La semana pasada inició el proceso sucesorio de la presidencia de la Suprema Corte y con ello la competencia por los votos. Seis aspirantes se registraron para la contienda y presentaron un plan de trabajo.[i] El cual ofrece las coordenadas de lo que cada uno de ellos haría si es que es electo, la concepción que tienen de la presidencia misma, así como los retos actuales del poder judicial. Veamos.

Del conjunto de los planes percibo un Poder Judicial con tres grandes retos. Por una parte, la implementación de la reforma de derechos humanos, del juicio de amparo y del nuevo sistema procesal penal. En segundo término, la forma en que se enfrentaran las controversias que susciten las llamadas “reformas estructurales” de los últimos tres años. Por último, el papel de los jueces en un entorno de conflictividad y desconfianza social que todavía no se logra comprender del todo. Estos tres síntomas recorren el cuerpo del actual poder judicial mexicano y corresponderá al nuevo presidente de la Corte diagnosticar de forma correcta cada uno de ellos para evitar que tornen en enfermedades letales.

Sobre la reforma de derechos humanos, amparo y procesal penal hay un claro sentido de desfase entre las exigencias de las reformas y la realidad. En especial, se nota una preocupación por la falta de jueces con las capacidades para implementarlas. Así, en todos los planes se prevé una agresiva política de capacitación a los miembros del poder judicial, ya sea a través del Instituto de la Judicatura Federal, las Casas de la Cultura Jurídica o mediante convenios con instituciones académicas. Todos los aspirantes coinciden en que el nuevo modelo de constitucionalidad mexicano requiere  que los actuales jueces aprendan una serie de habilidades y técnicas que no son moneda corriente en los planes de estudio de los institutos académicos del propio poder judicial, y tampoco en la mayoría de las universidades del país.

El plan de trabajo que mejor diagnostica este problema y da vías para solucionarlo es el del ministro Arturo Zaldívar, quien propone preparar a los jueces en tres vertientes: teoría de la argumentación, teoría de la interpretación y la teoría del precedente.  De la lectura de los distintos planes, a mí juicio, el reto viene en doble vía: encontrar la manera de que los nuevos jueces entren a la judicatura con las herramientas intelectuales necesarias, lo que implica un diálogo muy estrecho entre la Corte y las universidades; y que lo jueces en funciones (des)aprendan vetustas formas de operación jurídica y aprendan otras. Es un cambio de mentalidad tan profundo que implica concebir al Derecho de forma distinta. Una que implique, parafraseando a Prieto Sanchís, más principios que reglas, más ponderación que subsunción, más argumentación que memorización.

vote.judgeEl segundo reto, sobre las “reformas estructurales”, es mencionado expresamente en los proyectos de los ministros Aguilar, Zaldívar y Luna Ramos.  En cierto sentido implica retomar lo que se dijo en el párrafo precedente. Es decir, capacitar a los miembros del poder judicial para que conciban la trascendencia de los cambios y puedan resolverlos con solvencia. En este ámbito en específico se requiere de una nueva pedagogía judicial que deje atrás la visión fragmentaria del fenómeno jurídico. No hay tal cosa como lo “estrictamente jurídico”. El razonamiento jurídico abreva de otras disciplinas del conocimiento, tales como la ética, la epistemología, la lógica, la economía, la teoría política, la psicología, la política pública y un largo etcétera. De esta manera, las “reformas estructurales” como bien ha dicho el ministro Zaldivar en la revista Nexos, y lo reitera en su plan de trabajo, están repletas de disposiciones a interpretar. Será mediante la interpretación cuando éstas desplieguen sus verdaderos efectos normativos. Pero para hacerlo se necesitan habilidades y conocimientos distintos a los tradicionales. Ello se ve con claridad en el contenido de los planes de capacitación que propone el ministro Pardo quien habla de contemplar en estos el estudio del análisis económico del derecho y de políticas públicas[ii]. Así como en la propuesta de trabajo de la ministra Luna Ramos, aunque de manera menos contundente.[iii]

En todos los demás planes se subraya la importancia de la capacitación judicial. Pero, sin duda, la propuesta más integral y novedosa en este tema es la Zaldívar quien se adelanta a los tiempos y prevé que, si se quieren alcanzar los fines constitucionales de las reformas, como desarrollo económico y bienestar social, se debe desde ya empezar a operar bajo un sistema de precedentes que vaya dando coherencia y consistencia interpretativa al nuevo cuerpo constitucional. Así se logrará que las reformas respondan a una serie de principios hechos explícitos en las sentencias (Zaldívar propone las consideraciones de la sentencia sean obligatorias[iv]) lo que otorgará certeza y seguridad jurídica a los nuevos operadores económicos que pretendan instalarse en el país para desarrollarlo económica y socialmente.

El tercer reto, el del papel de los jueces en un entorno de nueva conflictividad y desconfianza, se aborda en todos los planes de trabajo. En suma, todas las medidas administrativas pretenden construir un poder judicial más cercano a la gente, con menos trámites, con sistemas más amables y sencillos. Todo lo anterior va orientado a mitigar esa desconfianza y a atacar de frente la impunidad y corrupción judicial. Acaso el proyecto más detallado en este sentido es el del ministro Aguilar, quien señala una serie de medidas administrativas muy concretas que van desde dotar de conectividad a los centros del Consejo de la Judicatura, hasta una serie de propuestas para propiciar la equidad de género y la atención de grupos vulnerables dentro del propio Poder Judicial. Además, de varias medidas administrativas para garantizar el acceso a la justicia, como una redistribución de las cargas de trabajo y medidas para paliar el rezago jurisdiccional. Por último detalla una serie de propuestas para mejorar la carrera judicial; en concreto, el tema de vigilar a los jueces y el sistema de responsabilidades, sin dejar de proponer medidas para mejorar la gestión administrativa del poder judicial. Pero repito, en todos los proyectos se abordan unas u otras de estas medidas –las políticas para promover la equidad de género son especialmente recurrentes. Así las cosas, las propuestas administrativas tienen una importancia capital, ya que un poder judicial transparente, con jueces honorables y mecanismos de respuesta rápida a las demandas ciudadanas, es el primer paso para que los ciudadanos confíen y acudan a los tribunales a dirimir sus pleitos y, de esta manera, empezar a resolver los nuevos problemas que emergen de la nueva conflictividad que estamos viviendo en el país.

Para finalizar, si tuviera que definir en unas pocas líneas el posible perfil de presidente y las coordenadas del plan de cada uno de los ministros, sería así:

Ministro Luis María Aguilar: el presidente consejero. Aguilar concentra sus baterías en el Consejo de la Judicatura.[v] Es decir, su concepción de la presidencia de la Corte ve en la problemática que tiene a su cargo dentro del Consejo como la principal a resolver.

Ministro Fernando Franco: el presidente legislador. El plan de trabajo de Franco muestra una innegable vena legislativa. Propone establecer un Comité Interinstitucional Mixto Extraordinario para impulsar las reformas legales necesarias que se requieran para actualizar el marco normativo del poder judicial.

Ministro Arturo Zaldivar: el presidente pedagogo. El plan de trabajo de Zaldívar destila una gran claridad conceptual y pedagógica. Parte de lo general a lo particular: de su visión del Poder Judicial en el siglo XXI y su concepción de los cambios suscitados en los últimos años –nueva constitucionalidad y el juez de la décima época- a propuestas claras, coherentes y concisas. Por mucho es el plan mejor escrito y más claro. El único riesgo que veo es que su presidencia puede detonar un activismo judicial que puede provocar un choque entre poderes.

Ministra Margarita Luna Ramos: la presidenta revisionista. En el plan de trabajo de Luna Ramos el verbo que más se repite es “revisar” en sus distintas conjugaciones.  Se entrevé que tiene una visión muy cauta de lo que hay que hacer: empezar a operar con lo existente, proponer algo (en especial en materia de evaluación de desempeño, transparencia y rendición de cuentas) y revisar todo.

Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena: el presidente administrador y garantista.  Gutiérrez construye su plan de trabajo a partir de un discurso sumamente garantista y centrado en los derechos humanos. Sin descuidar lo anterior, hace las propuestas más puntuales para mejorar la administración del Poder Judicial como la incorporación plena de Compranet, fortalecer la vinculación del Poder Judicial con la Unidad de Inteligencia Financiera y construir un Sistema Institucional de Desempeño de acuerdo a lo establecido en la Ley General de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

Ministro Jorge Pardo Rebolledo: El presidente institucional. Hay algunas propuestas de este ministro particularmente innovadoras, como dotar de un nuevo uso a las Casas de la Cultura Jurídica, transformar la Unidad para la implementación de las reformas penal, del juicio de amparo y derechos humanos del Consejo de la Judicatura Federal en un Comisión con actividad permanente, e incorporar las recomendaciones de la OCDE para fortalecer la política presupuestal del Poder Judicial. Pero de la lectura de su propuesta -especialmente del preámbulo- concluyo que su presidencia sería muy institucional, en cuanto a que se ceñirá a hacer las reformas necesarias, pero sin un afán de protagonismo o activismo de la Corte, lo cual puede ser valioso por lo ya comentado en el caso del ministro Zaldívar, que se encontraría en las antípodas de éste.

Martin Vivanco Lira.  Abogado por la Escuela Libre de Derecho. Maestro en argumentación jurídica por la Universidad de Alicante. Maestro en teoría política por la London School of Economics and Political Science. Doctorando en Derecho por la Universidad de Chile. Twitter: @MartinVivanco

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[i] Todos los planes de trabajo se pueden consultar aquí.

[ii] Plan de Trabajo del Ministro José M. Pardo Rebolledo, p. 12.

[iii] Plan de Trabajo de la Ministra Margarita Luna Ramos, p. 11.

[iv] Plan de Trabajo del Ministro Arturo Zaldivar, p. 23

[v] Plan de Trabajo. Ministro Luis María Aguilar, p. 5.

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En 2010, a unos días de elegirse al actual presidente de la Corte, el ministro José Ramón Cossío hizo pública una carta en la que se descartaba como contendiente a la presidencia de la Corte. Básicamente, Cossío arguyó su desinterés por este cargo por su carácter eminentemente administrativo. Esto, aunado a que no puede proyectar asuntos, aleja al presidente de la Corte de los temas jurisdiccionales y, por ende, limita su influencia en la tarea constructiva de la Corte en materia constitucional. La carta llamó mucho la atención (de hecho se comentó en este mismo espacio), pero resulta interesante que el tema no haya sido desarrollado con más profundidad. Partiendo de lo anterior, y en la víspera de la elección del nuevo presidente de la Corte, vale la pena retomar el debate: ¿acaso la presidencia de la Corte es un cargo administrativo que diluye la influencia de su detentador en las decisiones de fondo? Si esto es así, entonces, ¿para qué aspirar a este puesto?

En cuanto a la primera pregunta, adelanto mi respuesta: no, no es así.  Si bien la Presidencia se asocia directamente con varias facultades administrativas, una mirada más fina permite entrever que muchas de éstas tienen una incidencia muy significativa en temas jurisdiccionales. Para muestra dos botones.

scjn2Posiblemente el caso más relevante que ha decidido la Suprema Corte en los últimos años es el llamado caso “Consulta Radilla”. Recordemos los antecedentes de este asunto: hace algunos años, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CoIDH) condenó al Estado mexicano a una serie de medidas reparatorias. Entre otras, ordenó que el Estado diera cabida a un sistema de control de convencionalidad difuso, esto es, extender la facultad de revisión constitucional a los jueces locales, que hasta ese momento había estado en manos de los federales (control concentrado). Ahora bien, la CoIDH sólo prescribió que debía de modificarse la legislación interna. Es decir, nada decía sobre la participación de la Corte en este tema.  Sin embargo, fue ésta quien al final implementó este importantísimo cambio. ¿Qué pasó?

La dinámica fue la siguiente: la Secretaría de Gobernación[i] envío, mediante oficio, la respectiva sentencia de la CoIDH a la Suprema Corte para que esta última analizara si se generaba una obligación a cargo del Poder Judicial. Sin embargo, el presidente de la Corte, con base en la facultad que le otorga la fracción I del artículo 14 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, abrió el expediente de consulta a trámite 489/2010 que resultó en el proyecto de resolución varios 912/2010. Fue en esta sentencia donde, entre otras cosas, se modificó el sistema de control constitucional: pasamos de un control sólo concentrado a uno mixto que sumó al control difuso, tanto constitucional como convencional.[ii]

Si reconstruimos lo anterior, fue la decisión del presidente de la Corte (y sólo de él) de hacer de la notificación de la Secretaría de Gobernación, una consulta que modificó el horizonte constitucional mexicano. Si esto no es incidir en cuestiones jurisdiccionales, no sé qué sí lo sea.

El segundo ejemplo, parte no de un caso sino de un análisis normativo y sus implicaciones en la deliberación del pleno de la Corte. Pues no hay que olvidar que el presidente de la Corte tiene entre sus facultades dos de gran trascendencia: modera los debates entre los ministros y autoriza el listado de los asuntos que se discutirán en el pleno.[iii] Esto significa que el presidente de la Corte tiene una gran influencia sobre el objeto del discurso deliberativo (el listado) y sus modalidades (tiempos, orden de las intervenciones, llamados a recesos, formas de votación, etcétera). La trascendencia de lo primero es bastante potente. Si bien el listado de los asuntos lo integra la Secretaria General de Acuerdos[iv], una vez que es aprobado por el Comité de Reglamentos, Acuerdos y Programación de Asuntos,[v] el presidente puede no autorizarla. Por lo que su voz pesa más a la hora de decidir qué asuntos se suben a pleno y bajo qué orden. Si a esto le sumamos que el presidente, de suyo, tiene un liderazgo adscrito por su investidura, él puede ser el fiel de la balanza y determinar el alcance de la intervención jurisdiccionalde la Corte en ciertos asuntos en una coyuntura específica.

Además, al tener el pulso del debate y el control de los tiempos, bien puede ir guiando la discusión de tal suerte que pueda caldear ánimos o atemperar posiciones para, al final, llegar a una resolución que a él le parezca adecuada, idealmente, desde su función de estatus como presidente de la Corte. Lo anterior no es inusual en otras Cortes. Pensemos en el conocido caso del juez Warren que al llegar a la presidencia de la Corte estadounidense, en 1954, tuvo que resolver el asunto que puso fin a la segregación racial: Brown vs Board of Education. Warren sabía que la trascendencia de la decisión era de tal calibre, que exigía que fuese respalda de manera unánime como una “decisión de Corte”[vi]. De ahí que, poco a poco, fuese convenciendo a sus colegas que no estaban de acuerdo con la inconstitucionalidad de la segregación[vii]. Así, la presidencia de la Corte es una posición que ofrece una serie de instrumentos que permite construir acuerdos para proteger a la institución misma.

Entonces, ¿por qué aspirar a la presidencia de la Corte? Porque, contrario a lo que se piensa, el presidente sí tiene una gran injerencia, no sólo administrativa, sino en cuestiones de fondo en asuntos jurisdiccionales. Además, las facultades administrativas no son baladíes: ejerce más de 4 mil millones de pesos de presupuesto con los cuales puede modificar la estructura y funcionamiento de la Corte de acuerdo a sus prioridades e ideología. A través del Consejo de la Judicatura tiene influencia directa en la capacitación y nombramiento de los jueces federales; en uso de sus facultades puede darle a la Corte una mayor vocación internacional y académica; y, por si no fuese suficiente, es el representante de uno de los tres principales poderes del Estado mexicano: cada discurso y aparición pública construyen el significado simbólico de ese poder estatal. Sin duda, no es poca cosa.

Martin Vivanco Lira. Abogado por la Escuela Libre de Derecho. Maestro en argumentación jurídica por la Universidad de Alicante. Maestro en teoría política por la London School of Economics and Political Science. Doctorando en Derecho por la Universidad de Chile. Twitter: @MartinVivanco

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[i] Específicamente el entonces Director  de la Unidad para la Promoción y Defensa de los Derechos Humanos de la Secretaría de Gobernación.

[ii] Ver, Cossío Díaz, José Ramón, Mejía Garza, Raúl M, Rojas Zamudio, Laura Patricia, El Caso Radilla. Estudio y Documentos, Editorial Porrúa, México, 2013, pp 16-28.

[iii] Fracción III del artículo 14 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

[iv] Cuyo nombramiento es sometido por el Presidente al Pleno. Fracción XI del Artículo 34 del Reglamento Interior de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

[v] Fracción II Artículo 67 del Reglamento Interior de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

[vi] Este es el lenguaje que utilizó el Ministro Arturo Zaldivar para justificar su decisión de retirar su proyecto en el asunto que decidió, de forma un tanto ambigua, la jerarquía de las normas de derechos humanos contenidas en tratados internacionales, crenado el “parámetro de regularidad constitucional”.  Ver Voto Aclaratorio y Concurrente, Contradicción de tesis 293/2011.

[vii] Para ahondar en este tema se recomienda: Klarman, J. Michael, Brown vs Board of Education and the Civil Rights Movement, Oxford University Press, 2007.

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Ante la indignación que he visto en redes social y la que igualmente me causó al ver encabezados de prensa del tipo: “Aprueban ley para impedir manifestaciones” o “Reforma constitucional para criminalizar la protesta social”, decidí darme a la tarea de analizar la propuesta de reforma a los artículos 11 y 73 constitucionales, así como su motivación y justificación.

En primer lugar, debo decir que no es una mala reforma. Y con esto me refiero a que en verdad no es malintencionada, sino al contrario. La reforma, como su motivación y marco de justificación, es concorde a la Declaración de Derechos Humanos Emergentes reformada y aprobada por distintos miembros de la sociedad civil internacional (ONG’s y promotores de derechos humanos). En esta declaración, su artículo 7º, numeral 2, se establece: “El derecho a la movilidad universal, que reconoce el derecho de toda persona a migrar y establecer su residencia en el lugar de su elección”, así como:

7. El derecho al espacio público, a la monumentalidad y a la belleza urbanística, que supone el derecho a un entorno urbano articulado por un sistema de espacios públicos y dotados de elementos de monumentalidad que les den visibilidad e identidad, incorporando una dimensión estética y un urbanismo armonioso y sostenible.

 8. El derecho a la movilidad local y a la accesibilidad, pues toda persona tiene derecho a un tráfico ordenado y respetuoso con el medio ambiente y a moverse con facilidad por la ciudad metropolitana. Toda persona discapacitada tiene derecho a que se facilite su movilidad y a la supresión de todas las barreras arquitectónicas.

Y esto justamente lo que la mencionada reforma busca: mejorar las condiciones de movilidad o tránsito ciudadano, tanto de los medios para hacerlo como de sus condiciones, haciendo especial énfasis en las comunidades que encuentran dificultades para acceder a centros de atención médica, educativa o para adquirir víveres. Esto significa no sólo establecer medios adecuados de transportes, sino también de caminos. Por su parte, respecto las zonas urbanas, se expresa la preocupación por las condiciones del transporte público e incluso peatonal, condiciones no sólo respecto del mantenimiento material de éste, sino de accesibilidad, seguridad y efectividad.

Es decir, esto significaría esfuerzos no sólo por un transporte en mejor condiciones, más efectivo y menos convulsionado, sino también calles con cruces seguros, banquetas adecuadas, iluminación, accesos para personas con capacidades diferentes, buenas ciclo-pistas, etcétera. Todo lo anterior con un enfoque sustentable, donde se promueva los usos de transporte no contaminantes y la difusión de espacios públicos verdes (la propuesta incluye un impulso de los espacios públicos adecuados como parte de los objetivos de la mencionada Declaración).

movilidadCuando la reforma hace hincapié a que la movilidad universal debe ser implementada mediante los principios de igualdad, accesibilidad, disponibilidad y sustentabilidad, en realidad se refiere a principios promovidos por todas las declaraciones y pactos de derechos humanos respecto a los servicios y espacios públicos. Esto es, que no se discrimine por razón alguna sobre quiénes pueden acceder a éstos. Que se prevea que sean accesibles para todos, tanto desde una perspectiva económica como por sus capacidades. Que esté a disponibilidad y no sea un mero buen deseo o, en su caso, que sea tan escaso que pocos puedan acceder al servicio en cuestión. Y, finalmente, que no contamine o lo haga lo menos posible.

En el mismo tenor, la propuesta de reforma, en su página 16, señala que busca atenerse al modelo integral o garantista de los derechos humanos y expresamente continúa diciendo:

[…] debido a que el ejercido de los derechos a la libre expresión, reunión y manifestación no pueden estar sujetos a reglamentaciones penales; el principal sujeto regulado es el Estado y sus agentes, no las personas manifestantes; la autoridad debe abstenerse de calificar la licitud o Ilicitud de una manifestación, sin Importar su naturaleza o finalidad inicial.

En la página 17 continúa:

La legislación que expida el Congreso de la Unión en materia de movilidad universal no debe partir ni entender que existe tensión o contradicción entre este derecho con el ejercicio de otros derechos humanos, sino al contrario, el derecho a la movilidad universal pasa a formar parte del conjunto de derechos humanos -junto con el derecho a la manifestación, reunión y protesta social entre otros- reconocidos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos […].

En resumidas cuentas, esta reforma busca no dejar lugar a dudas de que su postura es pro derechos humanos, para excluir cualquier forma de interpretación de ésta en contra del derecho a la protesta social. Al grado de exigir que ésta jamás sea sujeta de reglamentaciones penales o descalificaciones por parte de la autoridad; además, de demandar que la ley secundaria que se genere a partir de ésta cumpla con tales requisitos. Cualquier interpretación que se pueda utilizar como excusa para socavar el derecho a la protesta, la libertad de expresión y de asociación debe ser refutada y denunciada, pues no deja lugar a duda de su compatibilidad con cualquier derecho humano. En este tenor, nosotros como ciudadanos deberemos estar pendientes de cómo se diseñe dicha ley y, en el peor de los casos, esperar que nuestra Suprema Corte ejerza sus facultades para que examine su constitucionalidad.

Así, debo de decir que es una reforma extraña ya que no es común ver propuestas de reformas en el Congreso que busquen expandir los derechos humanos de los ciudadanos, y que además se basen en un documento novedoso en la materia como la Declaración de Derechos Emergentes, uno que ni siquiera proviene de un organismo internacional, sino ¡de representantes de la sociedad civil! De modo que si alguna crítica de mi parte merece la propuesta, serían dos básicamente. En primer lugar, lamento que en la revisión del texto se eliminara la frase “[…] y promoverá” para simplemente dejar que “El Estado garantizará el derecho a la movilidad universal […]”, puesto que con el vocablo “promover” se hace un especial énfasis en el papel del Estado benefactor que además, desde el nivel federal, deberá tomar acciones concretas para que esto sea efectivo hasta el nivel municipal.

En segundo lugar, y aunque creo que es una reforma de avanzada en derechos humanos que atañe a una Declaración que promueve la expansión de éstos, lamentablemente creo que México tiene otras prioridades en este momento y, a pesar de las buenas intenciones, resulta iluso buscar una expansión del catálogo de los derechos humanos con altos costes económicos y estructurales cuando en este país aún no se han garantizado ni protegido los derechos más básicos. Es triste la situación, pero pensar en un gasto y esfuerzo tan fuerte de la maquinaria estatal cuando ésta aún no garantiza los derechos de libertad, seguridad, asociación, participación política, e incluso los de educación, alimentación y seguridad social, simplemente es no fijarse en dónde estamos parados. Hoy en día las prioridades son otras, y desgraciadamente esas prioridades las tenemos desde hace muchos años como para pensar que podemos avanzar sin primero solventarlas. Hasta entonces, un derecho que implica tanto por parte del Estado desde su más humilde nivel, me temo resultará en uno más de esos derechos promisorios que quedan en buenas intenciones -aunque nunca está de más su inclusión al texto constitucional.

Piero Mattei-Gentili. Abogado por la Facultad de Derecho de la UNAM; actualmente, es profesor de las asignaturas de Filosofía del Derecho y de Lógica Jurídica en la misma Facultad de Derecho. Twitter: @SaqirlatPiero

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A finales del mes de septiembre, la Suprema Corte tuvo oportunidad de pronunciarse sobre un tema inédito: las consultas populares. Gracias a la reciente inclusión de este derecho político dentro del artículo 35 constitucional, la consulta popular se erigió en principio en un vehículo para participar, sin intermediación de representantes, en temas de trascendencia nacional. Pero, para que la consulta tenga lugar, es preciso analizar si es se actualiza o no alguna de las restricciones contempladas por este mismo artículo constitucional, tales como derechos humanos, materia electoral, gastos e ingresos del Estado, seguridad nacional y cuestiones relacionadas con la fuerzas armadas. Este análisis previo a la consulta corresponde a la Suprema Corte quien debía pronunciarse sobre la constitucionalidad de las consultas –preguntas- planteadas.

Los partidos PAN, PRI, PRD y MORENA presentaron cuatro consultas populares, las cuales comprendían los siguientes tres temas: un nuevo salario mínimo; reducción del número de legisladores plurinominales; así como, la reforma energética, este último tema planteado, con escasas variantes, por los dos últimos partidos.

futuroLa primera de las consultas estudiada fue la relativa a los salarios mínimos, presentada por el PAN y cuyo proyecto le correspondió al ministro José Ramón Cossío. Su postura establecía en esencia que el tema de la consulta popular sí era constitucional, siempre que se efectuase un cambio en la redacción de la pregunta, ya que por una parte era un tema que revestía interés y trascendencia, al tiempo que no se actualizaba ninguno de los supuestos de improcedencia. La presentación ante el resto de ministros de este asunto planteó una situación preocupante en cuanto al alcance que se les podría dar, no solo a las otras tres consultas pendientes sino a la figura misma de la consulta popular. La abrumadora mayoría sostuvo que el tema de los salarios mínimos repercutía en los ingresos del Estado aunque fuese de forma indirecta, ya que varias contribuciones, derechos y multas son fijados en referencia al salario mínimo vigente. De ahí que, en opinión de la mayoría de los ministros, se estaría actualizando precisamente la restricción temática que excluye a todos los temas relacionados con los ingresos del Estado.

Lo riesgoso de este pronunciamiento de la Corte cobró vigencia tan pronto se iniciaron las discusiones de las consultas relacionadas con la reforma energética, ya que como se vislumbró desde la primera de las consultas estudiadas, la mayoría sostuvo que este tema también comprendía cuestiones que repercutían en los ingresos del Estado.

Este primer precedente de la Corte en materia de consultas populares, cierra la puerta para casi cualquier tipo de propuesta de consulta popular ya que muchos de los temas que podrían cobrar trascendencia nacional tendrán, muy probablemente, implicaciones indirectas sobre los ingresos o egresos del Estado. A mi parecer, la lógica detrás de esta restricción se dirige a aquellos ingresos y egresos directos del Estado, como aquellos relacionados con la Ley de ingresos y el presupuesto de egresos. Sin embargo, la interpretación tan amplia que realizó la Suprema Corte de este punto cancela casi cualquier posibilidad de que un tema sea sometido a una consulta popular. Al respecto, vale reiterar que la consulta popular se plasmó como un derecho político y, por ello, su interpretación debe ser la más amplia y progresiva. Esto significa que la interpretación de los conceptos de egresos e ingresos del Estado debe ser restrictiva y no expansiva. En este sentido, vale subrayar que el único ministro que sostuvo una postura garantista de este tipo fue el ministro Cossío, ya que consideró que las restricciones previstas en el artículo 35 únicamente “limita a las consultas populares temáticamente, no en sentido normativo u orgánico”.

Lo anterior expuesto no debe entenderse en el sentido de que estas consultas populares resultaban procedentes, ya que por ejemplo la consulta que pretendía preguntar respecto a la derogación de la reciente reforma energética, puede ser considerada inconstitucional pero por razones diferentes a las esgrimidas por la mayoría de los ministros. Esta consulta popular, en particular, de haber sido considerada procedente hubiese conllevado el derogar la reforma energética, lo que a su vez hubiese implicado reformar la Constitución. De haber privado tal interpretación es necesario tener presente que el artículo 135 constitucional no contempla como procedimiento para la reforma de la Constitución a la consulta popular, siendo éste el único artículo que provee el mecanismo de cambio constitucional. De tal manera que las dos consultas en materia energética, a través de una interpretación conforme, pudieran encontrar una restricción fuera del propio articulo 35, pero dentro de la misma Constitución. La esencia de esta posición sí fue presentada en la discusión por la ministra Luna Ramos, ponente de uno de los dos proyectos que analizaron las propuesta de consulta sobre tema energético; sin embargo, este argumento no cobró el alcance que en mi opinión merecía.

Este primer ejercicio de involucrar a la Suprema Corte en el análisis de la viabilidad constitucional de la consulta popular, arrojó resultados que merecen y reclaman tanto atención como reflexión por parte de los impartidores de justicia, especialmente de los mismos ministros. No son pocos quienes han sostenido que la intención del legislador fue fijar estas trabas para que resultase prácticamente imposible el ejercicio de este derecho. No obstante, es labor precisamente de un tribunal constitucional destrabar las redacciones normativas que pudieran resultar lesivas al ejercicio de los derechos. Debe tenerse presente la noción de interpretación conforme que le impone al juez constitucional la responsabilidad de encontrar al menos una interpretación que resulte viable. Asimismo, esto fue un ejemplo emblemático de cómo cada día se le trata de dar a la Corte un papel mucho más activo dentro de la arena política del país, aunque por lo que decidió el tribunal, con su presente integración, pareciera renuente a asumir dicho papel. La legitimación de los jueces constitucionales se encuentra en la protección que proveen éstos de la Constitución ante las conductas de los demás poderes, en este caso lamento decir que la Corte ha quedado un poco lejos de la labor que corresponde a un verdadero tribunal constitucional y que es la que ha procurado asumir en los últimos años.

Santiago Oñate Yáñez. Alumno de la licenciatura en Derecho de la Universidad Iberoamericana. Coordinador de proyectos de la asociación estudiantil Comuni[DH]ad Ibero.

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Después de las sesiones públicas del 29 y 30 de octubre de la Suprema Corte es difícil saber si las consultas populares serán algo más que letra muerta. La mayoría de los ministros no sólo determinó que las consultas en materia energética (impulsadas por el PRD y Morena) y de salarios mínimos (impulsada por el PAN) eran inconstitucionales, sino que también fijó criterios que restringen notablemente la posibilidad de poner en práctica este mecanismo de participación ciudadana. Tomando como base las intervenciones de los ministros en dichas sesiones públicas, en las siguientes líneas me propongo hacer un balance crítico de la postura asumida por la mayoría de los integrantes de la Corte.

De chile, de dulce y de manteca: las posiciones de los ministros frente a las consultas

Comienzo con una breve síntesis de las preguntas de las consultas, los proyectos de sentencia de los ponentes y de las posiciones asumidas por cada uno de los ministros. Por una parte, en la consulta del PAN (que proponía fijar un nuevo salario mínimo para garantizar al menos la línea de bienestar del CONEVAL) la propuesta del ministro Cossío consistía en declarar constitucional la materia de la consulta, aunque modificando la pregunta para que su formulación fuera más sencilla.[1] Los ministros Franco, Pérez Dayán y Silva votaron a favor de la constitucionalidad de la materia, aunque expresaron algunas diferencias menores con el proyecto. En cambio, seis ministros concluyeron que la consulta del PAN violaba la Constitución. Gutiérrez Ortiz Mena, Sánchez Cordero y Zaldívar estimaron que fijar el salario mínimo conforme a la línea de bienestar implicaba una violación a derechos humanos; Pardo y Aguilar alegaron que la materia de la consulta estaba relacionada con los ingresos y gastos del Estado; mientras que Luna sostuvo estos dos argumentos y añadió que, además, las consultas populares eran improcedentes en temas constitucionales.

consulta popularPor otra parte, una mayoría de nueve ministros votó a favor del sentido de los proyectos presentados por las ministras Sánchez Cordero y Luna, quienes calificaron como inconstitucionales tanto la consulta impulsada por Morena (relacionada con la pertinencia de otorgar contratos y concesiones a particulares en materia energética)[2] como la del PRD (que proponía preguntar a los ciudadanos si debía mantenerse la reforma constitucional en materia energética).[3] Con la excepción de Cossío, todos los ministros votaron por la inconstitucionalidad bajo el argumento de que las consultas estaban relacionadas con los ingresos y gastos del Estado. Aguilar y Zaldívar dejaron entrever que podría haber otras razones para sostener la inconstitucionalidad, pero decidieron no hacerlas explícitas. Silva estimó que, además de referirse a ingresos y gastos, las consultas violaban los principios de representatividad y federalismo establecidos en el artículo 40 constitucional. Luna compartió ambas razones y, adicionalmente, señaló que la consulta del PRD implicaba una restricción a derechos humanos.

Vale la pena destacar dos cosas sobre las posiciones de los ministros. En primer lugar, el común denominador para rechazar las tres consultas fue que la mayoría de los ministros consideró que tanto el incremento al salario mínimo como la reforma energética se relacionaban con los ingresos y gastos del Estado. Sin embargo, algunos ministros dieron otras dos razones adicionales –la posible restricción de derechos humanos y la improcedencia de las consultas frente a temas constitucionales– mismas que, aunque no sirvieron de base para rechazar las consultas promovidas por el PAN, Morena y PRD, sí resultan por demás relevantes para el futuro de esta figura de participación ciudadana.

En segundo lugar, debe destacar que si bien los ministros expresaron las más variadas posturas, lo cierto es que hubo dos extremos claramente identificables: en uno se ubicó el ministro Cossío, para quien las tres consultas resultaban constitucionales, mientras que en el otro se colocó la ministra Luna, quien alegó tres razones distintas para rechazar todas las consultas. En razón de lo anterior, creo que el debate al interior de la Suprema Corte puede reconstruirse y analizarse a partir de estas coordenadas. Comenzaré sintetizando los argumentos de Cossío, quien desde mi perspectiva ofreció los argumentos más sólidos, para después reseñar y criticar los contraargumentos de Luna y el resto de los ministros.

Participación ciudadana en serio: los argumentos de Cossío.

La postura de Cossío es destacable por diversas razones. Por una parte, reconoce que la participación de la ciudadanía en las consultas populares es nada más y nada menos que un derecho humano de rango constitucional. Cossío argumentó que las materias que no pueden ser objeto de consulta deben interpretarse de manera “limitativa y estricta, restringiendo lo menos posible el acceso a la consulta”, pues sólo así es posible cumplir con el mandato contenido en el artículo 1º constitucional, consistente en que las normas de derechos humanos deben interpretarse de la manera que resulte más favorable a las personas.

Lo anterior llevó a que Cossío estimara que las consultas populares serían inconstitucionales sólo cuando se refirieran directamente a los ingresos y gastos del Estado, esto es, cuando se relacionaran con algunos de los elementos del sistema financiero, o bien, con los conceptos establecidos en la ley de ingresos o en el presupuesto de egresos. De acuerdo con Cossío, la finalidad de esta restricción era evitar que los ciudadanos utilizaran las consultas populares para evadir el pago de sus obligaciones tributarias (reducir el IVA al 4% o eliminar el ISR, por ejemplo) o para otorgar subsidios generalizados, pero que su objetivo no era cerrar la puerta a que se consultaran temas que tuvieran alguna incidencia presupuestaria. Así, por ejemplo, consideró que en el caso de la consulta promovida por el PAN, si bien el salario mínimo tenía una relación con los gastos del Estado, ésta era una relación indirecta.

Por otra parte, la postura de Cossío es profundamente democrática en la medida en que defiende la existencia de una ciudadanía madura, que mediante el debate público es capaz de tomar decisiones en temas trascendentales. Es por ello que enfatizó que la Suprema Corte no tenía facultades para “analizar las posibles consecuencias o efectos económicos, sociales o políticos que puedan llegar a generarse” con las consultas, pues eso fue precisamente lo que “el Constituyente quiso delegar en el ámbito de la ciudadanía nacional”. Dicho de otra forma, la postura de Cossío reconoce que, conforme al texto constitucional, es la ciudadanía –y no los legisladores o los jueces– quienes tienen la última palabra en ciertos temas de trascendencia nacional.

Por último, Cossío realizó una interpretación sistemática que le permitió armonizar el contenido de diversos artículos de la Constitución. De acuerdo con Cossío, las consultas populares sí son procedentes en temas constitucionales, en tanto este mecanismo de participación directa no desplaza los procedimientos para realizar cambios legislativos (artículos 71 y 72 de la Constitución) o constitucionales (artículo 135). De acuerdo con su concepción (compartida igualmente por el ministro Gutiérrez Ortiz Mena), las consultas populares no pueden crear, modificar o eliminar disposiciones constitucionales, pero sí pueden obligar al congreso federal y a las legislaturas locales a fin de “incluir en sus procedimientos legislativos lo que se haya determinado ciudadanamente mediante la consulta.”

¿Consultas que no cuesten un solo centavo? El argumento sobre los ingresos y gastos del Estado.

Fueron varios los ministros que asumieron posiciones que contrastan claramente con la postura de hacer una interpretación estricta de las restricciones al derecho a participar en consultas populares. La ministra Sánchez Cordero argumentó que el concepto “ingresos y gastos del Estado” debía ser entendido de la manera más amplia posible, de tal forma que serían inconstitucionales las consultas que se relacionaran de “forma directa, indirecta, mediata o inmediata” con la “obtención, origen, destino, aplicación, administración o distribución de los ingresos y gastos del Estado Mexicano”. En un sentido similar, Aguilar estimó que debía excluirse “todo lo que se refiera a los ingresos que el Estado puede obtener” y Pardo alegó que el poder reformador la Constitución “prefirió́ excluir cualquier asunto que tenga que ver” con los ingresos o gastos. El ministro Gutiérrez Ortiz Mena, aunque dijo no compartir la interpretación amplia del concepto, se separó de la propuesta de Cossío, pues estimó que con ella no se podrían considerar como ingresos los aprovechamientos, productos, recargos, sanciones, gastos de ejecución, indemnizaciones, así como contraprestaciones por servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho privado.

No es difícil ver cómo, bajo la interpretación de la mayoría de la Corte, prácticamente cualquier consulta popular sería inconstitucional, pues es evidente que todo actividad estatal en un tema de trascendencia nacional tendrá algún impacto presupuestal (piénsese, simplemente, en el salario que reciben los funcionarios públicos encargados de ejecutar dichas acciones). Sin embargo, esa fue la postura adoptada por la mayoría de los ministros de la Corte. En el caso de la consulta del PAN, por ejemplo, el ministro Pardo señaló que el salario mínimo se utiliza como “referencia de una gran cantidad de legislación de orden tributaria, de orden financiera, de muchos órdenes, en muchos programas, en muchos de los documentos que necesariamente tienen que ver con ley de ingresos y con presupuesto de egresos”. En igual sentido, Aguilar apuntó que dicho parámetro sirve de base para el pago de salarios de servidores públicos, pensiones, prestaciones y multas.

En el caso de las consultas sobre la reforma energética, la mayoría de los ministros enfatizó, además, que en diversos artículos de dicha reforma se hace referencia a los ingresos del Estado. En particular, señalaron que el artículo 27 constitucional establece que las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos se realizarán “[c]on el propósito de obtener ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la Nación”. Si bien este argumento resulta mucho más sensato, creo que Cossío fue certero al señalar que la postura mayoritaria confundía un mecanismo específico (los contratos de empresas estatales con particulares para la exploración o extracción de hidrocarburos) con su finalidad (obtener ingresos para el Estado). Más aún, creo que el criterio mayoritario genera un incentivo perverso, pues parecería que cualquier reforma constitucional o legal quedaría blindada si los legisladores señalan que una política pública busca “incrementar los ingresos del Estado” o “hacer más eficiente el gasto público”.

¿Más vale una ficción constitucional que una mejora real? El argumento sobre la restricción a derechos humanos.

Quizá el argumento más sorprendente de toda la discusión fue la manera en que algunos ministros argumentaron que la consulta del PAN podría generar una restricción a derechos humanos. El ministro Gutiérrez Ortiz Mena, por ejemplo, reconoció que la propuesta del PAN tenía el potencial de incrementar significativamente el monto del salario mínimo. De acuerdo con el ministro, “la línea de bienestar determinada conforme a los lineamientos propuestos en la consulta arroja una cantidad liquida mayor a la que actualmente calcula la Comisión Nacional de Salarios Mínimos”. Y, sin embargo, estimó que resultaba inconstitucional elevar el salario mínimo de tal forma que este pudiera cubrir todas las necesidades de una familia para garantizar al menos dicha línea, pues desde su perspectiva esto implicaría “sustituir” el parámetro contemplado en el artículo 123 constitucional, según el cual los salarios mínimos generales “deberán ser suficientes para satisfacer las necesidades normales de un jefe de familia, en el orden material, social y cultural, y para proveer a la educación obligatoria de los hijos”.

Esta conclusión, como puede verse, resulta por demás problemática. Por una parte, como señaló en su momento el ministro Cossío, la propuesta de la consulta no consistía en que el nuevo salario fuera exactamente igual a la línea de bienestar, sino que dicho parámetro fungiera como un piso mínimo (de ahí que se hablara de “al menos”). Por la otra, no deja de ser paradójico que los ministros hayan cerrado la puerta a la posibilidad de que el salario mínimo se acercara, aunque sea incrementalmente, al parámetro constitucional.

¿Y la clave de derechos humanos? La improcedencia de las consultas en temas constitucionales.

Por último, conviene revisar los argumentos que se dieron para sostener que las consultas resultaban improcedentes en tanto se referían a temas constitucionales. En este sentido, la ministra Luna señaló que la celebración de consultas populares en esta materia contravendría tanto el artículo 135 de la Constitución, que establece el procedimiento de reforma constitucional, como el artículo 40, que establece el carácter federal de la República Mexicana.

Creo que hay buenas razones para rechazar este argumento, defendido tanto por la ministra Luna como por el ministro Silva. Por una parte, no es cierto que con una consulta en materia constitucional se viole el artículo 135, pues como señaló el ministro Cossío (y también el ministro Gutiérrez Ortiz Mena) la aprobación de una consulta de este tipo no implicaría la creación, modificación o eliminación de disposiciones constitucionales, sino sólo la obligación por parte del Congreso federal y las legislaturas estatales para hacer las adecuaciones constitucionales necesarias a fin de cumplir con el mandato de la consulta. Dicho de otra manera, no habría violación alguna al procedimiento establecido en el artículo 135 constitucional.

Por otra parte, creo que una lectura cuidadosa de la Constitución permite concluir que las consultas populares sí proceden en temas constitucionales. Como previamente había argumentado, el artículo 35 constitucional explícitamente señala que no pueden ser objeto de consulta “la restricción de los derechos humanos reconocidos por esta Constitución” así como “los principios consagrados en el artículo 40 de la misma”. En consecuencia, si existen ciertas partes de la Constitución que no pueden ser afectadas por una consulta popular, necesariamente hay otras que sí pueden serlo.

Por último, tampoco comparto el argumento de que la procedencia de consultas populares en temas constitucionales implicaría una vulneración del carácter federal de la República mexicana (pues con ello se eliminaría la posibilidad de que las legislaturas estatales participaran en el proceso de reformas constitucionales). De entrada, no es cierto que en nuestro sistema jurídico las legislaturas estatales siempre intervengan en la definición de las normas con rango constitucional. Basta con señalar que el Presidente y el Senado tienen la facultad de firmar y ratificar tratados internacionales en materia de derechos humanos, cuyas normas tienen rango constitucional según el criterio mayoritario de la Corte.

Además, hay que recordar que la reforma constitucional que introdujo las consultas populares fue aprobada por la mayoría de las legislaturas estatales. Fueron ellas, precisamente, las que estuvieron de acuerdo con que las consultas se configuraran como un derecho humano para toda la ciudadanía; fueron ellas las establecieron que las mismas podrían ser vinculantes para todas las “autoridades competentes” (no sólo las federales); y fueron ellas las que aprobaron un nuevo mecanismo de participación democrática donde la última palabra la tienen los ciudadanos y nos los representantes electos, ya sea federales o locales. Dicho de otro modo, el modelo federal que contempla nuestra Constitución no es incompatible con la posibilidad de que, en algunos supuestos, la ciudadanía intervenga de manera directa en la definición del contenido de nuestro máximo ordenamiento.

Un balance general

¿Qué balance podemos hacer sobre lo resuelto por la Suprema Corte? En términos generales, creo el saldo es claramente negativo. Si las versiones finales de las sentencias reflejan fielmente lo expresado por los ministros en las sesiones públicas del 29 y 30 de octubre, no sería exagerado decir que la mayoría de la Corte ha restringido –si no es que prácticamente eliminado– la posibilidad de realizar consultas populares. De entrada, es difícil pensar en alguna acción gubernamental de trascendencia nacional que no tenga un impacto (positivo o negativo) en los ingresos y gastos del Estado. Asimismo, parecería que el criterio mayoritario de la Corte permite que los legisladores “blinden” cualquier reforma con la mera referencia a que una determinada política pública busca “incrementar los ingresos del Estado” o “hacer más eficiente el gasto público”. Finalmente, resulta lamentable que un sector de la Corte haya dejado a un lado la interpretación en clave de derechos humanos para concluir que las consultas son improcedentes en temas constitucionales. Las decisiones de la Corte, en suma, son una mala noticia para la democracia mexicana.

Javier Martín Reyes (@jmartinreyes). Abogado por la UNAM y politólogo por el CIDE. Es miembro de Participando por México y actualmente realiza estudios doctorales en la Universidad de Columbia.

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[1]    La pregunta original era la siguiente: “¿Estás de acuerdo en que la Ley Federal del Trabajo establezca que la Comisión Nacional de Salarios Mínimos [CNSM] fije un nuevo salario mínimo que cubra todas las necesidades de una familia para garantizar al menos la línea de bienestar determinada por el CONEVAL?” Cossío estimó que las referencias al CONEVAL, CNSM y línea de bienestar “no tienen un significado inmediatamente evidente ni comprensible”, además de que la formulación era limitativa, en tanto otras autoridades podían quedar vinculadas por la consulta. Por lo anterior, estimó que la pregunta debía modificarse para quedar de la siguiente forma: “¿Estás de acuerdo en que se fije un nuevo salario mínimo que resulte suficiente para que una familia adquiera los bienes y servicios requeridos para cubrir sus necesidades alimentarias o no alimentarias?”

[2]    Se proponía preguntar lo siguiente: “¿Estás de acuerdo o no en que se otorguen contratos o concesiones a particulares, nacionales o extranjeros, para la explotación del petróleo, el gas, la refinación, la petroquímica y la industria eléctrica?”.

[3]    La pregunta propuesta era la siguiente: “¿Está de acuerdo en que se mantengan las reformas a los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución en materia energética?”

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Admitir, tramitar, resolver y archivar un juicio de amparo supone hacer uso de un enorme acervo de categorías, abstracciones y reglas técnicas. Por lo menos desde enero de 1936[i]  y hasta marzo de 2013[ii], los jueces y magistrados federales operaban a la luz de las mismas reglas de origen legislativo y jurisprudencial; las sentencias federales pudieron ajustarse gradualmente y sin complicaciones a las reformas legislativas y los cambios de criterio que se dieron en dicho periodo. Sin embargo, la introducción de una nueva Ley de Amparo en 2013 impuso a los juzgadores federales el enorme reto de ajustarse, no sólo a nuevas reglas de trámite sino a nuevas figuras procesales.

adhesivo1El juicio de amparo directo corresponde a quien considera que una autoridad jurisdiccional, al dictar una sentencia en sede ordinaria, ha violado sus derechos humanos. Si tiene razón el quejoso, el Tribunal Colegiado de Circuito que resuelva el asunto, habrá de conceder el amparo y, naturalmente, ordenar el dictado de una nueva sentencia en la cual se corrijan los vicios constitucionales de la anterior. No obstante, en todos los procesos litigiosos intervienen dos partes y una siempre será desfavorecida por la decisión de la autoridad jurisdiccional y, en consecuencia, tendrá incentivos para promover una demanda de amparo, reclamando que se violaron sus derechos. La segunda sentencia ordinaria, dictada en cumplimiento del primer amparo, será igualmente combatida y podrá ser motivo de una nueva concesión de amparo. Probablemente la autoridad tenga que dictar una nueva sentencia, la tercera. Ésta, a su vez, puede ser objeto de otra demanda de amparo directo. El proceso parece interminable.

Imaginemos, por ejemplo, a dos padres capitalinos reclamando la guarda y custodia de su hijo menor. El juez familiar del Distrito Federal dará la razón a uno de los padres con base en las pocas pruebas que fueron aportadas al proceso. Uno de los padres estará inconforme con la sentencia dictada por el juez del Distrito Federal y, en consecuencia, solicitará el amparo argumentando que el juez de lo familiar no explicó las razones por las cuales otorgó poco valor probatorio a cierta prueba. El amparo será concedido: una nueva sentencia será dictada. De nuevo, uno de los padres estará molesto y es probable que promueva un nuevo amparo afirmando una violación a sus derechos humanos. El amparo será concedido: una nueva sentencia será dictada. Tal vez venga un nuevo amparo. En el litigo constitucional, tres strikes no bastan.

Para resolver el problema anterior, se ideó una nueva figura: el amparo adhesivo. Esta nueva acción procesal corresponde a quien obtuvo sentencia favorable en sede ordinaria. Ante la promoción de un amparo directo por su contraparte, la parte vencedora podrá mostrar al Tribunal Colegiado las bondades de la sentencia que le dio la razón y tendrá que hacer valer aquellas violaciones procesales que, en caso de concederse el amparo al quejoso principal, pudieran perjudicarle en el dictado de una nueva sentencia. De esta forma, la parte vencedora podrá armarse ante la eventual concesión del amparo a su contraparte y el Tribunal Colegiado podrá estudiar, de una sola vez, todas las posibles violaciones de derechos.

La solución parece sencilla; sin embargo, en la práctica, ha causado severas inquietudes en los Tribunales Colegiados del país. ¿Qué tipo de argumentos deben hacerse en la demanda del adherente?[iii] ¿Cómo deben estudiarse los argumentos que no se ajusten a lo dispuesto por la Constitución y la nueva Ley de Amparo? ¿Puede el quejoso adherente criticar la demanda de su contraparte, sin aportar nada sustancial? ¿Merece un punto resolutivo independiente?

Ante los cuestionamientos anteriores, Tribunales Colegiados de Michoacán, Quintana Roo, el Distrito Federal, Puebla, Coahuila y Tabasco han emitido criterios contradictorios. Por ello, en las semanas pasadas, la Primera Sala de la Suprema Corte ha resuelto algunas contradicciones de tesis, buscando dar certeza a los magistrados federales respecto a los límites y alcances del amparo adhesivo[iv].

En primer lugar, hay que destacar que la Primera Sala ha establecido que los Tribunales Colegiados de Circuito deben atender a las características argumentativas de cada amparo adhesivo del que conozcan[v]. Así, no merece un mismo tratamiento el amparo adhesivo que enuncia lo buena que resultó la labor del juez ordinario, de otro en el que se denuncien violaciones al procedimiento. Cada amparo adhesivo tendrá características propias, acordes a la finalidad que persigue quien lo promueve.

Por otra parte, la Sala ha enfatizado que el amparo adhesivo es una acción procesal que depende de la procedencia del amparo principal. Así, si el amparo resulta extemporáneo y el único objetivo del quejoso adherente es que la sentencia ordinaria que le dio la razón permanezca viva, es evidente que no existirá necesidad de que el Tribunal Colegiado se pronuncie respecto a esta nueva figura procesal. La sola negativa de amparo al principal implica la subsistencia de la sentencia que dio razón al adherente; en términos procesales: su pretensión ha sido colmada.

Además, la Sala ha dicho que cuando el amparo adhesivo se limita a cuestionar la corrección jurídica de los argumentos de su contraparte, el quejoso adherente en nada ayuda al Tribunal Colegiado. Esos argumentos necios no podrán ser atendidos por el Tribunal que resuelva la causa, éste deberá calificarlos de “inoperantes”.

Al resolver las contradicciones de tesis a que hago referencia, la Primera Sala ha abordado cuestiones técnico-procesales cuya delimitación resulta importante. Mediante la construcción jurisprudencial de lo que debe hacerse con un amparo adhesivo, los Tribunales Colegiados del país podrán resolver con mayor celeridad y certeza los asuntos que se someten a su jurisdicción. Además, los Tribunales podrán enfocarse en atender las cuestiones relevantes de cada proceso de amparo, sin hacerse cargo de argumentos necios, irrelevantes o, sencillamente, improcedentes.

Julio Manuel Martínez Rivas. Estudiante de Derecho en el ITAM y colaborador de la ponencia del ministro Cossío en la Suprema Corte.

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[i] La vieja Ley de Amparo fue publicada y entró en vigor el 10 de enero de 1936.

[ii] La nueva Ley de Amparo fue publicada el 2 de abril de 2013 y entró en vigor al día siguiente.

[iii] Anticipo una cuestión que si bien no ha sido resuelta directamente por la Suprema Corte, ha sido abordada por algunos Tribunales Colegiados: ¿puede el quejoso adherente impugnar los puntos decisorios que le perjudiquen de la sentencia reclamada? Para ello, ¿no podría promover un amparo principal? Lo anterior, ¿no sería tanto como darle una segunda oportunidad procesal para combatir la sentencia?

[iv] Contradicciones de tesis 32/2014 (28 de mayo de 2014), 89/2014 (27 de agosto de 2014), 110/2014 (10 de septiembre de 2014) y 136/2014 (15 de octubre de 2014), todas elaboradas bajo la Ponencia del Ministro Cossío y resueltas por unanimidad de votos.

[v] “[…] dada la diversidad de formas que puede adoptar la argumentación de un amparo adhesivo —considerando que el artículo 182 de la Ley de Amparo señala las tres finalidades de dicha figura procesal—  la decisión judicial que recaiga al mismo debe acoplarse a la pretensión particular del quejoso adherente.” Contradicción de tesis 32/2014, párrafo 48.

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Metodológica y teóricamente no encuentro sustento en la propuesta de Juan Luis Hernández y Gerardo Mata, publicadas en este Blog, según la cual los jueces de menor jerarquía puedan inaplicar jurisprudencia de la Suprema Corte si es que consideraran que ésta es violatoria de un derecho humano.

Me parece fundamental distinguir algunas cuestiones:

1) Inaplicabilidad y no aplicabilidad: en la contradicción de tesis en cuestión se estudió la inaplicación de la jurisprudencia cuando se detecte a través de un control de constitucionalidad (y convencionalidad) que es violatoria de algún derecho humano. Ello no abarca la no aplicabilidad de la jurisprudencia que es de lo que habla Gerardo Mata ni de la aplicación del principio pro persona que es de lo que habla Juan Luis Hernández. La primera, implica distinguir entre casos y, razonadamente, llegar a la conclusión de que la jurisprudencia no es aplicable porque el caso a resolver es distinto. La segunda, es una obligación constitucional desprendida del artículo 1° que implica preferir la interpretación más favorable a la persona, ello no lleva a la inaplicación en el sentido de que se considere violatoria de un derecho, sino que el juez considera que existe otra interpretación (por ejemplo, de la CoIDH) que es más favorable a los derechos de la persona, es decir, se trata de otro caso, y no de uno de no aplicabilidad.

2) El sistema de competencias: aquí hay que distinguir tres cuestiones:

  1. La división de poderes y la competencia para crear normas del poder judicial.
  2. La distribución jerárquica como un sistema de competencias por materia.
  3. La distribución jerárquica como un sistema de competencias por grado.

OLYMPUS DIGITAL CAMERALa creación de normas en el ámbito del poder judicial es un tema bastante amplio. Aquí me refiero únicamente, y de manera escueta por falta de espacio, a la creación de normas a través de la integración de la jurisprudencia. La jurisprudencia es, en efecto, una norma. Pero de una naturaleza distinta a la ley (formalmente legislativa o ejecutiva), la primera pretende aclarar u orientar sobre el sentido que debe tener la interpretación de una ley. La ley pretende ordenar las relaciones humanas y, para ser aplicada, requiere ser interpretada. La jurisprudencia dice a los jueces cómo debe entenderse y aplicarse esa ley en determinados casos concretos. La jurisprudencia concretiza. La ley es general y abstracta. En términos del artículo 94 constitucional las tesis jurisprudenciales se convierten en normas sobre la interpretación de aplicación obligatoria para todos los jueces inferiores del órgano que la crea, no así para los demás operadores jurídicos.

La distribución jerárquica como sistema de competencias por materia y por grado es la forma de organización de cualquier poder judicial ordenado por una Constitución democrática y por el principio de dos instancias. Un Estado constitucional pretende que su Constitución sea la norma suprema y fuente del orden jurídico, para ello instala un sistema de control de la constitucionalidad. En este sentido, dentro del poder judicial mexicano, la Suprema Corte es quien tiene la competencia material de dictar la última palabra (sus sentencias no admiten ninguna revisión), de invalidar normas contrarias a la Constitución y su jurisprudencia (la interpretación reiterada de las normas) es obligatoria para todos los jueces. Esas son sus competencias constitucionales.

El principio de dos instancias garantiza los principios de impugnación y de contradicción; de tal manera que por vía de la competencia por grado, hay jueces jerárquicamente superiores con competencia para revisar las determinaciones de los jueces inferiores, sus resoluciones son obligatorias para ese juez inferior. El sistema de revisión de decisiones en donde los jueces superiores revisan las determinaciones de los jueces inferiores, busca garantizar las partes una resolución a los conflictos justa y apegada a Derecho (que incluye, por supuesto, los derechos humanos).

3) Autoridad y autoritarismo: La obligatoriedad de las decisiones de los jueces superiores para los jueces inferiores está muy lejos del “autoritarismo judicial”. El autoritarismo se refiere a autoridades ilegítimas, que toman decisiones no apegadas al principio de legalidad y que son, básicamente, arbitrarias. La obligatoriedad del Derecho está relacionada con la legitimidad de la autoridad. Asumo que partimos del reconocimiento de que la Corte es una autoridad legítima. Es decir, admitimos que los jueces constitucionales son autoridades legítimas y, en este sentido, tienen el derecho de imponer con sus decisiones restricciones a los comportamientos de los sujetos a un determinado orden jurídico.

Si esto es así, aceptamos que la Corte mexicana es una autoridad jurisdiccional con el derecho de decidir en última instancia las cuestiones constitucionales. Es, constitucionalmente hablando, la autoridad que pronuncia la última palabra con respecto a los conflictos de Derecho nacionales.

Cuando hablamos de la autoridad de la Corte no hablamos de autoritarismo; es decir, de una autoridad ilegítima, antidemocrática, inconstitucional; al menos hasta donde yo entiendo, la percepción sobre la Corte no es ésta. La existencia de una autoridad ¡no es igual a autoritarismo!

4) Diálogo jurisprudencial y control constitucional: Creo que es muy relevante distinguir entre ambas. La primera se trata de la interacción dialógica entre distintas jurisdicciones (nacionales y/o internacionales) que tienen como resultado el robustecimiento de la integración de los derechos humanos y otros principios fundamentales dentro del Estado constitucional (democracia, Estado de Derecho, representación) a través de otras experiencias. Entonces, el diálogo jurisprudencial está lejos de ser un control de constitucionalidad/convencionalidad de las decisiones de otras jurisdicciones. Esto no solamente carece de lógica competencial, sino que no es parte de la definición del concepto de diálogo. El diálogo pretende construir y enriquecer las decisiones tomando en cuenta diversas razones; el control tiene como objeto estudiar la validez de las normas.

5) Estado de Derecho y derechos humanos: Supondría que no es necesario hacer esta precisión, pero pareciera que para los autores los principios de certeza y seguridad jurídica (pilares del Estado de Derecho) son opuestos a los derechos humanos. Basta con afirmar de manera contundente que el Estado de Derecho es la única garantía de los derechos humanos. Sin éste los derechos humanos tendrían el mismo valor moral, pero sin posibilidad alguna de ser efectivos. Hay una relación de necesidad lógica en esta tríada: sin Estado de Derecho, los derechos humanos no serían efectivos, sin derechos humanos efectivos no es posible la participación democrática.

6) El stare decisis[1] y el autoritarismo: Finalmente, la última precisión requiere una referencia al sistema norteamericano del stare decisis o de autoridad del precedente. México, como se sabe, sigue una tradición continental o de derecho escrito. Estados Unidos, por su parte, pertenece al sistema de precedentes o de common law. Cobra sentido referirse a cómo funciona el sistema de precedentes en un sistema como éste. El principio del stare decisis implica que las determinaciones de las autoridades jurisdiccionales superiores son obligatorias para las inferiores, con la finalidad de garantizar seguridad y certeza jurídica, evitar la arbitrariedad y garantizar el principio de igualdad ante la justicia. Si todo puede cuestionarse, no hay autoridad, no hay una decisión última. En algún sitio debe parar el debate, eso otorga certeza a ambas partes en un conflicto.

7) Infalibilidad, diálogo y Suprema Corte: No he defendido que la Corte por tener la última palabra dentro del poder judicial sea infalible, lo cual sería absurdo. Ni la idea del diálogo se opone a la última palabra dentro del poder judicial. Como sabemos, el dialogo puede ser horizontal y vertical. El diálogo horizontal, con otros poderes, sí requiere por razones democráticas que no haya una última palabra sobre interpretación de la constitución o de la ley. Ahora bien, el diálogo vertical que se da entre las diversas instancias mientras no exista jurisprudencia, requiere de un punto final por seguridad jurídica. Me parece que los autores pierden de vista que todo sistema jurídico necesita prever la toma de decisiones vinculantes, pues a diferencia del discurso moral, el derecho exige tomar decisiones. En ese sentido, la existencia de una autoridad final dentro del poder judicial es parte de una teoría de la autoridad, connatural a cualquier sistema jurídico.

Geraldina Gónzalez de la Vega. Constitucionalista y ensayista. LLM Düsseldorf. Twitter: @geraldinasplace Agradezco a Roberto Niembro y a René González de la Vega las conversaciones y los comentarios sobre el tema que enriquecieron este texto. Ello no les compromete a lo aquí escrito.

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[1] “Stare decisis et non quieta movere” (mantener las decisiones y no perturbar lo tranquilo).

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El pasado 15 de octubre de 2014 se convirtió para muchos en un día histórico. Fue alrededor de las dos de la tarde cuando la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia, gracias al voto de su mayoría, determinó conceder el amparo y protección de la justicia federal a favor de tres pacientes del Instituto Nacional de Enfermedades Respiratorias “Ismael Cosío Villegas”, mejor conocido como INER.

A efecto de recapitular los antecedentes del caso aún y cuando ya hemos hablado de los mismos en otras ocasiones-, me permito enfatizar algunos hechos: el INER es el instituto nacional de salud en México que atiende a la mayor cantidad de pacientes que viven con VIH/SIDA. En el INER, el Sida es la primer causa de muerte por enfermedades infecciosas en personas entre los 18 y 45 años.

SALUN-UN-DERECHONo obstante lo anterior, al día de hoy el INER no cuenta con un servicio clínico especializado para la atención de pacientes con VIH/SIDA u otras enfermedades de transmisión aérea que reúna los requisitos necesarios para brindar condiciones adecuadas de atención, cuidado y tratamiento. Por el contrario, las condiciones actuales de infraestructura del “Pabellón 4”, dentro del cual son atendidos, se encuentran muy por debajo de lo ordenado por los estándares médicos y científicos indispensables para brindar la mejor atención y cuidado a estos pacientes.

A modo de corolario se destaca que, como es bien sabido, en estados avanzados de la enfermedad, el sistema inmunológico de los pacientes se encuentra por demás deteriorado. Para ello, el tratamiento que se les brinde debe de ser otorgado en completo aislamiento para evitar el contagio de otras enfermedades oportunistas. A pesar de ello, dentro del Pabellón 4 del INER los pacientes se ven obligados, entre otras cosas, a compartir tanto habitación como servicios sanitarios con otros pacientes que padecen de distintas patologías, además de que no se cuenta con un sistema de administración y ventilación del aire que impida la trasmisión de agentes infecciosos.

Lo anterior no ha sido ajeno ni mucho menos desconocido para las autoridades sanitarias, pues fue en el año 2007 cuando desde el INER se propuso llevar a cabo un proyecto de construcción de una clínica especializada que se ajusta a todos los requisitos clínicos y científicos necesarios para brindar el mejor tratamiento a los pacientes que viven con VIH/SIDA. Este proyecto es conocido como “Pabellón 13” y de construirse sería la primera unidad hospitalaria en México diseñada con base en la contención de agentes infecciosos y de bioseguridad.

Así, fue en el año 2010 cuando se entregó el proyecto ejecutivo de la obra, para el cual fueron erogados 7 millones y medio de pesos. A partir de la entrega de este proyecto, el propio INER dio inicio a la tramitación de todos los permisos, certificados y requerimientos administrativos necesarios para iniciar la ejecución de la obra y que constituyen los requisitos indispensables para acceder a los recursos para infraestructura y equipamiento del Pabellón 13. Dos años después, en febrero de 2012, se tuvo conocimiento de manera informal, que el proyecto del Pabellón 13 había sido, sin justificación que mediara, suspendido.

Es interesante señalar que en ese mismo año, la Secretaría de Salud gastó 2 mil millones de pesos en publicidad oficial, cuando el Congreso de la Unión sólo le había autorizado gastar para este rubro 200 millones de pesos. Lo que nos lleva a concluir que la obra del Pabellón 13 no pudo haber sido suspendida por falta de recursos, a diferencia de lo que en algún momento alegó el propio INER.

El escenario antes descrito fue insostenible para Adrián, Leonardo y Rogelio, pacientes del INER que viven con VIH, pues representa sin lugar a dudas una violación a su derecho al más alto nivel posible de salud. Recordemos que el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales dispone en su artículo 2 que todos los Estados se comprometen a adoptar medidas, hasta el máximo de sus capacidades, incluidas las económicas, para garantizar el desarrollo y disfrute progresivo de los derechos humanos ahí reconocidos. Por su parte, el artículo 12 de dicho Pacto, reconoce para todas las personas, el disfrute al más alto nivel posible de salud física y mental.

Así, en el mes de diciembre de 2012, Adrián, Leonardo y Rogelio, de la mano del equipo de Fundar, Centro de Análisis e Investigación, A.C., dieron inicio a una batalla en la arena judicial que se vio resuelta dos años después en el seno de la Suprema Corte. El proyecto de resolución estuvo a cargo del ministro Alberto Pérez Dayán y la cuestión de derecho planteada fue determinar si la omisión en llevar a fin la ejecución del proyecto del Pabellón 13 constituía una violación al derecho al nivel más alto posible de salud de los quejosos, ello relacionado con el principio de progresividad, el máximo uso de recursos disponibles y el control judicial del presupuesto.

El proyecto elaborado por el ministro Pérez Dayán, proponía otorgar el amparo a favor de los quejosos. El mismo fue discutido durante varias sesiones de la Segunda Sala de la Corte y, finalmente, votado a favor por la mayoría de los integrantes de esta Sala, con el voto en contra de la ministra Margarita Luna Ramos. Esta votación fue suficiente para determinar amparar a los quejosos y con ello obligar a las autoridades responsables a respetar y garantizar el derecho a la salud no sólo de los quejosos, sino de todos los pacientes que viven con VIH/SIDA y que son atendidos en el INER.

En este sentido, esta Segunda Sala resolvió, entre otras cosas que la atención médica que les ha sido proporcionada a los quejosos no resulta apegada al derecho humano del nivel más alto posibe a la salud… Por ello, la adecuación a la infraestructura del INER se encuentra comprendida dentro de las obligaciones que los artículos 2 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales imponen al Estado mexicano, pues éste debe contar con establecimientos, bienes y servicios públicos de salud y centros de atención a la salud, que resulten aceptables desde el punto de vista cultural y que sean apropiados desde el punto de vista científico y médico y de buena calidad”.

Asimismo, la resolución sostiene que cuando el Estado mexicano incumpla con la plena realización del derecho al nivel más alto posible de salud, aduciendo una falta de recursos, corresponderá no sólo a éste comprobar dicha situación, sino que además deberá acreditar que ha realizado todos los esfuerzos posibles para utilizar hasta el máximo de los recursos con que dispone para alcanzar este objetivo. De ahí que no basta la simple afirmación de la limitación presupuestaria para que se tenga por demostrado que ha adoptado todas las medidas hasta el máximo de los recursos que disponga para lograr la plena realización del derecho humano al más alto nivel posible de salud.

Lo sucedido el pasado 15 de octubre en la Suprema Corte es en realidad histórico, pues la resolución que pone fin al litigio sobre el caso de Pabellón 13 establece un precedente sumamente relevante al tratarse de un caso que abona en el avance de la justiciabilidad de los derechos económicos sociales y culturales en México.

Además, es la primera vez en la historia de nuestro país que la Corte, interpretando tanto la Constitución como los tratados internacionales aplicables en la materia, y con ello los alcances del derecho al nivel más alto posible de salud, reconoce la protección especial de las personas que viven con VIH/SIDA y ordena la construcción de una clínica especializada para dar tratamiento a estos pacientes, o bien la inversión pública necesaria para dar la misma atención que construir un hospital significaría.

Ahora queda el reto de la implementación y ejecución de la sentencia, para lo cual la sentencia ordena a las autoridades responsables considerar qué medida resulta más adecuada para brindar a los pacientes un tratamiento médico digno y apropiado, ya sea mediante la remodelación del Servicio Clínico 4 en el que actualmente son atendidos, o bien mediante la construcción del Pabellón 13. Cualquiera de estas dos opciones deberá ir acorde con el respeto al derecho a la salud de los pacientes.

Sabemos que aquí no termina la historia del Pabellón 13, y que el camino por recorrer es aún largo, pero esta sentencia logra dejarnos un muy buen sabor de boca pues representa que aún podemos tener confianza en la justicia mexicana. Sabemos también que el caso de Pabellón 13 es uno entre mil, y es por ello que esta resolución es esperanzadora pues abre puertas para que la búsqueda por el respeto irrestricto de los derechos humanos y la exigencia de justicia, sea poco a poco y paso a paso, alcanzada.

María Sánchez de Tagle. Abogada del área de Estrategias Jurídicas de Fundar, Centro de Análisis e Investigación, A.C. (mailto: maria@fundar.org.mx)

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Pretendo en estas escasas líneas sostener que la posición de los ministros Cossío y Silva, en la reciente discusión y decisión de la contradicción de tesis 299/2013 por la Suprema Corte, fue enteramente atinada. Esto lo haré a partir de la defensa que escribió Geraldina González de la Vega en este blog, El Juego de la Suprema Corte, de la decisión respaldada por 7 ministros, en el sentido de que los jueces inferiores no estaban facultados, en ejercicio de un control de regularidad normativa, para inaplicar la jurisprudencia emitida por la Corte.

González de la Vega, siguiendo el sentido de la decisión mayoritaria, explica como punto central para defender la negativa de que los jueces inferiores puedan inaplicar la jurisprudencia de la Corte, que es propio de la naturaleza de nuestro sistema de control de constitucionalidad. De tal manera que se debe buscar preservar su unidad y coherencia, que el poder judicial se debe acomodar de forma vertical y, por ello, los criterios de los jueces supremos devienen obligatorios para los demás. De hecho, se pretende que tal naturaleza excluya la posibilidad de que la verticalidad y precedencia de criterios pueda ser considerada como una cuestión autoritaria.

Los argumentos me parecen insuficientes para borrar toda rastro de un cierto “autoritarismo judicial” detrás del discurso de la naturaleza del sistema de control constitucional. Tratando de seguir al ministro Cossío, explicaré por qué.

Como punto de partida, no comparto que únicamente se diga que el objetivo de la jurisdicción constitucional sea el de «preservar la unidad y coherencia del sistema» constitucional. Tal vez más importante aun, la principal tarea de los tribunales constitucionales es preservar la Constitución y los derechos por ella protegidos. Una herramienta clave para lograrlo es el principio pro persona.

Este principio significa un enorme reto para la forma en que entendemos y aplicamos nuestro ordenamiento jurídico, porque su aceptación implica trasformaciones estructurales y sustanciales de gran calado. Aquí una de ellas: frente a un sistema de control cerrado, en el que un órgano supremo es el «intérprete último de la Constitución» y que espera que sus criterios sean obligatorios, el principio pro persona propone abrir la discusión en las interpretaciones de las disposiciones normativas, alentando la posibilidad de que los jueces de encuentren soluciones (interpretaciones) más favorables a la persona y sus derechos.

el-gran-dictadorEsto es, el principio pro persona, en su dimensión interpretativa, exige que frente a dos o más interpretaciones de una disposición normativa, se prefiera aquella que proteja en mayor medida a la persona y sus derechos. En un caso concreto, el juez inferior encuentra que la Suprema Corte ha establecido jurisprudencia respecto del significado constitucional de una cierta disposición aplicable al caso, ¿qué pasa si el juez es capaz de obtener, ofreciendo argumentos razonables y suficientes, algún significado que optimice en mayor medida algún derecho fundamental que esté en juego en el caso? La  decisión de la Corte exigiría que el juez aplique, sin cuestionar, el criterio jurisprudencial, imponiéndole la carga a la persona de tener que interponer todos los medios de defensa necesarios para que el asunto llegue hasta la Corte y presentar ante ella la solicitud de cambio de criterio. No obstante, nada asegura que efectivamente la cuestión llegará hasta allá, pues los filtros que hay son, hasta cierto grado, discrecionales, y no todos a la mano de la persona[i]: solicitud de atracción, modificación de jurisprudencia o denuncia de contradicción de tesis –y esto sin considerar los costos materiales de continuar con el juicio-.

La solución ofrecida por el principio pro persona es distinta: el juez, justificando suficiente y razonablemente, tendría que preferir la norma (el significado de la disposición) que maximice la protección de los derechos de la persona, incluso si es distinto a lo formulado por la Suprema Corte. No obstante, decir que la Constitución es suprema, que la Corte es suprema, no son más que argumentos que pretenden cerrar el debate judicial. Ya nadie puede cuestionar nada. Esto, sin duda, es una forma de autoritarismo judicial.

Para no serlo, no basta con que se hable de la unidad y coherencia del sistema de control, ni que se diga que existen otros medios de «autorregulación» para que sea el órgano terminal el que revise la constitucionalidad o convencionalidad de sus criterios. También el legislador pretende unidad y coherencia en los ordenamientos legales, además de que cuenta con los mecanismos de reforma de las disposiciones por él emitidas que sean incompatibles con la Constitución o las normas internacionales de derechos humanos. Y, sin embargo, se admite la posibilidad de que los jueces inapliquen esas normas en ejercicio de un control de regularidad.

No se puede ignorar la incompatibilidad de un argumento de seguridad jurídica, certeza y previsibilidad, con la aceptación de un control judicial de las normas. ¿Qué certeza tendremos si permitimos a los jueces inferiores inaplicar la jurisprudencia de la Suprema Corte? Será exactamente la misma certeza si les permitimos que inapliquen las disposiciones legislativas que consideren inconstitucionales o inconvencionales. Si aceptamos el control de regularidad de las disposiciones emitidas por el legislador, no hay razón suficiente para “blindar” de ese control a la jurisprudencia de la Corte. Al fin de cuentas, la interpretación de la Corte es la verdadera norma (el significado de la disposición). Querer sustraer su jurisprudencia de la posibilidad de control es una señal de autoritarismo, pues el mensaje es claro para el juez inferior: “puedes cuestionar todo el ordenamiento legal, pero a mí no”.

Una forma más democrática y abierta al diálogo judicial me parece que lo ofrece la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CoIDH). Es claro que entre ésta y los órganos judiciales de los Estados americanos no existe jerarquía alguna[ii], pero al igual que la Suprema Corte es intérprete última de nuestra Constitución, la CoIDH lo es respecto de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).

La CoIDH, a diferencia de la Suprema Corte, no pretende tener el monopolio respecto dicha Convención. Al contrario, justo ha sido ella la que ha determinado que todos los jueces nacionales deben ejercer un control de convencionalidad[iii]. Así, los criterios establecidos por la CoIDH, si bien son vinculantes para todos los poderes públicos de los Estados parte, constituyen un «estándar mínimo», del cual pueden apartarse los jueces nacionales al identificar una interpretación o disposición que eleve el estándar de protección de que se trate.

Una actitud como ésta, en la que se admite la eventualidad de que los jueces inferiores encuentren soluciones de interpretación más favorables que el “intérprete último”, propicia la creatividad y el debate jurídicos. Pero, además, significa, en términos prácticos, una posibilidad real de que la persona obtenga una protección más adecuada de sus derechos en las sedes judiciales más próximas, sin tener que esperar a que su derecho se haga efectivo hasta que la Suprema Corte tenga el asunto en sus manos.

Aquí la pregunta clave: ¿cuál es nuestra prioridad: la uniformidad de un sistema o los derechos de las personas?

Gerardo Mata Quintero. Estudiante de la maestría en derechos humanos por la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad Autónoma de Coahuila. Correo electrónico: gerardo.mata@uadec.edu.mx

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[i] De acuerdo a la Ley de Amparo, las partes en los asuntos sólo tienen legitimidad para denunciar las contradicciones de tesis (art. 227), pero no para solicitar la sustitución de la jurisprudencia, lo cual puede ser realizado únicamente por magistrados y ministros (art. 230), ni para solicitar el ejercicio de la facultad de atracción, el cual puede ser decidido oficiosamente por el Pleno o las Salas o a solicitud del Procurador General de la República, tratándose de amparos indirectos (art. 40), o a solicitud del tribunal colegiado que conozca de un amparo directo en revisión (art. 85).

[ii] Al menos no lo es en su sentido formal. No obstante, por ejemplo, la Corte Suprema de la Nación de la República de Argentina ha afirmado que “en principio, debe subordinar el contenido de sus decisiones a las de dicho tribunal internacional”, refiriéndose a la CoIDH; véase: Expediente 224. XXXIX, “Espósito, Miguel Ángel s/incidente de prescripción de la acción penal promovido por su defensa”, considerando 6. Sentencia de 23 de diciembre de 2004.

[iii] Véase, por ejemplo: Caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México. Sentencia de excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas. Serie C No. 220, §225.

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En mi intervención anterior y en la respuesta que se le dio, comentábamos la importancia de estar atentos a la resolución de la Suprema Corte de la contradicción de tesis 299/2013, relativa a si los jueces de todos los órdenes jerárquicos del país pueden inaplicar la jurisprudencia de la Corte vía control difuso ex officio. El resultado de la discusión no fue muy diferente a como se hubiere podido predecir, el tribunal en pleno de la Corte respondió negativamente a la pregunta planteada por siete votos a favor y dos en contra[1]. En este segundo texto expondré los argumentos más importantes del resto de los ministros y explicaré por qué sigo convencido en que la postura de la minoría era la más conveniente.

Cometí un error en mi intervención anterior. Creí que si dejaba de lado las consideraciones de casos concretos en que la jurisprudencia de la Corte había sido inaplicada, podría exponer de manera más clara mis puntos. Advertí este error cuando valoré los argumentos que se han esgrimido en contra de la opinión minoritaria, particularmente aquellos que subrayan el valor de la seguridad jurídica en el aparato judicial mexicano, el carácter de órgano de cierre de interpretaciones de la Corte y los que predicen un caos en la inaplicación de los criterios que terminarían por pagar los justiciable. Enfatizo particularmente este último argumento y lo explico en concreto a través del amparo directo en revisión 2126/2012.

En aquel asunto de la Segunda Sala, el cual citó en más de una ocasión la ministra Luna Ramos (ponente de ese asunto), el tribunal colegiado inaplicó la jurisprudencia de la Corte que prohibía al juzgador utilizar supletoriamente la Ley Federal del Trabajo para calcular la indemnización del policía sujeto a un despido injustificado, pues ha quedado sentado que por la naturaleza de sus funciones éstos no son susceptibles de reinstalación. El colegiado consideró que esta interpretación violaba los artículos 1 y 2 del Convenio Relativo a la Discriminación en Materia de Empleo y Ocupación, pues la Ley Federal del Trabajo hubiera sido más benéfica para el policía despedido injustificadamente. Como dije, esta sentencia fue revocada por la Segunda Sala, atendiendo únicamente a que no era posible inaplicar el criterio de la Corte y no porque el criterio protegiera menos o más al justiciable.

Los ministros de la minoría —Silva Meza y Cossío— me parece que están por un ejercicio de ponderación conveniente para cada caso concreto en que los juzgadores se encuentren con este tipo de disyuntivas. Bien han mencionado que esta no resultaría en una ola de inaplicaciones desenfrenadas, pues la inaplicación propuesta presupone un ejercicio de argumentación por parte del juzgador. Ahora bien, si la seguridad jurídica parece un argumento de peso para quienes no están de acuerdo, el ministro Cossío acertó en mencionar que el propio diseño piramidal del poder judicial y la revisión de las decisiones de los jueces inferiores puede llevar a que los superiores[2] revoquen esas resoluciones cuando su ejercicio argumentativo no los lleve al convencimiento, mas no —como la mayoría estableció— revocar con base en el argumento de dar sentido unificador al sistema.

controlLa discusión en este momento no me parece que sea la negación o afirmación de la Suprema Corte como tribunal constitucional. El punto toral de la polémica es que hay casos que están resolviendo los jueces mexicanos cuyas particularidades no alcanzan a ser cubiertas por la respuesta abstracta que una tesis jurisprudencial ofrece, y no ignoro las diferencias entre inaplicación e inaplicabilidad, pues me estoy refiriendo a cuestiones tan concretas como las ventiladas en el amparo 2126/2012: (1) la Corte se plantea un cuestionamiento derivado de casos concretos, (2) la resuelve emitiendo un criterio y una tesis que contiene un criterio abstracto y, (3) posteriormente, surge un caso en el que los tribunales inferiores advierten la irregularidad del criterio. La jurisprudencia obligatoria no puede ser perfecta, pero inclusive me parece que no pretende serlo. Y es justamente por ello que su inaplicación no tiene la pretensión de diluir el sistema de control y mucho menos el Estado de derecho, sino que esto abonaría a impregnar de más razones las discusiones a las que los juzgadores se enfrentan. Lo contrario llevaría a aceptar la afirmación del ministro Pérez Dayán, cuando asegura que la existencia de la jurisprudencia ya supone que la norma y el problema ha sido estudiado en su totalidad.

De igual forma, se ha dicho que la posibilidad de que la jurisprudencia sea irregular es latente, pero que para ello no es necesario llegar a los extremos del control difuso sobre ésta, sino que en esos casos los legitimados por la ley de amparo pueden echar a andar los medios para la sustitución de jurisprudencia. Sin embargo, el hecho de que haya medios legales para la sustitución de la jurisprudencia considerada inconstitucional o inconvencional no resuelve el problema, también el legislador o el poder revisor de la Constitución podría variar sus criterios reformando las normas jurídicas que emiten. El ministro Cossío acertó en este argumento, porque la afirmación de esta idea lleva a la conclusión de que hay una preocupación desmesurada por preservar un sistema que ya de suyo no parece tener una identidad bien definida. O, lo que es parecido, sacrificar la correcta e integral resolución de casos concretos bajo el argumento de preservar la unidad. Sin mencionar que esta prohibición no contribuye a la formación de un tipo de juez que me parece es el que exige el estado constitucional, un juez que pueda ser creativo cuando las circunstancias lo ameriten.

Ahora bien, las distinciones introducidas por el ministro Zaldívar sirven para esclarecer la pregunta, pero no dan luz para reforzar la respuesta de la polémica. Es cierto que inaplicación e inaplicabilidad no son lo mismo, que la jurisprudencia de legalidad, constitucionalidad y sobre constitucionalidad/convencionalidad de normas no son lo mismo, y que disposición y norma son diferentes. Esto, repito, aclara la pregunta y los supuestos en que el juez puede decantarse por no contravenir la jurisprudencia de la Corte, pero nuestra discusión se sitúa en los casos en que la jurisprudencia sí es aplicable y la interpretación jurisprudencial de la disposición no proteja al justiciable o, bien, la norma generada vía jurisprudencial tampoco lo haga. En todo caso, las diferenciaciones entre disposición y norma, como base para afirmar que las primeras admiten control difuso —por pertenecer a la categoría de normas formales del 133— y no así las segundas —por pertenecer al supuesto del 94 constitucional (normas generales emitidas vía jurisprudencia)— implica omitir que la jurisprudencia es a final de cuentas un sistema de creación de normas generales subsumibles por los jueces en casos concretos, al igual que las disposiciones del 133. El resultado es el mismo, pero se le pretende dar trato desigual.

Me parece de particular atención y curiosidad que muchos de los argumentos que ahora se esgrimen para oponerse a la polémica que nos ocupa, son sumamente parecidos a los que se han ofrecido para criticar el propio sistema de control difuso de convencionalidad y constitucionalidad. En alguna medida, todos invocan la seguridad jurídica como valor superior. Bajo esta tónica se pretende desviar las razones sustantivas por las formales.

La alarma que me parece intentamos accionar quienes compartimos esta postura, es aquella que dice: la Corte está revocando sentencias de colegiados y no lo está haciendo porque la argumentación de éstos sea menos convincente, sino debido a que la jurisprudencia de la Corte debe ser obligatoria porque lo dice la ley de amparo y los ministros, esto en aras de preservar un orden y de priorizar el argumento de seguridad jurídica.

Si el quejoso en el amparo 2126/2012 quisiera seguridad jurídica no hubiera acudido al juicio de amparo, el asunto lo tenía perdido por el solo hecho de saber que existía jurisprudencia de la Corte que no le favorecía. Su causa no tenía razón de existir a menos que, como argumentan, alguno de los legitimados denunciara la sustitución de jurisprudencia.

El principio pro persona y la seguridad jurídica no son valores absolutos, como atinadamente se nos ha respondido, es por ello que no estamos en condiciones de ponderar alguno de éstos en definitiva. El carácter de tribunal constitucional de la Corte no debe diluirse fatalmente ante la posibilidad de que los jueces inferiores inapliquen su jurisprudencia si en algún momento la Corte puede revisar esa inaplicación y resolver en definitiva, en ese asunto, sobre la confirmación o revocación.

Nadie se autoconcibe como formalista, pero la apelación abusiva a la seguridad jurídica me parece que sí es un tono distinguible en esta discusión. Pareciera que los valores formales fueran, en algún momento, distinguibles nítidamente de los sustantivos. No podríamos negar ni la existencia[3] ni la importancia que la Constitución otorga a la seguridad jurídica, por supuesto que es un valor deseable, de lo que no estoy cierto es que los justiciables quieran estar seguros de que no hay —en las interpretaciones de la Corte— un futuro al menos cuestionable para su causa.

No me pasa por alto el hecho de que la Corte no confía en los tribunales colegiados, ello no es materia exclusiva de esta polémica, no obstante la alcanza a teñir. Me parece que hay una diferencia muy grande entre entender que la Suprema Corte es el vértice de la pirámide judicial con que se trate de construir una Corte redentora, cuya palabra sea incontrovertible. ¿Quién custodiará a los custodios? Me parece que bien los jueces pueden contribuir a la propia labor de auscultación de la Suprema Corte. Esto podría abonar a la idea de sacar de a poco el llamado monopolio de la interpretación constitucional y el discurso jurídico de los tribunales y llevarlo también al foro y, por supuesto, a sus propios destinatarios.

En algún momento también fui un entusiasta de la labor interpretativa de los tribunales, hasta que la evidencia fáctica me llevó a comprobar lo contrario. Decir que la Suprema Corte detenta el monopolio de la interpretación es una cosa y otra muy diferente es que ello sea deseable. Pienso que ese discurso va en la línea de desprestigiar la judicatura inferior, y junto con ello la idea incompleta de que debemos invertir todos nuestros esfuerzos en moldear una Corte ejemplar, cuando lo que tendríamos por igual que hacer es reforzar las bases de esa pirámide. La razón práctica y la visión principalista del Derecho, desde mi perspectiva, se vieron mermadas en esta resolución.

Juan Luis Hernández Macías. Estudiante de Derecho por la Universidad de Guanajuato. Twitter: @JuLuisHM

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[1] El ministro Valls se encuentra gozando de licencia para atender problemas de salud y el ministro Gutiérrez Ortiz Mena estuvo ausente.

[2] El ministro Pérez Dayán propuso que la contradicción de tesis en cuestión expandiera sus efectos para los tribunales colegiados y plenos de circuito, es decir, que los inferiores no puedan inaplicar los criterios obligatorios de sus superiores. La propuesta no fue incluida porque la contradicción, en palabras del ministro Pardo, estaba delimitada a la jurisprudencia de la Corte, e incluir esas consideraciones podrían dar lugar a nuevos y probablemente enredosos debates.

[3] El ministro Cossío afirmó que la seguridad jurídica es un valor metaconstitucional; contrario a esto se ha dicho que este valor deriva de la interpretación de los artículos 14 y 16 constitucionales.

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