Ante la indignación que he visto en redes social y la que igualmente me causó al ver encabezados de prensa del tipo: “Aprueban ley para impedir manifestaciones” o “Reforma constitucional para criminalizar la protesta social”, decidí darme a la tarea de analizar la propuesta de reforma a los artículos 11 y 73 constitucionales, así como su motivación y justificación.

En primer lugar, debo decir que no es una mala reforma. Y con esto me refiero a que en verdad no es malintencionada, sino al contrario. La reforma, como su motivación y marco de justificación, es concorde a la Declaración de Derechos Humanos Emergentes reformada y aprobada por distintos miembros de la sociedad civil internacional (ONG’s y promotores de derechos humanos). En esta declaración, su artículo 7º, numeral 2, se establece: “El derecho a la movilidad universal, que reconoce el derecho de toda persona a migrar y establecer su residencia en el lugar de su elección”, así como:

7. El derecho al espacio público, a la monumentalidad y a la belleza urbanística, que supone el derecho a un entorno urbano articulado por un sistema de espacios públicos y dotados de elementos de monumentalidad que les den visibilidad e identidad, incorporando una dimensión estética y un urbanismo armonioso y sostenible.

 8. El derecho a la movilidad local y a la accesibilidad, pues toda persona tiene derecho a un tráfico ordenado y respetuoso con el medio ambiente y a moverse con facilidad por la ciudad metropolitana. Toda persona discapacitada tiene derecho a que se facilite su movilidad y a la supresión de todas las barreras arquitectónicas.

Y esto justamente lo que la mencionada reforma busca: mejorar las condiciones de movilidad o tránsito ciudadano, tanto de los medios para hacerlo como de sus condiciones, haciendo especial énfasis en las comunidades que encuentran dificultades para acceder a centros de atención médica, educativa o para adquirir víveres. Esto significa no sólo establecer medios adecuados de transportes, sino también de caminos. Por su parte, respecto las zonas urbanas, se expresa la preocupación por las condiciones del transporte público e incluso peatonal, condiciones no sólo respecto del mantenimiento material de éste, sino de accesibilidad, seguridad y efectividad.

Es decir, esto significaría esfuerzos no sólo por un transporte en mejor condiciones, más efectivo y menos convulsionado, sino también calles con cruces seguros, banquetas adecuadas, iluminación, accesos para personas con capacidades diferentes, buenas ciclo-pistas, etcétera. Todo lo anterior con un enfoque sustentable, donde se promueva los usos de transporte no contaminantes y la difusión de espacios públicos verdes (la propuesta incluye un impulso de los espacios públicos adecuados como parte de los objetivos de la mencionada Declaración).

movilidadCuando la reforma hace hincapié a que la movilidad universal debe ser implementada mediante los principios de igualdad, accesibilidad, disponibilidad y sustentabilidad, en realidad se refiere a principios promovidos por todas las declaraciones y pactos de derechos humanos respecto a los servicios y espacios públicos. Esto es, que no se discrimine por razón alguna sobre quiénes pueden acceder a éstos. Que se prevea que sean accesibles para todos, tanto desde una perspectiva económica como por sus capacidades. Que esté a disponibilidad y no sea un mero buen deseo o, en su caso, que sea tan escaso que pocos puedan acceder al servicio en cuestión. Y, finalmente, que no contamine o lo haga lo menos posible.

En el mismo tenor, la propuesta de reforma, en su página 16, señala que busca atenerse al modelo integral o garantista de los derechos humanos y expresamente continúa diciendo:

[…] debido a que el ejercido de los derechos a la libre expresión, reunión y manifestación no pueden estar sujetos a reglamentaciones penales; el principal sujeto regulado es el Estado y sus agentes, no las personas manifestantes; la autoridad debe abstenerse de calificar la licitud o Ilicitud de una manifestación, sin Importar su naturaleza o finalidad inicial.

En la página 17 continúa:

La legislación que expida el Congreso de la Unión en materia de movilidad universal no debe partir ni entender que existe tensión o contradicción entre este derecho con el ejercicio de otros derechos humanos, sino al contrario, el derecho a la movilidad universal pasa a formar parte del conjunto de derechos humanos -junto con el derecho a la manifestación, reunión y protesta social entre otros- reconocidos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos […].

En resumidas cuentas, esta reforma busca no dejar lugar a dudas de que su postura es pro derechos humanos, para excluir cualquier forma de interpretación de ésta en contra del derecho a la protesta social. Al grado de exigir que ésta jamás sea sujeta de reglamentaciones penales o descalificaciones por parte de la autoridad; además, de demandar que la ley secundaria que se genere a partir de ésta cumpla con tales requisitos. Cualquier interpretación que se pueda utilizar como excusa para socavar el derecho a la protesta, la libertad de expresión y de asociación debe ser refutada y denunciada, pues no deja lugar a duda de su compatibilidad con cualquier derecho humano. En este tenor, nosotros como ciudadanos deberemos estar pendientes de cómo se diseñe dicha ley y, en el peor de los casos, esperar que nuestra Suprema Corte ejerza sus facultades para que examine su constitucionalidad.

Así, debo de decir que es una reforma extraña ya que no es común ver propuestas de reformas en el Congreso que busquen expandir los derechos humanos de los ciudadanos, y que además se basen en un documento novedoso en la materia como la Declaración de Derechos Emergentes, uno que ni siquiera proviene de un organismo internacional, sino ¡de representantes de la sociedad civil! De modo que si alguna crítica de mi parte merece la propuesta, serían dos básicamente. En primer lugar, lamento que en la revisión del texto se eliminara la frase “[…] y promoverá” para simplemente dejar que “El Estado garantizará el derecho a la movilidad universal […]”, puesto que con el vocablo “promover” se hace un especial énfasis en el papel del Estado benefactor que además, desde el nivel federal, deberá tomar acciones concretas para que esto sea efectivo hasta el nivel municipal.

En segundo lugar, y aunque creo que es una reforma de avanzada en derechos humanos que atañe a una Declaración que promueve la expansión de éstos, lamentablemente creo que México tiene otras prioridades en este momento y, a pesar de las buenas intenciones, resulta iluso buscar una expansión del catálogo de los derechos humanos con altos costes económicos y estructurales cuando en este país aún no se han garantizado ni protegido los derechos más básicos. Es triste la situación, pero pensar en un gasto y esfuerzo tan fuerte de la maquinaria estatal cuando ésta aún no garantiza los derechos de libertad, seguridad, asociación, participación política, e incluso los de educación, alimentación y seguridad social, simplemente es no fijarse en dónde estamos parados. Hoy en día las prioridades son otras, y desgraciadamente esas prioridades las tenemos desde hace muchos años como para pensar que podemos avanzar sin primero solventarlas. Hasta entonces, un derecho que implica tanto por parte del Estado desde su más humilde nivel, me temo resultará en uno más de esos derechos promisorios que quedan en buenas intenciones -aunque nunca está de más su inclusión al texto constitucional.

Piero Mattei-Gentili. Abogado por la Facultad de Derecho de la UNAM; actualmente, es profesor de las asignaturas de Filosofía del Derecho y de Lógica Jurídica en la misma Facultad de Derecho. Twitter: @SaqirlatPiero

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A finales del mes de septiembre, la Suprema Corte tuvo oportunidad de pronunciarse sobre un tema inédito: las consultas populares. Gracias a la reciente inclusión de este derecho político dentro del artículo 35 constitucional, la consulta popular se erigió en principio en un vehículo para participar, sin intermediación de representantes, en temas de trascendencia nacional. Pero, para que la consulta tenga lugar, es preciso analizar si es se actualiza o no alguna de las restricciones contempladas por este mismo artículo constitucional, tales como derechos humanos, materia electoral, gastos e ingresos del Estado, seguridad nacional y cuestiones relacionadas con la fuerzas armadas. Este análisis previo a la consulta corresponde a la Suprema Corte quien debía pronunciarse sobre la constitucionalidad de las consultas –preguntas- planteadas.

Los partidos PAN, PRI, PRD y MORENA presentaron cuatro consultas populares, las cuales comprendían los siguientes tres temas: un nuevo salario mínimo; reducción del número de legisladores plurinominales; así como, la reforma energética, este último tema planteado, con escasas variantes, por los dos últimos partidos.

futuroLa primera de las consultas estudiada fue la relativa a los salarios mínimos, presentada por el PAN y cuyo proyecto le correspondió al ministro José Ramón Cossío. Su postura establecía en esencia que el tema de la consulta popular sí era constitucional, siempre que se efectuase un cambio en la redacción de la pregunta, ya que por una parte era un tema que revestía interés y trascendencia, al tiempo que no se actualizaba ninguno de los supuestos de improcedencia. La presentación ante el resto de ministros de este asunto planteó una situación preocupante en cuanto al alcance que se les podría dar, no solo a las otras tres consultas pendientes sino a la figura misma de la consulta popular. La abrumadora mayoría sostuvo que el tema de los salarios mínimos repercutía en los ingresos del Estado aunque fuese de forma indirecta, ya que varias contribuciones, derechos y multas son fijados en referencia al salario mínimo vigente. De ahí que, en opinión de la mayoría de los ministros, se estaría actualizando precisamente la restricción temática que excluye a todos los temas relacionados con los ingresos del Estado.

Lo riesgoso de este pronunciamiento de la Corte cobró vigencia tan pronto se iniciaron las discusiones de las consultas relacionadas con la reforma energética, ya que como se vislumbró desde la primera de las consultas estudiadas, la mayoría sostuvo que este tema también comprendía cuestiones que repercutían en los ingresos del Estado.

Este primer precedente de la Corte en materia de consultas populares, cierra la puerta para casi cualquier tipo de propuesta de consulta popular ya que muchos de los temas que podrían cobrar trascendencia nacional tendrán, muy probablemente, implicaciones indirectas sobre los ingresos o egresos del Estado. A mi parecer, la lógica detrás de esta restricción se dirige a aquellos ingresos y egresos directos del Estado, como aquellos relacionados con la Ley de ingresos y el presupuesto de egresos. Sin embargo, la interpretación tan amplia que realizó la Suprema Corte de este punto cancela casi cualquier posibilidad de que un tema sea sometido a una consulta popular. Al respecto, vale reiterar que la consulta popular se plasmó como un derecho político y, por ello, su interpretación debe ser la más amplia y progresiva. Esto significa que la interpretación de los conceptos de egresos e ingresos del Estado debe ser restrictiva y no expansiva. En este sentido, vale subrayar que el único ministro que sostuvo una postura garantista de este tipo fue el ministro Cossío, ya que consideró que las restricciones previstas en el artículo 35 únicamente “limita a las consultas populares temáticamente, no en sentido normativo u orgánico”.

Lo anterior expuesto no debe entenderse en el sentido de que estas consultas populares resultaban procedentes, ya que por ejemplo la consulta que pretendía preguntar respecto a la derogación de la reciente reforma energética, puede ser considerada inconstitucional pero por razones diferentes a las esgrimidas por la mayoría de los ministros. Esta consulta popular, en particular, de haber sido considerada procedente hubiese conllevado el derogar la reforma energética, lo que a su vez hubiese implicado reformar la Constitución. De haber privado tal interpretación es necesario tener presente que el artículo 135 constitucional no contempla como procedimiento para la reforma de la Constitución a la consulta popular, siendo éste el único artículo que provee el mecanismo de cambio constitucional. De tal manera que las dos consultas en materia energética, a través de una interpretación conforme, pudieran encontrar una restricción fuera del propio articulo 35, pero dentro de la misma Constitución. La esencia de esta posición sí fue presentada en la discusión por la ministra Luna Ramos, ponente de uno de los dos proyectos que analizaron las propuesta de consulta sobre tema energético; sin embargo, este argumento no cobró el alcance que en mi opinión merecía.

Este primer ejercicio de involucrar a la Suprema Corte en el análisis de la viabilidad constitucional de la consulta popular, arrojó resultados que merecen y reclaman tanto atención como reflexión por parte de los impartidores de justicia, especialmente de los mismos ministros. No son pocos quienes han sostenido que la intención del legislador fue fijar estas trabas para que resultase prácticamente imposible el ejercicio de este derecho. No obstante, es labor precisamente de un tribunal constitucional destrabar las redacciones normativas que pudieran resultar lesivas al ejercicio de los derechos. Debe tenerse presente la noción de interpretación conforme que le impone al juez constitucional la responsabilidad de encontrar al menos una interpretación que resulte viable. Asimismo, esto fue un ejemplo emblemático de cómo cada día se le trata de dar a la Corte un papel mucho más activo dentro de la arena política del país, aunque por lo que decidió el tribunal, con su presente integración, pareciera renuente a asumir dicho papel. La legitimación de los jueces constitucionales se encuentra en la protección que proveen éstos de la Constitución ante las conductas de los demás poderes, en este caso lamento decir que la Corte ha quedado un poco lejos de la labor que corresponde a un verdadero tribunal constitucional y que es la que ha procurado asumir en los últimos años.

Santiago Oñate Yáñez. Alumno de la licenciatura en Derecho de la Universidad Iberoamericana. Coordinador de proyectos de la asociación estudiantil Comuni[DH]ad Ibero.

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Después de las sesiones públicas del 29 y 30 de octubre de la Suprema Corte es difícil saber si las consultas populares serán algo más que letra muerta. La mayoría de los ministros no sólo determinó que las consultas en materia energética (impulsadas por el PRD y Morena) y de salarios mínimos (impulsada por el PAN) eran inconstitucionales, sino que también fijó criterios que restringen notablemente la posibilidad de poner en práctica este mecanismo de participación ciudadana. Tomando como base las intervenciones de los ministros en dichas sesiones públicas, en las siguientes líneas me propongo hacer un balance crítico de la postura asumida por la mayoría de los integrantes de la Corte.

De chile, de dulce y de manteca: las posiciones de los ministros frente a las consultas

Comienzo con una breve síntesis de las preguntas de las consultas, los proyectos de sentencia de los ponentes y de las posiciones asumidas por cada uno de los ministros. Por una parte, en la consulta del PAN (que proponía fijar un nuevo salario mínimo para garantizar al menos la línea de bienestar del CONEVAL) la propuesta del ministro Cossío consistía en declarar constitucional la materia de la consulta, aunque modificando la pregunta para que su formulación fuera más sencilla.[1] Los ministros Franco, Pérez Dayán y Silva votaron a favor de la constitucionalidad de la materia, aunque expresaron algunas diferencias menores con el proyecto. En cambio, seis ministros concluyeron que la consulta del PAN violaba la Constitución. Gutiérrez Ortiz Mena, Sánchez Cordero y Zaldívar estimaron que fijar el salario mínimo conforme a la línea de bienestar implicaba una violación a derechos humanos; Pardo y Aguilar alegaron que la materia de la consulta estaba relacionada con los ingresos y gastos del Estado; mientras que Luna sostuvo estos dos argumentos y añadió que, además, las consultas populares eran improcedentes en temas constitucionales.

consulta popularPor otra parte, una mayoría de nueve ministros votó a favor del sentido de los proyectos presentados por las ministras Sánchez Cordero y Luna, quienes calificaron como inconstitucionales tanto la consulta impulsada por Morena (relacionada con la pertinencia de otorgar contratos y concesiones a particulares en materia energética)[2] como la del PRD (que proponía preguntar a los ciudadanos si debía mantenerse la reforma constitucional en materia energética).[3] Con la excepción de Cossío, todos los ministros votaron por la inconstitucionalidad bajo el argumento de que las consultas estaban relacionadas con los ingresos y gastos del Estado. Aguilar y Zaldívar dejaron entrever que podría haber otras razones para sostener la inconstitucionalidad, pero decidieron no hacerlas explícitas. Silva estimó que, además de referirse a ingresos y gastos, las consultas violaban los principios de representatividad y federalismo establecidos en el artículo 40 constitucional. Luna compartió ambas razones y, adicionalmente, señaló que la consulta del PRD implicaba una restricción a derechos humanos.

Vale la pena destacar dos cosas sobre las posiciones de los ministros. En primer lugar, el común denominador para rechazar las tres consultas fue que la mayoría de los ministros consideró que tanto el incremento al salario mínimo como la reforma energética se relacionaban con los ingresos y gastos del Estado. Sin embargo, algunos ministros dieron otras dos razones adicionales –la posible restricción de derechos humanos y la improcedencia de las consultas frente a temas constitucionales– mismas que, aunque no sirvieron de base para rechazar las consultas promovidas por el PAN, Morena y PRD, sí resultan por demás relevantes para el futuro de esta figura de participación ciudadana.

En segundo lugar, debe destacar que si bien los ministros expresaron las más variadas posturas, lo cierto es que hubo dos extremos claramente identificables: en uno se ubicó el ministro Cossío, para quien las tres consultas resultaban constitucionales, mientras que en el otro se colocó la ministra Luna, quien alegó tres razones distintas para rechazar todas las consultas. En razón de lo anterior, creo que el debate al interior de la Suprema Corte puede reconstruirse y analizarse a partir de estas coordenadas. Comenzaré sintetizando los argumentos de Cossío, quien desde mi perspectiva ofreció los argumentos más sólidos, para después reseñar y criticar los contraargumentos de Luna y el resto de los ministros.

Participación ciudadana en serio: los argumentos de Cossío.

La postura de Cossío es destacable por diversas razones. Por una parte, reconoce que la participación de la ciudadanía en las consultas populares es nada más y nada menos que un derecho humano de rango constitucional. Cossío argumentó que las materias que no pueden ser objeto de consulta deben interpretarse de manera “limitativa y estricta, restringiendo lo menos posible el acceso a la consulta”, pues sólo así es posible cumplir con el mandato contenido en el artículo 1º constitucional, consistente en que las normas de derechos humanos deben interpretarse de la manera que resulte más favorable a las personas.

Lo anterior llevó a que Cossío estimara que las consultas populares serían inconstitucionales sólo cuando se refirieran directamente a los ingresos y gastos del Estado, esto es, cuando se relacionaran con algunos de los elementos del sistema financiero, o bien, con los conceptos establecidos en la ley de ingresos o en el presupuesto de egresos. De acuerdo con Cossío, la finalidad de esta restricción era evitar que los ciudadanos utilizaran las consultas populares para evadir el pago de sus obligaciones tributarias (reducir el IVA al 4% o eliminar el ISR, por ejemplo) o para otorgar subsidios generalizados, pero que su objetivo no era cerrar la puerta a que se consultaran temas que tuvieran alguna incidencia presupuestaria. Así, por ejemplo, consideró que en el caso de la consulta promovida por el PAN, si bien el salario mínimo tenía una relación con los gastos del Estado, ésta era una relación indirecta.

Por otra parte, la postura de Cossío es profundamente democrática en la medida en que defiende la existencia de una ciudadanía madura, que mediante el debate público es capaz de tomar decisiones en temas trascendentales. Es por ello que enfatizó que la Suprema Corte no tenía facultades para “analizar las posibles consecuencias o efectos económicos, sociales o políticos que puedan llegar a generarse” con las consultas, pues eso fue precisamente lo que “el Constituyente quiso delegar en el ámbito de la ciudadanía nacional”. Dicho de otra forma, la postura de Cossío reconoce que, conforme al texto constitucional, es la ciudadanía –y no los legisladores o los jueces– quienes tienen la última palabra en ciertos temas de trascendencia nacional.

Por último, Cossío realizó una interpretación sistemática que le permitió armonizar el contenido de diversos artículos de la Constitución. De acuerdo con Cossío, las consultas populares sí son procedentes en temas constitucionales, en tanto este mecanismo de participación directa no desplaza los procedimientos para realizar cambios legislativos (artículos 71 y 72 de la Constitución) o constitucionales (artículo 135). De acuerdo con su concepción (compartida igualmente por el ministro Gutiérrez Ortiz Mena), las consultas populares no pueden crear, modificar o eliminar disposiciones constitucionales, pero sí pueden obligar al congreso federal y a las legislaturas locales a fin de “incluir en sus procedimientos legislativos lo que se haya determinado ciudadanamente mediante la consulta.”

¿Consultas que no cuesten un solo centavo? El argumento sobre los ingresos y gastos del Estado.

Fueron varios los ministros que asumieron posiciones que contrastan claramente con la postura de hacer una interpretación estricta de las restricciones al derecho a participar en consultas populares. La ministra Sánchez Cordero argumentó que el concepto “ingresos y gastos del Estado” debía ser entendido de la manera más amplia posible, de tal forma que serían inconstitucionales las consultas que se relacionaran de “forma directa, indirecta, mediata o inmediata” con la “obtención, origen, destino, aplicación, administración o distribución de los ingresos y gastos del Estado Mexicano”. En un sentido similar, Aguilar estimó que debía excluirse “todo lo que se refiera a los ingresos que el Estado puede obtener” y Pardo alegó que el poder reformador la Constitución “prefirió́ excluir cualquier asunto que tenga que ver” con los ingresos o gastos. El ministro Gutiérrez Ortiz Mena, aunque dijo no compartir la interpretación amplia del concepto, se separó de la propuesta de Cossío, pues estimó que con ella no se podrían considerar como ingresos los aprovechamientos, productos, recargos, sanciones, gastos de ejecución, indemnizaciones, así como contraprestaciones por servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho privado.

No es difícil ver cómo, bajo la interpretación de la mayoría de la Corte, prácticamente cualquier consulta popular sería inconstitucional, pues es evidente que todo actividad estatal en un tema de trascendencia nacional tendrá algún impacto presupuestal (piénsese, simplemente, en el salario que reciben los funcionarios públicos encargados de ejecutar dichas acciones). Sin embargo, esa fue la postura adoptada por la mayoría de los ministros de la Corte. En el caso de la consulta del PAN, por ejemplo, el ministro Pardo señaló que el salario mínimo se utiliza como “referencia de una gran cantidad de legislación de orden tributaria, de orden financiera, de muchos órdenes, en muchos programas, en muchos de los documentos que necesariamente tienen que ver con ley de ingresos y con presupuesto de egresos”. En igual sentido, Aguilar apuntó que dicho parámetro sirve de base para el pago de salarios de servidores públicos, pensiones, prestaciones y multas.

En el caso de las consultas sobre la reforma energética, la mayoría de los ministros enfatizó, además, que en diversos artículos de dicha reforma se hace referencia a los ingresos del Estado. En particular, señalaron que el artículo 27 constitucional establece que las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos se realizarán “[c]on el propósito de obtener ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la Nación”. Si bien este argumento resulta mucho más sensato, creo que Cossío fue certero al señalar que la postura mayoritaria confundía un mecanismo específico (los contratos de empresas estatales con particulares para la exploración o extracción de hidrocarburos) con su finalidad (obtener ingresos para el Estado). Más aún, creo que el criterio mayoritario genera un incentivo perverso, pues parecería que cualquier reforma constitucional o legal quedaría blindada si los legisladores señalan que una política pública busca “incrementar los ingresos del Estado” o “hacer más eficiente el gasto público”.

¿Más vale una ficción constitucional que una mejora real? El argumento sobre la restricción a derechos humanos.

Quizá el argumento más sorprendente de toda la discusión fue la manera en que algunos ministros argumentaron que la consulta del PAN podría generar una restricción a derechos humanos. El ministro Gutiérrez Ortiz Mena, por ejemplo, reconoció que la propuesta del PAN tenía el potencial de incrementar significativamente el monto del salario mínimo. De acuerdo con el ministro, “la línea de bienestar determinada conforme a los lineamientos propuestos en la consulta arroja una cantidad liquida mayor a la que actualmente calcula la Comisión Nacional de Salarios Mínimos”. Y, sin embargo, estimó que resultaba inconstitucional elevar el salario mínimo de tal forma que este pudiera cubrir todas las necesidades de una familia para garantizar al menos dicha línea, pues desde su perspectiva esto implicaría “sustituir” el parámetro contemplado en el artículo 123 constitucional, según el cual los salarios mínimos generales “deberán ser suficientes para satisfacer las necesidades normales de un jefe de familia, en el orden material, social y cultural, y para proveer a la educación obligatoria de los hijos”.

Esta conclusión, como puede verse, resulta por demás problemática. Por una parte, como señaló en su momento el ministro Cossío, la propuesta de la consulta no consistía en que el nuevo salario fuera exactamente igual a la línea de bienestar, sino que dicho parámetro fungiera como un piso mínimo (de ahí que se hablara de “al menos”). Por la otra, no deja de ser paradójico que los ministros hayan cerrado la puerta a la posibilidad de que el salario mínimo se acercara, aunque sea incrementalmente, al parámetro constitucional.

¿Y la clave de derechos humanos? La improcedencia de las consultas en temas constitucionales.

Por último, conviene revisar los argumentos que se dieron para sostener que las consultas resultaban improcedentes en tanto se referían a temas constitucionales. En este sentido, la ministra Luna señaló que la celebración de consultas populares en esta materia contravendría tanto el artículo 135 de la Constitución, que establece el procedimiento de reforma constitucional, como el artículo 40, que establece el carácter federal de la República Mexicana.

Creo que hay buenas razones para rechazar este argumento, defendido tanto por la ministra Luna como por el ministro Silva. Por una parte, no es cierto que con una consulta en materia constitucional se viole el artículo 135, pues como señaló el ministro Cossío (y también el ministro Gutiérrez Ortiz Mena) la aprobación de una consulta de este tipo no implicaría la creación, modificación o eliminación de disposiciones constitucionales, sino sólo la obligación por parte del Congreso federal y las legislaturas estatales para hacer las adecuaciones constitucionales necesarias a fin de cumplir con el mandato de la consulta. Dicho de otra manera, no habría violación alguna al procedimiento establecido en el artículo 135 constitucional.

Por otra parte, creo que una lectura cuidadosa de la Constitución permite concluir que las consultas populares sí proceden en temas constitucionales. Como previamente había argumentado, el artículo 35 constitucional explícitamente señala que no pueden ser objeto de consulta “la restricción de los derechos humanos reconocidos por esta Constitución” así como “los principios consagrados en el artículo 40 de la misma”. En consecuencia, si existen ciertas partes de la Constitución que no pueden ser afectadas por una consulta popular, necesariamente hay otras que sí pueden serlo.

Por último, tampoco comparto el argumento de que la procedencia de consultas populares en temas constitucionales implicaría una vulneración del carácter federal de la República mexicana (pues con ello se eliminaría la posibilidad de que las legislaturas estatales participaran en el proceso de reformas constitucionales). De entrada, no es cierto que en nuestro sistema jurídico las legislaturas estatales siempre intervengan en la definición de las normas con rango constitucional. Basta con señalar que el Presidente y el Senado tienen la facultad de firmar y ratificar tratados internacionales en materia de derechos humanos, cuyas normas tienen rango constitucional según el criterio mayoritario de la Corte.

Además, hay que recordar que la reforma constitucional que introdujo las consultas populares fue aprobada por la mayoría de las legislaturas estatales. Fueron ellas, precisamente, las que estuvieron de acuerdo con que las consultas se configuraran como un derecho humano para toda la ciudadanía; fueron ellas las establecieron que las mismas podrían ser vinculantes para todas las “autoridades competentes” (no sólo las federales); y fueron ellas las que aprobaron un nuevo mecanismo de participación democrática donde la última palabra la tienen los ciudadanos y nos los representantes electos, ya sea federales o locales. Dicho de otro modo, el modelo federal que contempla nuestra Constitución no es incompatible con la posibilidad de que, en algunos supuestos, la ciudadanía intervenga de manera directa en la definición del contenido de nuestro máximo ordenamiento.

Un balance general

¿Qué balance podemos hacer sobre lo resuelto por la Suprema Corte? En términos generales, creo el saldo es claramente negativo. Si las versiones finales de las sentencias reflejan fielmente lo expresado por los ministros en las sesiones públicas del 29 y 30 de octubre, no sería exagerado decir que la mayoría de la Corte ha restringido –si no es que prácticamente eliminado– la posibilidad de realizar consultas populares. De entrada, es difícil pensar en alguna acción gubernamental de trascendencia nacional que no tenga un impacto (positivo o negativo) en los ingresos y gastos del Estado. Asimismo, parecería que el criterio mayoritario de la Corte permite que los legisladores “blinden” cualquier reforma con la mera referencia a que una determinada política pública busca “incrementar los ingresos del Estado” o “hacer más eficiente el gasto público”. Finalmente, resulta lamentable que un sector de la Corte haya dejado a un lado la interpretación en clave de derechos humanos para concluir que las consultas son improcedentes en temas constitucionales. Las decisiones de la Corte, en suma, son una mala noticia para la democracia mexicana.

Javier Martín Reyes (@jmartinreyes). Abogado por la UNAM y politólogo por el CIDE. Es miembro de Participando por México y actualmente realiza estudios doctorales en la Universidad de Columbia.

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[1]    La pregunta original era la siguiente: “¿Estás de acuerdo en que la Ley Federal del Trabajo establezca que la Comisión Nacional de Salarios Mínimos [CNSM] fije un nuevo salario mínimo que cubra todas las necesidades de una familia para garantizar al menos la línea de bienestar determinada por el CONEVAL?” Cossío estimó que las referencias al CONEVAL, CNSM y línea de bienestar “no tienen un significado inmediatamente evidente ni comprensible”, además de que la formulación era limitativa, en tanto otras autoridades podían quedar vinculadas por la consulta. Por lo anterior, estimó que la pregunta debía modificarse para quedar de la siguiente forma: “¿Estás de acuerdo en que se fije un nuevo salario mínimo que resulte suficiente para que una familia adquiera los bienes y servicios requeridos para cubrir sus necesidades alimentarias o no alimentarias?”

[2]    Se proponía preguntar lo siguiente: “¿Estás de acuerdo o no en que se otorguen contratos o concesiones a particulares, nacionales o extranjeros, para la explotación del petróleo, el gas, la refinación, la petroquímica y la industria eléctrica?”.

[3]    La pregunta propuesta era la siguiente: “¿Está de acuerdo en que se mantengan las reformas a los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución en materia energética?”

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Hoy, de acuerdo con la lista oficial extraordinaria de asuntos, la Suprema Corte tiene previsto revisar la constitucionalidad de la materia de tres consultas populares. El primer asunto, a cargo del ministro José Ramón Cossío, se refiere a la fijación de un nuevo salario mínimo que cubra todas las necesidades de una familia para garantizar al menos la línea de bienestar determinada por el CONEVAL. En los dos restantes, a cargo de las ministras Olga Sánchez Cordero y Margarita Luna Ramos, se plantea someter a consulta popular la reforma en materia energética publicada en el Diario Oficial de la Federación el veinte de diciembre de 2013.

consulta-popular Concretamente, la tarea de la Corte consiste en fijar la materia específica sobre la que versan la consultas para luego calificar su trascendencia nacional y verificar si dicha materia versa o no sobre algún tema que no pueda ser objeto de consulta, de conformidad con los artículos 35, fracción VIII, numeral 3o., constitucional y 11 de la Ley Federal de Consulta Popular. Los temas no consultables son: a) la restricción de los derechos humanos reconocidos por la Constitución; b) los principios consagrados en el artículo 40 de ésta; c) la materia electoral; d) los ingresos y gastos del Estado; e) la seguridad nacional y f) la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente. Si la materia de una consulta incide en alguno de ellos, los ministros declararán su inconstitucionalidad; de lo contrario, afirmará su constitucionalidad y procederá a revisar que la pregunta sobre la que se hará la consulta: 1) derive directamente de la materia de la consulta; 2) no sea tendenciosa o contenga juicios de valor; 3) emplee lenguaje neutro, sencillo y comprensible, y 4) produzca una respuesta categórica en sentido positivo o negativo. Cabe mencionar que la Corte está facultada para realizar las modificaciones necesarias para garantizar que la pregunta cumpla con los requisitos anteriores.

Aquí esbozaré algunas reflexiones sobre dos problemáticas sumamente técnicas que necesariamente tendrá que afrontar la Suprema Corte al resolver estos asuntos: el diseño de una interpretación que permita el adecuado funcionamiento del sistema de consulta popular y la posibilidad de emplear este mecanismo frente al contenido de la propia Constitución federal.

Tanto en el caso del salario mínimo como en el de la reforma energética, la Corte tendrá necesariamente que comenzar por reconstruir interpretativamente el sistema previsto en el artículo 35, fracción VIII, constitucional, de tal modo que garantice de manera efectiva el ejercicio del derecho humano de todo ciudadano de acceder a la consulta popular. Esto, porque, a primera vista, parece que a la luz de los temas vedados ningún asunto de trascendencia nacional podría ser materia de este mecanismo de democracia directa. En términos del principio pro persona, la Corte deberá optar por una interpretación restrictiva del alcance de los temas no consultables. Claramente, la materia de las consultas en escrutinio bordea al menos dos temas: la restricción de los derechos humanos reconocidos por la Constitución, así como los ingresos y gastos del Estado.

Una interpretación restrictiva de estos temas que haga funcional al sistema y garantice, en consecuencia, el derecho a la consulta popular, podría introducirles un fuerte matiz que permita entender, por ejemplo, que lo que pretende el Constituyente no es que ninguna restricción a los derechos humanos reconocidos por la Constitución sea consultable, sino que no sean consultables todas aquellas restricciones establecidas para que el derecho de las mayorías no anule al de las minorías –como puede ser la educación laica-. O que lo que se prohíbe en realidad no son las consultas respecto de cualquier actividad financiera del Estado, sino aquellas que persigan fines evidentemente desproporcionales o ruinosos, como podría ser una consulta sobre si los mexicanos deberíamos o no estar obligados a pagar impuestos. De esta manera, los ciudadanos podrían someter a consulta si el arresto hasta por 36 horas debe o no seguirse manteniéndose como una sanción por infracciones a los reglamentos gubernativos y de policía, o bien si el presidente de la República puede o no adquirir para el desempeño de su función un Boeing Dreamliner 787.

De esta manera, los temas vedados que bordean la materia de las consultas en trámite en la Suprema Corte de Justicia podrían interpretarse como ámbitos en los que ese alto tribunal debe ser especialmente cuidadoso al momento de realizar el análisis de constitucionalidad, de modo que su invocación únicamente sirva para impedir que ese ejercicio democrático pueda tener como efecto anular el derecho de las minorías u obtener fines ruinosos o evidentemente desproporcionales.

Otro aspecto que pudiera generar un debate técnico y que atañe a los dos últimos asuntos es la posibilidad de someter a consulta popular las disposiciones de la Constitución federal, en tanto que no existe una autorización constitucional expresa en ese sentido y, en cambio, sí se encuentra establecido en el artículo 135 de la norma fundamental un procedimiento estricto a cargo del poder constituyente para que la Constitución pueda ser modificada válidamente, cuya violación podría poner en entredicho el pacto federal.

No obstante, sobre este aspecto debe tomarse en cuenta que si no existe ninguna norma dentro la fracción VIII del artículo 35 de la Constitución, que impida pero tampoco que permita expresamente que las reformas a la norma fundamental puedan ser materia de una consulta popular, entonces cualquier determinación en uno u otro sentido será el producto de un ejercicio interpretativo que, de acuerdo a nuestro sistema de derechos humanos, debe favorecer en todo tiempo a las personas la protección más amplia. En este sentido, si existe una interpretación por virtud de la cual son improcedentes las consultas populares respecto de cualquiera de las disposiciones de la Constitución federal y otra que sí las hace procedentes, deberá privilegiarse la segunda interpretación.

En un sentido favorable al derecho humano en cuestión, sería posible interpretar que los artículos  35, fracción VIII, y 135 constitucionales integran un mismo sistema que rige el procedimiento para que la norma suprema pueda ser válidamente modificada. De este modo, aun cuando pudiera considerarse que el mero hecho de someter las disposiciones constitucionales a una consulta atenta contra el federalismo, ello no podría conducir a que la Suprema Corte declare la inconstitucionalidad de una materia que de manera directa no conlleva a cuestionar ese principio, pues, en todo caso, lo único que lógicamente se aceptaría es que ese ejercicio de democracia directa constituye una excepción a ese principio.

Por último, cabe decir que ninguna de las disposiciones aplicables impide considerar que el poder constituyente pueda ser vinculado por el resultado de una consulta popular; además, si bien éste consiste en un órgano complejamente integrado, ello no hace imposible dicha vinculación. Así, si el resultado conlleva a la derogación de un precepto constitucional, el efecto de invalidez sobre la disposición específica pudiera estimarse inmediato con el informe del Instituto en términos del artículo 64 de la Ley Federal de Consulta Popular, y los órganos que integran el órgano reformador de la Constitución estarían obligados a no reintroducir dicha disposición en el texto supremo, y si el resultado se traduce en una obligación de legislar, entonces, se requiere que éste se notifique a ambas cámaras del Congreso de la Unión para que acuerden únicamente sobre la forma en que la materia de las reformas o adiciones, aprobada en la consulta, deberá quedar establecida en el texto constitucional, lo que a su vez deberá aprobarse por la mayoría de las legislaturas de los Estados, sin que ninguna de estas instancias legislativas pueda pronunciarse en contra del contenido.

Francisco Alejandro Olmos de la Torre. Abogado por la Universidad de Guadalajara.

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Ya hay un dictamen listo en la Cámara de Senadores para la reforma al Distrito Federal. Es un dictamen sobre nueve iniciativas presentadas en distintos momentos por las diversas representaciones políticas. Se trata de dar un nuevo régimen al Distrito Federal mucho más semejante al de las entidades federativas. La paradoja estriba en que esta reforma constitucional requerirá, de conformidad con el 135, del voto de las dos terceras partes de los diputados y senadores, para luego ser enviada a las legislaturas locales. La Asamblea Legislativa del Distrito Federal no ha sido considerada legislatura local para efectos de intervención en las reformas constitucionales, así que estará excluida del cambio constitucional que habrá de afectarla. En otras palabras, los representantes del Distrito Federal no tendrán participación en la reforma Constitucional que cambie su representación y, en general, el nuevo régimen del Distrito Federal que propone se convierta en Ciudad de México.

La reforma va a dar el fundamento para que se elijan constituyentes encargados de elaborar y aprobar una Constitución para el Distrito Federal que se rige por un Estatuto de Gobierno emitido por el Congreso de la Unión en 1997, a diferencia de los estados de la Federación que sí tienen una Constitución local.

Los actuales diputados no pueden ser los constituyentes porque no tienen esa encomienda, así que la Asamblea próxima, que se elija en el 2015, puede ser la última con las funciones actuales en tanto nace y se instala el Congreso local con sus nuevas competencias.

Vale recordar que las facultades de los estados son residuales, es decir, lo que no está previsto expresamente en el artículo 73 (facultades del Congreso) se entiende reservado a los estados (artículo 124). En cambio, para el Distrito Federal, hay dobles facultades expresas tanto para el Congreso de la Unión como para la Asamblea Legislativa respecto del Distrito Federal en el artículo 122.

Hay leyes que rigen en el Distrito Federal que han sido emitidas por el Congreso de la Unión como la Ley de Expropiación, la Ley de Seguridad Pública, la Ley Orgánica de la Procuraduría de Justicia del Distrito Federal. En el nuevo esquema, todas las leyes locales las expediría el Congreso Local.

Asimismo, actualmente, hay nombramientos y remociones de funcionarios locales en los que se le da intervención del Ejecutivo Federal, como es el caso del Secretario de Seguridad Pública, del Procurador General de Justicia del Distrito Federal  y del Presidente de la Junta de Conciliación y Arbitraje. Esto se modificaría en el nuevo esquema.

A diferencia de los estados, el Distrito Federal no tiene capacidad para contratar deuda. Dados los excesos cometidos en Coahuila, Tabasco y Chiapas, tal vez sería conveniente que el modelo de control actual del Distrito Federal se ampliara a los estados y no a la inversa.

En el Distrito Federal hay un Jefe de Gobierno y no gobernador como en las entidades federativas, pero además de su denominación, las facultades son diferentes porque en el Distrito Federal, el Ejecutivo funciona en ocasiones como gobernador y en otras ejerce la competencia de los municipios para la prestación de los servicios públicos.

Hasta ahora, el Distrito Federal se divide en 16 delegaciones políticas y cada delegado tiene las funciones que el Estatuto de Gobierno y las leyes locales determinan. La nueva Constitución de la Ciudad de México tendrá que redefinir estas facultades. En el dictamen se prevé que se mantengan como demarcaciones territoriales con alcaldes y concejales.

Aunque quisiera igualarse el Distrito Federal a las entidades federativas tendrán que preverse algunas diferencias indispensables porque la Ciudad de México continuará siendo la sede de los Poderes Federales y debe tener los beneficios de la capitalidad. Asimismo, la conurbación impide que cada delegación se convierta en municipio con la misma estructura y funciones de aquellos.

La pregunta obligada es: ¿en qué beneficia a los habitantes del Distrito Federal tener una Constitución? Más que razones jurídicas, a la población le interesa saber si va a tener servicios públicos más eficientes, si va a haber menos burocracia y atención más pronta y expedita a sus necesidades. Puede  interesar también la existencia de un sistema de rendición de cuentas efectivo, sobre todo porque los alcaldes tendrán la oportunidad de reelegirse como sucede en los otros cargos de elección popular constitucionalmente previstos.

Nada sería más delicado que, con las nuevas competencias, la burocracia aumentara, que las ventanillas de atención se multiplicaran y que los costos al erario público también fueran mayores. El que se prevea un cabildo en cada delegación puede hacerle contrapeso al delegado, pero también puede hacer más tardadas y complicadas la toma de decisiones.

Aunque hay acuerdo respecto de ciertos temas para el contenido de la Constitución, en otros, los partidos políticos van a tener divergencias. ¿Qué queda centralizado y qué se descentraliza?

La policía y toda la seguridad pública tienen que seguir bajo el esquema de un mando único. La disposición final de residuos sólidos, el servicio de agua potable y alcantarillado, el transporte, los servicios de salud, no dejan lugar a dudas que tendrán que seguir centralizadas. Las reglas para la apertura de negocios, los usos del suelo, la publicidad exterior también. El Congreso local seguirá dando las reglas generales.

alActualmente, hay una división de funciones respecto ciertos servicios en donde desde el Estatuto se fija la competencia por la identificación de vías primarias y secundarias. Las vías primarias son competencia central y las secundarias delegacional. Así se sabe quién repavimenta o cubre un bache, quién retira autos abandonados, quién pone o quita un tope, quién poda árboles o mantiene limpias las calles y banquetas, etcétera. La competencia actual es compleja y no siempre resulta la mejor para el ciudadano. En el caso de los establecimientos mercantiles ha sido su impacto lo que ha generado la  diferenciación y la distribución de competencias que en ocasiones provocan duplicidades o sobre posiciones.

En la actualidad, y sólo por poner un ejemplo, el Paseo de la Reforma es una vía primaria que corresponde al ámbito central, pero las fuentes y monumentos son competencia delegacional, de acuerdo con el Estatuto. Para encender una fuente, para iluminarla, para cambiarle el agua, existe un problema competencial, ya no se diga las duplicidades que implica el uso del zócalo, de la plaza de la República, o de la Alameda Central, por ejemplo.

Hay que agregar además que también se ha dado duplicidad en los programas sociales con perjuicio al erario público. Algunas delegaciones replican el apoyo central y en eso también es necesario poner orden en las nuevas competencias.

No se puede dejar de considerar las grandes diferencias y contrastes entre las delegaciones. El constituyente tendrá que tomar la decisión respecto de si Iztapalapa y Gustavo A, Madero se mantienen igual o se subdividen. De acuerdo con el último censo tienen casi dos millones de habitantes cada una. La organización de las delegaciones del sur como Xochimilco, Tláhuac, Milpa Alta y parte de Tlalpan y de la Magdalena Contreras tienen aún población indígena y condiciones rurales que generan diferencias importantes que habrá que considerar.

Por último, aunque nos hemos referido a la parte orgánica de la Constitución, no debemos dejar a un lado que en el Distrito Federal se ejercen más derechos que en el resto de la República y que tendrían que quedar plasmados a nivel Constitucional. Esa será la facultad de libre configuración del Constituyente local en materia de derechos siempre y cuando estén de acuerdo con la Constitución Federal de la República y con los Tratados Internaciones suscritos por México en materia de derechos humanos.

La Constitución del Distrito Federal puede ser la primera Constitución del siglo XXI con visión de avanzada, que recoja todas las novedades del constitucionalismo moderno y las interpretaciones recientes de la Suprema Corte. El pronóstico prevé como altamente probable que se logre el consenso para la reforma constitucional que se aproxima; pero las dificultades se irán haciendo mayores  en la medida en que más se entre al detalle. Las posiciones de los partidos de seguro serán divergentes según se vean como oposición o como gobierno. Un gran reto nos espera.

Leticia Bonifaz. Profesora investigadora del CIDE.

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En el debate parlamentario y mediático, el Partido Revolucionario Institucional (PRI) ha esgrimido principalmente dos argumentos en contra de la constitucionalidad de la consulta popular promovida por el Partido de la Revolución Democrática (PRD). Sin embargo, de ser correctos, ambos razonamientos también harían inconstitucional la consulta popular propuesta por el PRI.

La consulta propuesta por el PRD busca derogar las reformas a la Constitución que modificaron el marco normativo en materia energética del país. La pregunta que plantean es la siguiente: “¿Está de acuerdo en que se mantenga el decreto de reformas a los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución en materia de petróleo y energía eléctrica publicado el 20 de diciembre de 2013?”.

La Constitución y la Ley Federal de Consulta Popular establecen una serie de requisitos que deben ser cumplidos para que las consultas que se propongan sean válidas y, por lo tanto, puedan efectuarse en la jornada federal electoral.

El PRI ha señalado que la consulta del PRD no cumple con dos de estos requisitos. El primero se sustenta en que el artículo constitucional que prevé la consulta popular señala que ésta no podrá tener por objeto, entre otros, los “ingresos y gastos del Estado”. Aducen que la reforma energética es, principalmente, un asunto que tiene que ver con los ingresos del Estado y, en consecuencia, no puede ser materia de consulta.

5B3Este argumento tiene sostén en lo siguiente. Cuando en 2013 se reformó el artículo 27 constitucional en el párrafo séptimo se expresó directamente que “Tratándose del petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, en el subsuelo, la propiedad de la Nación es inalienable e imprescriptible y no se otorgarán concesiones. Con el propósito de obtener ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la Nación, ésta llevará a cabo las actividades de exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos mediante asignaciones a empresas productivas del Estado o a través de contratos con éstas o con particulares, en los términos de la Ley Reglamentaria.”.

Es decir, las actividades de exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos tienen como objetivo otorgar ingresos al Estado. Ahora, el argumento continúa, los ingresos federales se prevén anualmente en la Ley de Ingresos de la Federación, por lo que cualquier consulta popular que tenga por efecto realizar alguna modificación a esta ley es inconstitucional.

El segundo argumento del PRI versa sobre un requisito constitucional implícito. La Constitución sólo prevé un mecanismo de reforma constitucional, y es un mecanismo expreso: el que establece el artículo 135. Por lo tanto, cualquier otro método que reforme a la Carta Magna es inconstitucional. La pretensión de la consulta del PRD caería en este supuesto.

En esta colaboración no voy a demostrar por qué me parece que ambos argumentos son derrotables. Como dije al principio, mi objetivo es mostrar que, en caso de que sean correctos, los dos afectarían necesariamente a la consulta popular propuesta por el PRI.

La pregunta que el PRI plantea es la siguiente: “¿Estás de acuerdo en que se modifique la Constitución para que se eliminen 100 de las 200 diputaciones federales plurinominales y las 32 senadurías plurinominales?”.

Es decir, de manera directa cae en el segundo argumento, la improcedencia implícita: no es posible reformar la Constitución vía consulta popular. Pero también cae en la improcedencia explícita: se refiere a “ingresos y gastos del Estado”.

Como ya dije, el argumento de que la reforma energética es materia de los ingresos de la nación implica que las modificaciones a la Ley de Ingresos de la Federación no son objeto de consulta popular. Pero esto significaría que en el caso de los “gastos del Estado” lo que no es posible modificar es el Presupuesto de Egresos de la Federación.

Para ser consecuente con su campaña de consulta popular, la cual se sustenta en que la eliminación de los legisladores plurinominales tiene asidero en el ahorro que se produciría en el gasto público, la propuesta del PRI implica, necesariamente, una reforma al Presupuesto de Egresos. Por lo tanto, de ser válida la improcedencia explícita en contra del PRD, también lo sería en contra del PRI.

En conclusión, los dos argumentos en contra de la consulta para derogar la reforma energética también son aplicables a la consulta para eliminar a los diputados plurinominales. Así, el PRI tiene dos argumentos en su discurso, pero también una paradoja.

David Rivera Castro. Cuenta con sus estudios en Derecho en el ITAM. Twitter: @david_rivera_c

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pri2El Partido Revolucionario Institucional ha iniciado la movilización de sus estructuras para recolectar las firmas de, por lo menos, el 2% de los ciudadanos registrados en la lista nominal de electores. Lo que el PRI pretende es cumplir con los requisitos jurídicos para elaborar una consulta popular  en las elecciones de 2015. La pregunta propuesta es la siguiente: “¿Estás de acuerdo en que se modifique la Constitución para que se eliminen 100 de los 200 diputados federales plurinominales y 32 senadores por el principio de representación proporcional?”

La consulta del PRI obliga, dado que el sistema de representación proporcional se establece en normas constitucionales, a responder la siguiente pregunta: ¿La consulta popular puede versar sobre el procedimiento de modificación constitucional? La respuesta, me parece, debe ser “no”. Veamos.

1) Naturaleza de los mecanismos de participación ciudadana.

La consulta popular surge como un mecanismo de participación ciudadana. Las democracias modernas han entendido que la tutela del interés colectivo exige la participación de los propios miembros de la comunidad, por lo que se han positivizado distintos mecanismos para generar controles sobre las decisiones de los representantes. En el caso mexicano, el artículo 35 de la Constitución fue adicionado para reconocer el derecho de participar directamente en la toma de decisiones mediante consultas populares.

 2) Estudio normativo

La Suprema Corte no ha emitido criterios interpretativos para definir los alcances de la consulta popular. Así, resulta indispensable discutir si la intención del PRI respeta los siguientes aspectos: 1. Legitimación para promover la consulta; 2. Requisitos de procedencia; 3. Disponibilidad de la actividad normativa, así como la materia consultada, y 4. Requisitos para determinar la vinculatoriedad.

Sujetos legitimados

La intención de la dirigencia nacional del PRI es recabar las firmas ciudadanas suficientes para actualizar la legitimación que la Constitución otorga a los ciudadanos inscritos en la lista nominal.  “Artículo 35.- (…): c) Los ciudadanos, en un número equivalente, al menos, al dos por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores, en los términos que determine la ley”.

Si se obtienen las firmas necesarias, nos encontraríamos ante la intención de un sujeto colectivo legitimado (los electores) para iniciar el procedimiento de consulta.

Actividad normativa y materia consultada

Dado que la consulta pretende modificar normas constitucionales, la actividad normativa propuesta se refiere a una reforma constitucional. La pregunta no encuentra su invalidez al versar sobre materia electoral (como algunos han argumentado) dado que ésta se refiere a las normas que determinan “el modo en que los votos se transforman en escaños parlamentarios”[1] y no la composición del Congreso de la Unión. Una cosa son los escaños, otra cosa son las reglas que rigen el proceso electoral.

Subsiste la pregunta sobre si cualquier tipo de norma constitucional puede ser modificada por la consulta popular. La redacción del artículo 35 otorga amplios márgenes para la interpretación de la misma. Dotar de contenido a una norma de este estilo requiere de los argumentos suficientes para decidir y convencer.

La posición que se asume es la que niega la procedencia y vinculatoriedad de la pregunta. Las razones que se acompañan para fundamentar se refieren a la naturaleza del procedimiento de modificación constitucional y al sistema federal del Estado Mexicano.

Procedimiento de modificación constitucional

Para reformar cualquier disposición de la norma suprema, el artículo 135constitucional prevé un procedimiento legislativo agravado. Esto es, a los legisladores les resulta más difícil cambiar la Constitución que cualquier otra norma. Los 31 congresos de los estados, así como las dos cámaras federales, convergen en el procedimiento de modificación constitucional para evitar la flexibilidad y disponibilidad de la norma suprema frente a mayorías políticas coyunturales.

La rigidez constitucional cobra sentido en nuestra democracia constitucional: responde a la necesidad de entender que democracia y constitucionalismo son dos construcciones distintas, aunque complementarias. Mientras la democracia pone énfasis en la voluntad mayoritaria de los ciudadanos, el constitucionalismo se entiende como un contrapeso a ésta.

Permitir que los mecanismos de participación ciudadana sustituyan el proceso deliberativo propio de las modificaciones constitucionales, haría que los límites a la voluntad mayoritaria perdieran sentido. Esto no quiere decir que los mecanismos referidos no puedan autorizar o rechazar el resultado legislativo (dado un diseño normativo inexistente en nuestro sistema jurídico), sino que no pueden determinar el contenido mismo de la modificación.

Sistema federal

El artículo 124 constitucional reconoce las competencias originales, y no derivadas, de los estados que integran el pacto federal mexicano: “Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados”.

Es así como los estados de la República tendrán competencia para reconocer los derechos en materia de mecanismos de participación ciudadana para realizar consultas dentro de las disposiciones de sus constituciones y sus normas secundarias.  A la vez que la federación podrá hacer lo mismo en el ámbito de sus competencias.

En este caso, aunque podría interpretarse que la Constitución reconoce la autonomía federal y estatal para consultar sobre las normas en las que son competentes, sin que esto imposibilite que la consulta tenga la capacidad de vincular a ambos en el procedimiento de modificación constitucional, no se desprende de la interpretación del artículo 35 que la consulta iniciada por y/o ante poderes federales pueda resultar vinculante para poderes estatales. La norma establece lo siguiente: “Artículo 35.- (…) 2o. Cuando la participación total corresponda, al menos, al cuarenta por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores, el resultado será vinculatorio para los poderes Ejecutivo y Legislativo federales y para las autoridades competentes; (…)”.

Los poderes que pueden resultar vinculados son las cámaras que integran el Congreso de la Unión y el Poder Ejecutivo, así como a las autoridades administrativas competentes. De interpretar lo contrario se vulneraría la autonomía de los estados al resultar vinculados por la decisión mayoritaria de los electores sin que una norma constitucional expresa, y no derivada, lo determine. El procedimiento perdería todo sentido al “requerir” la opinión de los legisladores de los estados.

Norma obtenida

Dado el carácter rígido –contramayoritario y político de la Constitución- la norma que resulta de la interpretación de los artículos constitucionales 35, 124 y 135 es la siguiente: resulta prohibido emitir consultas que versen sobre normas constitucionales dada la distribución de competencias entre la federación y los estados, la falta de una norma expresa que obligue a éstos a vincularse y la indisponibilidad del proceso de modificación constitucional a las mayorías de electores.

3) Conclusiones

Sin duda, en la ciencia jurídica no existen afirmaciones absolutas y mucho menos algunas correctas o incorrectas. Es en el debate deliberativo donde las razones deben ofrecerse para dar sentido a las normas constitucionales. La consulta popular debe reconocerse como un avance en el régimen de derechos y su interpretación debe someterse a las disposiciones que integran la totalidad del sistema constitucional mexicano.

Francisco José Rubio Díaz. Coordinador del Grupo Socialdemocracia. Tesista del Centro de Investigación y Docencia Económicas. Twitter: @PacoRubioo

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[1] Giovanni Sartori, Ingeniería Constitucional Comparada, México: Fondo de Cultura Económica, 3a edición, 2012, p. 15.

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En meses recientes, México ha impulsado una serie de reformas constitucionales de gran importancia; éstas dan un giro de ciento ochenta grados en aspectos vitales para el desarrollo del país, como en las materias energética, telecomunicaciones y político-electoral.

Esta última, enfocada a la participación más directa de los ciudadanos dentro del sistema político, como la posibilidad de presentar una iniciativa de ley ciudadana o bien de participar activamente como ciudadano en las contiendas electorales como candidato sin partido político. Sin embargo, también existe la otra cara de la moneda: de estas grandes reformas devienen insuficiencias y adolecen de imperfecciones jurídicas, en especial el tema de la regulación secundaria integral como es el caso de las candidaturas independientes o ciudadanas.

La respuesta del Congreso de la Unión respecto de este nuevo modelo de participación política ha sido favorable, ya que permite y fomenta esta figura de acceso a la participación de los ciudadanos sin filiación partidista pero con aspiración política; sin embargo, existe un problema no menor: ¿cómo materializar de facto lo que en la tribuna se debate y en la Constitución se asienta?

Si bien cuenta con pleno reconocimiento constitucional en un inciso nuevo añadido a la fracción IV del artículo 116, en el que se destaca la posibilidad de que un ciudadano solicite su registro como candidato independiente, también es cierto que el hecho de la limitación de los recursos financieros para sostener la campaña son cuestiones que se dejan para que sean definidos por la legislación secundaria.

moneyDurante mucho tiempo, el principal problema al que se enfrentaba este tema era la inexistencia de la figura de la candidatura ciudadana o apartidista en el sistema político mexicano, por tanto era llanamente una utopía de la democracia que veía lejana su llegada. Cabe destacar que a través de este difícil proceso de democratización en el país, existieron diversas impugnaciones judiciales respecto de las negativas de registros de candidaturas independientes, especialmente las resueltas por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación[1]. En tales casos, se contempla una nula observancia de la Convención Americana de los Derechos Humanos en cuanto a la protección fiel de los derechos políticos. Los criterios observados en dichas resoluciones, posteriores a la reforma constitucional de 2011 en materia de derechos humanos, resultan por demás devastadores para la ya de por sí convulsionada democracia mexicana, en la que la obligación política se cumplía en un partido y no fuera de él. Enseguida lo podremos vislumbrar con el análisis al caso de Quintana Roo y Zacatecas.

Casos Quintana Roo y Zacatecas, un estudio comparado

México, en su calidad de Estado federal, tiene reservadas determinadas facultades a las entidades federativas, que conservan una autonomía paralela respecto del poder federal. En este contexto, al tener cada entidad sus facultades y atribuciones propias, le corresponde también contar con un Instituto Electoral Estatal (con la reforma electoral recibe el nombre de Organismos Públicos Locales en Materia Electoral). Es decir, aquel organismo que será el vigilante de los comicios y contiendas electorales, así como de ser el encargado del total acceso a la transparencia de las decisiones político-electorales de cada entidad. Este Instituto tiene como tarea primordial establecer las “reglas del juego” respecto de los procesos electorales locales con el fin de garantizar la vida plena de la democracia[2].

A partir de esta concepción, partimos del supuesto de que cada Organismo tiene la facultas de aprobar determinados lineamientos y regulaciones, para este caso concreto me concentraré especialmente en el análisis de los reglamentos que contempla la regulación de las candidaturas independientes en los estados de Quintana Roo[3] y Zacatecas[4]; de dicha revisión, emanan las carencias de facto y la imposibilidad concreta y verdadera del acceso real a la contienda electoral desde la trinchera independiente. La siguiente tabla nos muestra la comparación respecto de cuatro variables de análisis en ambos ordenamientos:

tabla-financimiento

Derivado del análisis anterior, podemos concluir en este sentido, que el tema del financiamiento es lo que verdaderamente materializa en la realidad las oportunidades concretas del acceso a la candidatura independiente y, en un segundo plano, a los medios idóneos para poder ejercerla plenamente en condiciones electorales. Ahora bien, me parece oportuno después de este breve análisis trazar una posible solución: la homogeneidad de criterios.

Una nueva perspectiva de financiamiento, la homogeneidad de criterios.

El financiamiento constituye el eje toral de una verdadera materialización de la figura del candidato independiente, pues se le otorga a éste un mayor espectro de oportunidades que pueda tomar como vías de financiamiento a la campaña política que pretende iniciar.

El legislador federal y local, y los organismos locales, cada uno en sus respectivas competencias, debe tomar en cuenta criterios internacionales, especialmente los de países de América Latina[5] con quienes compartimos un sistema electoral semejante. En este contexto, la homogeneidad de criterios respecto de las candidaturas independientes, resulta para algunos imposible, ya que se desprende de una analogía en la que la competencia de los organismos electorales estatales se vería “vulnerada”, pues son estos quienes por medio de acuerdos de sus consejos generales respectivos aprueban dichos reglamentos, a la interpretación y consenso de cada entidad.

Pero, por otro lado, hay quienes ponderamos el principio de igualdad de condiciones, es decir, quienes atendemos a una verdadera materialización de las candidaturas independientes, en la que las condiciones de acceso a financiamientos sean más equilibradas y permitan una contienda entre candidatos partidistas y apartidistas, en circunstancias y oportunidades semejantes. Urge, entonces, regular el tema de financiamiento de las candidaturas independientes de manera precisa y atendiendo siempre a los principios básicos de nuestra Constitución, pues en la medida en que sean establecidas las bases jurídicas que contemplen contiendas electorales equilibradas, será el éxito de la reciente reforma en el tema.

De todo lo anterior, me queda claro que un verdadero sistema democrático es aquel que dirige todos los medios necesarios a preservar los principios que de su Constitución emanan, en el que las condiciones de desarrollo y dinamismo electoral le corresponden a todas las partes en los mismos términos, y que permite dentro de los límites legales ejercer con plenitud los derechos que por justa causa le son reconocidos y garantizados a todo ciudadano, con el único fin de seguir sirviendo a la democracia y a las necesidades de la patria.

Vicente Flores Meléndez. Estudiante de derecho de la Universidad La Salle. Twitter: @vincent_fm

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[1] Criterios SUP-JDC-602/2012 y Acumulados, SUP-JDC-612/2012 y Acumulados, SUP-JDC-618/2012, SUP-JDC-1610/2012 y Acumulado SUP-JDC-1615/2012 y SUP-JDC-1661/2012.

[2] El sistema democrático mexicano se encuentra actualmente en una transformación debido a la reciente reforma electoral, cuyo objetivo de ésta última, es fortalecer la democracia real y no teórica que nuestra Constitución establece como forma de gobierno.

[3] Reglamento del Instituto Electoral de Quintana Roo para la fiscalización de los recursos que obtengan y apliquen los candidatos independientes, aprobado el 30 de enero de 2013.

[4] Reglamento de candidatos independientes del Estado de Zacatecas, aprobado el 4 de enero de 2013.

[5] Candidaturas independientes: análisis comparado. Departamento de Estudios Políticos de la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social. 2011.

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Es un hecho, la reforma constitucional en materia de transparencia y acceso a la información pública fue publicada el viernes pasado y ya se encuentra plenamente vigente. La reforma traerá consigo la creación de un esquema nacional de garantía del derecho de acceso a la información y el derecho a la protección de datos personales. Las ventajas de esta reforma han sido analizadas en distintos foros y, a pesar de sufrir modificaciones de último momento que no gustaron a ciertos sectores académicos y de la sociedad civil organizada, la reforma es generalmente aceptada y aplaudida.

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A primera vista, esta reforma no merece más líneas en cuanto a su presentación, sino más bien en cuanto a su puesta en práctica. El problema radica en la técnica legislativa aplicada en el régimen de transición de un sistema de protección a otro -en especial la integración del nuevo órgano garante federal y la adecuación de las leyes reglamentarias. Esto debido a que abre un abanico ambiguo de posibilidades en su aplicación pero no abona en nada a asegurar el contenido mínimo de estos derechos y los alcances de sus garantías.

Para tomar perspectiva veamos en qué se convertirá este Instituto: el órgano que reemplace al IFAI tendrá -entre muchas otras tareas administrativas, de promoción, de vigilancia, etc.- las facultades de:

a) revisar las respuestas que los sujetos obligados (administración pública federal, poder legislativo, poder judicial, órganos constitucionales autónomos, universidades, partidos políticos…) den a las solicitudes de acceso a la información y el ejercicio de los derechos ARCO[1];

b) fungir como un órgano revisor de las resoluciones emitidas por los órganos garantes locales sobre los mismos temas y;

c) ser órgano garante del derecho fundamental a la protección de datos en el ámbito privado a nivel nacional ya que este órgano será en muchos de los casos quien decida qué información es pública, reservada, confidencial o privada.

Con esta dimensión sobre la relevancia del órgano garante, nuestros legisladores se metieron el pie a sí mismos: esta reforma al texto constitucional establece mandatos específicos para las autoridades a las que se les deja mucha tarea. En particular a los poderes Ejecutivo y Legislativo, federales y locales les obliga a:

1) la emisión de una Ley General que reglamente el artículo 6º;

2) la adecuación de las leyes federales en materia de transparencia, datos personales y la normativa electoral referente a estos temas, todo acorde a lo establecido en la Ley General;

3) la adecuación de las leyes locales conforme a la Ley general; y

4) la integración del nuevo Órgano Garante Federal.

Las tres primeras tareas tienen un plazo de un año. Este tipo de plazos, aunque forman parte de la Constitución y tienen el máximo nivel de obligatoriedad, no son siempre alcanzados ‑recordemos el retraso de más de un año para emitir la nueva Ley de Amparo, así como las leyes en materia de Derechos Humanos fruto de la reforma de 2011 aún pendientes, etc.‑.

En el plano de adecuación normativa, el tiempo para emitir la Ley General, las adecuaciones a las normas federales y locales es el mismo. Sin embargo, en un orden lógico se debe primero emitir la Ley General que dé el marco dentro el que se deberán desarrollar todos los ordenamientos en la materia. Por ello, si las autoridades se tardan un año en emitir la Ley, no será posible cumplir en tiempo con las demás adecuaciones.

En este mismo punto, es oportuno destacar la carga de pendientes que tiene el Congreso de la Unión, derivada de la producción industrial de reformas constitucionales del anterior periodo de sesiones. La renovación puntual de estas leyes en materia de acceso a la información y protección de datos se ve en riesgo, ya que quedan pendientes las adecuaciones en materia energética, política, electoral, entre otras. No sabemos a ciencia cierta cuál sea la prioridad de las autoridades, pero si tomamos como ejemplo la reforma energética del pasado diciembre, algunas luces se dejan ver. Dicha reforma cumplió con el procedimiento de reforma constitucional íntegro en sólo nueve días; mientras que la reforma en transparencia fue aprobada el 22 noviembre pasado por el Congreso, por las legislaturas estatales justo dos meses después y fue promulgada apenas hace unos días.

Ahora bien, por lo que hace a la integración del órgano garante federal se prevén varios escenarios, todos establecidos en laberínticos artículos transitorios que merecen varias lecturas y que podrán aceptar también varias interpretaciones. Se preveen dos procedimientos para la selección de los Comisionados. En el primero, los actuales Comisionados pueden postularse para ser ratificados por las dos terceras partes del Senado. Bajo este supuesto, en un periodo de veintiún días a partir de la vigencia de la reforma, sabremos quién quedó y quién no. El segundo procedimiento de selección está diseñado para los nuevos miembros del órgano garante. El Senado deberá elegir por mayoría calificada a los integrantes y el presidente de la República podrá objetar este nombramiento.

El primero de los escenarios supone que los actuales cuatro Comisionados (recordemos que la Dra. Peschard, finalizó su periodo el pasado nueve de enero) terminen el periodo para el que fueron designados. En este supuesto, se integran todos al nuevo órgano y las tres vacantes se ocupan, de acuerdo al nuevo procedimiento de selección, en un periodo de noventa días contados a partir de la entrada en vigor de la reforma.

En el segundo supuesto, se ratifica solo a algunos de los comisionados, es decir, quienes sean ratificados terminan su periodo original y los otros no. Estos espacios vacíos, deben ser llenados en el mismo plazo de noventa días, mediante el procedimiento antes descrito. Habrá periodos de mandato escalonados y los nuevos Comisionados durarán entre dos y siete años en el cargo, mientras que aquellos que reemplacen a los actuales Comisionados, terminan los mandatos originales.

Si decide no ratificarse a ninguno, se debe integrar un nuevo órgano en noventa días. Se deberán elegir siete nuevos Comisionados con la mayoría calificada (dos terceras partes) del Senado y que el Ejecutivo no objete ninguna decisión. En este supuesto también hay un escalonamiento, habrá Comisionados que duren cuatro, seis, ocho y nueve años.

Existen también otros nombramientos pendientes en el Congreso de la Unión, me refiero particularmente a la integración de los Consejeros del Instituto Federal Electoral. Desde octubre pasado, han llevado las tareas de este Instituto solamente cuatro Consejeros, es decir quedan cinco vacantes conforme a la normativa vigente. En el año 2011, con las elecciones federales en el horizonte cercano, fue necesario que el Tribunal Electoral interviniera para obligar al Congreso a cumplir con los nombramientos catorce meses después de iniciado el procedimiento. Insisto, la experiencia reciente nos hace poner en tela de juicio la puntualidad de nuestras autoridades en estos temas.

Para terminar, queda una mala noticia. Todos los nombramientos de nuevos Comisionados deberán ajustarse a la nueva Ley General, misma que tiene un plazo de un año para ser emitida y que no sabemos cuándo será presentada. ¿Se podría saltar esta formalidad y nombrar nuevos Comisionados sin procedimiento ni ley? Yo creo que no, un nombramiento sin todas las formalidades constitucionales es susceptible de ser impugnado ante el Poder Judicial.

Por fortuna, en los artículos transitorios sí se previó qué hacer en tanto no se nombre a los nuevos: seguir con los actuales Comisionados. Esto sucederá en el mejor de los casos, ya que el legislador previó que los Comisionados -ratificados o no-, permanezcan en su encargo hasta que se nombren los nuevos, falta ver si eso sucede o no. De no ser ratificados –con la confianza en duda‑, renuncirán y, ahora sí, la acefalía paraliza al Instituto.

Un derecho humano que no cuente con el desarrollo normativo adecuado y con un órgano que garantice su respeto queda en entredicho. El órgano garante en materia de transparencia y protección de datos debe ser autónomo, especializado e imparcial de acuerdo con el texto reformado del artículo sexto. Queda en nuestros legisladores cumplir con este mandato y a nosotros estar atentos a las decisiones que se tomen en este tema.

Jesús Eulises González Mejía. Egresado de la Facultad de Derecho de la UNAM. Twitter: @eulisesgm


[1] Esta es una forma de referirse a los derechos de acceso, rectificación, cancelación y oposición establecidos en el segundo párrafo del artículo 16 de la Constitución, que protegen el derecho a la protección de datos personales.

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¿Podrá revertirse la reforma energética mediante la consulta popular que impulsa la izquierda? De entrada, la posibilidad se antoja difícil, pues la iniciativa tendrá que pasar por diversas aduanas, en las que jugará un número también variado de actores. Falta que el congreso apruebe (o no) la ley reglamentaria; que el INE (o el IFE, pues la reforma política sigue aún su curso en las legislaturas locales) determine si se reunió con el número de apoyos necesarios para la convocatoria; que la SCJN se pronuncie sobre la constitucionalidad de la consulta; que eventualmente participe un número suficiente de ciudadanos para que el resultado sea vinculatorio; que la mayoría se pronuncie contra la reforma energética; e incluso que el TEPJF resuelva las impugnaciones que se presenten durante la organización, desarrollo, cómputo y resultados de la consulta. El camino, como puede verse, es largo y creo que no ganamos mucho con ejercicios adivinatorios.

Sin embargo, más allá del éxito de esta consulta en específico, en nuestra discusión pública ha permeado la pregunta sobre si, en general, este instrumento de participación ciudadana es apto para revertir reformas constitucionales. Esta pregunta, me parece, es más relevante, pues dice mucho sobre cómo entendemos la democracia y el derecho de los ciudadanos para intervenir en los asuntos públicos. En las siguientes líneas argumentaré que, si nos tomamos el texto de la Constitución en serio y si entendemos la participación en las consultas populares como lo que es –un derecho humano de rango constitucional–, entonces no debería preocuparnos por el hecho de que las reformas constitucionales sean objeto de consultas populares. Asimismo, intentaré hacerme cargo de algunas de las principales objeciones que se han hecho a la posición que defiendo.

Primero lo primero: participar en las consultas populares es un derecho. De acuerdo con la fracción VIII del artículo 35 constitucional, los ciudadanos tienen derecho a “[v]otar en las consultas populares sobre temas de trascendencia nacional”. No es un asunto menor que esta participación se haya configurado como un derecho diferente de los de votar y ser votado para cargos de elección popular. Significa, por una parte, que la propia Constitución reconoce que estamos frente a una vía complementaria –pero de igual rango– a los tradicionales mecanismos de representación política. Más importante aún, significa que votar en las consultas populares es un derecho que debe ser promovido, respetado, protegido y garantizado por todas las autoridades; y que debe ser interpretado de la manera que resulte más favorable para las personas. Por ende, los límites a la participación en las consultas populares sólo serán válidos cuando se busquen proteger otros derechos humanos, o bien, algún otro principio con rango constitucional.

En ese sentido, hay que ser enfáticos: el artículo 35 sí permite que el texto de la Constitución sea modificado mediante consultas populares. Este artículo explícitamente señala que no pueden ser objeto de consulta “la restricción de los derechos humanos reconocidos por esta Constitución”, así como “los principios consagrados en el artículo 40 de la misma”. Es decir, si existen ciertas partes de la Constitución que no pueden ser afectadas por una consulta popular, entonces hay otras que necesariamente sí pueden serlo. Por tanto, sí es factible realizar consultas sobre temas constitucionales –y no sólo legales–, siempre y cuando no se refirieran a los dos casos mencionados (limitación de derechos humanos o modificación al carácter representativo, democrático, laico y federal de la República) o al resto de materias que expresamente están vedadas: lo electoral, los ingresos y gastos del Estado, la seguridad nacional y lo referente a las fuerzas armadas.

Por otra parte, me parece que una interpretación sistemática de la Constitución permite superar las objeciones que se han hecho a la procedencia de las consultas populares en temas constitucionales. Se ha dicho, por ejemplo, que el resultado de una consulta popular no podría ser vinculante para las legislaturas locales, las cuales intervienen en el proceso de reforma de la Constitución.[1] Sin embargo, el artículo 35 constitucional señala que, cuando participen al menos el 40% de los ciudadanos, el resultado será vinculante “para las autoridades competentes”. Y las legislaturas locales son, por supuesto, autoridades competentes en el caso de las reformas constitucionales.

Se ha argumentado, también, que la consulta es improcedente pues la única vía para modificar la Constitución es la prevista en el artículo 135 –esto es, con la votación de las dos terceras partes de los integrantes de la Cámara de Diputados y del Senado, así como una mayoría de las legislaturas locales–.[2] No obstante, la Constitución no dice –ni en éste ni en ningún otro artículo– que ésta sea la única vía para generar cambios en el texto constitucional. La lectura limitativa del artículo 135 no cabe, además, porque el artículo 1° constitucional obliga a realizar una interpretación que maximice el derecho a participar en las consultas, y porque el propio artículo 35 sí permite que, con excepción de las materias que se han apuntado párrafos arriba, las disposiciones constitucionales sean objeto de consulta popular.

Por último, también se ha dicho que se corre el riesgo de que, con las consultas populares, el texto de la Constitución quede en manos de unos cuantos ciudadanos.[3] Para sustentar esta posición, se suele acudir a una escenario límite: ¿qué pasaría si en una consulta popular sólo participa el 40% de los ciudadanos incluidos en la Lista Nominal de Electores (LNE) y la propuesta para revertir una reforma constitucional es aprobada por poco más de la mitad de los participantes? ¿No se correría el “riesgo” de que el 20% de los ciudadanos bloqueara un cambio constitucional? Aunque la preocupación es pertinente, creo que los temores se disipan si ponemos estos números en perspectiva.

Veamos, ¿qué otros actores pueden frenar una reforma constitucional? En la Cámara de Diputados, los 213 diputados del PRI (electos por el 20.0% de los ciudadanos inscritos en LNE de 2012) o los 215 de una alianza entre PAN y PRD (electos por el 27.7%) pueden bloquear cualquier reforma constitucional.[4] En el Senado la situación es todavía más marcada, pues los 54 senadores del PRI (electos por el 19.6% de la LNE) o los 45 de una alianza entre PAN y PVEM (electos por el 20.1%) también pueden frenar cualquier iniciativa de reforma constitucional. ¿En verdad sería alarmante que más de 16 millones de ciudadanos,[5] en una consulta abierta a la participación directa de todo el electorado, también pudieran revertir una reforma constitucional?

En una conferencia reciente,[6] el ministro Cossío señalaba que la inclusión de derechos sociales prestacionales era uno de los últimos ejercicios de una clase política que buscaba legitimarse mediante una fórmula conocida: poner muchos derechos en la Constitución y luego darles el carácter de exigibles. Uno de los problemas con esto, seguía el ministro, era que muy probablemente los legisladores no estaban conscientes de las implicaciones redistributivas que dichos derechos generaban, pero que finalmente los jueces estaban obligados a hacerlos efectivos, aún a pesar de los previsibles costos políticos. Creo que algo similar puede decirse sobre las consultas populares. Es muy entendible que los representantes que votaron a favor de la inclusión de esta figura como un derecho humano no hayan tenido presentes todas las implicaciones del texto que se incluyó en el artículo 35 constitucional, como también se comprende que algunos prefieran que la ciudadanía no participe directamente en la definición de las políticas públicas más trascendentales. Me parece, sin embargo, que frente a esto no queda sino recordar que, si nos tomamos en serio el modelo de la democracia constitucional, entonces no podremos reprochar que la ciudadanía ejerza sus derechos mediante los canales y con los límites que establece la misma Constitución. Ojalá así se entienda en la sede judicial.

Javier Martín Reyes (@jmartinreyes). Estudió derecho en la UNAM y ciencia política en el CIDE. Es servidor público y miembro de Participando por México. Como de costumbre, todo lo aquí expresado sólo refleja la opinión del autor.


[1] Luis Carlos Ugalde ha repetido el argumento tanto en este artículo, como en este otro.

[2] Pedro Salazar Ugarte, por ejemplo, ha enfatizado el punto tanto en un artículo como en una posterior entrevista.

[3] Véase el mencionado artículo de Pedro Salazar, así como este otro de María Amparo Casar.

[4] Tomo como base para mis cálculos tanto los resultados finales del Sistema de Consulta de la Estadística de las Elecciones Federales 2011-2012 del IFE, como las páginas institucionales del Senado y de la Cámara de Diputados.

[5] De acuerdo con el IFE, al 13 de diciembre de 2013 había 82,220,817 ciudadanos en la LNE. Por ende, se necesitarían al menos 16,444,164 votos para ganar una consulta en la que se diera la participación mínima para que el resultado fuese vinculatorio (es decir, el 40%).

[6] Véase, especialmente, la última media hora de la conferencia.

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