Después de un acalorado e inédito debate en redes sociales y diversos medios de comunicación respecto la candidatura de Eduardo Medina-Mora a ministro de la Suprema Corte, fue finalmente ratificado como tal por el Senado de la República. Más allá del indispensable ejercicio de reflexión que debe seguir después de un proceso de designación de este calibre, a continuación se presenta una puntual y aséptica crónica de cómo fue la tarde de hoy en que se nombró a un nuevo ministro de la corte constitucional mexicana. 

12:15. Distintas notas periodísticas revelan que la fracción parlamentaria del Partido Acción Nacional en el Senado de la República acuerda brindar su apoyo a Eduardo Medina Mora, uno de los candidatos enviados por el presidente de la República para ocupar la vacante que dejó Sergio Valls con su fallecimiento el año pasado.

12:30. Fuera del recinto parlamentario, un grupo de ciudadanos se manifiesta en contra de Eduardo Medina Mora. “Por una Corte independiente”, se lee en algunas pancartas; “No queremos abortos rápidos y furiosos”, dicen otras.

Al mismo tiempo, activistas sociales y senadores del Partido de la Revolución Democrática entregaron en el Senado más de 50 mil firmas en contra de la designación de Eduardo Medina Mora como ministro de la SCJN. Señalan deficiencias en su labor como procurador General de la República; acusan que durante su gestión al frente de la PGR se violaron de manera sistemática derechos humanos y que, en distintas controversias y acciones constitucionales, se opuso al federalismo y al derecho de la mujer a decidir sobre su propio cuerpo.

13.50. Miguel Barbosa señala la ruta y el procedimiento que seguirá el proceso de votación del nuevo ministro de la Corte.

13.53. Roberto Gil Zuarth, presidente de la Comisión de Justicia, presenta el dictamen de la Comisión, confirmando que los aspirantes al cargo de ministro de la SCJN cumplen con los requisitos de elegibilidad que exige la Constitución para ocupar el puesto.

Reconoce que, como nunca antes, la sociedad civil participó en el proceso de designación del nuevo ministro. Por otra parte, criticó el mecanismo legislativo de designación de ministros, pues la responsabilidad del presidente de la República se diluye al enviar una terna y no un perfil único.

14:01. Comienzan los posicionamientos. Dolores Padierna se manifiesta en contra de la candidatura de Eduardo Medina Mora. Lo señala como uno de los “inventores de la guerra contra el narcotráfico”. Señala las numerosas recomendaciones que realizó la Comisión Nacional de Derechos Humanos a la PGR que encabezó el entonces procurador. A Padierna se le va la voz; furiosa, pide al presidente de la Mesa Directiva que le deje terminar de leer su documento. Concluye gritando y pidiendo un voto de conciencia a sus colegas senadores.

Terminada la intervención de Padierna, distintos senadores del PRD señalan fallas en la señal del Canal del Congreso a la hora del discurso de la senadora. Angélica de la Peña exige medidas administrativas y eventuales sanciones a los “responsables” de estos hechos. Todo en esta sesión es motivo de litigio.

14:23. El senador Manuel Bartlett, de la fracción parlamentaria del Partido del Trabajo, recuerda la moción suspensiva que exigieron distintos legisladores durante el día para que no se inicie el proceso de discusión y votación del nuevo ministro. Señala que la Comisión de Justicia no realizó un análisis de idoneidad con respecto a la candidatura de Medina Mora. Angélica de la Peña, desde su escaño, se suma a la petición de una moción suspensiva por parte del PRD.

14:43. La senadora de la Peña hace referencia a las 50 mil firmas que se juntaron en la página change.org Señala que es un motivo para llevar a cabo una moción suspensiva.

14:53. Roberto Gil, desde su asiento, defiende el proceso que llevó a cabo la Comisión de Justicia para la realización del dictamen y recuerda el acuerdo votado por unanimidad para recibir las firmas presentadas ante la Comisión, subirlas al micro-sitio de la Comisión y remitirlas a los grupos parlamentarios.

Manuel Bartlett y Dolores Padierna critican lo dicho por el presidente de la Comisión de Justicia.

Gil replica: ningún integrante del Partido del Trabajo participó en los cuestionamientos a los candidatos al cargo durante las comparecencias de éstos en la Comisión de Justicia. Bartlett señala que el dictamen de la Comisión tiene la finalidad de proteger a Medina Mora.

Se procede a votar sobre la admisión de las mociones suspensivas presentadas. Son rechazadas por una amplia mayoría.

15:09. Manuel Bartlett, del Partido del Trabajo, rechaza la candidatura de Eduardo Medina Mora. Critica las posturas en materia de seguridad que respaldó Medina Mora. También apunta que el embajador no cumple con el requisito de residencia por haber tenido su domicilio fuera del país durante los últimos dos años, siendo embajador en Reino Unido y en Estados Unidos. Lo acusa de haber servido a las empresas petroleras durante su estancia en Estados Unidos.

15:22. Carlos Puente, del Partido Verde, defiende el dictamen de la Comisión de Justicia.

15:29. Luis Sánchez, a nombre del PRD, se opone el nombramiento de Medina Mora. Critica la liberación de las cuentas de Raúl Salinas de Gortari durante su gestión en la PGR; condena su labor como procurador y la violación de distintos derechos desde ese puesto político.

15:35. Fernando Yunes Márquez, a nombre del grupo parlamentario del PAN, exige respeto para los otros dos candidatos propuestos en la terna y exige tomar en cuenta a los perfiles a la hora de votar.

15:41. Ernesto Gándara, a nombre del PRI, defiende la reputación y la “integridad personal” de Medina Mora. Pide hacer a un lado valores y prejuicios que “demeriten” la justicia.

15:48. Más de cinco oradores hablan en contra del dictamen; solamente dos lo defienden: Omar Fayad (PRI) y Daniel Ávila (PAN) –quien anuncia, además, su voto a favor de Medina Mora. Javier Corral (PAN), Angélica de la Peña (PRD), Dolores Padierna (PRD), Layda Sansores (MC) y Alejandro Encinas (MORENA), entre otros, se expresan en contra.

17:15. Se aprueba el dictamen de la Comisión de Justicia, que señala que los tres candidatos cumplen con los requisitos constitucionales de elegibilidad.

17:18. Los tres candidatos entran al Salón de sesiones del Senado.

17:21. Los miembros que integran la terna enviada por Enrique Peña Nieto dan un discurso sobre la idoneidad de sus candidaturas y sobre lo que debe ser la Suprema Corte de Justicia. “La Constitución es norma viva, que debe ser realidad palpable para todos los mexicanos”, afirma Felipe Alfredo Fuentes, que hace un discurso relativamente breve, recordando las últimas transformaciones de la Corte y comentando sus próximos retos; momentos después habla Horacio Hernández, al borde de las lágrimas durante su largo relato autobiográfico contado en tercera persona, que oscila entre el sentimentalismo, la cursilería  y la pretensión de elocuencia.

medina-mora18:00. Medina Mora comienza su discurso reiterando su respeto a quienes le han criticado. Señala que, aunque respeta sus inquietudes, pero no las comparte; punto por punto, contesta a las objeciones que le hicieron distintos senadores. Habla sobre Oaxaca, Atenco, los fondos de Raúl Salinas de Gortari, acciones de inconstitucionalidad promovidas por él como procurador… En pocas palabras: da respuesta a sus críticos. Posteriormente, divaga. Repite un lugar común tras otro. No se compromete con definiciones ni con propuestas. Repite su respeto al orden legal. Habla de la Constitución como máxima norma jurídica y del nuevo rol del derecho internacional. Lugar común tras lugar común, Medina Mora defiende su trayectoria como abogado privado y como servidor público. “Mi único compromiso es con la Constitución y con México”, concluye su discurso el embajador Medina Mora.

18:20. El presidente Barbosa da inicio a la votación. Uno por uno, los senadores pasan a depositar su papel en la urna que está frente a todos los escaños. La tensión en el Pleno crece. Los senadores se voltean a ver, intercambian un par de palabras y ven sus celulares. Inicia el conteo de los votos y quizás también el momento más tenso de toda la tarde.

18:40. Termina la votación. Miguel Barbosa anuncia que, tras la votación, Eduardo Medina Mora ha sido elegido por más de las dos terceras partes como el nuevo ministro de la Corte. Las bancadas del PAN y del PRI aplauden. La bancada del PRD está en silencio; la mayoría de los perredistas cruzan los brazos y miran cómo, otra vez, ganan la votación PRI y PAN.

Esta es la crónica de un nombramiento anunciado: la del ex procurador y ex embajador Eduardo Tomás Medina Mora.

Juan I. ZavalaEstudiante de la licenciatura en Derecho en el ITAM. Twitter: @jzavalagt

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blablabla1Las comparecencias de los candidatos a la Suprema Corte nos quedaron a deber. Más que un vigoroso ejercicio de escrutinio y transparencia, la sesión de la Comisión de Justicia del Senado del pasado martes fue, en el mejor de los casos, un evento plagado de claroscuros. Quienes seguimos las comparecencias ciertamente vimos algunos intentos serios para discutir y analizar el pasado de los nominados a la Corte; algunas respuestas claras y bien articuladas de los integrantes de la terna; y hasta un procedimiento que, por fortuna, abrió la puerta para que los candidatos contestaran directamente cuestionamientos de la sociedad civil.

Pero, por desgracia, en las comparecencias también predominaron los lugares comunes, las preguntas a modo y, sobre todo, la evasión de temas fundamentales por parte de los nominados. La visita al Senado de los magistrados Fuentes Barrera y Hernández Orozco, así como del embajador Medina Mora, nos confirmó que estamos frente a un procedimiento que da poco margen para el debate y, quizá más importante aún, que el sistema de ternas en nada ayuda para el escrutinio de los candidatos. Tuvimos, para decirlo en pocas palabras, unas comparecencias poco alentadoras.

A continuación ofrezco un breve recuento y una reflexión de lo que, para bien y para mal, fue lo más destacado de las comparecencias.

Felipe Alfredo Fuentes Barrera : un discurso tan joven y tan viejo

Con base en lo que dijo en su comparecencia, podríamos decir que el magistrado Felipe Alfredo Fuentes Barrera es un juzgador que ha hecho suya la retórica de estos tiempos. En su intervenciones habló del “nuevo paradigma” de los derechos humanos, del “control de convencionalidad”, de los “tres pasos del test de proporcionalidad” y, por supuesto, del “principio pro persona”. Pero, al mismo tiempo, parece que al integrante del Tercer Tribunal Colegiado en Materia Civil del Segundo Circuito le ganó la inercia de la carrera judicial. Fuentes llamó a no caer en los excesos del “populismo judicial”, celebró que la Suprema Corte ya redacte sentencias con lenguaje mucho más claro y sencillo, y hasta afirmó –categóricamente– que un juez de amparo no pude incurrir en violaciones a derechos humanos.

Ya en la sesión de preguntas y respuestas, Fuentes erró en más de una ocasión. La senadora Dolores Padierna (PRD) le preguntó sobre si el interés legítimo podría tener alcances mayores. El magistrado contestó que ya había algunos precedentes importantes y que incluso la Suprema Corte tenía pendiente de resolución el amparo #YoContribuyente, en el cual los ministros se pronunciarían sobre la legitimación de ciudadanos para controvertir la condonación de ciertos impuestos a estados y municipios. Pero el magistrado pasó por alto –por desconocimiento o mero lapsus– que dicho asunto fue resuelto dese el 9 de julio de 2014, y que la resolución generó un nutrido debate en nuestra conversación pública.[1]

También sorprendió la manera en que contestó la pregunta formulada por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, sobre la interpretación de los criterios de interés y trascendencia para el ejercicio de la facultad de atracción. La interrogante se prestaba para que el candidato expusiera su visión sobre una figura que le permite a la Corte resolver asuntos apremiantes que ordinariamente son conocidos por tribunales inferiores. Sin embargo, Fuentes aprovechó la ocasión para hablar de una “Corte paralizada” por la cantidad amparos directos en revisión que anualmente conoce. El mensaje fue colateral pero claro: reducir carga de trabajo de la Suprema Corte como prioridad frente a otras necesidades institucionales.

La comparecencia de Fuentes también tuvo sus momentos positivos. Vale la pena destacar, por ejemplo, su claridad al fijar una postura en contra de la contradicción de tesis 293/2011, en la cual la Suprema Corte se pronunció sobre la jerarquía de las normas de derechos humanos contenidas en tratados internacionales. Al responder a la pregunta de la senadora Pilar Ortega (PAN), Fuentes argumentó que, tratándose de derechos humanos, el criterio jerárquico era insuficiente, por lo que las restricciones constitucionales no debían prevalecer siempre sobre las normas convencionales.

También es destacable su respuesta a la pregunta de la asociación Participando por México sobre la constitucionalidad de las legislaciones que limitan el matrimonio igualitario. En este caso, la posición de Fuentes también fue clara. Se pronunció por hacer posibles estas uniones mediante una interpretación conforme de las disposiciones que definen al matrimonio como la unión de un hombre y una mujer, amén de considerar que son inconstitucionales las normas que establecen que el fin del matrimonio es la perpetuación de la especie.

Horacio Armando Hernández Orozco: como te digo una “cosa” te digo la “otra”

El segundo en comparecer fue el magistrado Horacio Armando Hernández Orozco, integrante del Quinto Tribunal Colegiado en Materia Penal del Primer Circuito. Su discurso inicial fue articulado, directo y a ratos convincente. Hernández habló sobre la necesidad de generar “un consenso constitucional”, una “argumentación sólida y sencilla” y una jurisprudencia comprometida con los derechos humanos y los grupos vulnerables.

Pero si algo caracterizó a Hernández –además de sus repetidas referencias a su tesis de licenciatura– fue su afán por presentarse como un candidato con visiones “equilibradas”, lo cual en no pocas ocasiones lo llevó a caer en francas contradicciones.

El magistrado en materia penal dijo ser el candidato que “representa a la función jurisdiccional” y enfatizó que sus 28 años en el Poder Judicial de la Federación lo hacían merecedor de la nominación. Sin embargo, en variadas ocasiones no tuvo en empacho en arremeter, precisamente, en contra de dicho poder. Primero dijo que era necesario tener una “Corte cautelosa” pues ya se ha dicho que “un juez corrupto es más peligroso que un delincuente”.

Más aún, al responder la pregunta de Borde Jurídico, el IMDHD e i(dh)eas sobre el estado que guarda la independencia judicial, Hernández de plano dijo que las intromisiones que más dolían eran las que venían “de los jerarcas del poder judicial”, de los consejeros y ministros “que marcan” para decir que conocen a tal o cual parte. Se trató, pues, de una crítica dura y valiente, pero que claramente contrastaba con su apuesta por presumirse como miembro de la familia judicial.

Algo similar le pasó cuando abordó temas relacionados con la igualdad de género. Primero, al contestar a la pregunta de la senadora Angélica de la Peña (PRD) sobre el derecho de las mujeres a decidir sobre su cuerpo, Herrera argumentó que el legislador podía permitir abortos hasta antes de las 12 semanas, pues había parámetros médicos que permitían justificar que en ese periodo el producto de la concepción era un bien jurídico, mas no una persona.

Pero minutos después el magistrado se mostraría menos convencido de su opinión, cuando el senador José María Martínez (PAN) –célebre Presidente de la Comisión de la Familia y el Desarrollo Humano– le recordó que él representaba a un partido que defendía “el derecho a la vida desde la concepción”, por lo que quería conocer su opinión sobre el aborto. La respuesta de Herrera fue todo menos clara. Dijo que personalmente sí estaba a favor de la protección de la vida, pero que tenía que ceñirse a los parámetros de la ley. Y en contra de lo que había manifestado anteriormente, dijo que no podía emitir una opinión, pues tenía que ver “el caso concreto” para determinar si era válido que la protección a la vida iniciara a las 12 semanas, o incluso a las 10.

Fue igualmente ambigua su posición sobre la jerarquía entre la Constitución y las normas de derechos humanos de fuente convencional. Al responder al senador Benjamín Robles (PRD), Hernández hizo un largo recuento de los antecedentes de la contradicción de tesis 293/2011, un asunto “icónico trascendente”, sólo para concluir que, si bien no era la mejor decisión por parte de la Suprema Corte, al menos tenía la virtud de evitar la “anarquía constitucional”. Pero más adelante, cuando el senador Roberto Gil (PAN) lo presionó para que se pronunciara sobre la posibilidad de realizar un control de constitucionalidad sobre la Constitución misma, el magistrado se limitó a decir que no existían actualmente vías para expulsar a las normas constitucionales, pero que seguramente en algún momento la Corte Interamericana de Derechos Humanos terminaría por condenar a México y que, ahí sí, la Suprema Corte de Justicia tendría que dejar de aplicar las disposiciones constitucionales que fueran incompatibles con normas convencionales.

Eduardo Medina Mora: pasándola (relativamente) bien

Terminada la intervención del magistrado Hernández Orozco vendría el momento más esperado de la noche: la comparecencia de Eduardo Medina Mora. El embajador de México en Estados Unidos fue, por mucho, el candidato que mayor habilidades políticas mostró para hacer frente a los cuestionamientos de los legisladores –algunos durísimos, como en el caso de la senadora Padierna–. Pero su intervención también dejó mucho que desear: Medina Mora eludió responder a temas fundamentales que se le plantearon e hizo una defensa no del todo convincente de su paso por los principales organismos de inteligencia, seguridad y procuración de justicia del país.

Desde su intervención inicial, Medina Mora trató de enfatizar que nuestro tribunal constitucional se beneficiaría con un perfil como el suyo: conocedor de “la perspectiva del mundo productivo”, con una “comprensión jurídica de la economía”, poseedor de una “visión con sentido de Estado” y hasta con “anchura de mundo”. Citó a Jorge Carpizo y alegó que la Suprema Corte era diferente a los tribunales ordinarios, pues el ministro debía tener sensibilidad de índole “política, social, económica y técnica”. Habló en repetidas ocasiones de su experiencia en el ejecutivo federal y no escatimó elogios y saludos a los senadores.

En la sesión de preguntas y respuestas el nivel de la comparecencia mejoró. La senadora Angélica de la Peña (PRD), por ejemplo, señaló que existía la duda sobre si Medina Mora cumplía con el requisito de residencia de dos años y cuestionó que sus convicciones morales hubieran prevalecido cuando presentó, en su carácter de Procurador General de la República, una acción de inconstitucionalidad en contra de las reformas relativas a la interrupción legal del embarazo en el DF.

Medina Mora, por una parte, alegó que sí cumplía con los requisitos constitucionales, pues la propia Constitución distingue entre residencia y residencia efectiva, amén de que el artículo 47 de la Ley del Servicio Exterior señala que los embajadores mantendrán su domicilio. Por otra parte, el embajador de México en EU dijo, sin añadir gran cosa, que la decisión de impugnar la legislación del DF se sustentó “en argumentos estrictamente jurídicos, no morales”. Más aún, afirmó que el aborto sigue siendo un delito y que incluso la Corte Interamericana de Derechos Humanos ya había determinado que la vida estaba tutelada “desde el momento de la concepción”.

Medina Mora contestó a un par de preguntas más –Pilar Ortega (PAN) le preguntó sobre los principales retos del sistema penal acusatorio y Miguel Romo (PRI) sobre los controles de confianza para juzgadores– y después vendría la intervención de Dolores Padierna. La senadora del PRD fue, sin duda, quien mayores críticas hizo al candidato. Comenzó cuestionando el uso de testigos protegidos durante la administración de Medina Mora y enfatizó que casos como el llamado “Michoacanazo” evidenciaban el sesgo político de su actuación como Procurador General de la República. También le reprochó que hubiese controvertido la ley antitabaco del Distrito Federal y, en general, que la inmensa mayoría de las acciones de inconstitucionalidad que promovió fue contra congresos locales. Finalmente, señaló que en dos expedientes de la Suprema Corte –Atenco y Oaxaca– Medina Mora aparecía como uno de los responsables de violaciones a derechos humanos.

El todavía embajador de México en EU respondió a los cuestionamientos y apenas aceptó algunas de las críticas. Sobre el uso de testigos protegidos, señaló que se trata de un instrumento contemplado en la Convención de Palermo, aunque reconoció que su instrumentación ciertamente “fue una práctica novedosa en el país”. Dijo que quizá había “lecciones por aprender”, pero que la figura como tal no debía ser rechazada por el hecho de que se hubieran usado “a los mismos testigos en muchos casos”. Sobre el “Michoacanazo” simplemente afirmó que se había actuado “con buena fe” y que en estos casos se había dado la “cabal acreditación del cuerpo del delito y de la probable responsabilidad”. En el tema de las acciones de inconstitucionalidad repitió la fórmula que antes había empleado y dijo que todas las leyes locales se habían impugnado en razón de su “inconsistencia con la ley fundamental”. Finalmente, se deslindó de los casos de Atenco y Oaxaca al señalar que una cosa es planear un operativo “y dar la orden”, y otra muy diferente es ejecutarlo.

El tono de la comparecencia cambió con la siguiente intervención, pues el senador Enrique Burgos (PRI) le preguntó a Medina Mora su opinión sobre la jerarquía entre tratados internacionales y la Constitución, así como sobre la posibilidad de impugnar reformas constitucionales. El ex Procurador General de la República ignoró esta última pregunta, pero brindó una respuesta –que más adelante repetiría– sobre la primera cuestión. De acuerdo con Medina Mora, la Constitución sigue siendo una norma que se encuentra por encima de los tratados internacionales, y es precisamente esta jerarquía la que explica que las restricciones constitucionales prevalezcan siempre sobre los derechos humanos de fuente convencional.

Siguió en el turno el senador Benjamín Robles (PRD), quien de manera sorpresiva declinó hacer preguntas, pues las respuestas que hasta ese momento había dado Medina Mora lo habían dejado “satisfecho”.

Posteriormente tomó la palabra el senador José María Martínez (PAN), quien se quejó del “intervencionismo” de la Corte en asuntos locales, “al grado de legislar” en cuestiones como el matrimonio y la definición de la familia. Después de hacer una extraña referencia a las 135,000 interrupciones legales del embarazo realizadas en clínicas del Distrito Federal, el senador pidió a Medina Mora su opinión personal sobre el aborto y los matrimonios de personas del mismo sexo. El embajador, por su parte, se limitó a contestar que no creía que hubiera un intervencionismo de la Corte en los estados y señaló que no podía dar su opinión personal sobre el aborto y matrimonio. Finalmente, hizo referencia a su desempeño como Procurador y cerró con la ya conocida fórmula: “todas las acciones que interpuse fueron con criterios técnicos jurídicos”, dijo.

En la comparecencia todavía se realizarían algunas cuantas preguntas y hasta un nuevo intento de Dolores Padierna por cuestionar las credenciales de Medina Mora, ahora con referencia a la operación “Rápido y Furioso”. Pero, para cualquier efecto práctico, ya casi todo estaba dicho. El tiempo pasó entre preguntas genéricas y respuestas igualmente abstractas. Y así, después de unas cuantas horas, terminaron las comparecencias de quienes en unos días podrían ocupar la vacante en nuestro máximo tribunal.

Para terminar: números rojos

Quizá sea cierto que –como especulan los trascendidos y dicen los “enterados”– ya todo está “amarrado” y que, por tanto, el día de mañana el Senado designe al nuevo ministro de la Suprema Corte. De ser así, las comparecencias de poco habrán servido para informar el criterio de los senadores y para legitimar a los nominados frente a la opinión pública. Pero más allá de cuál sea el destino final de la terna enviada por el presidente Peña Nieto, la comparecencia debería servirnos como muestra de las grandes deficiencias de nuestro procedimiento de designación de ministros. Tenemos reglas constitucionales que no incentivan el escrutinio de los candidatos y que rompen con el equilibrio de poderes. Bien haríamos, como ha sugerido Pedro Salazar Ugarte, en plantearnos la necesidad inmediata de cambiar las reglas que norman la designación de ministros. De lo contrario, seguiremos teniendo comparecencias como la de esta semana: con poco ruido y pocas nueces.

Javier Martín Reyes. Abogado por la UNAM y politólogo por el CIDE. Actualmente realiza estudios doctorales en la Universidad de Columbia. Twitter: @jmartinreyes

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[1] Véase, por ejemplo, este artículo de María Marván y la réplica, en dos partes, del ministro Gutiérrez Ortiz Mena.

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justiciaPara ser algo más que un mero trámite, las comparecencias de los integrantes de la terna para la Suprema Corte de Justicia (SCJN) deberían cumplir, al menos, con dos objetivos. Por una parte, el procedimiento debería asegurar que los senadores cuenten con todos los elementos necesarios para determinar si las propuestas de Peña Nieto cumplen con los requisitos que marca la Constitución y, sobre todo, si tienen madera para ser jueces constitucionales. Segundo, el paso de los nominados por el Senado debería constituirse en un auténtico ejercicio de transparencia y deliberación de cara a la ciudadanía. Se trata, pues, de que las comparecencias no sólo garanticen el cumplimiento de los artículos 95 y 96 de la Constitución –que en el presente contexto no es poca cosa–, sino que también abonen a la legitimidad de quien finalmente ocupe el lugar en nuestro tribunal constitucional.

Si bien tenemos reglas constitucionales absurdas que dificultan el cumplimiento de ambos objetivos –el presidente de la República designa directamente al nuevo ministro si el Senado tarda más de 30 días en pronunciarse o si rechaza sus propuestas en dos ocasiones– lo cierto es que la Comisión de Justicia del Senado ha abierto una oportunidad, limitada pero significativa, para que la comparecencia del embajador Eduardo Medina Mora y de los magistrados Felipe Alfredo Fuentes Barrera y Horacio Armando Hernández Orozco sean algo más que una simple formalidad. En las siguientes líneas ofrezco una breve reflexión sobre lo bueno, lo malo y lo (potencialmente) trágico de las comparecencias que vienen.

Lo bueno: un piso mínimo de transparencia y apertura

Vale la pena apuntar algunas virtudes del acuerdo de la Comisión de Justicia del Senado. Por una parte, abre la puerta para que actores de la sociedad civil o de la comunidad jurídica participen en el proceso mediante la presentación de opiniones sobre cualquier candidato, preguntas dirigidas a ellos, así como “cualquier información que sea relevante para la designación”.

Por otra parte, el acuerdo exige que los candidatos presenten por escrito sus posiciones sobre aspectos relativamente generales, como los retos de la justicia constitucional o el perfil que deben tener los ministros y sus colaboradores, pero también en temas mucho más concretos, como temas prioritarios para ejercer la facultad de atracción. Asimismo, se les solicitan documentos directamente relacionados con el mandato contenido en el párrafo segundo del artículo 96 constitucional: los candidatos pertenecientes a órganos jurisdiccionales –los magistrados Fuentes Barrera y Hernández Orozco– expondrán sentencias y votos particulares que muestren su entendimiento de la Constitución y los derechos humanos, mientras que Medina Mora deberá explicar contribuciones profesionales que den cuenta de su ejercicio de la actividad jurídica.

Por último, el acuerdo de la Comisión de Justicia promueve la transparencia del proceso en la medida en que se compromete a hacer públicos todos los documentos entregados por los candidatos, así como los que presenten la sociedad civil y el gremio jurídico.[1]

En suma, frente a un proceso escasamente normado –la Constitución sólo señala que el Senado realizará la designación de ministros “previa comparecencia de las personas propuestas” y la legislación secundaria no añade gran cosa– la Comisión de Justicia ha mostrado una vocación por establecer un piso mínimo para las comparecencias. Pero sería por demás ingenuo pensar que las reglas establecidas en acuerdo (o los documentos que reciba el Senado) serán suficientes para garantizar una designación transparente, abierta y razonada.

De poco servirán las comparecencias si los senadores no generan un debate serio y sustantivo sobre el perfil de Medina Mora, Fuentes Barrera y Hernández Orozco. Más que conocer sus posturas genéricas sobre la igualdad, los derechos humanos o la democracia, las comparecencias deberían ser útiles para saber qué piensan los candidatos en temas concretos, como la constitucionalidad de las legislaciones estatales que no permiten los matrimonios igualitarios, las restricciones constitucionales a derechos contemplados en tratados internacionales, o la constitucionalidad de consultas populares relacionadas con la materia energética, los salarios mínimos o el número de legisladores.

Necesitamos, pues, preguntas sustantivas y respuestas precisas para evaluar el perfil de los candidatos. Y si bien es razonable que los candidatos no se pronuncien sobre casos que aún estén pendientes de resolución en la Corte, nada impide que conozcamos su opinión sobre materias en las que ya existe un pronunciamiento de la Corte. De hecho, parece que así lo han entendido los integrantes de la Comisión de Justicia, quienes expresamente han exigido que los aspirantes se pronuncien sobre sentencias de la SCJN que se consideren relevantes “por implicar un retroceso en la interpretación constitucional”.

En pocas palabras, si el Senado se toma en serio su papel, tendremos un debate que permita informar el criterio de los legisladores y que llame la atención de la opinión pública. De lo contario, en las comparecencias del 2 de marzo simplemente presenciaremos monólogos huecos y poco atractivos. La advertencia que hace veinte años hiciera Elena Kagan, actual integrante de la Corte Suprema de Estados Unidos, es también relevante para el caso mexicano: “Cuando el Senado deja de entablar con los nominados una discusión significativa sobre temas legales, el proceso de confirmación adquiere un aire de vacuidad y farsa, y el Senado se vuelve incapaz de evaluar a los nominados o de informar al público”.[2]

Lo malo: plazos insuficientes para un escrutinio exhaustivo

En parte por el plazo de 30 días establecido en la Constitución, pero también por la decisión de los legisladores, sabemos que los tiempos serán insuficientes para realizar un escrutinio exhaustivo de las propuestas presidenciales. Entre la recepción de la terna (17 de febrero) y las comparecencias (2 de marzo) mediarán sólo 13 días, y el Senado contará con poco más de dos semanas después de éstas para realizar un pronunciamiento final. Dicho de otro modo: los legisladores contarán con muy poco tiempo para indagar en el perfil de tres potenciales integrantes de la Corte.

Lo limitado de los plazos queda claro si ponemos el caso mexicano en una perspectiva comparada. En Estados Unidos, por ejemplo, el Senado utiliza mucho más de 30 días para analizar el perfil de un solo candidato. Rutkus y Bearden apuntan, por ejemplo, que entre 1969 y 2009 la mediana entre la recepción de la nominación y la decisión final fue de 69 días.[3] Asimismo, señalan que el Senado suele dejar al menos un mes antes de la realización de las comparecencias, de tal forma que los senadores tengan tiempo suficiente para analizar el perfil del candidato. Y quizá más significativo aún sea el hecho de que las comparecencias del candidato duran varios días (más de cuatro por lo general, e incluso algunas tan extensas como la del actual justice Clarence Thomas, que duró once días).

Contar con plazos extensos es fundamental para que los senadores no sólo analicen los escritos y dichos de los candidatos, sino también su desempeño previo como funcionarios públicos. En el caso de los magistrados Fuentes Barrera y Hernández Orozco, no basta con analizar las tres sentencias y los tres votos particulares que voluntariamente enviarán al Senado. Lo que necesitamos es un análisis exhaustivo de su labor como jueces, no una revisión de las sentencias que ellos consideran más relevantes. Ultimadamente, los jueces se dan a conocer y se (des)legitiman por el conjunto de decisiones que toman; por sus sentencias buenas, pero también por las malas. Más aún, si algo nos ha enseñado el desempeño de los ministros de carrera es que en la familia judicial existe una importantísima variedad de posturas ideológicas –pensemos simplemente en las contrastantes filosofías de la ministra Luna Ramos y del ministro Silva Meza–.

En el caso de Medina Mora el reto quizá es aún mayor, pues 13 días se antojan insuficientes para hacer un análisis de su desempeño de sus más recientes cargos públicos: Director General del CISEN, Secretario de Seguridad Pública, Procurador General de la República, así como Embajador ante el Reino Unido y ante los Estados Unidos. Pensemos, simplemente, en la totalidad de las acciones de inconstitucionalidad que presentó en su carácter de Procurador. ¿Qué nos dicen estas actuaciones sobre su concepción de la justicia constitucional? ¿Serán consistentes estas determinaciones con lo que en su momento exponga Medina Mora ante el Senado?

Más aún, el Senado debería contar con el tiempo necesario para determinar un aspecto fundamental sobre su candidatura. ¿Cumple Medina Mora con el requisito de residencia contemplado en el artículo 95, fracción V, consistente en “[h]aber residido en el país durante los dos años anteriores al día de la designación”? No han sido pocos quienes han señalado que la respuesta muy probablemente es negativa, ya que: a) es un hecho público y notorio que desde 2009 Medina Mora reside fuera del país, b) en 1994 se reformó la Constitución para eliminar las excepciones al requisito de residencia,[4] c) no resulta aplicable el artículo 47, fracción I, de la Ley del Servicio Exterior Mexicano (LSEM), pues éste se refiere a que los miembros del servicio conservarán su domicilio, mas no su residencia, y d) aun si se interpretara que domicilio y residencia son conceptos idénticos, el mencionado artículo de la LSEM sería inconstitucional, pues claramente iría en contra del texto expreso del artículo 95 de la Constitución y de la voluntad del poder reformador de la Constitución.

Existe, en síntesis, una duda razonable sobre si Medina Mora cumple o no con los requisitos para ser ministro. Y dada la complejidad y trascendencia del caso, lo ideal sería que buena parte de nuestra discusión pública se enfocara en contestar a una pregunta que toca temas fundamentales para la justicia constitucional: el sistema de pesos y contrapesos, el papel de la voluntad del legislador democrático en la interpretación constitucional, así como la jerarquía normativa. Desafortunadamente, creo que será difícil que los senadores y la opinión pública le presten la atención que amerita el caso. De entrada, la Presidencia de la República nada dijo sobre este tema al proponer la candidatura de Medina Mora, por lo que en menos de 30 días habrá que discutir, al mismo tiempo, el cumplimiento de los requisitos y la idoneidad de tres candidaturas distintas.

Lo (potencialmente) trágico: el poder desmedido del presidente

Finalmente, conviene apuntar que el desenlace del proceso de designación podría ser un tanto trágico. Supongamos que se presenta un escenario cercano al ideal: los senadores se toman su papel en serio y hacen un escrutinio exhaustivo de los candidatos antes, durante y después de las comparecencias; la sociedad civil y el gremio jurídico intervienen activamente en el proceso, emitiendo opiniones sobre los candidatos y aportando información relevante para la designación; y la opinión pública da un seguimiento puntual a cada una de las etapas del proceso de designación. Supongamos, en suma, que las comparecencias y el proceso de designación cumplen con los objetivos que se han señalado. Pues bien, incluso en este escenario ideal, nada garantizaría que a la Corte llegara un candidato sin el respaldo de la mayoría calificada de los senadores, ya que el artículo 96 constitucional sólo da al Senado una oportunidad para rechazar las propuestas enviadas por el presidente de la República. Dice el párrafo segundo de dicho artículo que, después de un segundo rechazo a la terna enviada por el ejecutivo, “ocupará el cargo la persona que dentro de dicha terna, designe el Presidente de la República.”

Como han apuntado Ana Laura Magaloni y Carlos Elizondo, las disposiciones que permiten la designación directa de ministros por parte del presidente “sólo se pueden explicar en el contexto político en el que se aprobó la reforma constitucional de diciembre de 1994”.[5] De acuerdo con estos autores, el mecanismo permitía guardar las apariencias y, al mismo tiempo, “no renunciar de forma absoluta al control del Ejecutivo en el sistema de nombramientos.” Así, pues, a casi quince años de la alternancia en la Presidencia de la República, seguimos nombrando a nuestros ministros con base en reglas que son herencia de un pasado no democrático.

Peor aún, se trata una regla que rompe con el equilibrio de poderes durante todas las etapas del juego. La posibilidad de realizar una designación directa no sólo se vuelve relevante cuando se analiza una segunda terna. En realidad, la regla debilita la capacidad de negociación del Senado desde el inicio del juego: los legisladores tienen incentivos para aceptar alguna de las primeras propuestas del presidente aun cuando no les satisfagan, pues saben que la segunda terna puede estar conformada por candidatos todavía lejanos a sus preferencias.

En este escenario nos encontramos. Pese a las notas positivas como el acuerdo de la Comisión de Justicia nos encontramos en un contexto normativo francamente adverso. Parece, en consecuencia, que la construcción de un contexto de exigencia sólo será posible si hay una clara voluntad política del Senado. El balón está en la cancha de los senadores. Ojalá no olviden que, tratándose de la designación de ministros de la Corte, son ellos los principales garantes del orden constitucional. Nada más y nada menos.

Javier Martín Reyes. Abogado por la UNAM y politólogo por el CIDE. Actualmente realiza estudios doctorales en la Universidad de Columbia. Twitter: @jmartinreyes

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[1] Aunque, en este punto, el acuerdo es relativamente ambiguo, pues señala que sólo se publicará la información que cumpla con los principios de “veracidad, licitud, oportunidad y transparencia”.

[2] Kagan, Elena. “Confirmation Messes, Old and New”, The University of Chicago Law Review, vol. 62, no. 2, 1995, p. 920.

[3] Todos los datos que cito del caso estadounidense provienen de Rutkus, Denis Steven y Maureen Bearden, “Supreme Court Nominations, 1789 – 2009: Actions by the Senate, the Judiciary Committee, and the President”, CRS Report for Congress, Congressional Research Service , 13 de mayo de 2009.

[4] Antes de la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación del 31 de diciembre de 1994, el artículo 95, fracción V, señalaba que para ser electo ministro de la SCJN se necesitaba “[h]aber residido en el país durante los últimos cinco años, salvo en el caso de ausencia en el servicio de la República, por un tiempo menor de seis meses” (énfasis añadido).

[5] Elizondo Mayer-Serra, Carlos y Ana Laura Magaloni, “La forma es fondo: Cómo se nombran y cómo deciden los ministros de la Suprema Corte de Justicia”, Cuestiones Constitucionales, núm. 23, 2010, pp. 36-37.

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El pasado martes 17 de febrero se envió una terna para designar al próximo ministro que cubrirá la vacante del Ministro Sergio Valls, quien falleció en diciembre pasado. Soy partidaria de cambiar el sistema, pero por ahora es lo que hay, así es que aquí algunas propuestas para mejorarlo.

Discreción no implica falta de justificación

El hecho de que la Constitución disponga que el titular del ejecutivo federal enviará las ternas al Senado, no implica que se trate de una decisión libre y a capricho del presidente.

El envío de la terna por parte del ejecutivo debe cumplir con los requisitos de fundamentación y motivación, pues aunque la Constitución la disponga como una facultad discrecional tácita, debe cumplir con los requisitos de los artículos 95 y 96 constitucionales, así como con los principios del Estado constitucional. Dentro de estos parámetros, la determinación sobre quiénes integran las ternas no puede ser tomada atendiendo a los caprichos personales o momentáneos del titular del ejecutivo federal, su decisión debe obedecer a más bien criterios razonables y democráticos. Y estos criterios deben ser justificados ante la opinión pública en un ejercicio de transparencia y rendición de cuentas, para dar legitimidad tanto al próximo ministro, como a la labor institucional de la Corte.

Para justificar la candidatura a ministro, el presidente de la Republica debiese explicar cómo realizó el ejercicio de toma de decisión explicando los principios y valores que lo guiaron, además de justificar ante la opinión pública cómo es que el candidato en cuestión cumple con los requisitos subjetivos que establece el último párrafo del artículo 95: “Los nombramientos de los ministros deberán recaer preferentemente entre aquellas personas que hayan servido con eficiencia, capacidad y probidad en la impartición de justicia o que se hayan distinguido por su honorabilidad, competencia y antecedentes profesionales en el ejercicio de la actividad jurídica.”

La transparencia y la justificación de las decisiones en el proceso entero de nombramiento de ministros, tanto por parte del ejecutivo federal, como por parte del Senado, son indispensables para su legitimación.

Ahora bien, una de las reglas indispensables para la integración de las ternas sería el de la regulación sobre la repetición de candidatos ya rechazados. Pues se han dado ya tres casos en que ministros designados han participado en diversas ternas que han sido en un primer momento rechazadas. La Constitución establece que el presidente enviará una “nueva terna” si la primera fuese rechazada. Debe aclararse si “nueva” implica integrada por tres nuevas (distintas) personas o simplemente el “nuevo” se refiere a enviar una terna que cambien uno o dos candidatos pero se mantenga a uno o dos que estuvieron en la primera terna. Lo lógico sería la primera interpretación, pues si en la primera terna ningún candidato obtuvo el voto de las dos terceras partes del Senado, ¿para qué volver a enviar a un candidato que según la primera votación no cumple con los requisitos constitucionales para ser ministro? De otra forma, ¿por qué no fue electo?

Procedimiento ante el Senado ¿Y las reglas?

question.mark2Una vez que el Senado recibe las ternas, las reglas constitucionales para esta etapa del procedimiento son mínimas y bastante generales. Se establece solamente que los candidatos comparecerán ante el órgano y que éste elegirá a uno de los tres mediante el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes. No se establece si las comparecencias deben ser ante el Pleno o ante comisiones, ni tampoco cuál es el objetivo o el formato de éstas. No se dice si deberá comparecer una vez o varias. Si los senadores deben basar su voto en la comparecencia o tomar en cuenta otra información, si las comisiones deben emitir un dictamen y qué contenido debe tener éste. Si las comisiones deben recomendar al Pleno a un candidato o solamente limitarse a verificar los requisitos constitucionales, si debe proporcionar otra información a los senadores. Si debe haber una discusión en las comisiones dictaminadoras o si debe haber un debate en el Pleno. Si en las comparecencias puede haber preguntas o interpelaciones.

Así, pues, la falta de certeza sobre la realización de las comparecencias no abona a la transparencia y rendición de cuentas. El ciudadano interesado en seguirlas no tiene manera de saber con antelación sus formalidades y funcionamiento y a veces la comunicación del procedimiento no es eficaz. La cobertura en medios no es tampoco la deseable, la nota por lo general aparece, pero no de manera destacada. Al respecto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos recomienda precisamente la existencia de reglas claras para las designaciones[1]: “[L]os Estados deben emitir de manera previa y públicamente las convocatorias y procedimientos con los requisitos, criterios y plazos para que cualquier persona que considere satisfechos los requerimientos pueda acceder a los puestos de fiscal, juez, jueza, defensora o defensor público.”

Por otro lado, el cumplimiento de requisitos subjetivos no es un tema de relevancia en las comparecencias y los votos. Hasta ahora, en ninguna designación se ha hecho referencia a éstos –ni en el dictamen, ni en los posicionamientos ante el Pleno-, cuando son los que justamente hacen diferentes a los candidatos.

El voto en el Pleno del Senado. Sus razones y su porcentaje.

Otra cuestión que debiese ser regulada mediante ley reglamentaria es el voto y el quórum. Sería deseable que el Pleno justifique la elección, de manera que se hace necesario un debate en el Senado, donde ya sea que los partidos o los senadores a título particular justificasen el sentido de su voto.

Además, al ser votación por cédula, no se sabe qué partido votó a favor del designado[2]. Se desconocen las razones por las que se votó en contra. En el caso de la designación de los ministros Pérez y Gutiérrez, por ejemplo, no hay inclusive registro en el Diario de los Debates sobre los votos que no fueron para ellos; es decir, no se sabe si se votó por los otros dos candidatos o hubo abstenciones.

Por su parte, en cuanto al quórum de senadores presentes vale recordar que para que pueda trabajar el Senado se exige la mitad más uno de los senadores, de manera que un ministro, ¡un juez constitucional!, podría ser electo con tan solo dos tercios de la mitad: 44 votos.

La fórmula original de designación de ministros disponía un quórum de instalación para la sesión del Congreso de al menos dos terceras partes de los diputados y senadores y quórum de votación que equivalía a la mayoría absoluta de los votos no sería mala idea establecer un quórum más alto para la sesión de designación de ministros: legitimaría su elección.

La política en las designaciones y la oposición

La razón por la que algunos Estados optan por formar comités de designación es la de aislar el proceso de la política. Se razona que si son los partidos políticos quienes tienen injerencia directa en el nombramiento de jueces constitucionales, buscarán entonces ministros adeptos a su ideología, mermando con ello la independencia judicial.

Al parecer, para lograr garantizar la independencia de los jueces constitucionales, se requiere que la política tenga poco peso a la hora de designar jueces, pues con ello resulta un proceso que goza de mayor legitimidad al percibirse que se elige a quienes cumplen con las credenciales necesarias y no a personas fieles a una ideología o que podrían serles incondicionales.

El problema no es una mera teoría, Estados Unidos es un buen ejemplo. Las tendencias con las que la Corte resuelve están relacionadas con el juego de fuerzas políticas en la Casa Blanca y el Capitolio. En Alemania tradicionalmente se han dividido las designaciones entre los dos grandes partidos (Cristianodemócrata y Socialdemócrata).

La participación directa del Senado mexicano en la designación de ministros, con dos partidos fuertes como lo son el PRI y el PAN (a pesar de existir un sistema tripartita, en el Senado de la República la izquierda tiene poco peso en las decisiones) y el sistema de ternas, hacen que la designación de ministros caiga directamente dentro de la arena política, es decir, en el reparto y negociación entre el PRI y el PAN. El proceso se presta a la negociación entre ambos partidos y a la designación de ministros fieles a éstos. Al cooptarse la designación por los dos partidos más fuertes, el sistema necesariamente se cierra y se vuelve incontrolable pues una mayoría calificada secuestra el procedimiento.

En este sentido, sería deseable la participación de la sociedad civil[3] en la nominación de candidatos a integrar las ternas, así como aumentar el quórum para las sesiones, la justificación del voto y que la comisión de justicia del Senado, o la que esté encargada de las comparecencias, tuviese una composición equilibrada, estando obligada a recomendar a un candidato al Pleno por medio de un dictamen razonado y justificado.

Geraldina González de la Vega. Constitucionalista y ensayista. LLM Düsseldorf. Twitter: @geraldinasplace

[1]Mientras esto se escribe, la Comisión de Justicia en el Senado publicó su acuerdo acerca de las reglas a que se someterán las comparecencias para los tres candidatos.

[2]Se entiende que el voto por cédula tendría como finalidad precisamente desvincular al ministro electo de un partido o fracción política, sin embargo, no se logra (es evidente por el número de votos) y resta responsabilidad a los senadores sobre el voto emitido.

[3]El acuerdo de la Comisión de Justicia prevé en sus puntos 7 y 8 la participación indirecta de la sociedad civil a través del envío de información, opiniones y preguntas.

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Después de que la PGR decidió fincar cargos en contra de siete militares por el caso Tlatlaya, el Secretario de la Defensa, General Salvador Cienfuegos Zepeda, dijo: “Los militares de México aportaremos nuestros mejores esfuerzos al servicio de los ciudadanos sin amedrentarnos por juicios injustos, algunos sin duda erróneos, carentes de fundamento, malintencionados y que la institución armada no merece” (La Jornada, 11 de noviembre de 2014). Más recientemente, en la conmemoración de la Marcha de la Lealtad, el Secretario de Defensa advirtió que “hay quienes quieren alejar al Ejército del pueblo” y que la “verdadera lealtad no admite progresividad o regresividad, no es a veces si y a veces no” (La Jornada, 9 de febrero de 2015). Hace unos días, el Secretario de Defensa repitió que “en ocasiones se nos ha señalado sin agotar los cauces legales o sin pruebas serias, para tratar de desprestigiarnos y con ello dañar la confianza en nosotros depositada” (La Jornada, 19 de febrero de 2015).

fuerzas.armadas2El presidente de la República y los empresarios han respondido. El presidente recientemente dijo: “Las Fuerzas Armadas están por encima de cualquier sospecha” (La Jornada, 20 de febrero de 2015). La semana pasada, el presidente de la Confederación de Cámaras Nacionales de Comercio, Servicios y Turismo (Concanaco Servytur), frente al Secretario de Defensa y al Secretario de Marina, afirmó que “no vamos a abrir todos los cuarteles del país porque quieren ver si están ahí o no los muchachos [estudiantes de Ayotzinapa]. Es meterse a las entrañas de la sociedad mexicana, la parte más intima de nuestro ser y dijimos que no aceptamos que se abran los cuarteles a nadie que no sea el ejército” (La Jornada, 13 de febrero de 2015). De hecho, una posible lectura de la inclusión de Eduardo Medina Mora en la terna que el presidente Peña Nieto envió al Senado para cubrir la vacante existente en la Suprema Corte es que, por su trayectoria en los últimos años, Medina Mora sería un ministro “sensible” a la situación de seguridad por la que atraviesa el país. Es decir, que Medina Mora vendría a apoyar una tendencia reciente en la Corte que no solo dejó inconclusa la adecuación al marco democrático del fuero militar que comenzó con Radilla y en el verano de 2012, sino que en octubre del año pasado amplió indebidamente dicho fuero al permitir que soldados acusados de delitos contra la salud, i.e. narcotráfico, sean juzgados en tribunales castrenses.

¿Es este el tipo de apoyo, de lealtad en blanco o negro, que necesitan nuestras Fuerzas Armadas en este difícil momento? Mi opinión es que no. Lo que necesitamos tanto las Fuerzas Armadas, como el gobierno civil, y todos los ciudadanos mexicanos, es buscar salidas al dilema constitucional que estamos viviendo: ¿cómo tener Fuerzas Armadas disciplinadas, eficaces y fuertes pero que al mismo tiempo funcionen bajo el marco de un Estado democrático de Derecho? Este es un dilema que está presente en todas las democracias constitucionales, pero adquiere una relevancia especial en democracias como la nuestra, con serios conflictos de seguridad internos en donde las Fuerzas Armadas son llamadas para combatirlos. En esas situaciones, no es útil que las Cortes Constitucionales o Supremas limiten a las Fuerzas Armadas de un modo tal que les impidan operar eficazmente, pero tampoco que éstas Cortes se marginen de la discusión siguiendo una política que aparece como deferencia con las Fuerzas Armadas, pero que de hecho las deja desprovistas de un marco legal adecuado. Nuestra Suprema Corte ha estado más cerca de la segunda opción que de la primera y no debería continuar por esta senda.

Pero, ¿qué podría hacer la Corte frente a esta situación? Hay una “tercera vía” consistente en que las Cortes Constitucionales o Supremas ayuden a reducir la incertidumbre legal que se deriva de que las Fuerzas Armadas estén luchando en crisis de seguridad internas. Por ejemplo, pueden contribuir buscando cómo conciliar el Derecho Internacional Humanitario (DIH) con el derecho penal nacional y los derechos humanos para regular el uso de la fuerza. ¿Está México en una situación de “conflicto armado interno” que justificaría el uso del DIH? ¿Son los cárteles de la droga “partes en un conflicto armado”? ¿Toda muerte en un enfrentamiento es un homicidio o deberíamos de aceptar, bajo ciertas circunstancias, “muertes en combate” como consecuencias de una situación de conflicto armado interno? ¿Quiénes son los combatientes y cuándo se puede usar fuerza letal contra ellos? Si aceptamos que estamos en un “conflicto armado interno” que justifica el uso del DIH, ¿cómo debería éste ser combinado con el derecho penal nacional y los derechos humanos?

Estas son preguntas muy complejas, pero si seguimos sin enfrentarlas continuaremos en la situación de los últimos años: tenemos miles y miles de muertes que se quedan sin investigar ni juzgar por las resistencias a usar el derecho penal para decidir si son homicidios y en su caso aplicar el castigo correspondiente. Lo que las Fuerzas Armadas necesitan no es que se sigan apilando más muertes que no se investigan, ni que las instituciones y los actores políticos vean hacia otro lado y manifiesten su lealtad, mientras que otros sectores de la sociedad acumulan agravios y violaciones. Las Fuerzas Armadas necesitan un buen marco jurídico que les ayude a hacer su difícil labor pero dentro de los límites del estado democrático de derecho. De hecho, llevan años pidiéndolo. Sin un buen marco jurídico, las Fuerzas Armadas reclaman “lealtad” absoluta. Y las consecuencias de esta lógica polarizante han probado ser nefastas para todos.

Nuestra Suprema Corte puede ayudar a buscar salidas al dilema constitucional y las preguntas arriba planteadas. Esto no es raro en otros lugares del mundo que comparten situaciones complicadas como la nuestra, ¿por qué no lo podemos tener aquí? En Colombia, la Corte Constitucional lo ha hecho de manera ejemplar desde hace dos décadas. En Israel, la Corte Suprema lo ha hecho también. El Tribunal Constitucional del Perú ha tomado decisiones interesantes en este sentido. La Corte Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Europea de Derechos Humanos también. El Derecho Internacional Humanitario es parte de nuestro ordenamiento jurídico. Los derechos humanos también. Necesitamos jueces capaces y deseosos de armonizar, combinar, ambas normas y aplicarlas a nuestra situación. Sin duda alguna, el uso desproporcionado de la fuerza y las violaciones graves a los derechos humanos deben ser cabalmente investigadas y fuertemente sancionadas por autoridades civiles e independientes. Pero las zonas grises en situaciones de conflicto como el nuestro son muchas y es ahí donde echamos de menos jueces serios, creativos y comprometidos con el Estado democrático de Derecho.

Nuestra Suprema Corte de Justicia no debe seguir con la política de auto-marginación de temas difíciles como este. Necesitamos una Corte que sea un faro luminoso que nos ayude a navegar a través de la densa niebla por la que esta pasando México en materia de seguridad. Ojalá que los nuevos ministros, el Presidente, el Senado, las Fuerzas Armadas, y la propia Corte también así lo entendieran.

Julio Ríos Figueroa. Investigador del Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE).

*Nota: los detalles del argumento y los datos que se mencionan en este artículo están en mi libro The Armed Forces and the Rule of Law. The Role of Constitutional Courts in Building Effective Armed Forces Bounded by Law in Latin America and Beyond (por publicarse en Cambridge University Press).

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El día de ayer, el presidente Peña Nieto presentó la terna de candidatos a ministros de la Suprema Corte para ocupar la vacante dejada por el fallecimiento del ministro Valls. Se trata del primer paso de un proceso institucional donde el Senado de la República debe evaluar a los candidatos presentados y, en su caso, aprobar por mayoría calificada a alguno de éstos. Sobra mencionar que, al ser la Suprema Corte árbitro de muchísimos de los conflictos de la vida institucional del país, se trata de un nombramiento de enorme relevancia. En un esfuerzo por iniciar un indispensable debate respecto los candidatos, e inclusive el mismo proceso de designación, a continuación se presenta un ramillete de opiniones de diferentes expertos. 

No cabe duda que la inclusión de Eduardo Medina Mora en la terna de candidatos a ministros lo hace la carta fuerte del presidente Peña Nieto. Su pasado en gobiernos panistas pareciera el gozne que posibilitaría alcanzar la mayoría calificada. Si consideráramos que una de las claves para conseguir votos es la capacidad de operación política, Medina Mora tiene una ventaja insuperable respecto de sus acompañantes. Una lectura de su hoja de vida arroja que si una virtud fuera destacable es su extraordinaria capacidad de mantenerse en cargos de primer nivel tanto en gobiernos panistas como en el actual: Director del CISEN, Secretario de Seguridad Pública, Procurador, Embajador en Washington. Eso requiere de una gran capacidad de operación política, lo que sea que se entienda como eso.

SCJNLo interesante de esto es la valoración de los méritos que tal historia implicaría para ser el futuro ministro de la Corte. Dicho en otros términos, su paso por el CISEN, la Secretaría de Seguridad Pública o la PGR, deberá ser motivo de una rigurosa revisión por la opinión pública y por el Senado. Van algunas ideas apresuradas al respecto: Cuando Medina Mora fue Procurador, se aprobó la reforma constitucional de juicios orales, la cual a su vez también estableció las bases del combate a la delincuencia organizada. Una reforma garantista y antigarantista a la vez. Una pregunta pertinente es cuál fue el papel de Medina Mora en esta reforma. Pues no hay que olvidar que esta reforma expresaba una definición al interior del Gabinete. Esto es, se modificó el artículo 21 constitucional en dos renglones: “La investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a las policías, las cuales actuarán bajo la conducción y mando de aquél en el ejercicio de esta función”, antes decía que “una policía” estará bajo su “autoridad y mando”.  El cambio definió el papel de la PGR respecto de la “policía” e incrementó el poder de la entonces Secretaría de Seguridad Pública y, en mi opinión, contribuyó al desmantelamiento y debilidad de la primera y, consecuentemente, en los resultados de la estrategia de combate al crimen.

Su paso predominantemente por instituciones policiacas y de seguridad nacional y el innegable papel geopolítico en la Embajada de México en Washington, son también claves para entender el mensaje del Presidente respecto de su idea de juez enla Corte.

José Roldán Xopa. Profesor del Centro de Investigación y Docencia Económicas, A. C. (CIDE). Twitter: @jrxopa

Más allá del perfil de los candidatos a ministros de la Suprema Corte que integran la terna enviada hoy al Senado por el presidente Peña Nieto, vale hacer hincapié en el hecho de que, quizá por primera vez, el titular del ejecutivo federal haya decidido sacar el mayor provecho de un procedimiento que le da un poder desmedido en la designación de los integrantes de la Suprema Corte. Nuestras reglas constitucionales son tan deficientes que, con un poco de persistencia, el presidente de la República puede nombrar unilateralmente al candidato de su preferencia (en el supuesto de que el Senado rechace dos propuestas de terna de manera consecutiva).

La composición de la terna sugiere que en la Oficina de la Presidencia tienen claras las reglas del juego y nada impide que las lleven hasta las últimas consecuencias. Pero más allá de cuál sea el destino final de la propuesta presidencial, en la actual coyuntura conviene enfatizar dos cosas. Por una parte, urge construir un contexto de exigencia desde la opinión pública, el foro y la academia. Se trata no sólo de poner bajo la lupa a los integrantes de la terna, sino también de discutir públicamente el perfil de ministros que queremos o necesitamos. Por la otra, a estas alturas debe quedar claro que el actual procedimiento de designación tiene más vicios que virtudes. Necesitamos, pues, reglas que garanticen un adecuado balance entre poderes y, sobre todo, que favorezcan el escrutinio más amplio de los nominados.

Javier Martín Reyes. Abogado por la UNAM y politólogo por el CIDE.  Actualmente realiza estudios doctorales en la Universidad de Columbia. Twitter: @jmartinreyes

Son varios ángulos desde los cuales se puede analizar la terna enviada hoy al Senado para suplir el lugar del ministro Valls, que nos dan una nueva oportunidad reflexionar sobre el proceso de selección de ministros de la Suprema Corte de Justicia. Entre ellos, vale la pena destacar, además de la ausencia de perspectiva de género, al no incluir ninguna mujer, la falta de motivación de la selección de los candidatos.

Me parece que no basta con que dos de los candidatos provengan de carrera judicial. Si bien es importante incentivar el acceso de jueces a las altas cortes, la selección de la terna por parte del presidente de la República debiese ser un ejercicio mucho más serio de búsqueda y sustentación, que permita ternas más plurales, con perfiles tanto académicos, como de carrera judicial y fundamentadas en los méritos que demuestren que quienes integran la terna pueden formar parte del máximo tribunal de impartición de justicia del país.

Lo anterior evitaría que se incluyeran personajes como Eduardo Medina Mora, respecto del cual se prenden varias alertas que el Senado tendría que tomar en cuenta al momento de tomar una decisión. En primer lugar, su estrecha relación con el sector privado, principalmente de empresas como Televisa, lo cual en caso de ser elegido dejaría serias dudas sobre su imparcialidad e independencia en casos donde estos entes privados estuvieran involucrados. Recordemos también que Medina Mora era el Procurador General de la República cuando ésta presentó la acción de inconstitucionalidad sobre la interrupción legal del embarazo en el Distrito Federal. Un antecedente que pone en peligro luchas alcanzadas a través del Tribunal para la protección de los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres en México. Por último, el perfil de candidato en materia de seguridad pública, no responde a la crisis de derechos que atraviesa el país. Lo cual refleja la constante del gobierno federal de ignorar la necesidad de fortalecer las instituciones en México.

Adriana Muro. Abogada integrante de Elementa, Consultoría en Derechos Humanos. Twitter: @adrianawall

Eduardo Medina Mora ha desfilado notablemente por tres administraciones gubernamentales y tiene un perfil público impecable. Ha sido embajador, procurador general de la República, director general del CISEN y secretario de Seguridad Pública. Aunque le pese a algunos, por primera vez en muchos años nos encontramos ante la nominación de un peso pesado a la Suprema Corte de Justicia.

Por mucho que sorprenda, las nominaciones a la Suprema Corte no son galardones a la excelencia jurídica o premios al mérito jurisdiccional; como cualquier órgano del Estado, los ministros proyectan un equilibrio político: nada más. El diseño institucional supuso que la Corte fuese un contrapeso adicional en el entramado constitucional, no una sede de verificación intelectual del resto de las ramas del Estado. Esto, aparentemente tan obvio, ha resultado ofuscado por la retórica de las nominaciones: los líderes de opinión exigen ministros “virtuosos”, abogados preclaros que tengan opiniones “ciudadanas”.

Poco importa que esta retórica usualmente esconde exigencia de áreas de influencia que no han podido ser obtenidas a través del proceso democrático. Lo relevante es la fantasía de los perfiles neutros y la apabullante ingenuidad de la apuesta por funcionarios “santos”. Como la experiencia lo demuestra, la presencia de políticos es ineludible.

Medina Mora es una buena apuesta del presidente de la República. Durante su administración, Peña Nieto nombrará una nueva camada de ministros que constituirá, para 2018, una mayoría clara. Esta nominación es una oportunidad para imprimir un liderazgo político que redefinirá la Corte, y nuestra Constitución, en las próximas décadas.

Alejandro F. Noriega. Licenciado en Derecho por el Instituto Tecnológico Autónomo de México. Twitter: @noriegalejandro

En una democracia sustantiva los jueces tienen un rol fundamental: asegurar la vigencia del orden constitucional y evitar el ejercicio arbitrario del poder público mediante la garantía de los derechos fundamentales. Suponer una neutralidad ideológica y una posición apolítica en quienes integran la judicatura es irreal. La actividad judicial y política, coexisten. Por ello, las posiciones de quienes la integran deben ser explícitas. Pues si bien es legítimo que un ministro mantenga una posición política, así como una matriz ideológica, su compromiso siempre debe ser asegurar la viabilidad del régimen democrático.

Los actuales magistrados Horacio Armando Hernández Orozco y Felipe Alfredo Fuentes Barrera tienen una carrera judicial –si bien Fuentes Barrera posee cierta experiencia en la administración pública. Lo cual por sí mismo no asegura independencia, aunque ciertamente poseen en principio mayor distancia del poder del presidente de la República. Por su parte, Eduardo Medina es sin duda el más cercano al ejecutivo federal de los tres candidatos. Actualmente, es embajador de México en Estados Unidos y en administraciones pasadas fungió como Procurador General de la República y Secretario de Seguridad Pública. Además, su paso por el Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) –entidad que por su función coquetea siempre con intromisiones y afectaciones a los derechos humanos–, lo vincula más a los intereses que debiese controlar en el cargo de ministro, que a un cargo que a pesar de su connotación política debe ser autónoma, independiente y garante de los intereses de la sociedad.

Simón Hernández León. Defensor de derechos humanos. Twitter: @simonhdezleon

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Ante la indignación que he visto en redes social y la que igualmente me causó al ver encabezados de prensa del tipo: “Aprueban ley para impedir manifestaciones” o “Reforma constitucional para criminalizar la protesta social”, decidí darme a la tarea de analizar la propuesta de reforma a los artículos 11 y 73 constitucionales, así como su motivación y justificación.

En primer lugar, debo decir que no es una mala reforma. Y con esto me refiero a que en verdad no es malintencionada, sino al contrario. La reforma, como su motivación y marco de justificación, es concorde a la Declaración de Derechos Humanos Emergentes reformada y aprobada por distintos miembros de la sociedad civil internacional (ONG’s y promotores de derechos humanos). En esta declaración, su artículo 7º, numeral 2, se establece: “El derecho a la movilidad universal, que reconoce el derecho de toda persona a migrar y establecer su residencia en el lugar de su elección”, así como:

7. El derecho al espacio público, a la monumentalidad y a la belleza urbanística, que supone el derecho a un entorno urbano articulado por un sistema de espacios públicos y dotados de elementos de monumentalidad que les den visibilidad e identidad, incorporando una dimensión estética y un urbanismo armonioso y sostenible.

 8. El derecho a la movilidad local y a la accesibilidad, pues toda persona tiene derecho a un tráfico ordenado y respetuoso con el medio ambiente y a moverse con facilidad por la ciudad metropolitana. Toda persona discapacitada tiene derecho a que se facilite su movilidad y a la supresión de todas las barreras arquitectónicas.

Y esto justamente lo que la mencionada reforma busca: mejorar las condiciones de movilidad o tránsito ciudadano, tanto de los medios para hacerlo como de sus condiciones, haciendo especial énfasis en las comunidades que encuentran dificultades para acceder a centros de atención médica, educativa o para adquirir víveres. Esto significa no sólo establecer medios adecuados de transportes, sino también de caminos. Por su parte, respecto las zonas urbanas, se expresa la preocupación por las condiciones del transporte público e incluso peatonal, condiciones no sólo respecto del mantenimiento material de éste, sino de accesibilidad, seguridad y efectividad.

Es decir, esto significaría esfuerzos no sólo por un transporte en mejor condiciones, más efectivo y menos convulsionado, sino también calles con cruces seguros, banquetas adecuadas, iluminación, accesos para personas con capacidades diferentes, buenas ciclo-pistas, etcétera. Todo lo anterior con un enfoque sustentable, donde se promueva los usos de transporte no contaminantes y la difusión de espacios públicos verdes (la propuesta incluye un impulso de los espacios públicos adecuados como parte de los objetivos de la mencionada Declaración).

movilidadCuando la reforma hace hincapié a que la movilidad universal debe ser implementada mediante los principios de igualdad, accesibilidad, disponibilidad y sustentabilidad, en realidad se refiere a principios promovidos por todas las declaraciones y pactos de derechos humanos respecto a los servicios y espacios públicos. Esto es, que no se discrimine por razón alguna sobre quiénes pueden acceder a éstos. Que se prevea que sean accesibles para todos, tanto desde una perspectiva económica como por sus capacidades. Que esté a disponibilidad y no sea un mero buen deseo o, en su caso, que sea tan escaso que pocos puedan acceder al servicio en cuestión. Y, finalmente, que no contamine o lo haga lo menos posible.

En el mismo tenor, la propuesta de reforma, en su página 16, señala que busca atenerse al modelo integral o garantista de los derechos humanos y expresamente continúa diciendo:

[…] debido a que el ejercido de los derechos a la libre expresión, reunión y manifestación no pueden estar sujetos a reglamentaciones penales; el principal sujeto regulado es el Estado y sus agentes, no las personas manifestantes; la autoridad debe abstenerse de calificar la licitud o Ilicitud de una manifestación, sin Importar su naturaleza o finalidad inicial.

En la página 17 continúa:

La legislación que expida el Congreso de la Unión en materia de movilidad universal no debe partir ni entender que existe tensión o contradicción entre este derecho con el ejercicio de otros derechos humanos, sino al contrario, el derecho a la movilidad universal pasa a formar parte del conjunto de derechos humanos -junto con el derecho a la manifestación, reunión y protesta social entre otros- reconocidos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos […].

En resumidas cuentas, esta reforma busca no dejar lugar a dudas de que su postura es pro derechos humanos, para excluir cualquier forma de interpretación de ésta en contra del derecho a la protesta social. Al grado de exigir que ésta jamás sea sujeta de reglamentaciones penales o descalificaciones por parte de la autoridad; además, de demandar que la ley secundaria que se genere a partir de ésta cumpla con tales requisitos. Cualquier interpretación que se pueda utilizar como excusa para socavar el derecho a la protesta, la libertad de expresión y de asociación debe ser refutada y denunciada, pues no deja lugar a duda de su compatibilidad con cualquier derecho humano. En este tenor, nosotros como ciudadanos deberemos estar pendientes de cómo se diseñe dicha ley y, en el peor de los casos, esperar que nuestra Suprema Corte ejerza sus facultades para que examine su constitucionalidad.

Así, debo de decir que es una reforma extraña ya que no es común ver propuestas de reformas en el Congreso que busquen expandir los derechos humanos de los ciudadanos, y que además se basen en un documento novedoso en la materia como la Declaración de Derechos Emergentes, uno que ni siquiera proviene de un organismo internacional, sino ¡de representantes de la sociedad civil! De modo que si alguna crítica de mi parte merece la propuesta, serían dos básicamente. En primer lugar, lamento que en la revisión del texto se eliminara la frase “[…] y promoverá” para simplemente dejar que “El Estado garantizará el derecho a la movilidad universal […]”, puesto que con el vocablo “promover” se hace un especial énfasis en el papel del Estado benefactor que además, desde el nivel federal, deberá tomar acciones concretas para que esto sea efectivo hasta el nivel municipal.

En segundo lugar, y aunque creo que es una reforma de avanzada en derechos humanos que atañe a una Declaración que promueve la expansión de éstos, lamentablemente creo que México tiene otras prioridades en este momento y, a pesar de las buenas intenciones, resulta iluso buscar una expansión del catálogo de los derechos humanos con altos costes económicos y estructurales cuando en este país aún no se han garantizado ni protegido los derechos más básicos. Es triste la situación, pero pensar en un gasto y esfuerzo tan fuerte de la maquinaria estatal cuando ésta aún no garantiza los derechos de libertad, seguridad, asociación, participación política, e incluso los de educación, alimentación y seguridad social, simplemente es no fijarse en dónde estamos parados. Hoy en día las prioridades son otras, y desgraciadamente esas prioridades las tenemos desde hace muchos años como para pensar que podemos avanzar sin primero solventarlas. Hasta entonces, un derecho que implica tanto por parte del Estado desde su más humilde nivel, me temo resultará en uno más de esos derechos promisorios que quedan en buenas intenciones -aunque nunca está de más su inclusión al texto constitucional.

Piero Mattei-Gentili. Abogado por la Facultad de Derecho de la UNAM; actualmente, es profesor de las asignaturas de Filosofía del Derecho y de Lógica Jurídica en la misma Facultad de Derecho. Twitter: @SaqirlatPiero

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En medio de quejas y críticas por los casos Ayotzinapa y Tlatlaya, la semana pasada se designó a Luis Raúl González Pérez como presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) en lugar de Raúl Plascencia, quien buscaba la reelección. Para algunos grupos, la salida de Plascencia es interpretada como un triunfo de la sociedad civil, mientras que otros piden no “personalizar” la situación de la CNDH.

Al acercarse la fecha límite para la designación de este órgano constitucional autónomo, líderes y grupos de la sociedad civil externaron su oposición a la reelección de Plascencia. En este sentido, durante el pasado mes de septiembre, se presentó una demanda de juicio político firmada por 80 organizaciones y líderes, acto que Plascencia calificó como “guerra sucia”. En esta demanda, se le acusaba de omisión, olvido, falta de resultados y poco seguimiento a los casos relacionados con migración, desplazamiento forzado y desaparición y asesinatos ligados con el crimen organizado.

CNDHJorge Israel Hernández, especialista en derechos humanos y uno de los firmantes del desplegado de académicos y periodistas, explicó que el texto se presentó ante la posibilidad de que la Junta de Coordinación Política del Senado decidiese no llevar un proceso de designación serio y se limitase a meramente ratificar a Plascencia en su puesto. Lo cual no era descabellado, ya que el artículo 10 de la ley orgánica de la CNDH está abierto a interpretación ya que si bien habla del proceso de reelección, también abre la posibilidad de una ratificación que implicaría la ausencia de una auscultación de una baraja de candidatos –incluido el presidente de la CNDH que buscase la reelección-.

Evitar una ratificación de este tipo era muy importante para la sociedad civil y fue la razón por la que se publicaron dos desplegados y decenas de columnas de académicos y activistas. En estos desplegados se pidió al Senado que definiera con transparencia el proceso de elección del llamado ombudsman nacional, además de subrayar que Plascencia no contaba con las características necesarias para desempeñarse en dicho puesto.

La posibilidad de ratificar a Plascencia sin que otras personas participaran mantuvo detenido el proceso. Finalmente, se acordó en el Senado que las Comisiones de Derechos Humanos y de Justicia estarían encargadas de llevar a cabo la elección. La senadora Angélica de la Peña, presidenta de la Comisión de Derechos Humanos, apoyó la iniciativa de que Plascencia pudiera reelegirse pero en un proceso abierto a otras candidaturas y frente a una consulta pública.

La sociedad civil presionó al Senado y la opinión pública para evitar que Plascencia continuara en el cargo. Vale subrayar que la coyuntura propia de los asesinatos de civiles en manos de militares en Tlatlaya y la desaparición forzada de los estudiantes de la escuela Normal de Ayotzinapa, propiciaron que se abriera el proceso a otras candidaturas y que se diera un tipo de “veto” desde la ciudadanía a la candidatura de Plascencia.

En ese sentido, coincide Iván García Gárate, académico la UNAM y consultor del observatorio Designaciones.org, impulsado por Artículo 19 y FUNDAR, quien señaló que para ellos lo importante es transparentar los procesos de designación de servidores públicos. Desde Designaciones.org se construyó un “perfil ideal” y se determinó que Plascencia no lo cumplía. Afirmó además que gracias a una “buena articulación” de intelectuales y miembros de la sociedad civil se logró que Plascencia no fuese reelegido. Sin embargo, no todo fue triunfo: el proceso mismo a través del cual se eligió finalmente al nuevo presidente de la CNDH, resultó en realidad bastante opaco.

Es decir, si bien la convocatoria es pública y la sociedad civil puede participar, no lo hace de manera decisiva. Las organizaciones pueden presentar preguntas para los candidatos pero estás pueden ser o no tomadas en cuenta por los senadores y no se consulta la decisión a las organizaciones, explica García Gárate. Aunado a esto, los ciudadanos no sabemos por quién vota cada senador ni cuáles son sus razones, lo que en opinión de García Gárate debiese cambiar.

Miguel Moguel, de la organización FUNDAR, coincide en la opacidad del proceso y la falta de legitimidad desde el origen, dado que al darse a conocer el nombre de Luis González, hubo quienes denunciaron que ya se había acordado al ganador previo a la votación, como lo hizo Layda Sansores, senadora del PT. Pero el punto medular, para Moguel, es no dejarse llevar por una política de “perdón y pasado” y creer, “ingenuamente”, que el cambio del presidente de la CNDH significa una mejoría pues eso sería “personalizar” la crisis por la que atraviesa la institución.

El perfil de Luis González ha dejado insatisfechos a varios sectores de la sociedad civil debido a que proviene del sector público —así como el resto de los integrantes de la terna finalista-, apunta Israel Hernández. Pues hay que recordar que antes de ocupar el cargo de abogado general de la UNAM, González trabajó por 12 años en la CNDH.

Pero esa experiencia podría no ser del todo contraproducente, asegura Miguel Moguel, ya que se puede aprovechar ese conocimiento y experiencia para reformar a la CNDH —una idea que ha surgido cada vez con más fuerza-. Lo que es innegable, sin embargo, es que “la condición del país le impondrá al nuevo presidente la dinámica de su gestión”, pues su principal reto no es fortalecer a la institución, sino responder inmediatamente a los casos de Tlatlaya y Ayotzinapa, dice Moguel. Fue justo este contexto lo que permitió que los representantes de la sociedad civil y los académicos, ganaran más peso en este proceso de designación.

En ese sentido, Israel Hernández señaló que si bien las organizaciones pudieron influir para que se abriera el proceso, no tienen el músculo aún para presentar una candidatura viable desde la sociedad civil.

Por otro lado, Moguel apoya la idea de que la CNDH transite hacia un gobierno colegiado que se represente por su pluralidad, como propuso el senador Roberto Gil Zuarth del PAN. Y donde idealmente participarían las organizaciones de la sociedad civil. Un gobierno colegiado permitiría un ojo más fino para analizar la complejidad de las necesidades del país y, de esta manera, se encaminaría a diluir la influencia del presidente de la República en el proceso de designación de esta institución.

Julene Iriarte y Laura Yaniz. Estudiantes de la Maestría en Periodismo y Asuntos Públicos del CIDE.

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A partir de los hechos acontecidos en el estado de Guerrero y de la solicitud presentada por el PAN en el Senado de la República, se empezó a discutir mediática y legislativamente sobre la facultad constitucional para desaparecer a los poderes de una entidad federativa. Sin embargo, la posterior licencia otorgada al ahora exgobernador Ángel Aguirre aparentemente desvaneció la posibilidad de que dicha facultad fuese utilizada. Me parece que esto último parte de una concepción equivocada de dicho instrumento constitucional, la cual ha sido alimentada por un debate público superficial que no ha puesto el dedo en el lugar correcto. Por ello, y ante un escenario que hace latente la necesidad de desaparecer poderes en Guerrero y otros estados como Michoacán o Tamaulipas, a continuación se trata de explicar los límites y alcances de esta figura.

El artículo 76, fracción V, de la Constitución establece que es facultad del Senado “declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un Gobernador provisional…”. La sola lectura de este fragmento ha llevado a que se afirme que “el Senado no aparece ni desaparece poderes”[1] pues “no es el Senado el que desaparece los poderes de un Estado, sino que únicamente toma conocimiento de esa situación”[2]. O que los poderes del estado de Guerrero no han desaparecido ya que “tanto el poder judicial como el congreso locales se encuentran laborando”[3]. Se ha dicho, incluso, que en este caso la desaparición de poderes es una “salida absurda e inconstitucional”[4].

Las aseveraciones anteriores denotan una concepción específica de esta facultad constitucional: la desaparición de poderes es una declaración producto de una situación preexistente, específicamente de la inexistencia física de los titulares de los poderes de una entidad federativa determinada.

Sin embargo, esa concepción –y las declaraciones que la expresan– son superficiales, pues soslayan, en primer lugar, el propósito teórico de la facultad en cuestión; en segundo lugar, el uso que se la ha dado y; por último, la ley reglamentaria de la materia. Veamos.

La desaparición de poderes fue concebida, en su acepción moderna, en los debates federalistas norteamericanos de finales del siglo XVIII. Lo que buscaban era encontrar un método de intervención federal cuando existiera violencia interna en los estados de la unión. Así, Alexander Hamilton afirmó que “el correctivo natural de una mala administración, en una Constitución representativa o popular, es el cambio de hombres”[5].

Ésta idea fue retomada por Mariano Otero en el proyecto de Constitución que se discutió en el Congreso General de 1842. El cual, sin embargo, no fue aprobado. Su proyecto establecía como principio fundamental el que la federación pudiera anular todo acto local atentatorio contra el sistema de gobierno, llegando incluso a anular los poderes que contravinieran dicho sistema, aun dentro de la órbita de sus funciones, si accediesen a peticiones tumultuarias e ilegales.[6]

Años después, dos sucesos –Yucatán en 1872[7] y Coahuila en 1874[8]– demostraron que el sistema jurídico mexicano no tenía soluciones para los casos en los que la intervención de la federación era necesaria para restablecer el orden constitucional en un estado. Este vacío normativo empujó al Séptimo Congreso Constituyente a buscar remedios constitucionales. La desaparición de poderes fue la respuesta que encontraron.

En el proceso de reforma constitucional, el diputado Robles Gil solicitó a la comisión dictaminadora que precisara los supuestos de desaparición de poderes en los estados, el diputado Rafael Dondé le aclaró que no podía señalar todos los casos de aplicación, pero que era en aquellos en los que se necesitara “restablecer el orden constitucional en aquel estado, cuando se haya interrumpido”[9]. Salvo por tres modificaciones, el texto que prevé la facultad en cuestión es el mismo desde su entrada en vigor en 1874.

desaparicion1Ahora bien, el primer caso de posible aplicación de la nueva facultad constitucional surgió en 1878 en Puebla. Las comisiones dictaminadoras desecharon la petición, pero argumentaron que la desaparición de poderes debe analizarse desde dos puntos de vista: 1) con relación al régimen interior de un estado. El ejecutivo local o los diputados locales pueden desaparecer por muerte, renuncia, destitución o enajenación mental de las personas que ejercen el cargo. Las Constituciones de los estados previenen el procedimiento de sustitución –actualmente a estos casos se les llama falta absoluta–. 2) Con relación a la Federación, desaparecen el ejecutivo local o los diputados locales cuando se erigen así como producto de una usurpación o cuando rompen sus títulos de legitimidad por infracciones flagrantes al pacto federal o a la Constitución del estado.[10] La distinción entre “desaparición física” y “desaparición jurídica” comenzó aquí. En 140 años de existencia, la facultad de desaparición de poderes se ha usado únicamente en 2 casos de “desapariciones físicas”. Los casos de “desapariciones jurídicas” suman más de 40. Como se puede ver, las afirmaciones actuales de que los poderes del estado de Guerrero no han desaparecido ya que “se encuentran laborando”, no tienen asidero ni en el propósito ni en la praxis de la facultad.

Después de 104 años de aplicación directa de la Constitución, en 1978 el Congreso aprobó la Ley Reglamentaria de la fracción V del artículo 76 de la Constitución General de la República. En ella se establecieron las causales de procedencia para la desaparición de poderes[11]. Es de especial interés la fracción III del artículo 2: cuando los titulares de los poderes constitucionales “estuvieren imposibilitados físicamente para el ejercicio de las funciones inherentes a sus cargos o con motivo de situaciones o conflictos causados o propiciados por ellos mismos, que afecten la vida del Estado, impidiendo la plena vigencia del orden jurídico”.

Si además, como ya vimos, la desaparición de poderes es una herramienta de intervención federal en los casos en los que se rompa el orden jurídico en un estado, debe quedar claro que el funcionamiento físico de los poderes locales es irrelevante para el uso de la facultad. Que una secretaria del Congreso local conteste el teléfono o que el valet parking acomode los coches en la casa del gobernador, no demuestran que exista plena vigencia en el orden jurídico de un estado. Por eso la discusión ha sido superficial, y por eso la sustitución de Ángel Aguirre no desecha la posibilidad de desaparecer a los poderes de Guerrero. Y en ese mismo sentido a los de Michoacán o a los de Tamaulipas, que se encuentran en situaciones similares. Su aplicación dependerá de cómo concibamos a esta facultad constitucional: si lo seguiremos haciendo superfluamente o si atenderemos a su objetivo, a sus causales y a la ley.

David Rivera Castro. El autor cursó los estudios en derecho en el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM). Twitter: @david_rivera_c

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[1]Ver entrevista del 17 de octubre de 2014 de la Senadora Cristina Díaz con Ezra Shabot.

[2] Ver intervención de la Senadora Cristina Díaz en la sesión del Pleno del Senado de la República del 21 de octubre de 2014.

[3] Ver la declaración del Senador Enrique Burgos del 15 de octubre de 2014.

[4] Ver columna de Jesús Silva-Herzog Márquez del 27 de octubre de 2014 en el periódico Reforma.

[5]El federalista, XXI, Fondo de Cultura Económica, 1957, p. 83.

[6]Cfr. Otero, Mariano, Obras, Porrúa, 1967, pp. 185, 188 y 198.

[7]En marzo de 1872 el pueblo yucateco se levantó en armas y expulsó al gobernador y a los integrantes de la legislatura, pues éstos se querían perpetuar en el poder. Los fugitivos se refugiaron en Veracruz y solicitaron el auxilio federal. El gobierno central declaró estado de sitio el 4 de abril de 1872 y le confirió el mando político al jefe militar de Campeche, Vicente Mariscal. A fines de 1872 le tocó conocer al Congreso de la Unión el levantamiento del estado de sitio y en los debates parlamentarios se evidenció la ausencia de un texto constitucional que permitiera restaurar el orden jurídico local.

[8]La legislatura del estado promulgó una ley, la cual el ejecutivo rehusó publicar ya que en su opinión la legislatura no estaba debidamente constituida. La legislatura juzgó al gobernador y éste la desconoció, por lo que ambos poderes solicitaron la intervención federal. La legislatura huyó a Monterrey y desde esa ciudad destituyó al ejecutivo local y designó a otro interino, trasladándose a Monclova e incitando a la rebelión contra el antiguo gobernador. Los dos contendientes lucharon en una verdadera guerra civil. Frente a estos hechos, el presidente solicitó, el 4 de diciembre de 1873, que se le otorgaran amplias facultades para resolver el conflicto. Nuevamente el Congreso se dio cuenta que no tenía herramientas jurídicas para resolver cuestiones locales.

[9]Diario de los debates del 7o Congreso, 27 de octubre de 1873.

[10]Diario de los Debates de la Cámara de Senadores, sesiones del 6 y 15 de mayo de 1878.

[11] ARTICULO 2o.- Se configura la desaparición de los poderes de un Estado únicamente en los casos de que los titulares de los poderes constitucionales:

I.- Quebrantaren los principios del régimen federal.

II.- Abandonaren el ejercicio de sus funciones, a no ser que medie causa de fuerza mayor.

III.- Estuvieren imposibilitados físicamente para el ejercicio de las funciones inherentes a sus cargos o con motivo de situaciones o conflictos causados o propiciados por ellos mismos, que afecten la vida del Estado, impidiendo la plena vigencia del orden jurídico.

IV.- Prorrogaren su permanencia en sus cargos después de fenecido el período para el que fueron electos o nombrados y no se hubieran celebrado elecciones para elegir a los nuevos titulares.

V.- Promovieren o adoptaren forma de gobierno o base de organización política distintas de las fijadas en los artículos 40 y 115 de la Constitución General de la República.

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Esta semana la Suprema Corte resolverá una acción de inconstitucionalidad (38/2013) en la que deberá pronunciarse sobre la constitucionalidad del mecanismo de aprobación de deuda pública nacional -y cuyo problemario se puede consultar aquí-.

puerquitosActualmente, el mecanismo es el siguiente. Una vez al año, en la iniciativa de Ley de Ingresos, el Ejecutivo federal solicita al Congreso de la Unión, quien puede modificarlos, montos de endeudamiento –interno y externo– máximos para contraer el año siguiente. Las cantidades aprobadas entran a la “canasta” común de todos los ingresos del Estado mexicano. Posteriormente, la Cámara de Diputados –por disposición constitucional único órgano autorizado para ello– en el Presupuesto de Egresos de la Federación asigna dichos recursos a un conjunto variopinto de destinos: desde el gasto en servicios personales de la Secretaría de Salud hasta el puente que se va a construir en Metepec, Estado de México. Tres años después, la Auditoria Superior de la Federación revisa si el dinero fue gastado en lo que se dijo que se iba a gastar.

Al parecer de los promoventes de la acción de inconstitucionalidad –Senadores de los partidos de oposición– dicho mecanismo es contrario a lo que establece la Constitución. Sus razonamientos son los siguientes.  El artículo 73, fracción VIII, señala que:

Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

[…]

VIII. Para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar empréstitos sobre el crédito de la Nación, para aprobar esos mismos empréstitos y para reconocer y mandar pagar la deuda nacional. Ningún empréstito podrá celebrarse sino para la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos, salvo los que se realicen con propósitos de regulación monetaria, las operaciones de conversión y los que se contraten durante alguna emergencia declarada por el Presidente de la República en los términos del artículo 29. [...]

De la fracción anterior se extrae que la Constitución, por un lado, designa al Congreso de la Unión para aprobar los empréstitos que celebre el Ejecutivo federal y; por otro, prohíbe la contratación de deuda que no esté destinada a la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos. Entonces, en primer lugar, si el Congreso debe aprobar lo celebrado por el Ejecutivo, parecería que primero se deben firmar los contratos de deuda para luego ser sometidos a la aprobación del Congreso –con sus diferencias, pero algo similar a lo que sucede con los tratados internacionales–, quien podría modificarlos, rechazarlos o aprobarlos. Ese fue el mecanismo utilizado desde antes de la independencia hasta mediados del siglo XX. Por lo tanto, la aprobación a la que se refiere la Constitución es ex post y no, como se hace ahora, ex ante.

En segundo lugar, si la Constitución permite una sola finalidad para la deuda púbica –la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos–, los recursos obtenidos de la misma no deberían entrar a la “canasta” común de los demás ingresos del Estado, pues eso imposibilita conocer su destino. Los empréstitos celebrados deberían “etiquetarse” para su uso. Entre otras cuestiones, ello significaría que la deuda no podría ser utilizada para completar el faltante del presupuesto que se diera por caídas en los ingresos tributarios o en los petroleros durante algún ejercicio fiscal, tal como sucedió el año pasado.

En efecto, a finales de 2013, la Secretaría de Hacienda se dio cuenta que no iba a lograr conseguir la totalidad de los ingresos previstos para ese año, y como decidió no reducir el gasto público pues eso podría agravar la desaceleración de la economía[1], recurrió a solicitar al Congreso la aprobación de una deuda adicional interna de 70 mil millones de pesos (originalmente se habían aprobado 415 mil millones para el 2013). En una votación dividida, la mayoría parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional (PRI), el Partido Verde Ecologista de México (PVEM) y un sector del Partido de la Revolución Democrática, aprobó el incremento de la deuda y que su destino fuese el gasto corriente del gobierno federal.

La Suprema Corte, entonces, deberá pronunciarse, uno, sobre si la aprobación ex ante de montos límite de la deuda es constitucional y, dos, si los recursos obtenidos por los empréstitos que se celebren deben entrar a la “canasta” común de los ingresos del estado y de ahí ser direccionados libremente por la Cámara de Diputados.

La resolución que tome la Corte tendrá especial relevancia debido a que el gobierno federal ha apostado por utilizar la deuda como una fuente adicional de los ingresos del Estado –el endeudamiento neto interno aprobado para el 2015 es de 595 mil millones de pesos, esta cantidad es superior a los 570 mil millones del 2014 y a los 485 mil millones del 2013– y, al parecer, eso no va a cambiar, en su caso, sino hasta que entren plenamente las inversiones derivadas de la reforma en telecomunicaciones y, sobre todo, de la energética al final del sexenio.

David Rivera Castro. Realizó sus estudios en Derecho en el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM). Twitter: @david_rivera_c

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[1] Ver la exposición de motivos de la Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2014, por medio de la cual se modificó el artículo 2 de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2013.

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