temas tan controvertidos como éste. La primera Sala tiene en sus manos la posibilidad de abonar en la erradicación de un ambiente discriminatorio especialmente adverso para las mujeres.

Los ministros José Ramón Cossío y Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena han sido aliados fundamentales en estos debates y es deseable que continúen con una visión a favor de las mujeres. Será la primera vez que la ministra Norma Lucía Piña tome postura en este tema como integrante del tribunal constitucional.

En la crisis de derechos humanos que vive nuestro país, la Suprema Corte tiene en sus manos la posibilidad de saldar una cuenta pendiente de la justicia para las mujeres. Hoy más que nunca se necesita un fuerte mensaje de que la Constitución debe ser interpretada y aplicada desde una perspectiva de género.

GIRE. Grupo de Información en Reproducción Elegida.


1 Amparo 553/2014 radicado en el Juzgado Segundo de Distrito en el Estado de Hidalgo; amparo en revisión 136/2016 radicado en el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Penal en el Estado de Jalisco; amparo en revisión 104/2016 radicado en el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Penal en el Estado de Puebla.

2 Amparo en revisión 1388/2015, Proyecto de sentencia, Ministro ponente: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, consultable en https://goo.gl/nuyppe

3 Ibíd., p. 35.

4 Ibíd., p. 42.

5 Ibíd., p. 40.

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El objetivo del siguiente texto es informar al ciudadano cuáles son y cómo están protegidos los derechos humanos en México. Para lograr este propósito, se estudian los asuntos conocidos por el Pleno de la Suprema Corte mexicana, quien decide, en última instancia, cuándo un derecho humano es afectado. De esta manera, El Juego de la Suprema Corte presenta esta sección con el ánimo de cumplir dos metas: informar de manera accesible el desempeño de los ministros de nuestra Corte y, a su vez, facilitar el escrutinio a la labor de éstos.

derechos


1. Derecho a la salud1

En el caso se estaba analizando la prohibición a una persona moral, para poder distribuir, vender, manufacturar, producir, importar, exportar en general, comercializar cannabis y THC, cuyo objetivo fuera la creación de medicamentos.

Específicamente el problema venía de una decisión de un juez de amparo, que afirmaba la imposibilidad de declarar la legalidad de estas actividades.

En ese sentido, la Corte estudiaría efectivamente, si se estaba dando una afectación al derecho a la salud. Para decidir, se argumentó que las personas morales sí pueden invocar derechos fundamentales como parámetro de control en el juicio de amparo, siempre que sean compatibles, por su naturaleza, con las actividades que les son propias.

Es así que se preguntaba la Corte, ¿qué derechos humanos puede invocar la persona moral en este caso? De entrada había que indicar que no se podía solicitar la valoración de cualquier derecho humano, sino sólo los compatibles con sus actividades, como se había dicho. Por ejemplo no son compatibles el goce de derechos humanos de identidad personal, propia imagen, autodeterminación, autonomía, libertad, dignidad humana, pues por su naturaleza y propósito, no pueden ser un parámetro de control en el caso de la persona moral.

En el proyecto se concluiría que la quejosa si podía invocar el derecho a la salud, respecto lo cual se plantearía la siguiente pregunta: ¿el derecho a la salud sólo protege la relación vertical entre una persona y el Estado para acceder a la prestación de servicios de salud? La respuesta dada fue en el sentido de que este derecho es complejo, a causa de que no sólo protege un entendimiento simple de la persona enferma frente a la Constitución, sino incluye una serie de libertades para la realización de actividades para producir y comercializar productos para la salud, las cuales activan la obligación de las autoridades de respeto y protección. Es decir, hay una dimensión de este derecho, en donde la persona moral puede incidir en la salud de las personas.

Ahora bien, a pesar de lo anterior, la Corte decidiría no otorgar el amparo por razones que podrían denominarse prácticas y concretas. A pesar de definir la posibilidad de protección del derecho a la salud a las personas morales en el sentido arriba indicado, en el caso concreto se decidió que no procedía la solicitud, ya que no se encontraron las condiciones reales bajo las cuales esta persona moral en específico pudiera, en caso de serle concedido lo pedido, realizar las actividades que llevaren al disfrute del derecho a la salud de las personas físicas.

Eso significaba que la persona moral no contaba con las autorizaciones correspondientes para realizar la actividad solicitada, como la autorización para fabricar medicinas, no había laboratorios para producir, no había posibilidades reales de cumplir con los cometidos de ese derecho.2

2. Sistema procesal penal3

En el estado de Zacatecas se había expedido una ley que determinaba sobre el sistema procesal penal lo siguiente: 1. qué es un proceso penal, 2. cuáles son las medidas de protección que deben aplicarse en los procedimientos penales, 3. la impugnación que podría ser promovida por cualquier persona a quien cause perjuicio una medida de protección.

La Corte definiría que estas determinaciones se encuentran previstas en el Código Nacional de Procedimientos Penales, porque esta materia es facultad exclusiva del Congreso de la Unión. En ese sentido, ningún congreso local, a partir de los efectos del sistema procesal penal nacional previsto constitucionalmente, puede referirse a ello.4

3. Seguridad jurídica5

El problema radicaba –en la legislación fiscal del estado de Jalisco- sobre la hipótesis de la falta de prevención de un plazo claro para la determinación de créditos fiscales que derivaran de la práctica de visitas domiciliarias. O, dicho de otra manera, ¿cuál es le plazo que debe transcurrir entre el acta final de la etapa de la visita domiciliaria y el acta determinante del crédito? ¿La falta del plazo –como sucedía en Jalisco- transgrede el derecho a la seguridad jurídica?

La Corte definiría que no existe inseguridad jurídica, ya que el plazo límite para que la autoridad determine el crédito es el de la caducidad de sus facultades de comprobación –cinco años-, el cual comenzaría a contar, al día siguiente al de la presentación de la declaración.6

4. Extinción de dominio 17

En este asunto se analizarían dos supuestos. Por un lado, se determinaba que los delitos de secuestro y trata de personas eran supuestos para la procedencia de la extinción de dominio. Se argumentaba que esto era facultad de la federación. Sin embargo, como se verá, la Corte determinó que las entidades federativas sí tienen facultad para legislar sobre ello.8

Por otro lado, se definía que los recursos que se obtuvieren por la extinción de dominio se debían aplicar a favor del gobierno del estado, en términos de la legislación estatal aplicable -Ley para la Administración de Bienes Asegurados, Decomisados o Abandonados- lo cual, se pensaba, estaba vulnerando los derechos de protección y asistencia de las víctimas de los delitos de los que se trataran. El problema especifico se refería a la legislación general donde decía: “Los bienes que sean instrumento, objeto o producto de los delitos previstos en esta Ley, y que sean decomisados como resultado del ejercicio de la extinción de dominio, formarán parte del patrimonio del Fondo, así como de aquellos Fondos de Protección y Asistencia a las Víctimas de los Estados y el Distrito Federal”.

La Corte definiría que no existe tal afectación, ya que la legislación estatal aplicable la cual debía considerarse incluyente, precisamente implicaba y debía entenderse como respetuosa del marco normativo general, estatal y los derechos contemplados en ellos.9

5. Extinción de dominio 210

El problema radicaba en definir si el Congreso de Quintana Roo había hecho bien en legislar en materia de extinción de dominio, respecto de los delitos de secuestro y trata de personas, y no estaba invadiendo facultades que le correspondían al Congreso de la Unión.

En primer lugar, diría la Corte, había que definir los tipos de facultades que tienen las entidades federativas y la federación en relación con los delitos.

Sobre ello se podían establecer tres. Primero, estaban las facultades para determinar tipos y sanciones sobre los delitos de secuestro y trata de personas, las cuales estaban reservadas a la federación. Segundo, las facultades del Congreso de la Unión para distribuir competencias entre la Federación y las entidades federativas en todos los aspectos relacionados con esos tipos y sanciones. Por último, derivado de la distribución a que hace referencia el segundo, se había determinado en las leyes generales de secuestro y trata de personas, que las entidades federativas tenías facultades operativas (prevenir, perseguir y castigar esos tipos penales).

En segundo lugar, había de aclarar que el procedimiento de extinción de dominio es autónomo al procedimiento penal, y esto lo excluye de la facultad exclusiva de la federación sobre la legislación procesal penal única.

En ese sentido, diría la Corte que las entidades federativas sí tendrían facultad para legislar sobre extinción de dominio en relación con los delitos donde tienen competencia legislativa, al igual de aquellos donde tienen competencia operativa –como era el caso-. De igual manera, se definía que del marco legal aplicable, no existía competencia exclusiva de la federación para legislar sobre extinción de dominio en estos casos. Por último, se debía recordar que la extinción de dominio se realiza en un procedimiento ajeno al procedimiento penal, y no había facultad exclusiva de la Federación sobre ello. El marco jurídico de Quintana Roo era adecuado.11

6. Derechos humanos, actos no reclamados12

La hipótesis de estudio era el siguiente: ¿cómo debe actuar el juez de amparo, cuando advierta que por actos distintos al reclamado, se están vulnerando derechos humanos en perjuicio del tercero interesado o de una persona ajena al problema en estudio?

En síntesis, el tema era amparo contra autoridades y actos no reclamados, tomando en cuenta la obligación de toda autoridad de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos.

En primer lugar, el estudio analizaba para precisar su objeto, figuras que podrían considerarse hipótesis similares como la suplencia de la deficiencia de la queja, la cual opera sobre conceptos de violación o agravios, aun ante la ausencia de estos, pero sin autorizar a modificar la litis del juicio, tampoco a considerar actos que no fueron reclamados, ni a tomar en cuenta autoridades que no han sido llamadas al procedimiento.

De igual manera podría existir una suplencia mucho más amplia como en materia agraria, en donde se puede alterar o variar los actos reclamados, pero donde siempre es necesario dar oportunidad en el procedimiento a esas autoridades de ser escuchadas y considerar su posición.

Otro es el tema de la posibilidad de vincular autoridades distintas de las responsables, para efectos de lograr el cumplimiento de la sentencia de amparo.

Ahora bien, sobre la justificación de la obligación de dar vista a otra autoridad, cuanto se advierta alguna violación a un derecho humano, indicaría la Corte que esto deriva de la obligación establecida en el artículo 1° constitucional.

Es así que la Corte definió una reparación integral de los derechos que pudieran haber sido afectados.

Centralmente se propusieron los lineamientos a seguir para cuando se advierta alguna violación, estableciendo como un deber que cuando el juez observe una violación a derechos humanos, tiene la obligación de dar vista a la autoridad que se estime competente. Anexo a lo anterior, se consideró importante indicar que el juez no puede excederse de sus facultades constitucionales, y especialmente debía ponderarse el principio de interés superior del menor.13

Víctor Manuel Collí Ek. Investigador de la Universidad Autónoma de Campeche y responsable del proyecto de investigación: “La vigencia de la Constitución en la interpretación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación como Tribunal Constitucional” 154998, CONACYT-SEP, del cual el presente estudio es un producto. www.victorcolliek.com vimcolli@uacam.mx Agradezco la colaboración y comentarios de mis compañeros del Cuerpo Académico: Derechos Humanos y Problemas Constitucionales de la UAC.


1 Amparo en revisión 547/2014. Ponente Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena. Sesionada el 4, 5 y 7 de abril de 2016. Un estudio específico sobre este caso lo podemos encontrar en este mismo blog: “La Corte y el amparo para el uso medicinal de la mariguana” de Martín Vivanco Lira.

2 El proyecto original proponía revocar la sentencia de amparo. Seis votos en contra de la propuesta del proyecto, sesión del 7 de abril de 2016, p. 63

3 Acción de Inconstitucionalidad 29/2015. Sesionada el 11 de abril de 2016. Ponente Margarita Luna Ramos.

4 Unanimidad de diez votos a favor de la propuesta del proyecto, p. 17.

5 Amparo directo en revisión 6079/2014. Ponente José Ramón Cossío Díaz. Sesionada el 12 de abril de 2016.

6 El proyecto original del Min. Cossío determinaba la inconstitucionalidad del artículo en estudio. Mayoría de seis votos en contra de la propuesta del proyecto, p. 45.

7 Acción de Inconstitucionalidad 30/2015. Ponente José Fernando Franco Gonzáles Salas. Sesionada los días 14 y 18 de abril de 2016.

8 Seis votos a favor de la propuesta del proyecto, consistente en reconocer la competencia de las legislaturas locales, sesión del 14 de abril de 2016, p. 29.

9 Seis votos en contra de la propuesta del proyecto y por la validez, sesión del 18 de abril de 2016, p. 22.

10 Acción de Inconstitucionalidad 4/2015. Ponente Arturo Zaldívar Lelo de Larrea. Sesionada el 18 de abril de 2016.

11 Mayoría de siete votos a favor de la propuesta del proyecto, p. 37.

12 Contradicción de Tesis 58/2015. Ponente Jorge Mario Pardo Rebolledo. Sesionada el 25 y 26 de abril de 2016.

13 Votación compleja, en general, siete votos a favor de la propuesta del proyecto con excepción de la ministra Luna quien dentro de esos siete votos, vota en contra de la segunda parte relativa a la obligación de dar vista.

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Desde el 13 de julio de 2010, se suscribió por autoridades locales1 la Carta de la Ciudad de México por el Derecho a la Ciudad (CCMDC). Dicho instrumento fue una iniciativa surgida y negociada desde 2007 por diversas organizaciones del movimiento urbano popular con el entonces jefe de gobierno del Distrito Federal, Marcelo Ebrard Casaubón. Con dicha normativa, efectivamente, se abría “una nueva etapa orientada a garantizar el reconocimiento legal y la implementación de este nuevo derecho humano”.2

ciudad

En principio se señala que el derecho a la ciudad se podría definir como el usufructo equitativo de las ciudades dentro de los principios de sustentabilidad, democracia, equidad y justicia social, o como un derecho colectivo de los habitantes de las ciudades, que les confiere legitimidad de acción y de organización, basado en el respeto a sus diferencias, expresiones y prácticas culturales, con el objetivo de alcanzar el pleno ejercicio del derecho a la libre autodeterminación y a un nivel de vida adecuado.

Es importante tener en cuenta que el derecho a la ciudad no es nuevo, sino que lo podemos encontrar vivo desde el año 1969, cuando el autor francés Henri Lefebvre escribió El derecho a la Ciudad, obra en la que lanzó una dura crítica a la vida urbana de aquel tiempo. Décadas después, su influjo tuvo concreción en la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad (2004), así como en la creación del Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Habitat).

Según Vicente Ugalde, profesor investigador de El Colegio de México, la noción o caracterización del derecho a la ciudad “ha sido movilizada por organizaciones políticas y por grupos de la sociedad civil, y ha estado asociada a diversas reivindicaciones sobre la ciudad”. Como se ve, tenemos al derecho a la ciudad como un derecho humano que podría caracterizarse como emergente de acuerdo a la Declaración Universal de Derechos Humanos Emergentes, ya que el mismo se consideraría como fruto de las transformaciones y nuevas necesidades de una sociedad democrática.

Llama la atención que la CCMDC establece que para garantizar que la función social de la ciudad y la propiedad sea sostenible a largo plazo se debe: 1) Formular e implementar políticas para promover el uso socialmente justo y ambientalmente equilibrado del espacio y el suelo; y 2) armonizar la normatividad y su aplicación, así como las políticas ambientales, de ordenamiento territorial, desarrollo urbano, vivienda y agua, para atender las necesidades sociales sin aumentar la presión sobre los bienes naturales.

De acuerdo con ONU-Habitat, el uso del suelo urbano plantea un gran problema en el proceso de urbanización tanto para los países desarrollados como para aquellos en vías de desarrollo; asimismo, dicha entidad señala que la falta de políticas territoriales y de regulaciones claras respecto al uso del suelo pueden conducir a un crecimiento urbano desordenado y a la proliferación de asentamientos informales. Pero también, al mismo tiempo, la urbanización sufre una reglamentación excesiva como, por ejemplo, una estricta zonificación que lleva a organizar el espacio urbano en áreas exclusivamente residenciales, comerciales o industriales, que puede resultar en una dispersión urbana incontrolada y una expansión horizontal y de baja densidad de los espacios urbanos.

Según datos de la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial de la Ciudad de México, en el año 2015, se recibieron 3,466 denuncias, de las cuales 1,288 fueron relativas al mal uso de suelo urbano; es decir, el 37.16% de los asuntos conocidos por dicho organismo descentralizado concernían al ámbito del mencionado mal uso de suelo urbano.

Es necesario destacar que las vías para combatir al mal uso de suelo urbano parecerían acotarse a las de naturaleza administrativa, es decir, podrían considerarse limitadas a las denuncias o quejas presentadas ante organismos formalmente adscritos al poder ejecutivo.3

En este punto es importante tener en cuenta que en el año 2011 se reformó la Constitución federal para insertar una nueva forma de concebir al juicio de amparo. Uno de los cambios cardinales de dicha reforma fue la incorporación del interés legítimo para ampliar el acceso al juicio fundamental —recordemos que con anterioridad a la enmienda constitucional la legitimación para acudir al juicio de amparo se circunscribía al concepto de interés jurídico.

Con relación a esto, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que el interés legítimo se refiere a la existencia de un vínculo entre ciertos derechos fundamentales y una persona que comparece en el proceso, sin que dicha persona requiera de una facultad otorgada expresamente por el orden jurídico. Esto es, la persona que cuenta con ese interés se encuentra en aptitud de expresar un agravio diferenciado al resto de los demás integrantes de la sociedad, al tratarse de un interés cualificado, actual, real y jurídicamente relevante, de tal forma que la anulación del acto que se reclama produce un beneficio o efecto positivo en su esfera jurídica, ya sea actual o futuro pero cierto.4

En ese sentido, se señala que el juicio de amparo puede —o debe— ser el recurso efectivo que permita la justiciabilidad del derecho a la ciudad. En efecto, en muchos casos el mal uso de suelo urbano produce una afectación indirecta a los ciudadanos que podría ser reparada mediante el juicio constitucional. En ese orden de ideas, se menciona que dicha reparación sería acorde con los compromisos internacionales adquiridos por México, sobre todo con el relativo a establecer en el derecho interno un medio de defensa para hacer efectivos los derechos humanos.

Es importante precisar que el derecho a la ciudad podría quedar adscrito a los derechos económicos, sociales y culturales, en tanto va perfilando sus propios principios y características. Lo anterior debería facilitar su justiciabilidad en una instancia constitucional. Por esto, me parece, se debe ir concibiendo al derecho a la ciudad como un derecho humano. Sobre todo se debe entender al derecho a la ciudad como una prerrogativa que permite la participación democrática de los ciudadanos, entre otros, en el rubro relativo al uso y explotación de suelo urbano. Esto, desde mi punto de vista, permitiría hacer efectivo un derecho humano que tiene sus propias características y naturaleza.

Finalmente, se menciona que recientemente la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México entregó a Ricardo Jordán, representante de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, la petición por la cual este organismo constitucional autónomo mexicano se sumó a la solicitud para que el derecho a la ciudad se reconozca como derecho humano.5 Como se ve, en un futuro, el derecho a la ciudad como derecho humano podría incorporarse de manera explícita a los tratados internacionales o a la propia Constitución federal. Lo anterior, abonaría a la cultura de respeto y protección de los derechos humanos, incluido, por supuesto, al conjunto de pretensiones que, en un contexto democrático, se exigen de una ciudad.

Héctor Ivar Hidalgo Flores. Abogado postulante en materia constitucional. Twitter: @_hector_hidalgo


1 Los signatarios fueron representantes de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial del entonces Distrito Federal, además de miembros de la sociedad civil y de organismos públicos autónomos locales.

2 Según se lee en el capítulo de “Presentación” de la la Carta de la Ciudad de México por el Derecho a la Ciudad.

3 Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial e Instituto de Verificación Administrativa, instituciones de la Ciudad de México.

4 INTERÉS LEGÍTIMO. CONTENIDO Y ALCANCE PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 107, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS). Número de Registro 2007921.

5 Esto en la reunión de trabajo de la Campaña Nacional Urbana “My City, My Choice, and I’m a City Changer” iniciativa de la Campaña Urbana Mundial, convocada por la CEPAL, ONU Hábitat y el Colegio Nacional de Jurisprudencia Urbanística (CNJUR International), que se realizó en abril pasado en la ciudad de Toluca, Estado de México, en el marco de la Reunión Regional Hábitat III.

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El día de ayer explicamos las razones por las que la conservación masiva e indiscriminada de metadatos de comunicaciones contemplada en la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (LFTR) debería ser considerada inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia.

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No obstante, la LFTR contiene otras disposiciones que también representan invasiones a la privacidad incomptabiles con los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en el derecho internacional de los derechos humanos.

En concreto, los artículos 189 y 190, fracciones I y III, de la LFTR no son claros, precisos y detallados en señalar cuáles son las autoridades que pueden solicitar la colaboración de empresas para fines de seguridad y justicia, monitorear la geolocalización de usuarios de telecomunicaciones en tiempo real o acceder al registro de metadatos de comunicaciones. Tampoco señala con claridad los supuestos en los que las autoridades pueden ser autorizadas para utilizar esas herramientas de vigilancia. La ley tampoco establece explícitamente el requisito de autorización judicial previa o inmediata para todas las formas de vigilancia ni otras salvaguardas contra el abuso.

¿La geolocalización en tiempo real de un dispositivo de comunicación interfiere con la privacidad de una persona o “sólo afecta al teléfono”?

En el proyecto del ministro Pérez Dayán, se establece que la localización geográfica no interfiere con el derecho a la privacidad porque dicha medida se contrae a la ubicación de un equipo terminal móvil y no de una persona. Dicho criterio probablemente sea una extrapolación de lo discutido en la acción de inconstitucionalidad 32/2012, en donde se determinó que las normas de geolocalización (distintas de las impugnadas) únicamente facultaban a una geolocalización “efímera”. Es decir, que sucedía en un sólo momento, y por esa razón, no constituía una invasión en la privacidad de una persona.

Dicho razonamiento no es aplicable al caso actual por diversas razones. En primer lugar,  la geolocalización consiste en un monitoreo continuado de la localización de un usuario identificado o identificable, con la posibilidad de analizar patrones de conducta que revelen cuestiones altamente sensibles respecto de su vida.

Esto es claro al observar los lineamientos en la materia emitidos por el Instituto Federal de Telecomunicaciones,1 así como con el manual de procedimientos de la PGR para la gestión de la geolocalización,2 los cuales dejan claro que la geolocalización se trata de un monitoreo continuo de un “objetivo” con la intención de analizar sus patrones de conducta.

Resulta particularmente absurdo señalar que el monitoreo continuo de los dispositivos de comunicación no constituyen una interferencia con el derecho a la privacidad de una persona cuando es claro que los dispositivos móviles revelan información altamente sensible de las personas.

Por ejemplo, el Grupo de Trabajo sobre Protección de Datos, establecido por el artículo 29 de la Directiva 95/46/CE del Parlamento Europeo,3 ha reconocido que los datos de localización revelan una gran cantidad de información sensible, pues los dispositivos móviles inteligentes, al estar estrechamente vinculados a las personas, permiten “disponer de una panorámica detallada de los hábitos y pautas del propietario de estos dispositivos y establecer unos perfiles exhaustivos”.

Por lo tanto, es evidente que el monitoreo de los datos de localización, sin lugar a dudas, permite identificar a una persona y muchos otros datos altamente sensibles sobre ella.

¿Debe existir una protección constitucional distinta para los datos de localización históricos y los datos de localización en tiempo real?

Como fue explicado previamente respecto a la conservación de datos. Los metadatos de telecomunicaciones se encuentran protegidos consitutionalmente de manera equivalente al contenido de las comunicaciones. Es importante señalar que los datos de localización se encuentran mencionados en la inciso g) del artículo 190, fracción II, de la LFTR dentro del registro de metadatos que las empresas deben conservar.

Alguno de los proyectos de resolución contempla reconocer este hecho y señalar que para el acceso a esos metadatos es necesaria una autorización judicial. Por ello, resultaría absolutamente contradictorio otorgar una protección constitucional reforzada, al exigir una autorización judicial federal para el acceso a datos de localización histórica conservados por una empresa de telecomunicaciones y no se otorgara la misma protección constitucional para el monitoreo en tiempo real de los mismos datos de localización.

Como se ha mencionado anteriormente, el monitoreo de la localización geográfica de una persona revela patrones de movimiento y el conocimiento de ubicaciones respecto de las cuales es sencillo desprender la identidad de una persona, el domicilio, las afiliaciones políticas, profesionales, familiares, personales y sexuales, datos sobre la salud y otros datos altamente sensibles respecto de los cuales las personas poseen una expectativa razonable de privacidad.

Por ello, es claro que la ausencia de autorización judicial para llevar a cabo la geolocalización en tiempo real de usuarios de telecomunicaciones convierte las normas en inconstitucionales o hace necesaria una interpretación conforme que deje claro este requisito.

¿El control judicial y la celeridad y eficacia de las investigaciones son irreconciliables?

Algunas autoridades y otras voceras han esbozado su oposición al requisito de autorización judicial para llevar a cabo la geolocalización en tiempo real aduciendo que de exigirse tal requisito se entorpecerán investigaciones que dependen de su rapidez para ser efectivas.

No obstante, mediante un mecanismo de emergencia es posible permitir el acceso a los datos de geolocalización en tiempo real de manera inmediata sin prescindir del control judicial, indispensable para prevenir o evitar el abuso de este tipo de medidas. Así, en ciertos casos la autoridad podrá acceder a la geolocalización en tiempo real de manera inmediata, siempre y cuando, simultáneamente se haga solicitud al juez de control.

Si el juez autoriza la medida, se retrotraerían los efectos y se entendería que la medida estuvo autorizada desde un primer momento. En caso contrario, existiría un mecanismo de detección de un uso abusivo de la medida y se dispondría lo conducente, como puede ser la destrucción de los datos y la vista a las autoridades competentes para el establecimiento de las posibles responsabilidades que amerite el caso.

Es importante señalar que un mecanismo similar ya ha sido contemplado por el Senado al reformar diversos artículos del Código Nacional de Procedimientos Penales. No obstante, la minuta no ha sido discutida en la Cámara de Diputados.

¿Quiénes tienen facultades para intervenir comunicaciones privadas (incluyendo acceder al registro de metadatos de comunicaciones) y para monitorear la geolocalización en tiempo real de dispositivos de comunicación?

En virtud de que las medidas que contemplan los artículos 189 y 190 de la LFTR constituyen interferencias con el derecho a la privacidad que se llevan a cabo en secreto, es decir, sin que la persona afectada tenga conocimiento de ello y pueda resistirlas. Es indispensable que las personas puedan conocer, con claridad y precisión, las circunstancias detalladas en las que dichas interferencias pueden llevarse a cabo.

Las disposiciones de la LFTR impugnadas no señalan con precisión qué autoridades pueden hacer requerimientos a las concesionarias y autorizadas, ni señalan con precisión las circunstancias en las que puede autorizarse el uso de dichas medidas. Dichas falencias comprometen su constitucionalidad.

Por ello, es necesario que, al menos, la Suprema Corte establezca con claridad las categorías de autoridades que pueden solicitar la colaboración de concesionarias y autorizadas. En concreto es necesario acudir al artículo 16 constitucional para señalar que, en general, únicamente existen dos tipos de autoridades facultadas:

1. El ministerio público federal y los ministerios públicos de las entidades federativas.
2. Autoridades federales que las faculte una ley.

Es importante señalar que ya existen autoridades que se han conferido, inconstitucionalmente, facultades para hacer requerimientos a las concesionarias y autorizadas de telecomunicaciones. Por ejemplo, el gobierno del estado de Baja California, que mediante el acuerdo No 003/2015 del titular de la Secretaría de Seguridad Pública del estado de Baja California, delega facultades que constitucionalmente no puede poseer.4

De esta manera se hace patente la necesidad de que se establezca con claridad que las únicas categorías de autoridades que, de conformidad con lo que señala el párrafo décimo tercero del artículo 16 constitucional, pueden llevar a cabo requerimientos de colaboración para los efectos de lo dispuesto en los artículos 189 y 190 son las autoridades de procuración de justicia y las federales con autorización expresa en una ley federal.

¿La LFTR contempla mecanismos de control democrático suficientes para prevenir o evitar el abuso de las medidas de vigilancia?

Las medidas de vigilancia encubierta implican graves riesgos al ser medidas altamente invasivas que suelen requerir de la secrecía para ser efectivas. Por ello resulta determinante para el examen de constitucionalidad el que existan salvaguardas adecuadas y efectivas contra el abuso.5

La LFTR no contempla dichas salvaguardas. Consecuentemente, es indispensable no sólo que dichas medidas se regulen en leyes particularmente claras, precisas y detalladas, sino que se establezcan salvaguardas tales como el control judicial, mecanismos de supervisión independiente, la transparencia estadística de dichas medidas, el derecho de notificación al afectado, la protección de denunciantes y el acceso a un recurso efectivo.

¿Debe sacrificarse la privacidad por la seguridad?

Es innegable que la localización geográfica en tiempo real de equipos de comunicación móvil persigue un “fin legítimo”, entendido como la finalidad de coadyuvar en la prevención, investigación y combate del delito, así como la protección de la seguridad nacional.

No obstante, al no basarse en legislación precisa, clara y detallada, ni prever controles y salvaguardas adecuadas, involucra un innecesario y alto riesgo de abuso e intromisión en la vida privada de las personas, pudiendo convertirse en una herramienta de espionaje y persecución. Por tanto, las normas impugnadas transgreden los derechos de certeza, seguridad jurídica, legalidad, privacidad, inviolabilidad de las comunicaciones y libertad de expresión.

Es entendible que demandemos mayor seguridad ante el miedo de ser víctimas de un delito, pero debemos preguntarnos si dichas medidas realmente nos hacen estar más seguros, rescatar a más víctimas, atrapar a más criminales. O si, por el contrario, fomentan un clima de opresión en el que nuestra expectativa de privacidad se erosione. Preguntémonos, también, cuál es el daño que se ocasionaría cuando las personas equivocadas tienen un fácil acceso a todos nuestros datos sensibles. Particularmente en un país en donde la diferencia entre el Estado y la delincuencia es frecuentemente inexistente.

Luis Fernando García y Ana Gaitán Uribe. R3D, Red en Defensa de los Derechos Digitales.


1 Lineamientos de Colaboración en Materia de Seguridad y Justicia emitidos por el Instituto Federal de Telecomunicaciones, publicados el 2 de Diciembre de 2015, los cuales dejan claro que se trata de un monitoreo continuado:”

CAPÍTULO III
DE LA LOCALIZACIÓN GEOGRÁFICA EN TIEMPO REAL DE LOS DISPOSITIVOS O EQUIPOS TERMINALES MÓVILES
NOVENO.- Además de lo previsto en el lineamiento SÉPTIMO, el vínculo electrónico que se envíe a la Autoridad Designada con la información de localización geográfica en tiempo real, así́ como el IMEI y el IMSI, se mantendrá́ durante el alcance temporal que se especifique en el requerimiento, pudiendo ser reconfigurada por la Autoridad Designada la frecuencia con la que se actualice la información de localización geográfica (por horas, minutos, tiempo real, entre otros) durante el tiempo de vigencia de dicho alcance temporal, sin que tal modificación implique la presentación de un nuevo requerimiento. El cambio en la frecuencia de actualización será́ notificada por el mismo medio a través del cual se presentó el requerimiento.

2 El Manual de Procedimientos de la Procuraduría General de la República relativo al “Protocolo de Gestión de Geolocalización de Concesionarias Telefónicas” incluye dentro de las tareas de las autoridades facultadas a realizar dicha medida el “administrar los datos” y “[c]oncentrar y revisar la información proporcionada por las concesionarias telefónicas, derivada del monitoreo de los objetivos en investigación [...] y determinar los patrones de conducta del objetivo”.”

3 Dictamen 13/2011 sobre los servicios de geolocalización en los dispositivos móviles inteligentes del Grupo de Trabajo sobre Protección de Datos Establecido por el artículo 29 de la Directiva 95/46/CE del Parlamento Europeo.

4 Dicho acuerdo fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 10 de Septiembre de 2015 y puede ser consultado en el siguiente enlace: http://bit.ly/22NYWgf.

5 TEDH. Ekimdzhiev vs. Bulgaria, supra nota 12, párr. 77; Klass y otros vs. Alemania, supra nota 11, p. 25.

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En septiembre de 2014, R3D interpuso una demanda de amparo en contra los artículos 189 y 190 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (LFTR) en representación de un grupo de defensores de derechos humanos, periodistas, estudiantes, entre otros.

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Estos artículos establecen diversas medidas que invaden el derecho a la privacidad, desde nuestro punto de vista, de manera incompatible con la Constitución. Una de ellas es la establecida en el artículo 190, fracción I. La cual, en resumen, obliga a las empresas de telecomunicaciones a conservar, masiva e indiscriminadamente respecto de todos los usuarios de sus servicios, una serie de datos conocidos como “metadatos de comunicaciones”. Estos metadatos incluyen el origen, destino, fecha, hora y duración de las comunicaciones; datos de identificación del teléfono y la tarjeta SIM e; inclusive, datos sobre la localización de los dispositivos de comunicación.

En los próximos días, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá nuestro juicio de amparo.1 El proyecto del ministro Pérez Dayán defiende la constitucionalidad de LFTR y pretende negar el amparo. Para entender mejor lo que será decidido se presentan las siguientes preguntas fundamentales respecto de la obligación de conservación de datos. El día de mañana, nos referiremos con detalle a las cuestiones relacionadas con el acceso a los metadatos de comunicaciones y la geolocalización en tiempo real de dispositivos de comunicación.

¿Los “metadatos” están protegidos por el derecho a la inviolabilidad de las comunicaciones privadas?

Para algunos existe controversia respecto de si el derecho a la inviolabilidad de las comunicaciones privadas, reconocido en los párrafos decimosegundo y décimo tercero del artículo 16 constitucional, protege únicamente el contenido de las comunicaciones o también se refiere a los datos que identifican una comunicación.

No obstante, la Suprema Corte,2 la Corte Interamericana de Derechos Humanos3 y organismos de protección internacional de derechos humanos4 han establecido reiteradamente que los metadatos también se encuentran protegidos por el derecho a la inviolabilidad de las comunicaciones privadas.

Esta protección equivalente parte del hecho de que los metadatos revelan información tan sensible como el contenido de las comunicaciones. Como lo ha señalado el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE)5: “Estos datos, considerados en su conjunto, pueden permitir extraer conclusiones muy precisas sobre la vida privada de las personas cuyos datos se han conservado, como los hábitos de la vida cotidiana, los lugares de residencia permanentes o temporales, los desplazamientos diarios u otros, las actividades realizadas, sus relaciones sociales y los medios sociales que frecuentan.”

En este sentido, el acceder, conservar o registrar los metadatos de comunicaciones constituye una interferencia con el derecho a la inviolabilidad de las comunicaciones privadas y, por ende, debe cumplir con los requisitos que establece el artículo 16 constitucional, principalmente, la necesidad de una autorización judicial.

Cabe señalar además que las leyes entienden que el concepto de “intervención de comunicaciones privadas” incluye tanto el acceso al contenido, como el acceso a los datos que identifican una comunicación, como es el caso del artículo 291 del Código Nacional de Procedimientos Penales. Aunque nos referiremos con mayor detalle a las cuestiones relacionadas con el acceso a los datos en otra ocasión.

¿Las personas tienen una expectativa razonable de privacidad respecto de datos que voluntariamente otorgan a empresas de telecomunicaciones para la prestación del servicio? ¿La mera conservación interfiere con los derechos de los usuarios?

En el proyecto, se sugiere que las personas usuarias de servicios de telecomunicaciones no tienen una “expectativa razonable de privacidad” respecto de los metadatos de comunicaciones porque otorgan su consentimiento a una empresa para el tratamiento de esos datos y, por ende, la obligación de conservación de metadatos no implicaría una interferencia con el derecho a la protección de datos personales y el derecho a la inviolabilidad de comunicaciones privadas. Según el proyecto, esos datos ya se conservan para prestar el servicio.

Lo anterior es impreciso, dado que en México rige el principio de autodeterminación informativa y diversos principios de protección de datos personales, como el principio de finalidad, por el cual se dispone que los datos únicamente pueden ser tratados para las finalidades expresas y consentidas por el titular. En este caso, los usuarios de telecomunicaciones otorgan su consentimiento para que los concesionarios y autorizados efectúen el tratamiento de sus datos personales únicamente para la prestación del servicio y por el tiempo necesario para ello. La Ley de Telecomunicaciones, por su parte, obliga a los concesionarios a efectuar el tratamiento de los datos por dos años, un tiempo mayor al necesario para la prestación del servicio.

En este sentido, la obligación legal de conservación de los datos por un tiempo adicional al necesario para la prestación del servicio y para fines distintos de aquéllos respecto de los cuales el usuario otorgó su consentimiento constituye una interferencia con el derecho a la protección de datos personales. Toda vez que constituye una restricción al ejercicio de la autodeterminación informativa, al principio de finalidad y al ejercicio de derechos como la cancelación y oposición por lo tanto debe analizarse si la ley cumple con los requisitos de finalidad legítima, idoneidad, necesidad y proporcionalidad. A esta conclusión han llegado tanto el TJUE6 como la Corte Europea de Derechos Humanos7 en diversas ocasiones.

¿La obligación legal de conservar metadatos de comunicaciones constituye una interferencia contraria al derecho a la privacidad?

El proyecto hace un análisis sumamente superficial respecto de la necesidad y proporcionalidad de la obligación de conservación de metadatos de todos los usuarios de telecomunicaciones. En síntesis, el proyecto pretende justificar la medida únicamente bajo el argumento de que persigue una finalidad legítima como lo es la protección de la seguridad.

Pero existen reiterados precedentes jurisprudenciales y doctrinales que señalan que las obligaciones de conservación de metadatos de comunicaciones, de manera masiva e indiscriminada, son contrarios al derecho a la privacidad por no ser necesarias ni proporcionales.

Destaca la decisión del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el caso Digital Rights Ireland8 en el cual declaró inválida la Directiva Europea sobre Retención de Datos por ser contraria al derecho a la privacidad. Algunos de los argumentos de la TJUE fueron:

[La Directiva de Retención de Datos] afecta con carácter global a todas las personas que utilizan servicios de comunicaciones electrónicas, sin que las personas cuyos datos se conservan se encuentren, ni siquiera indirectamente, en una situación que pueda dar lugar a acciones penales. Por lo tanto, se aplica incluso a personas respecto de las que no existen indicios que sugieran que su comportamiento puede guardar relación, incluso indirecta o remota, con delitos graves. Además, no establece ninguna excepción, por lo que se aplica también a personas cuyas comunicaciones están sujetas al secreto profesional con arreglo a las normas de la legislación nacional.

Por otra parte, aun cuando la Directiva pretende contribuir a la lucha contra la delincuencia grave, no exige ninguna relación entre los datos cuya conservación se establece y una amenaza para la seguridad pública y, en particular, la conservación no se limita a datos referentes a un período temporal o zona geográfica determinados o a un círculo de personas concretas que puedan estar implicadas de una manera u otra en un delito grave, ni a personas que por otros motivos podrían contribuir, mediante la conservación de sus datos, a la prevención, detección o enjuiciamiento de delitos graves.

[...] Por lo tanto, debe considerarse que esta Directiva constituye una injerencia en los derechos fundamentales de gran magnitud y especial gravedad en el ordenamiento jurídico de la Unión, sin que esta injerencia esté regulada de manera precisa por disposiciones que permitan garantizar que se limita efectivamente a lo estrictamente necesario.

Igualmente, el Relator Especial de la ONU sobre el derecho a la libertad de expresión ha advertido la incompatibilidad de estas normas con el derecho a la privacidad.9 Por ejemplo se ha señalado que:

Las leyes nacionales de conservación de datos son invasivas y costosas, y atentan contra los derechos a la intimidad y la libre expresión. Al obligar a los proveedores de servicios de comunicaciones a generar grandes bases de datos acerca de quién se comunica con quién telefónicamente o por Internet, la duración del intercambio y la ubicación de los usuarios, y a guardar esta información (a veces durante varios años), las leyes de conservación obligatoria de datos aumentan considerablemente el alcance de la vigilancia del Estado, y de este modo el alcance de las violaciones de los derechos humanos. Las bases de datos de comunicaciones se vuelven vulnerables al robo, el fraude y la revelación accidental.

¿Sin la obligación de conservación de metadatos se afectarían gravemente las posibilidades de investigación y sanción de delitos?

Se ha aducido que la conservación prolongada, masiva e indiscriminada de metadatos de comunicaciones, como la que mandata el artículo 190, fracción II, es indispensable para la consecución de finalidades legítimas como la investigación de delitos o la atención de amenazas a la seguridad nacional.

Sin embargo, las autoridades responsables no han logrado demostrar que la conservación de datos ha incrementado la eficacia de, por ejemplo, investigaciones criminales. Por el contrario, existe evidencia de que existen otras técnicas de investigación, como ordenes de conservación de datos específicos respecto de líneas telefónicas relacionadas con investigaciones particulares, que resultan tan efectivas como la conservación de datos.

De hecho, este sistema es el que ha operado en países europeos como Suecia, Austria o Alemania, entre otros, en los que no existe una obligación de conservación de datos. Inclusive, un estudio de los Servicios Científicos del Parlamento Alemán10 concluyó que la conservación de datos no ha tenido un efecto significativo en la reducción de tasas criminales y otro estudio independiente comisionado por el Parlamento Alemán11 también encontró que  la obligación de conservación de datos hizo la diferencia, únicamente, en el 0.002% de las investigaciones criminales. Es decir, la autoridades investigadoras habrían podido acceder a la misma información sin necesidad de la conservación obligatoria, prolongada y masiva de datos de comunicaciones en prácticamente todas las investigaciones.

Otro estudio independiente comisionado por el gobierno Alemán12 concluyó que en la ausencia de una obligación legal de conservación prolongada y masiva de conservación de datos, únicamente el 4% de las solicitudes de acceso a datos conservados no fueron exitosas por la ausencia de los datos solicitados.

En vista de lo anterior, es claro que no existe evidencia de que la ausencia de una obligación de conservación de datos frustre la consecución de objetivos constitucionalmente válidos como la investigación de delitos o la protección de la seguridad nacional. Por ello, dado que existen medidas menos gravosas para la consecución del fin legítimo, es claro que la conservación obligatoria, masiva e indiscriminada de metadatos de comunicaciones que dispone el artículo 190, fracción II, es inconstitucional.

Luis Fernando García. R3D. Red en Defensa de los Derechos Digitales. Twitter: @tumbolian


1 Amparo en Revisión 964/2015

2 SCJN. 1a Sala. Amparo Directo en Revisión 1621/2010 y Contradicción de Tesis 194/2012; “DERECHO A LA INVIOLABILIDAD DE LAS COMUNICACIONES PRIVADAS. SU OBJETO DE PROTECCIÓN INCLUYE LOS DATOS QUE IDENTIFICAN LA COMUNICACIÓN”. Novena Época, Instancia: Primera Sala, Tesis Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXIV, Agosto de 2011, Materia(s): Constitucional, Tesis: 1a. CLV/2011, Página: 221.

3 Corte Interamericana de Derechos Humanos.Caso Escher y otros Vs. Brasil. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de julio de 2009. Serie C No. 200, Párrafo 114.

4 ONU. Informe del Relator Especial sobre la promoción y protección del derecho a la libertad de expresión Frank La Rue. 17 de abril de 2013. A/HRC/23/40, Párrafo 15.

5 Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Digital Rights Ireland vs. Minister of Communications, Marine and Natural Resources y otros. Casos Conjuntos, C-293/12 y C-594/12, 8 de abril de 2014, párr. 26.

6 Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Digital Rights Ireland vs. Minister of Communications, Marine and Natural Resources y otros. Casos Conjuntos, C-293/12 y C-594/12, 8 de abril de 2014, párr. 32-34, 37.

7 Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Caso de S. y Marper vs. Reino Unido. Aplicación No. 30562/04 y 30566/04. Sentencia de 4 de Diciembre de 2008.

8 Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Digital Rights Ireland vs. Minister of Communications, Marine and Natural Resources y otros. Casos Conjuntos, C-293/12 y C-594/12, 8 de abril de 2014, párr. 51, 54-60, 63, 65.

9 ONU. Informe del Relator Especial sobre la promoción y protección del derecho a la libertad de expresión Frank La Rue. 17 de abril de 2013. A/HRC/23/40, Párrafo 67.

10 Disponible únicamente en Alemán: http://bit.ly/1U5nz7W.

11 Disponible únicamente en Alemán: http://bit.ly/22LkRVj

12 Max Planck Institute for Foreign and International Criminal Law, The Right of Discovery Concerning Telecommunication Traffic Data According to §§ 100g, 100h of the German Code of Criminal Procedure, March 2008, http://bit.ly/1qWUgJc, p. 150.

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El tema de la legalización de la mariguana avanza a tambor batiente. En menos de un año se ha debatido el tema como nunca antes. El detonante, como retrata el actual número de Nexos, fue la decisión de la Suprema Corte de amparar a los quejosos en el caso SMART. De ahí se generó un efecto cascada que provocó la reacción de los principales operadores jurídicos y políticos del país. Tan sólo la semana pasada sucedieron dos eventos que marcarán el debate en el futuro: la iniciativa presentada por el presidente del Senado, Roberto Gil, y la menos explorada decisión de la Corte sobre el amparo que presentó la empresa Rubicón para el uso medicinal de la cannabis y el tetrahidrocannabinol (THC). El amparo no tuvo éxito. Lo interesante es que parece contraintuitivo: si ya se declararon inconstitucionales los artículos que conforman el “sistema de prohibiciones administrativas” que impedían la obtención de la cannabis para el uso lúdico, ¿cómo se pierde un amparo que buscaba su uso para fines medicinales –actividad, en general, más aceptada?

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El análisis de la Suprema Corte fue complicado, por decir lo menos. Vamos por partes. Hoy en día, si alguien padece de dolor crónico o de alguna enfermedad que pueda ser tratada con cannabis o alguno de sus derivados, no puede hacerlo ya que se encuentra prohibido por la ley. En este sentido, la empresa Rubicón solicitó a la COFEPRIS autorización para realizar una serie de actividades1 que les posibilitara producir y comercializar medicamentos que contengan cannabis y THC. La autoridad niega la petición con base en varios artículos de la Ley General de Salud (LGS) que califican a ambas sustancias como prohibidas2 y, por ende, no susceptibles de ser objeto de ninguna actividad. Ante este acto de autoridad, la persona moral detona la justicia constitucional mediante un amparo indirecto. El asunto llega hasta el Pleno del más alto tribunal de nuestro país.

Hasta aquí, todo parecía en orden. Se estaba en presencia de un amparo en contra de un claro acto de autoridad –la resolución que niega la autorización- porque la empresa consideró que dicho acto se fundamenta en artículos de la LGS contrarios a la Constitución. Y aquí es donde empiezan los problemas.

En la demanda de amparo los derechos que la empresa considera violados son el libre desarrollo de la identidad personal, pluralismo, propia imagen, libre desarrollo de la personalidad, autodeterminación personal y corporal, libertad individual, dignidad humana y el derecho a la salud. El atento lector notará que es un poco complicado apreciar cómo se materializan los mencionados derechos en una persona moral. ¿Cómo desarrolla libremente su personalidad una empresa?, ¿qué pinta tiene el derecho a la identidad personal de la misma?, ¿qué implica el derecho a la salud de la misma? (una empresa no puede entrar un hospital público por una neumonía). Es decir, una empresa es, en esencia, una ficción jurídica y bajo esa óptica debe ser analizada su gama de derechos. La Corte ya ha sostenido que el artículo primero constitucional reconoce derechos fundamentales tanto a las personas físicas como a las morales, pero eso no significa que exista una identidad de titularidad jurídica entre ambas. Hay derechos derivados de la dignidad personal que sólo atañen a la personas físicas –como el derecho a la seguridad social, derechos familiares, derecho laborales- y no a las morales. Ahí se dio la primera complicación. Cuando llega el asunto al Pleno, sobre el amparo ya pendía una declaratoria –hecha por las instancias inferiores- en este sentido. Esto es, se consideró que si bien las normas de la LGS podían violentar los derechos aducidos, en este caso resultaba innecesario el estudio porque la quejosa no podía ser titular de esos derechos. A esto, en la jerga judicial, se le conoce como “inoperancia”, concepto que, más adelante, será fundamental en este asunto.

El ministro ponente, Alfredo Gutiérrez Ortíz Mena, recogió el sentido de lo anterior. En su proyecto confirma la inoperancia de los agravios que se referían a la mayoría de los derechos violentados (los mencionados en el párrafo anterior) con una excepción: el derecho a la salud. Así, el asunto pasa de ser una mesa que descansaba en seis patas a sostenerse sólo en una. Es importante tener esto en mente, porque al final pasará un primer plano.

Empieza la primera sesión y toma la palabra el ministro Medina Mora. Y ante la extrañeza de varios, manifiesta haber encontrado una causal de improcedencia del juicio de amparo. Es decir, un impedimento para que cualquier tribunal pudiera conocer sobre la cuestión de constitucionalidad planteada. La causal que aduce al principio es un tanto nebulosa, aunque a la postre la ministra Luna Ramos la categoriza como falta de interés jurídico y legítimo, porque considera que lo que la sociedad realmente tenía era un interés simple,3 y Medina Mora parece aceptarlo. Lo que el ministro señala es que la empresa se constituye con el único fin de interponer el amparo en cuestión. Era ésta simplemente el vehículo para un litigio estratégico, y nada más. Los litigantes, en aras de avanzar en la agenda de la legalización de la cannabis, constituyeron una persona moral, le dieron un objeto social amplio, y a los diez días presentaron su solicitud a la COFEPRIS para producir medicinas con la cannabis y la THC como ingredientes activos, en junio de 2013.

Pero, oh sorpresa, resulta ser que la empresa sólo servía, y serviría, para eso (para interponer el amparo), porque simplemente no había hecho nada más: no realizó acto alguno frente a terceros, no estaba registrada públicamente en ningún lugar. Ni tampoco tenía capacidad para, frente a un posible efecto –uno de varios- del otorgamiento del amparo, llevar a cabo las actividades inherentes a su objeto social, ya que ni personal contratado tenía. Así, en caso de que el Pleno hubiera ordenado que se le concediera el permiso para producir medicamentos, Rubicón en principio no hubiese podido hacer nada. Nada. En palabras del ministro Medina Mora, era un mero “cascarón” cuyo fin era hacer una pregunta constitucional y punto. La intervención levantó las cejas de varios ministros, y a otros los dejó pensando, tanto así que la nota de ese día, en los principales periódicos del país, fue “Debaten en Corte Legitimidad del Litigio Estratégico”.4

De la intervención de Medina Mora devinieron otras que hicieron hincapié en el punto, -en especial, Luna Ramos, Pérez Dayán, y, en alguna medida, Aguilar y Laynez-. Aquí van algunas preguntas que se hicieron: ¿Qué efectos podríamos darle al amparo si la empresa no tiene, de inicio, la posibilidad real de producir ni una medicina? ¿Dónde queda el efecto restitutorio del amparo y su carácter práctico en el mundo real, si todo deriva de una ficción? ¿Es válido que la justicia constitucional se haga cargo de tales planteamientos que si bien tienen vida jurídica, no tendrán vida fáctica de manera inmediata? Las preguntas no son ociosas, pero sí estaban planteadas en un mal momento. Lo cierto es que había un acto de autoridad muy claro –la negativa a la solicitud- cuyo fundamento era perfectamente cuestionable vía amparo indirecto.

Una vez superada la procedencia, se entró al fondo del asunto. Como mencioné, el proyecto venía a favor de conceder el amparo, y lo hacía alegando una violación al derecho a la salud de la persona moral, lo cual fue el tiro de gracia. La violación se había construido de una forma muy compleja. Se dijo que el derecho a la salud no es monolítico y vertical, es decir, no se establece por una relación exclusivamente entre la autoridad y el paciente o enfermo, sino que para su desarrollo se requiere de la concurrencia de múltiples actores que operan en la cadena de salud: hospitales, médicos, empresas farmacéuticas. Todas las actividades de éstos forman una madeja institucional que garantiza distintas facetas del derecho a la salud. Por tanto, “el derecho a la salud incluye una serie de libertades para la realización de actividades para producir y comercializar productos para la salud, las cuales activan la obligación de las autoridades de respeto y protección en términos del artículo 1° constitucional”.5 Así la empresa se erigía como garante del derecho a la salud de los posibles pacientes –es decir, terceros- que necesitaran del uso medicinal de la cannabis y TCH. De esta manera, la prohibición absoluta no era la medida menos gravosa para proteger otra faceta del derecho -evitar la posible farmacodependencia de los usuarios- y el orden público, ambos fines constitucionalmente imperiosos.

Aunque la mayoría de los ministros compartió –con algunos matices- esta concepción del derecho a la salud,6 no estimaron una violación de esa índole en el caso concreto. La razón: la empresa per se no daba para más. En resumen, no bastaba que el objeto social de la empresa fuera el desarrollo de medicamentos que contuvieran cannabis sativa y THC, sino que se requería que efectivamente pudiera producirlos. Esto, eventualmente, les hubiera permitido argumentar una afectación a su derecho a la salud por la prohibición absoluta de esta actividad.

Vale la pena insistir, la violación era al derecho a la salud de la persona moral, sí, pero la faceta protegida –el parámetro de control constitucional- se constituía vía el derecho a la salud de los pacientes a tener a acceso a los medicamentos que la empresa pudiera producir.7 Son dos caras de la misma moneda: el derecho a obtener medicinas por parte de los pacientes es la otra cara del derecho a producirlas por parte de la empresa, y ambas se engloban en el derecho a la salud. Pero como la empresa no tenía la capacidad de producir medicinas en general, ya que no contaba con una serie de autorizaciones que exige la LGS, ni protocolos de investigación, entonces, se consideró que, en este caso, la empresa no era titular del derecho a la salud.

En suma: la empresa no acreditó que efectivamente se dedicaba a la protección de la salud y al no hacerlo no configura su derecho a la misma, porque falta de actividad no representa ninguna faceta del mismo. Por ello, la mayoría de los ministros se inclinó por la inoperancia de los agravios y votaron por no conceder el amparo.

Como se puede apreciar, el asunto fue extremadamente técnico, pero deja algunas reflexiones importantes. En primer lugar, nos deja una clara lección: si se va a entrar al ruedo judicial, hay que tener en cuenta que lo primero que buscan los juzgadores es la improcedencia o el sobreseimiento del asunto –porque las causales son de análisis preferente y orden público-. Por ello, hay que adelantarse a las mismas y construir el expediente de la forma más robusta posible. La objeción de Medina Mora fue desafortunada, porque, como bien se dijo en el debate, que el juez constitucional se ponga a revisar las características constitutivas de los quejosos es un arma de varios filos y muy punzante. Y aunque la objeción de Medina Mora no tuvo éxito, sí tuvo efecto en la resolución: al final pesó muchísimo que la empresa no pudiera realizar actividad alguna. Además, el simple cuestionamiento al litigio estratégico lo lastima de antemano, sentando un precedente bastante riesgoso. Por ejemplo, una pregunta que no se hicieron, pero la veo venir pronto es: ¿resulta legítimo que en aras de un ejercicio que se quede en el terreno especulativo se detone a toda la maquinaria jurisdiccional? Calculen las horas hombre que se le invierte a un asunto que llega al máximo tribunal, y pónganlo en términos monetarios. Son millones de pesos. Por supuesto, el litigio de derechos humanos no debe verse bajo una óptica utilitarista, pero estoy seguro de alguien va a sacar este argumento pronto. Cuidado.

Segundo, parecería que para este caso se tomó como base la demanda que se utilizó en el caso SMART y no se modifica mucho la argumentación –básicamente se esgrime la violación a los mismos derechos-, a pesar de tratarse de cuestiones totalmente distintas. De hecho el ministro Laynez hace alguna mención en este sentido.8 Esto también influye muchísimo en el resultado final. El amparo hubiera prosperado si se hubiera alegado una violación a la libertad de comercio. Se hubieran ahorrado toda la disquisición sobre el derecho a la salud y si las personas morales pueden ser titulares del mismo. De hecho el ministro Zaldívar exploró la veta del derecho a la libertad de comercio y, aunque tuvo eco, no fue suficiente.

En suma, la Corte no se pronunció sobre el derecho al uso medicinal de la cannabis y el THC. Por las intervenciones parecería que están a favor del mismo. Eso sí: se perdió la oportunidad de que el Pleno tuviera su primer acercamiento a la materia –no hay que olvidar que el asunto del uso lúdico sólo se ventiló en la Primera Sala. Por lo menos, ya se sabe lo que no hay que hacer.

Martin Vivanco Lira. Abogado por la Escuela Libre de Derecho. Maestro en argumentación jurídica por la Universidad de Alicante. Maestro en teoría política por la London School of Economics and Political Science. Doctorando en Derecho por la Universidad de Chile. Twitter: @MartinVivanco


1 Sembrar, cultivar, cosechar, elaborar, preparar, acondicionar, adquirir, poseer, comerciar, transportar, prescribir medicamente, suministrar, emplear, usar, consumir y, en general, cualquier acto relacionado con el estupefaciente cannabis sativa y THC. Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), Sesión Pública Ordinaria del Pleno, versión taquigráfica, 7 de abril de 2016, p. 11.

2 Artículos 235 último párrafo, 237, 245 fracción I, 247 y 248 de la LGS.

3 (SCJN), Sesión Pública Ordinaria del Pleno, versión taquigráfica, 5 de abril de 2016, p. 43.

4 Juan Omar Fierro, “Debaten en Corte legitimidad del litigio estratégico”, El Universal, 5 de abril de 2016, http://goo.gl/4GMJcR.

5 (SCJN), Sesión Pública Ordinaria del Pleno, versión taquigráfica, 7 de abril de 2016, p. 7.

6 El Ministro Cossío estimó que no era necesario realizar un escrutinio estricto, “Me parece que no estamos frente a una medida legislativa que establezca una categoría sospechosa, sino simplemente una serie de artículos que prevén una prohibición absoluta y ex ante, para la realización de actividades cuya inconstitucionalidad descansa en que se erige como un obstáculo total en el acceso al máximo nivel posible de disfrute de la salud sin que haya un ejercicio de razonabilidad por parte del legislador.” (SCJN), Sesión Pública Ordinaria del Pleno, versión taquigráfica, 7 de abril de 2016, p. 13.

7 Por eso la demanda se interpuso alegando un interés legítimo.

8 (SCJN), Sesión Pública Ordinaria del Pleno, versión taquigráfica, 7 de abril de 2016, p. 55.

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Como parte de la (antes) llamada guerra contra el crimen organizado, se detonaron un conjunto de mecanismos y dispositivos integrados en el derecho penal para mitigar el fenómeno de la violencia social. Uno de ellos, fue la adopción en los códigos penales de los estados del delito comúnmente conocido como “halconeo”. Hasta el día de hoy los Congresos de 21 entidades federativas lo han incorporado a sus legislaciones punitivas.1

halcones

¿Qué debemos entender por “halconeo”? Independientemente de las variaciones en su definición que hay en las distintas legislaciones estatales, lo que centralmente busca castigar este tipo penal es la búsqueda y provisión de información sobre las operaciones de las fuerzas de seguridad. Algunos códigos penales agregan una finalidad específica de dicha búsqueda: cometer otros delitos. Otros más agregan formas de comisión: acechanza, hostigamiento.

Estos delitos normalmente se ubican en las legislaciones penales como parte de aquellos que se cometen “contra servidores públicos” o “contra la seguridad pública”. Algunos se encuentran redactados de manera tan amplia como los que sancionan “actos tendentes a obtener información”.

Lo cierto es que, a primera vista, resalta que una conducta de esta naturaleza amerite ser integrada como un delito autónomo. Para ello es fundamental comprenderlo desde dos perspectivas: su papel dentro de la política criminal y las consecuencias jurídicas sobre la libertad de expresión y el acceso a la información sobre temas de interés público.

Política criminal: populismo punitivo

La política criminal implica una serie de objetivos e instituciones del Estado dirigidas a administrar el aparato penal con miras a controlar conductas antisociales. Para ello, el Estado echa mano de leyes y mecanismos mediante los cuales ejerce su poder punitivo. Desde esta visión, que se supone integral, el delito no es una conducta antisocial grave que deba ser solamente castigada sino también prevenida. Esta política ha variado con el desarrollo del Estado moderno. Se ha pasado de la pena como medio “humanizante” durante la Ilustración, a la estigmatización y persecución de ciertos sujetos sociales deshumanizados desde el discurso del poder —es importante subrayar que en esta última etapa la persecución no se dirige a los actos de las personas, de ahí que se perfilen medidas de excepción para ciertos sujetos que se consideran peligrosos per se y se abra la puerta para el llamado derecho penal del enemigo.

Otro factor a considerar es que la política criminal —por lo menos en México— es muy diferente entre el discurso y la realidad. Es decir, pese a los principios humanistas que se instauraron como eje de dicha política a mitad del siglo XX, la realidad es otra. Lo que resulta es una técnica compleja de control social, de ejercicio puro de poder, con principios racionales contrapuestos a prácticas irracionales que tratan de esconder el fracaso de nuestro sistema de justicia penal, exacerbado durante 10 años de estrategia frontal contra el crimen organizado.

En este contexto, los legisladores incurren en el llamado “populismo punitivo” que apela a incrementar el catálogo de delitos y penas, pretendiendo disuadir de esta manera las conductas criminales.

Desde el enfoque sociológico, no podemos soslayar que en diversas poblaciones existen redes de complicidad con el crimen organizado. Sin embargo, un complejo entramado de hombres y mujeres de todas las edades y profesiones se ven orillados a coadyuvar con los grupos criminales informando sobre los movimientos de las fuerzas de seguridad. En la exposición de motivos de las reformas estatales a los códigos penales (específicamente el de Chiapas), se reconoce que los “halcones” ocupan el último lugar dentro de la jerarquía delincuencial. La mayoría de las veces, ni siquiera forman parte de las bandas y cárteles, sino que son víctimas empobrecidas de comunidades y colonias marginadas sometidas a la ley de “plata o plomo”. También existen casos en los que los propios elementos de seguridad brindan información sobre sus operativos. Con este delito se incrementa la discriminación estructural que afecta el sistema de justicia mexicano: las cárceles se seguirán llenado de pobres no de quienes cometen los delitos más graves.

Otras de las víctimas latentes de la aplicación de estos tipos penales son los periodistas. Al tener como acción punible la búsqueda de información, quienes se dedican a observar y difundir sobre hechos de interés público —como lo es la seguridad pública— se encuentran en riesgo de ser detenidos, procesados y sancionados por ser considerados “halcones”. Sobre este punto se pronunció la Suprema Corte de Justicia, tal como veremos a continuación.

El efecto inhibidor sobre la libertad de expresión y el derecho de acceso a la información

El artículo 398 bis del código penal del estado de Chiapas fue declarado inconstitucional por el Pleno la Suprema Corte, en la sesión del 7 de julio de 2014, como resultado de la acción de inconstitucionalidad 11/2013 promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH). Es importante recordar que esta norma penal introducida en la ley de aquel estado pretendía castigar hasta con 15 años de cárcel la búsqueda y difusión de información sobre las actividades de las fuerzas de seguridad. En esa ocasión, la Corte fue clara al referir que

[…] la norma impugnada tiene un impacto desproporcional sobre un sector de la población: el gremio periodístico. Al criminalizar la búsqueda de toda información relativa a la seguridad pública y a la procuración de justicia, es claro que uno de los sujetos destinatarios de la norma podrían ser los periodistas, quienes tienen como función social la de buscar información sobre temas de interés público a fin de ponerla en la mesa de debate público, por lo que la norma termina teniendo no sólo un efecto inhibidor de la tarea periodística, sino el efecto de hacer ilícita la profesión en ese ámbito específico.2

Dicha norma penal, similar en su redacción a la de otros 20 estados de la República, es tan ambigua que prácticamente cualquier búsqueda de información sobre temas de seguridad pública queda absolutamente restringida.

Por ello, en 2015, la Suprema Corte resolvió otra acción de inconstitucionalidad en el mismo sentido —promovida también por la CNDH— declarando la invalidez del artículo 133 quinquies del código penal del estado de Michoacán. La Corte determinó que dicha norma era inconstitucional, al considerar que vulneraba la libertad de expresión y el derecho a la información, además de violar el principio de legalidad penal y seguridad jurídica, derivado de su redacción ambigua y amplia, lo cual generaba incertidumbre e inhibía el ejercicio de derechos.

Volviendo al estado de Chiapas, el 1° de mayo de 2013, el Congreso local había reformado el artículo 398 Bis, encontrándose vigente otra redacción al momento que la Corte había resuelto la acción de inconstitucionalidad. Ante la ausencia de una nueva acción de inconstitucionalidad contra la reforma, ARTICLE 19 —representando a tres periodistas y defensores derechos humanos— promovió tres juicios de amparo en contra de la nueva redacción del artículo 398 Bis. En breve, en estos amparos se arguyó la inconstitucionalidad por violar los principios de legalidad en materia penal, seguridad jurídica y taxatividad, así como a la libertad de expresión y el derecho a la información, afectando3 la labor periodística y de defensa de derechos humanos con la simple vigencia de la norma penal.

Las sentencias de primera instancia fueron desoladoras. El juez primero de distrito del estado de Chiapas estudió los casos y decidió sobreseer debido a que no había una afectación directa contra los periodistas. Como consecuencia, consideró que no había posibilidad de analizar si la norma vulnera los derechos a la libertad de expresión y acceso a la información. Es decir, el juez en Chiapas argumentó que se necesitaba una acusación criminal, fundando en dicho artículo, contra los periodistas para analizar si esta ley restringía indebidamente sus derechos.4

Por lo anterior, se interpusieron recursos de revisión para que los tribunales colegiados del vigésimo circuito estudiaran la sentencia de este juez. Estos tribunales tendrían, en principio, la decisión final. En lugar de eso, optaron por solicitar a la Primera Sala de la Suprema Corte que atrajera los tres casos.5 La Primera Sala atrajo los casos en abril de 2014 ante la posibilidad de establecer importantes y nuevos precedentes en materia de acceso a la información, además de estar en aptitud de analizar el carácter autoaplicativo de estas normas penales.

Un año después, el 20 de mayo de 2015, la Primera Sala revocó la decisión del juez de distrito de Chiapas y consideró que la norma era inconstitucional. El último amparo, resuelto el 30 de septiembre del año pasado, confirmó el sentido de las primeras resoluciones. Los argumentos básicos de la Primera Sala de la SCJN son los siguientes:6

· Concluyó que la norma impugnada restringe el goce del núcleo esencial del derecho de acceso a la información ya que genera un efecto amedrentador o inhibidor al criminalizar la discusión pública de un tema tan importante como es la seguridad pública.

· Afirmó que la norma es ambigua, utilizando conceptos genéricos y abstractos como “seguridad pública o del Estado”, constituyendo una obstrucción a priori de la búsqueda de información, generando incertidumbre jurídica en las personas. Por tanto, consideró que lo que hace el artículo impugnado (398 bis del código penal de Chiapas) es sancionar con la medida más lesiva –la prisión– el derecho de acceso a la información, a través de una restricción ilegítima.

· En este sentido, al ser una norma imprecisa y no taxativa, abre la posibilidad de que las autoridades ministeriales y/o judiciales la apliquen o interpreten a discreción, e introduzcan valoraciones personales sobre el tipo de discurso que deberá prohibirse con dicha norma.

· Asimismo, consideró que si se pretende sancionar la ayuda o colaboración en la comisión de delitos, como se busca con el “halconeo”, existen tipos penales y modalidades específicas para ello, como el de encubrimiento, o las formas de participación previstas en las legislaciones penales como la coautoría o complicidad.

Sobre el interés legítimo y autoaplicatividad de normas penales en el supuesto de que periodistas acudan al juicio de amparo contra leyes penales, se estableció:7

· Los periodistas sí son destinatarios de la norma impugnada ya que se encuentran obligados a abstenerse de obtener o proporcionar información de los cuerpos de seguridad pública o fuerzas armadas.

· En este sentido, se acreditó una afectación a su esfera jurídica con motivo de su labor informativa, derivado de la obligación impuesta para abstenerse de obtener y proporcionar información de interés público, como lo relativo a los temas de seguridad pública y su funcionamiento.

· Fue así que se tuvo por acreditado su interés legítimo, toda vez que su actividad dentro de la defensa y promoción de derechos humanos consiste en obtener y proporcionar información de interés público, en cuanto al constante monitoreo y control sobre las autoridades de seguridad pública, lo cual no constituye un planteamiento hipotético, sino una afectación real en su ámbito laboral. De esta forma, una vez acreditado el interés legítimo, se determinó que la norma penal impugnada es autoaplicativa, porque con su sola entrada en vigor produce consecuencias que le afectan de manera concreta, objetiva y real.

Estas importantes decisiones adoptadas por el más alto tribunal del país establecen un precedente histórico en el país. Por un lado, incorporan el concepto de “efecto inhibidor” de la libertad de expresión en el sistema judicial mexicano. Por otro, imponen un freno a la preocupante tendencia de criminalizar el ejercicio del derecho de acceso a la información. En estos casos, la Corte acertó en proteger el derecho de la sociedad y, en específico, de los periodistas a buscar y recibir información de interés público como es la labor de los policías y las fuerzas armadas.

Una de las grandes lecciones es que en el contexto actual de graves crisis de derechos humanos en México, no puede sustraerse del escrutinio social las labores del Estado en materia de seguridad pública. Por el contrario, urge que exista mayor información en este tema para que la ciudadanía pueda exigir plenamente sus derechos humanos.

Leopoldo Maldonado. Abogado especialista en derechos humanos. Actualmente coordina el Programa Legal de ARTICLE 19 Oficina para México y Centroamérica.


1 CHIAPAS, CHIHUAHUA, COAHUILA, COLIMA, DURANGO, ESTADO DE MÉXICO, GUERRERO, HIDALGO, JALISCO, NAYARIT, NUEVO LEÓN, OAXACA, PUEBLA, QUINTANA ROO, SAN LUIS POTOSÍ, SINALOA, TABASCO, TAMAULIPAS, VERACRUZ, YUCATÁN, ZACATECAS

2 Pleno de la SCJN. Engrose de la Acción de inconstitucionalidad 11/2013. Ponente: Ministro Arturo Zaldívar Lelo de la Larrea. Sesión de 7 de julio de 2014. Aprobado por unanimidad de 9 votos (Ministros Sergio A. Valls Hernández y Olga Sánchez Cordero de García Villegas no asistieron a la sesión). p. 35

3 Pleno de la SCJN. Engrose De la Acción de inconstitucionalidad 9/2014. Ponente: Ministro José Fernando Franco González Salas.  Sesión de 6 d ejulio de 2015. Aprobado por unanimidad de 11 votos.

4 Juicios de amparo indirecto 878/2013, 879/2913 y 880/2013 del Juzgado Primero de Distrito del Estado de Chiapas.

5 Primera Sala de la SCJN. Amparo en Revisión 477/2014, turnado a la Ministra Olga María Sánchez Cordero; Amparo en Revisión 482/2014, turnado al Ministro José Ramón Cossío Díaz; y Amparo en Revisión 492/2014, turnado al Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena.

6 Derivado de lo anterior, el 4 de diciembre de 2015 se publicó en el Semanario Judicial de la Federación, la tesis 1a. CCCXCIX/2015 (10a.) que constituye un precedente importante en materia de derechos humanos, particularmente en el derecho de acceso a la información, y cuyo rubro se cita a continuación:

ACCESO A LA INFORMACIÓN. LAS NORMAS PENALES NO PUEDEN RESTRINGIR EL GOCE DEL NÚCLEO ESENCIAL DE ESTE DERECHO.

7 Derivado de los amparos, se publicó el 19 de febrero de 2016 en el Semanario Judicial de la Federación, las siguientes tesis: INTERÉS LEGÍTIMO EN AMPARO CONTRA LEYES PENALES. SE ACTUALIZA ANTE NORMAS CUYA MERA EXISTENCIA GENERA UN EFECTO DISUASIVO EN EL EJERCICIO DE LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y EL DERECHO FUNDAMENTAL DE ACCESO A LA INFORMACIÓN. Localización: [TA] ; 10a. Época; 1a. Sala; Gaceta S.J.F.; Libro 27, Febrero de 2016; Tomo I ; Pág. 678. 1a. XXXI/2016 (10a.); LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN. LOS PERIODISTAS CUENTAN CON INTERÉS LEGÍTIMO PARA IMPUGNAR EN AMPARO, SIN ACTO DE APLICACIÓN PREVIO, EL ARTÍCULO 398 BIS, DEL CÓDIGO PENAL PARA EL ESTADO DE CHIAPAS, POR SU POTENCIAL DE AFECTACIÓN EN LAS CONDICIONES DE ACCESO A LA DELIBERACIÓN PÚBLICA. Localización: [TA] ; 10a. Época; 1a. Sala; Gaceta S.J.F.; Libro 27, Febrero de 2016; Tomo I ; Pág. 680. 1a. XXXIII/2016 (10a.).; LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN. TIPOS DE AFECTACIÓN RESENTIBLE A CAUSA DE NORMAS PENALES. Localización: [TA] ; 10a. Época; 1a. Sala; Gaceta S.J.F.; Libro 27, Febrero de 2016; Tomo I ; Pág. 682. 1a. XXX/2016 (10a.).

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