Este volumen recoge un conjunto de ensayos que —en su mayoría— fueron presentados en el Seminario “La (in)justicia electoral a examen” que tuvo lugar el 16 de mayo de 2016 y fue organizado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), bajo la coordinación de Hugo Concha Cantú y Saúl López Noriega. Dicho evento tuvo como finalidad principal llevar a cabo un análisis crítico de algunas decisiones recientes, particularmente polémicas, de la Sala Superior del Tribunal Electoral de Poder Judicial de la Federación (TEPJF).

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El ejercicio, de alguna manera, fue la continuación de otro similar que dio origen a un volumen intitulado Democracia sin garantes; las autoridades vs la reforma electoral que fue publicado en 2009 por el Instituto de Investigaciones Jurídicas y que contiene ensayos, también críticos, sobre el desempeño de diferentes autoridades —destacadamente el propio TEPJF— ante la reforma electoral de 2007. En ese volumen se expresaron preocupaciones por el desempeño de las instituciones electorales y otras autoridades pues algunas decisiones del Consejo General del IFE, de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y aun de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y de los jueces ordinarios habían puesto en jaque algunos aspectos centrales de la reforma electoral de 2007. En el mismo volumen se explicó por qué era necesario que, desde la academia, se ejerza una crítica permanente de las decisiones jurisdiccionales ya que de la “capacidad analítica y argumentativa de las sentencias depende la fortaleza, legitimidad y aceptación de los tribunales”1

El libro que ahora presentamos complementa el anterior y ofrece a los lectores elementos y argumentos para valorar el desempeño de los tribunales —y de los jueces que los integran— responsables de aplicar e interpretar al derecho electoral que, como es bien sabido, constituye el soporte normativo de la democracia mexicana.

El dato no es irrelevante porque, dado que —como nos enseñó Norberto Bobbio— la forma de gobierno democrática está constituida por un conjunto de reglas y las autoridades electorales —en particular las jurisdiccionales— son las responsables de garantizar la vigencia de las mismas y, por lo tanto, su última misión es la de salvaguardar a la democracia en su conjunto. Precisamente por ello, desde la academia, debemos estudiar y analizar con rigor el funcionamiento de dichas autoridades. Esa es la manera en la que podemos contribuir a crear el contexto de exigencia necesario para que rindan cuentas de su desempeño. Este volumen está orientado en esa dirección.

De hecho, en México, la gran apuesta de toda una generación fue precisamente la de crear ese andamiaje institucional que hiciera a la democracia electoral posible. Durante años —décadas en realidad— se fueron creando y ajustando instituciones para dotar de certeza y credibilidad a los procesos electorales. La premisa de partida era simple y certera: las reglas que hacen a la democracia posible deben ser claras, abiertas, conocidas, predecibles y parejas. Esas reglas las crea el legislador, las aplica, ejecuta y precisa —mediante reglamentos— la autoridad administrativa en la materia (antes el Instituto Federal Electoral; actualmente el Instituto Nacional Electoral) y las garantiza e interpreta —cuando es inevitable y necesario hacerlo— un órgano jurisdiccional, que en el peculiar diseño mexicano corresponde en última instancia la Sala Superior del TEPJF.

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Es importante recordar que esa Sala Superior tiene competencia y facultades equivalentes a las de un tribunal constitucional especializado en materia electoral pues tiene la última palabra en esa materia y es también el órgano responsable de salvaguardar los derechos políticos de los ciudadanos y de calificar —entre otras— la elección del presidente de la República. Además, sus decisiones no son revisables por la Suprema Corte de Justicia y, en algunos casos, tienen efectos de carácter general. Por eso decimos que los magistrados que la integran tienen la responsabilidad de ser los garantes últimos del sistema electoral —y, por ende, de la democracia— en México.

Ese tribunal es así una instancia muy poderosa que está adscrita al poder judicial federal y tiene capacidades propias para interpretar las reglas y controlar su constitucionalidad. De hecho, a lo largo de su historia ha tomado decisiones que han servido para robustecer al andamiaje jurídico de la democracia mexicana —por ejemplo, al fortalecer la democracia al interior de los partidos políticos y ampliar el acceso a la información en materia electoral— y ha enfrentado coyunturas muy complejas, como cuando calificó la elección presidencial de 2006. En esa ocasión la legitimidad ganada por los magistrados electorales de aquella primera integración (1996-2006) a través de sus sentencias, constituyó un factor clave para que la decisión judicial que zanjó el conflicto post-electoral fuera acatada —a final de cuentas— por todos los actores.

Sin embargo, durante la última década, el Tribunal Electoral ha tomado decisiones que desconciertan al observador y preocupan por sus implicaciones en el conjunto del sistema electoral. En particular los cambios inesperados de criterios jurisprudenciales han impedido crear un sistema sólido de precedentes que den estabilidad al sistema y orienten la conducta de los actores. Por lo mismo, la Sala Superior se ha convertido en un factor de incertidumbre pues con frecuencia adopta decisiones que se alejan de sus precedentes y cuya argumentación resulta insuficiente para justificar el cambio. A esa clase de decisiones están dedicados los ensayos que componen este libro.

Esto último merece un comentario aparte. El ejercicio de análisis que ofrecemos a los lectores no pretende ser un balance integral del desempeño del TEPJF a lo largo de una década. Por lo mismo no se ofrece una muestra aleatoria de sus decisiones ni se ponderan temáticamente el conjunto de las mismas. Lo que ofrecemos es una selección puntual de algunas decisiones que, por sus defectos técnicos o sus sesgos políticos, han debilitado —y, en esa medida puesto en riesgo— al entramado institucional electoral mexicano. Esta clase de decisiones han resuelto algunos casos paradigmáticos: la anulación de elecciones en Colima, Aguascalientes y Guanajuato, las multas al PVEM y Morena, el registro del PT, las consecuencias de no entregar los informes de gasto de los candidatos, el alcance de la propaganda electoral, etc.

El sesgo en la selección es claro y está justificado porque, en una materia como la electoral, una sola decisión puede dar al traste con todo un diseño normativo. Lamentablemente la Sala Superior del TEPJF ha adoptado muchas de esas decisiones y con ello ha puesto en jaque esfuerzos institucionales en áreas estratégicas como la regulación de los medios masivos de comunicación, la fiscalización de las campañas o la definitividad de las etapas de los procesos electorales, por citar algunos ejemplos emblemáticos. Lo ha hecho, además, en un halo de impunidad total que se explica por su naturaleza de órgano constitucional límite pero que no puede pasar desapercibido y debe ser roto —para los fines académicos atinentes— por los estudiosos del derecho electoral.

Más allá de los comentarios puntuales a las sentencias que se analizan, el libro que ahora presentamos plantea algunas preguntas más generales sobre las que conviene reflexionar. ¿Cuándo y en qué circunstancias un tribunal —particularmente uno de última instancia— puede alejarse de sus precedentes? ¿Cuáles son las consecuencias de esta acción? ¿Cómo puede explicarse esta circunstancia en una lógica vaya más allá de razones volitivas o coyunturales?

Esta introducción no es el lugar para dar respuesta cabal a estas cuestiones, pero nos atrevemos a aventurar una explicación que retoma algunos elementos de la sociología del derecho elaborada por Max Weber. La hipótesis es que si bien la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación actúa la mayor parte del tiempo dentro de una lógica propia del tipo ideal de justica racional-formal y que es el característico del Estado de derecho occidental, en el cual la decisión del caso concreto se basa en la aplicación de normas abstractas con criterios de decisión exclusivos del ordenamiento jurídico —y lo cual genera un alto grado de previsibilidad—; existen casos en los que claramente se aleja de este modelo y actúa como un tribunal de justicia racional-material, en la que sus criterios de decisión atienden a principios externos al orden jurídico, principalmente de orden político. Este tipo de actuación genera necesariamente que el tribunal se aleje de sus precedentes e introduzca un grado de incertidumbre en sus decisiones.

Advertimos que el uso de los tipos ideales weberianos es complejo y requiere precaución pues no constituyen categorías que busquen reproducir o “fotografiar” la realidad, sino herramientas analíticas para observar la compleja realidad social. Los “tipos ideales” son conceptos elaborados para la investigación, que suponen reconstruir el sentido de un conjunto de rasgos comunes (el tipo medio), pero también aquel de una estilización que pone en relieve los elementos característicos, distintivos o “típicos” de una realidad social.

Hecha esta advertencia, el uso de estos tipos ideales nos permite arrojar luz sobre el comportamiento del tribunal electoral mexicano. Si como lo muestran la mayor parte de los ensayos que integran este volumen, la ratio de las sentencias no se encuentra en la lógica jurídica, entonces tenemos que buscarla en otra parte, y es aquí donde los tipos ideales de Weber pueden ayudar. En efecto, si el tribunal actuara únicamente bajo un modelo de racionalidad formal, sus decisiones tendrían que darse bajo la lógica del estricto apego al precedente, en el cual las consideraciones extra jurídicas no tendrían lugar. Sin embargo, como advierte Weber, este es un modelo ideal, y raramente se da este tipo de comportamiento en su estado puro.

En el caso del TEPJF, una explicación posible a su proceder, en particular la manera en que deja de lado sus propios precedentes, nos obliga a proponer como explicación que existen ciertos casos en que para resolverlos se acude a principios materiales originados en la política que generan una resolución diversa a los procedentes y por ello se alejan del razonamiento jurídico estricto. Las decisiones después se “racionalizan” mediante una argumentación que intenta darle un soporte jurídico puro, pero que en realidad refleja cambios de criterio orientados por la política. Cuando esto sucede, tanto los precedentes como la construcción de la fundamentación jurídica que —supuestamente— sostiene a la decisión se vuelven irrelevantes.

Valorar la actuación de un tribunal no es cosa sencilla, especialmente cuando la tarea de un órgano jurisdiccional linda en la difícil frontera entre el derecho y el poder. Ciertamente el TEPJF es un tribunal moderno, quizá el más moderno de las jurisdicciones mexicanas, y actúa normalmente bajo principios derivados de la racionalidad formal propia del derecho occidental. Sin embargo, su actuación no se da en el vacío, sino que irremediablemente está influenciado por la lógica política que —como en el caso del Rey Midas— convierte en “político” todo lo que toca. De este modo, el tribunal muestra paradigmáticamente la línea de tensión que existe entre los modelos de formalidad y materialidad.

Existen decisiones que se generan con base en principios materiales pero, como señala Weber, no puede haber una justicia que dependa exclusivamente de criterios cambiantes. Por ello estos principios de decisión se formalizan y racionalizan, bien en forma de normas generales abstractas, o de precedentes que estabilizan la justicia y hacen predecible la actuación de un tribunal. El problema reside en que este proceso se rompe cuando aparecen casos que, por una lógica ajena al derecho, obligan al tribunal o al menos a una mayoría de este, a alejarse de esos principios formalizados y a generar nuevas decisiones materiales, que rompen con la secuencia de previsibilidad inherente al modelo de justicia racional-formal. En estos casos límites —que, como ya dijimos, suelen tener graves consecuencias— lo que importa es qué se decide, no cómo.

Quizá sea la materia en la que juzga el tribunal, inserta en el campo político, lo que conduce a esta situación al límite. Pero esta posible explicación no justifica lo que sucede porque la consecuencia, también siguiendo a Weber, es que se genera una justicia que no es predecible. Y justicia que no es predecible genera inseguridad jurídica. Este es justamente el problema central de las decisiones de la Sala Superior cuando su misión debería estar orientada a dar certidumbre y seguridad al conjunto del sistema para disminuir el litigio político entre los actores políticos. De ahí que sea crucial contar con un tribunal capaz de imponer la lógica del derecho a la lógica del poder; esto es, un tribunal constitucional digno de ese nombre.

En noviembre de 2016 el Senado de la República, a propuesta de la SCJN, elegirá a los siete nuevos integrantes de la Sala Superior del Tribunal Electoral. En los años recientes, la opinión pública —para bien— ha prestado una atención creciente al proceso de designación de los ministros de la Suprema Corte de Justicia, pues existe una mejor comprensión del papel que tienen como jueces constitucionales. Pero no sucede lo mismo con los magistrados que integran la Sala Superior del TEPJF.

Por ello, conviene reiterar la importancia que tienen estos jueces que, en su materia, ostentan las vestes de jueces constitucionales. Vale la pena reiterarlo: además de ser los garantes últimos de los derechos políticos de los mexicanos, son los jueces de última instancia de los litigios electorales de todo el país y además —entre otras responsabilidades muy relevantes— calificarán la elección nacional de 2018.

Por estas razones, y por el delicado estado que guarda nuestra joven democracia,2 pensamos que es necesario fortalecer a las dos instituciones diseñadas para dar imparcialidad y certeza al proceso democrático, el INE y el TEPJF. El primero se encuentra ahogado por las innumerables obligaciones que le impone una legislación electoral diseñada en la feria de las desconfianzas, que pone candados sobre los candados y con ello genera altos costos sin remediar los males. El segundo, tienen responsabilidades estratégicas —mal cumplidas con su desempeño reciente— que deben ser observadas con escrúpulo. El TEPJF —en particular su Sala Superior— debe ser un factor de estabilidad, certidumbre y seguridad jurídica y no una “caja negra” que procesa y arroja componendas políticas. Su asidero y brújula debe ser el derecho y no la conveniencia o el cálculo de corto plazo.

Es por ello que necesitamos que los nuevos magistrados respondan a un perfil bien definido para los jueces constitucionales: capacidad técnica, independencia política, autonomía de los sujetos —algunos muy poderosos— bajo su jurisdicción, honestidad y probidad probada, habilidades emocionales para trabajar en equipo, básicamente. Esos magistrados y magistradas deben ser capaces de entender y asumir la función estabilizadora del derecho y generar un entorno que responda a una lógica de reglas y no de oportunidades coyunturales.

México ha invertido mucho en el diseño de su sistema electoral. En conjunto constituye una de las arquitecturas normativas e institucionales más complejas y detalladas del mundo en la que la función del derecho es un elemento central. A través de la ley se regula cada paso del proceso electoral con el propósito de dar certidumbre, confianza y garantizar equidad en las contiendas electorales. Por eso las autoridades —en particular las jurisdiccionales— deben ajustar escrupulosamente su actuación a los rigores del expediente jurídico y abstenerse de malearlo o manipularlo con el pretexto de que son sus intérpretes en última instancia.

Con sus bemoles, los ciudadanos aún confían en las elecciones, muestra de ello son las altas tasas de participación y los resultados de las recientes elecciones —en 2015— en 16 entidades federativas que sorprendieron a más de uno. La responsabilidad de nuestra generación es apuntalar esa apuesta civilizatoria. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, y de manera especial su Sala Superior, juegan un papel crítico para que el sistema que hace eso posible funcione. Su misión central es apuntalarlo ejerciendo sus facultades con deferencia al legislador, prudencia interpretativa, responsabilidad institucional y, por supuesto, firmeza jurídica.

Por eso, le haríamos un flaco favor a la democracia mexicana si permitimos que sean los criterios políticos y los intereses particulares lo que determinen quiénes serán los siete magistrados que integrarán a la Sala Superior en los próximos años. De hecho, si esa fuera la lógica que prevalece, ¿por qué no —mejor— nos ahorramos los costos y complejidades del sistema y regresamos las decisiones electorales a la casona de Bucareli?

Aquí el resto de libro: Concha, Hugo y López Noriega, Saúl (coord.). 2016. La (in)justicia electoral a examen. México: CIDE-IIJ-UNAM.

Sergio López Ayllón. Director del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE).
Pedro Salazar Ugarte. Director del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.


1 Magaloni Kerpel, Ana Laura. “¿Por qué criticar las decisiones judiciales? Premisas para el diálogo entre jueces y académicos” en Lorenzo Córdova y Pedro Salazar (coords.), Democracia sin garantes. Las autoridades vs. la reforma electoral. México, UNAM, 2009, p. xvii

2  Dos ensayos recientes dan cuenta de esta situación. Véase  Héctor Aguilar Camín, “Nocturno de la democracia mexicana”, Nexos, núm. 461, mayo de 2016 y la respuesta de Jose Woldenberg “Sobre Nocturno de la democracia mexicana. Convergencias y divergencias”, Nexos, núm 463, julio de 2016.

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Primer día de comparecencias

Desde las 11 de la mañana del lunes y hasta las 6:30 de la tarde de ese mismo día, se llevaron a cabo ante el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) la primera parte de las comparecencias de los aspirantes que buscan integrar la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF). En este tiempo comparecieron frente a los ministros 30 de los 42 aspirantes. Cada uno tuvo cinco minutos para exponer las sentencias analizadas en el ensayo que presentaron al momento del registro al proceso de designación y otros cinco minutos para responder las preguntas de los ministros de acuerdo con el sorteo realizado al inicio de la sesión. eleccion-corte A lo largo de las comparecencias, que se desarrollan en un formato poco atractivo y que, dada su brevedad y rigidez, no permiten conocer mucho sobre los aspirantes más allá de lo plasmado en su ensayo y, en los casos donde los candidatos eligieron dos temas simultáneamente, ni siquiera eso. Sin embargo, sí se pudo advertir claramente que existe una diferencia entre aquellos que tienen experiencia profesional en la materia electoral, de los cuales la mayoría domina los temas que expusieron, y aquellos que son juzgadores de carrera que tienen mayores conocimientos en cuestiones procesales y argumentativas de una sentencia. Llamó la atención que muchos de los comparecientes trataron temas relacionados con cuotas de género y equidad, libertad de expresión, representación proporcional y coaliciones, así como candidaturas independientes, todos ellos temas de larga trayectoria, tanto jurisdiccional como mediática a lo largo del periodo que ahora culmina la integración 2006-2016. Aunque la mayoría se abocó a hablar sobre las sentencias “insignia” del actual TEPJF, destaca que algunos de los aspirantes, en especial aquellos que son magistrados de circuito, hicieron intervenciones críticas en las que advirtieron incongruencias en las sentencias de la Sala Superior o discrepancias entre los criterios sostenidos por la SCJN y la propia Sala Superior. Vale la pena señalar también el correcto trabajo del pleno de la SCJN ya que las preguntas fueron jurídicamente relevantes, útiles para conocer la postura y los alcances de los aspirantes y su calidad argumentativa. Sin embargo, la formulación de las preguntas, en principio, denotan que la SCJN se encuentra más interesada por conocer las capacidades jurisdiccionales de los aspirantes, que su conocimiento en la materia electoral, lo que, en cierta medida, resulta contradictorio con lo planteado como tema de ensayo.

Segundo día de comparecencias

En el segundo día de comparecencias ante la SCJN de los aspirantes a integrar la Sala Superior del TEPJF expusieron sus ensayos los 12 aspirantes que faltaban. El tono no fue muy diferente, nuevamente el tema de paridad de género dominó las comparecencias. Los destacado del día es que una vez que compareció la totalidad de aspirantes, los ministros tomaron un breve receso para valorar la participación de cada uno de las y los participantes, y al reanudar la sesión mediante una votación secreta, sin conocer el criterio utilizado, eligieron a los 21 aspirantes que integrarán las ternas que enviarán al Senado de la República. Por el momento, la SCJN se limitó a nombrar a quienes integrarán la lista de ternas, ya que será hasta el 29 de agosto que el presidente de la SCJN haga la propuesta ya acomodada en ternas al resto de integrantes del Pleno para, posteriormente, enviarlas al Senado donde se llevará a cabo la segunda etapa de este proceso. En esta fase resulta importante señalar que, a pesar de la transmisión en vivo de las comparecencias, es ominoso el alejamiento de la SCJN con la transparencia. La votación se realiza en secreto, por medio de hojas amarillas que fueron inmediatamente trituradas. De igual forma, ninguno de los ministros, ya sea de forma individual o como colegiado, hicieron algún tipo de motivación para sustentar el sentido de sus votos.

Los 21 que pasan a la siguiente etapa

Entre los 21 aspirantes encontramos los siguientes perfiles: • 6 mujeres y 15 hombres • 6 magistrados de circuito • 3 magistrados de las Salas Regionales del TEPJF • 3 ex magistrados de las Salas Regionales del TEPJF • 2 ex consejeros de la Judicatura Federal • 1 magistrado de Tribunal Electoral local • 1 magistrado del fuero local • 1 secretaria de Estudio y Cuenta de la SCJN • 1 ex secretaria de Estudio y Cuenta del TEPJF • 1 visitador del TEPJF • 1 funcionario del gobierno Federal • 1 ex fiscal de la FEPADE   La lista completa de 21 aspirantes

Nombre Votos obtenidos al elegir a 42 aspirantes Votos obtenidos al elegir a 21 aspirantes Género Cargo que actualmente desempeña o que ha desempeñado Periodo por el que fue designado en cargos vigentes Twitter
1 ARENAS BÁTIZ CARLOS EMILIO 11 11 H Actualmente es Presidente del Tribunal Superior de Justicia y del Consejo de la Judicatura del Estado de Nuevo León 2015-2017
2 CABEZA DE VACA HERNÁNDEZ DANIEL FRANCISCO 8 10 H Fue Consejero de la Judicatura Federal de 2009 a 2014, previamente fue Procurador General de la República, Consejero Jurídico de la Presidencia y Subsecretario de Asuntos Jurídicos en SEGOB
3 CURIEL LÓPEZ CLAUDIA MAVEL 8 6 M Es Magistrada de Circuito
4 DE LA MATA PIZAÑA FELIPE 11 9 H Actualmente es Magistrado de la Sala Regional Especializada 2014-2020 @fdelamatap
5 FUENTES BARRERA FELIPE ALFREDO 11 11 H Es Magistrado de Circuito
6 GARCÍA HUANTE BERENICE 9 8 M Fue Secretaria de Estudio y Cuenta en la Sala Superior, en la ponencia de los Magdos Orozco Henriquez y Nava Gomar @BERENICEGARCIAH
7 INFANTE GONZÁLEZ INDALFER 11 11 H Fue Consejero de la Judicatura de 2007 a 2009
8 MEZA PÉREZ JORGE 11 6 H Es Magistrado de Circuito
9 OJEDA BOHÓRQUEZ RICARDO 6 6 H Es Magistrado de Circuito
10 ORTIZ RASCÓN SILVIA GABRIELA 10 11 M Fue Secretaria General de Acuerdos de la Sala Superior, actualmente es Secretaria de Estudio y Cuenta en la SCJN
11 OTÁLORA MALASSIS JANINE MADELINE 10 10 M Fue Magistrada Sala CDMX de 2013 a 2016, actualmente es titular de la Defensoría Pública Electoral para Pueblos y Comunidades Indígenas del TEPJF 2013-2016
12 PARRA PARRA MARÍA DEL PILAR 7 6 M Es Magistrada de Circuito
13 REYES CONTRERAS EUGENIO 6 6 H Es Magistrado de Circuito
14 RÍOS CAMARENA RODRÍGUEZ ALFREDO EDUARDO 8 8 H Fue Director Ejecutivo Prerrogativas y Partidos Políticos en IFE, actualmente labora en Secretaría de la Función Pública
15 RODRÍGUEZ MONDRAGÓN REYES 9 9 H Es Magistrado Sala Monterrey 2013-2019 @ReyesRdzM
16 SÁNCHEZ MORALES JORGE 11 11 H Es Magistrado del Tribunal Electoral del Estado de Puebla 2015-2020 @moralesj_jorge
17 SOTO FREGOSO MÓNICA ALARÍ 10 9 M Es Magistrada Sala Guadalajara 2013-2022 @monicasotofregoso
18 TERRAZAS SALGADO RODOLFO 9 7 H Es Visitador del TEPJF, ha tenido varios cargos en TEPJF
19 VARGAS VALDEZ JOSÉ LUIS 10 7 H Fue Fiscal de la FEPADE de 2010 a 2012
20 ZARAZÚA MARTÍNEZ ÁNGEL 11 9 H Fue Magistrado de Sala Regional DF de 2005 a 2013
21 ZAVALA ARREDONDO MARCO ANTONIO 10 10 H Fue Magistrado en la Sala Regional Monterrey de 2013 a 2016, actualmente labora en la Sala Superior @Mzavala71

Equipo del observatorio electoral de Strategia Electoral (@eleccionesymas)

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El día de hoy los ministros que integran el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) harán una primera depuración de los aspirantes a integrar la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF). La Convocatoria que emitieron el 5 de julio señala que de los aspirantes que cumplieron con los requisitos legales para ser magistrados se elegirán a 42, previa examinación y evaluación de acuerdo con los requisitos establecidos en el artículo 212 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

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El único criterio establecido para hacer esta primera selección es el artículo 212 citado, el cual señala como requisitos para ser magistrado de la Sala Superior:

  • Contar con credencial para votar.
  • Preferentemente tener conocimientos en material electoral.
  • No desempeñar o haber desempeñado el cargo de Presidente del Comité Ejecutivo Nacional o su equivalente en un partido político.
  • No haber sido registrado como candidato a cargo de elección popular en los últimos 6 años.
  • No desempeñar, ni haber desempeñado cargo de dirección nacional, estatal, distrital o municipal en los últimos seis años.

Estos requisitos son generales, no atienen a la realidad de la justicia electoral en el país, es necesario revisarlos y reformarlos para futuros procesos de designación. Sin embargo, para este proceso que ya inició es el único parámetro que tienen los ministros para seleccionar a 42 aspirantes de los 126 inscritos, lo cual permite una amplia discrecionalidad a las ministros de la SCJN.

Por tanto, la pregunta relevante es ¿cuáles son las cualidades que deben tener los magistrados de la Sala Superior del TEPJF? ¿Qué deberán tomar en consideraciones los ministros a fin de determinar quiénes de los 126 aspirantes deben seguir en el proceso?

Es difícil determinar un perfil único e ideal de magistrado electoral, muchos son los temas que se deben considerar al respecto, en el Observatorio Electoral consideramos que son tres los requisitos iniciales que se deben privilegiar: conocimiento, experiencia e independencia.

Los temas electorales en México llevan más de 20 años siendo objeto de estudio en diversos centros universitarios, actualmente existe una importante oferta académica al respecto. Además, llevamos más de 20 años con autoridades electorales robustas a nivel federal y local. Factores que justifican la exigencia a los aspirantes de contar con conocimiento y experiencia probada en la materia electoral.

El conocimiento y experiencia es un requisito indispensable para quienes aspiren a llegar a la Sala Superior, pues como lo señala María Marván, investigadora del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, la próxima integración de la Sala Superior tiene una responsabilidad muy grande: consolidar la democracia. A golpe de sentencia deben exigir a los partidos políticos una mayor responsabilidad democrática. Y, por ello, es indispensable que lleguen a la Sala Superior gente responsable, con criterio y técnica jurídica, que busquen fortalecer el sistema de partidos.

Los ministros de la SCJN también deben valorar la total independencia de los aspirantes, independencia personal e independencia institucional como lo señala el juez Aharon Barak.1

Al respecto, Hugo Concha, también del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, considera que quienes sean designados como magistrados deben contar con independencia ideológica o política de los candidatos a cargos de elección popular, que su trayectoria no esté asociada a ninguna fuerza política, evitando cuotas partidistas, lo cual perjudica a las instituciones electorales. En ese sentido, estima que la nueva integración de la Sala Superior debe buscar cumplir con su papel de garante de la democracia a través de sentencias claras, bien argumentadas, imparciales, coherentes y consistentes.

Procesos de designación similares, han sido fuertemente criticados porque los cargos han recaído en personas identificadas de forma clara y comprobable con algún partido político; lo cual, aunado a su poca o nula experiencia en materia electoral, ha generado autoridades que se encuentran deslegitimadas desde el inicio.

Es natural que los aspirantes tengan su propia ideología, pero ello no significa que la designación de los magistrados deba atender a una lógica de cuotas partidistas, ni mucho menos a personas cuya independencia sea razonablemente cuestionada.

Finalmente, en un contexto ideal, la designación debe recaer sobre personas de prestigio en la materia, que aporten su conocimiento y experiencia a efecto de fortalecer a la institución, y no por el contrario, que construyan su prestigio a costa de la institución.

Tal como lo señala Saúl López Noriega, profesor asociado del CIDE, al referir que los próximos magistrados electorales deben tener un prestigio propio y no construirlo a partir de su cargo, pues la siguiente generación de magistrados –al ser responsables de la última instancia de la justicia electoral- debe tener como objetivo retomar la labor de tribunal constitucional.

Por lo anterior, es una exigencia que esta primera selección de 42 aspirantes recaiga en aquellos que por su capacidad, experiencia, preparación académica y buena reputación puedan asumir las responsabilidades que implica el cargo, de manera que podamos contar con una autoridad jurisdiccional electoral fuerte, independiente y preparada en los aspectos técnicos.

Equipo del observatorio electoral de Strategia Electoral (@eleccionesymas)

* Para consultar las opiniones completas de María Marván, Saúl López Noriega y Hugo Concha sobre el tema pueden entrar al Observatorio Electoral


1 Barak, Aharon, El papel del juez en una democracia, revista CODHEM, septiembre/octubre, 2003, pp. 55 a 58.

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Las sentencias son un espacio al que pocos se asoman. Como ejercicio de justicia abierta y transparente vale la pena analizar algunos casos a partir de los elementos de la propia sentencia. La determinación de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) que resuelve que David Monreal Ávila, candidato a Gobernador por Morena en el estado de Zacatecas, no debe perder la candidatura1 —como había resuelto el Instituto Nacional Electoral (INE)—, merece revisarse con detalle. Pues no por nada ha motivado debates en torno a las implicaciones del criterio tomado por cuatro magistrados, y sus implicaciones respecto al modelo de fiscalización, la honestidad, la transparencia y la equidad de las contiendas electorales, e incluso que los integrantes de los órganos electorales sean confrontados y que los presidentes del máximo órgano administrativo y jurisdiccional electoral expongan en los medios de comunicación su visión del asunto.

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Para enmarcar el caso debemos partir de lo que establecen las reglas electorales, especialmente las relativas a la equidad de la contienda y el financiamiento de las campañas. Reglas que nos gusten o no, son válidas y vigentes, por tanto las deben cumplir todos los que deciden participar en los procesos electorales. Una de esas reglas establece que los precandidatos deben presentar al Instituto Nacional Electoral (INE) por conducto de sus partidos políticos un informe de gastos de precampaña. La consecuencia legal para la falta de presentación del informe es la pérdida o cancelación del registro del aspirante en cuestión.  Se trata de una regla simple que no da espacios de interpretación, puede leerse: “sí se comete la conducta A” “se aplicará la sanción B”, “si no se presenta el informe x” “se pierde el derecho a ser registrado como candidato”. Para estos casos conviene no olvidar que si alguien considera que una determinada regla o la sanción por el incumplimiento de la regla es desproporcionada, puede buscar se declare inconstitucional o inconvencional y su expulsión de la ley mediante un procedimiento legal.

En los procesos electorales en curso, varios precandidatos no cumplieron con la obligación antes apuntada; no rindieron el informe de gastos de precampaña, por lo que el pasado 6 de abril el INE determinó cancelarles o negarles el registro; la mayoría quedaron fuera del proceso electoral en donde pretendían participar. David Monreal Ávila, hoy candidato a Gobernador en el estado de Zacatecas por Morena,2 es uno de los que no cumplió con esa la obligación y, sin embargo, sigue participando en el proceso electoral por decisión de cuatro magistrados de la Sala Superior del TEPJF.

El primer aspecto que destaca de la sentencia es una cuestión procedimental: el acto que interrumpe el registro como candidato a David Monreal Ávila es un acuerdo del INE, por tanto, el medio legal para “combatir” esa decisión es “un recurso de apelación”. No obstante, lo que David Monreal Ávila promovió fue un “JDC”, es decir, un juicio para la protección de derechos electorales —mecanismo que sirve para alegar violaciones a los derechos político electorales—.  En tanto, el partido que lo postula presentó un recurso de apelación. La diferencia no es simple, ni es solo de nombre. Recurso y juicio no son lo mismo, ni sirven para combatir y/o analizar lo mismo. En términos simples, la apelación plantea a los juzgadores cuestiones de legalidad del acto de autoridad, mientras que el juicio plantea violaciones de derechos político-electorales. El asunto para fines de la Sala Superior, quedó identificado como JDC y acumulado, los dos en uno.3 En la sentencia se lee Los agravios expresados por los recurrentes se analizan de manera conjunta dada la relación conceptual que guardan entre sí.

Segundo aspecto de análisis: la defensa de David Monreal Ávila. Los argumentos de defensa del propio Monreal y del partido están mezclados en la sentencia SUP-JDC-1521/2016, debido a la acumulación procedimental. Pero son consistentes en una cosa: son endebles. El principal alegato es que David Monreal Ávila no llevó a cabo actos proselitistas, lo que —en su opinión— lo exonera de rendir el informe de precampaña (ello pese a que en el expediente y en el voto particular que presentaron dos magistrados consta que sí realizó al menos cuatro actos de proselitismo que lo beneficiaron, valuados en 168, 250 mil pesos; que se utilizó un inmueble como casa de precampaña, con un gasto de 11,000.73 pesos; que existió propaganda en vía pública, por 43,450 pesos, y desplegados en su favor por 998 pesos).4 A esta defensa se suma la que los cuatro magistrados que aprobaron la sentencia que le restituye la candidatura realizaron en el sentido de que sí entregó el informe aunque —dijeron— lo hizo en forma extemporánea.

Lo anterior nos lleva al tercer aspecto, el de fondo, el relevante. David Monreal Ávila y su partido no presentaron el informe en el tiempo que marca la ley. Lo hicieron calculadamente. Argumentaron que no tenían la obligación de presentar el informe, y que David Monreal Ávila no fue precandidato al cargo
de Gobernador en el Estado de Zacatecas, dijeron que no realizó actos de precampaña. El incumplimiento se configuró pues la regla aplicable establece que:

3. Si un precandidato incumple la obligación de entregar su informe de ingresos y gastos de precampaña dentro del plazo antes establecido y hubiese obtenido la mayoría de votos en la consulta interna o en la asamblea respectiva, no podrá ser registrado legalmente como candidato. Los precandidatos que sin haber obtenido la postulación a la candidatura no entreguen el informe antes señalado serán sancionados en los términos de lo establecido por el Libro Octavo de esta Ley.

En el expediente y en la sentencia consta que después de vencido el plazo legal, el INE requirió a David Monreal Ávila y su partido para que en un plazo de 24 horas presentara el informe. En respuesta a ese requerimiento David Monreal Ávila “…manifestó, entre otros aspectos, que no fue precandidato al cargo de Gobernador de dicho Estado, y, no obstante, de manera cautelar procedió a rendir un informe de precampaña “en ceros”, al exponer que no realizó ningún gasto de precampaña…” [extracto de la sentencia que se comenta]. Esto es, insistió en que si no lo presentó fue porque no tenía que presentarlo. Y ésta es la pieza ganadora que la Sala Superior utiliza para determinar que David Monreal Ávila sí cumplió la obligación legal pues sí entregó el “informe”. En la sentencia no se analiza ni el propósito, ni los alcances ni las fechas en que se hizo el requerimiento, pese a que de la lectura de la regla transcrita puede advertirse que incluso la falta de obtención de la candidatura no exime la entrega del informe, ni exenta al INE de fiscalizar los recursos empleados.

Con base en esa respuesta, los cuatro magistrados que obtuvieron la mayoría determinaron quitarle la sanción impuesta por el INE, en la sentencia se puede leer lo siguiente: “Por lo anterior, se estima que, de forma oportuna, el requerimiento formulado por la autoridad fiscalizadora fue cumplimentado dentro del plazo establecido por la autoridad fiscalizadora, mediante la presentación del informe de precampaña que rindió David Monreal Ávila.”

Por un lado, tenemos que el informe es un documento que no se presentó en el plazo legal (lo que activa la consecuencia que ya comentamos) y, por otro, que “el informe” dice que el gasto fue de “cero”. Pese a que ello contradice las constancias y la investigación que está en el expediente, y que no ameritó ni una consideración o mención de los cuatro magistrados de la mayoría y: sin embargo, es la razón que sustenta la devolución del registro como candidato al señor David Monreal Ávila. Como colofón de la decisión tomada por los cuatro magistrados, la sentencia señala:

Dicha interpretación, en concepto de esta Sala Superior es acorde con el nuevo paradigma en materia de derechos humanos y sus garantías previsto en el artículo 1° constitucional, en la medida en que una lectura literal de lo dispuesto en el artículo 229, párrafo 3, de la Ley General multicitada, implicaría que, dejando de lado las circunstancias de modo, tiempo y lugar, así como las agravantes o atenuantes que pudieran existir en cada caso particular, se imponga la sanción de pérdida o cancelación del registro de la candidatura con motivo de la entrega extemporánea del informe de ingresos y gastos de precampaña, ya que de ser así, se restringiría de manera absoluta el ejercicio del derecho humano a ser votado; circunstancia que no resulta proporcional cuando el informe sí se rinde aun cuando de forma extemporánea.

Esto es, un asunto de cumplimiento o no de la obligación consistente en presentar un informe de gastos -con una advertencia anticipada de la consecuencia legal- se resolvió como un asunto de “derechos humanos”, cuando era de incumplimiento de “obligaciones”, de rendición de cuentas, equidad y de transparencia en el manejo de la postulación. Las mentiras y/o contradicciones que se advierten del propio expediente no fueron tomadas en cuenta. Una analogía con aquel viejo principio de derecho que señala que “nadie puede beneficiarse de su propio dolo”, motivaría que una de las razones por las cuales David Monreal Ávila no pudiera conservar el registro consiste en que él -voluntariamente- se colocó en el supuesto de la infracción y con ello arriesgó su candidatura. Conocía la obligación —llevándolo al extremo, el desconocimiento de la ley no exime su cumplimiento— y nada le impidió rendir el informe (lo que sí podría considerarse una atenuante válida). Más bien, él y su partido consideraron que no tenían obligación de rendir el informe y, por ello, no lo rindieron. Aún en el hipotético caso que fuera cierto que no realizó actos de precampaña (lo que desmiente el expediente) pudo —en el tiempo legal establecido para rendir el informe— reportar a la autoridad electoral que no realizó gastos de precampaña, o bien pudo haber reportado los que hizo.

El proyecto de sentencia que no se aprobó y que se convirtió en el voto particular de los magistrados Flavio Galván y María del Carmen Alanis confirma la decisión del INE.  Numéricamente el voto de 6 personas investidas como autoridad en la materia (2 consejeros electorales y 4 magistrados) se impuso al de 11 personas (9 consejeros electorales y 2 magistrados), estos últimos quienes determinaron que David Monreal Ávila debía ser sancionado con la pérdida de registro como candidato.

La sentencia ya se cumplió, pese a los hechos, contradicciones y metainterpretaciones, David Monreal Ávila es candidato a Gobernador. Lejos está aquella idea que plantea que la democracia debe ser un régimen de certidumbre de las reglas y de incertidumbre en los resultados de las urnas. En breve: es enorme la distancia entre lo que cuenta la sentencia de la mayoría de magistrados y que da por terminado —jurídicamente— el caso y los hechos que se tuvieron que evaluar.

Fabiola Navarro. Colaboradora de Strategia Electoral. Twitter: @fabbiolanavarro


1 Expediente identificado como SUP-JDC-1521/2016 y acumulado.

2 El caso de José Guillermo Favela Quiñones postulado también por Morena como candidato a Gobernador en Durango es similar pero no idéntico. La similitud es que a él también le fue negado el registro por el INE por no presentar el informe de gastos de precampaña, y la Sala Superior ordenó quitarle esa sanción y en consecuencia mantuvo el registro.  Las diferencias están el los hechos que cada uno de los candidatos hizo y en la defensa que de su caso hicieron ante las autoridades electorales.

3 Otra diferencia con el registro de José Guillermo Favela Quiñones es que su asunto quedo radicado en la Sala Superior como un recurso de apelación al que se acumuló el juicio. La identificación de la sentencia es SUP-RAP-197/2016 y su acumulado SUP-JDC-1520/2016.

4 Cantidades en pesos mexicanos.

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En la historia de la celebración de elecciones en nuestro país, la única vía por el que un partido político podía perder la vida sin mediar controversia era la de la voluntad soberana expresada en las urnas. Ninguna causa adicional era tan fuerte ni tan fulminante como la votación de la ciudadanía para dejar vivir sus opciones políticas. Cuando los votos no alcanzaban, las resoluciones no podían remediar nada. Sin embargo, en junio de 2015, el caso del Partido del Trabajo (PT) amplió el escenario de permanencia de cualquier institución política de tal forma que, cuestionando desde el diseño electoral, hasta las facultades administrativas, logró conservar su registro como partido político nacional.

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Hay dos maneras de contar esta historia. La primera, desde una visión estrictamente jurídica, esa que contiene los distintos argumentos que el PT arguyó ante los tribunales de justicia electoral y que hicieron posible revertir las decisiones de la autoridad administrativa electoral sobre la pérdida de su registro. La segunda, una historia política, aquella que aparece detrás de las declaraciones y comportamiento de los distintos grupos políticos frente a una misma circunstancia y que se manifiesta en forma de acuerdo o apoyo entre los distintos actores involucrados.

El presente artículo tiene solo por objetivo presentar la primera; esto es, la estrategia jurídica y argumentos que permitieron que el Partido del Trabajo se quedara como partido político nacional después de las elecciones ordinarias del pasado 7 de junio de 2015 en que la votación evidentemente no le beneficiaba. Desde la primera acusación de desaparición de votos en los cómputos distritales, hasta la revocación por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) de dos resoluciones del Instituto Nacional Electoral (ine) que confirmaban la cancelación del registro del PT, analizaremos la lucha jurídica que desplegó el PT.

1. La reposición de votos
El primer paso de la estrategia del PT concentró la impugnación a las actas de los cómputos distritales. Del 13 al 16 de junio, en el plazo designado para que los partidos políticos controvirtieran los resultados registrados en las actas distritales, el pt acaparó los tribunales. De un universo de 501 juicios de inconformidad, 151 correspondieron solo a recursos promovidos por el Partido del Trabajo, es decir, el 30.13%. En aquellas decisiones en donde las Salas Regionales no le beneficiaron, presentaron 115 recursos de reconsideración ante la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), es decir, el 40.55%.1

Sin embargo, en ambos casos, la finalidad del partido no fue cuestionar los resultados asentados en las actas que tuvieran como resultado un eventual cambio de ganador en favor de sus candidatos, sino alegar una causa de nulidad de la votación recibida en la casilla o de la elección en general que, al dejar de contarse, aumentara en automático su porcentaje de votación hasta alcanzar el 3% exigido por la norma. En otras palabras, alcanzar su registro, reduciendo votos válidos o anulando elecciones.

El caso de los recursos de reconsideración resulta especialmente relevante, pues la situación del pt llevó a ampliar incluso los casos en que éste recurso puede presentarse siempre y cuando un partido alegue ahora estar en posibilidad de perder su registro. Una causa no prevista en la norma y nunca antes aceptada por un tribunal. Sin embargo, los argumentos de la institución política convencieron a la Sala Superior del TEPJF para tener por válidos recursos cuya naturaleza y finalidad es distinta, bajo el argumento de que representaban la única vía para analizar su situación y hacer efectivo su derecho de acceso a la justicia.

Con un inédito interés de procedencia y un TEPJF garantista, a partir de ahora cualquier partido podría controvertir el resultado de las actas siempre y cuando alegue que con esto podría modificar el universo de votación y conservar su registro. Desde entonces, la aceptación del interés legítimo del partido fue tal, que se le permitió incluso buscar la nulidad de elecciones en las que había obtenido el triunfo.2 Este fue el caso de la elección en el segundo distrito electoral en San Luis Potosí, en donde el pt ganó en coalición con el Partido de la Revolución Democrática. Los magistrados del TEPJF reconocieron esta impugnación como extraordinaria en la historia electoral pues, en términos comunes, no es posible pensar que un partido político pretenda la nulidad de una elección que ganó y, menos aún, si al hacerlo afecta los intereses de un partido tercero; es decir, un escenario a todas luces contrario con el sistema de impugnación electoral.

Para superar esta contradicción, el pt adujo que en las elecciones existieron una serie de irregularidades que hicieron que obtuviera menos votos de aquellos que habría alcanzado si la elección se hubiera desarrollado por los causes legales3 normales. De ahí que buscar un ajuste de la votación valida emitida que le permita conservar su registro supera la incongruencia de anular una elección ganada. En su favor, el tribunal identificó que los partidos políticos tienen dos pretensiones distintas en una jornada electoral: una previa a las elecciones, que consiste en ganar con sus candidaturas los cargos por los que contienda y, una segunda y más importante, de conservar su registro al final de la jornada. Y si ésta última está en riesgo, pueden luchar por modificar la votación final a partir de la cual se calculará el 3% necesario para seguir subsistiendo.

Durante esta etapa, el partido se negó incluso a ser identificado como un partido en “periodo de liquidación”, y logró que el TEPJF revisara la actuación de la autoridad administrativa a fin de que en sus funciones preventivas para la administración, control y guarda de sus recursos, que formar parte de este proceso, se le indicara que el partido se encontraba solo en “periodo de prevención”.

Aun con los cerca de 300 medios de impugnación presentados por el pt, el partido no logró descontar los suficientes votos, ni anular las suficientes elecciones que le dieran el 3% de la votación válida emitida; es decir, ni la jornada, ni el recuento, ni las modificaciones de los tribunales fueron suficientes para alcanzar el umbral del 3%.

La que se presentaría, entonces, más adelante como la verdadera oportunidad del PT en su estrategia legal, ocurrió el 04 de agosto de 2015, cuando la y los magistrados del TEPJF confirmaron la anulación de las elecciones federales del distrito 01 de Aguascalientes.

2. El concepto de <<votación valida emitida>>
Ante la imposibilidad de restar los suficientes votos mediante la impugnación de casillas, el pt inició una segunda estrategia para disminuir la votación, ahora con el objetivo de intentar eliminar los votos en favor de las candidaturas independientes.

Para ello, el 07 de agosto de 2015, el partido realizó una consulta al ine con el objetivo de que éste se pronunciara sobre la definición del concepto de votación valida emitida contemplado en la Constitución como aquellaa partir de la cual se calcularía si conservaría o no su registro. Su primer objetivo consistió en que la autoridad electoral le informara si ésta sería la votación4 que tomaría en cuenta para realizar el procedimiento de verificación del porcentaje para conservar su registro y en su caso, conocer los elementos que la integran.

La Constitución es clara al respecto: “el partido político nacional que no obtenga, al menos, el tres por ciento del total de la votación válida emitida en cualquiera de las elecciones que se celebren para la renovación del Poder Ejecutivo o de las Cámaras del Congreso de la Unión, le será cancelado el registro.”  No obstante, de acuerdo al partido, dicha porción normativa no contenía a su vez una definición clara sobre lo que debía entenderse por votación válida emitida; por el contrario, la única proporcionada por la ley en el artículo 15 de la Ley General de Partidos Políticos (lgpp) se encontraba relacionada con la asignación de curules por el principio de representación proporcional, sin mencionar que se trata de la misma que debe utilizarse para realizar el cálculo del registro.

El partido denunció un aparente vacío legal de la norma sobre el concepto de <<votación válida emitida>> y expresó que este escenario le colocaba en una situación de incertidumbre derivada de una deficiente regulación o probable interpretación indebida de cara a los resultados obtenidos.

El ine respondió las inquietudes del partido emitiendo un acuerdo puntual en donde confirmó la definición del concepto de votación válida contemplada en la lgpp, así como la fórmula que le respalda, esto es restar de la votacióntotal, los votos nulos y los de candidatos no registrados. En su contestación, la autoridad administrativa expresó que contrario a lo expuesto, la falta de definición constitucional de esta votación, no recaía a su vez en una omisión de la ley, por lo que ésta era lo suficientemente puntual sobre su aplicación y contenido.

Inconforme, el partido volvió a los tribunales para expresar que la respuesta del ine resultaba incompatible con el sistema electoral y que, de aplicarse llevaría particularmente a una crisis del sistema de partidos. Según el PT, no era correcto incluir como parte de la votación válida emitida los votos en favor de las candidaturas independientes, pues éstas respondían a una lógica distinta a la partidaria, y al incorporarlos se elevaba la exigencia de votos necesarios para conservar su registro, representando un límite adicional que afectaba su derecho de asociación política.5 Así que el PT solicitó al Tribunal que el cálculo de su registro se llevara a cabo con una votación que no contemplara los votos emitidos en favor de las figuras independientes, pues esto en automático le permitiría alcanzar el umbral exigido y asegurar su permanencia.

La respuesta del TEPJF no se hizo esperar y, el 19 de agosto de 2015, resolvió dos cuestiones que parecían fulminantes. En primer lugar, dio respuesta al pt confirmando la respuesta de la autoridad administrativa y con ello la aplicación de la votación válida emitida en los términos de la ley. El Tribunal decretó, con razón, que no existía motivo alguno para excluir del universo de votos válidos los depositados para apoyar las candidaturas independientes, pues se trata de votos con plena validez que expresan la voluntad popular y el apoyo a una opción política que es legítima y que, aunque es distinta a los partidos, compite de forma expresa por el sufragio popular.

Asimismo, explicó de manera puntual que la lógica que subyace al concepto de votación válida emitida responde precisamente al conjunto de sufragios con valor. El sentido de que sea esta votación y no otra la que sirva para llevar a cabo el procedimiento de verificación del registro de los partidos, está en que las elecciones se tratan de una libre competencia en la que todos los actores deben probar que cuentan con el respaldo suficiente para seguir subsistiendo. En esa contienda hoy, ya no solo participan candidaturas de partidos políticos, sino fórmulas independientes. Ambas con validez. Ambas con eficacia.

En segundo lugar, ese mismo 19 de agosto, el Tribunal concluyó la resolución de todos los medios de impugnación relativos al proceso electoral y, con ello, declaró la validez de las elecciones. Esta validez dejaba aparentemente firme los resultados y efectos de la jornada por lo que la primera batalla del Partido del Trabajo, se mostraba perdida.

3. Primera revocación de pérdida de registro por el INE
Concluida la etapa de impugnaciones y las modificaciones de la votación realizadas por el TEPJF, el Partido del Trabajo alcanzaba con una votación 1,134,101, el 2.99% de la votación válida emitida. Apenas un 0.0042% lo alejaba de mantener su registro (apenas 1,572 votos).

Dos días después, el 22 de agosto y previo al pronunciamiento oficial del ine, el pt realizó un nuevo intento de modificar el universo de votación alegando que el cálculo del umbral debía llevarse a cabo distinguiendo entre dos votaciones: una, por los votos obtenidos en mayoría relativa y; otra, por aquellos obtenidos en representación proporcional. Al separarlas, el partido perdía su registro en la votación de mayoría relativa, pero lo conservaba en la de representación proporcional, si se contaba como votación valida solo la de aquellos actores que participan de esta repartición, es decir, la de los partidos políticos que presentaban listas regionales de las cinco circunscripciones.

El cálculo propuesto resultaba doblemente tramposo. En primer lugar porque pretendía por segunda ocasión excluir los sufragios de las y los ciudadanos que votaron por una opción distinta a la partidista a través de las fórmulas independientes y, en segundo, porque pretendía que las elecciones se vieran como dos votaciones con efectos diferenciados. Lo cual es enteramente falso.

El ine realizó la aplicación de la fórmula a partir de la votación válida emitida que ya había sido respaldada por el TEPJF días antes; por lo que el 23 de agosto, la autoridad administrativa presentó el cómputo total de la elección, declaró la validez de las elecciones y asignó las diputaciones por el principio de representación proporcional solo entre los partidos que cumplieron con los requisitos exigidos. Entre algunos de estos requisitos, se encuentra precisamente el de haber comprobado contar con un respaldo ciudadano mínimo del 3%, por lo que de esta repartición, quedaron excluidos tanto el Partido Humanista como el Partido del Trabajo.

Como ante cada acto emitido por el INE, el pt acudió nuevamente ante instancias jurisdiccionales para reclamar en esta ocasión que la autoridad administrativa le discriminó injustamente al no asignarle diputaciones de representación proporcional a las que tenía derecho, pues el Instituto había hecho el cálculo sin advertir la diferencia entre los votos de mayoría relativa y los de representación proporcional. En este último caso el PT alcanzaba el 3.07% y, por lo tanto, en principio le correspondían seis escaños. En su escrito de denuncia, el partido repitió medularmente los argumentos en torno a la inexacta aplicación e interpretación del concepto de votación válida emitida, así como la necesidad de descontar los votos de las candidaturas independientes por tratarse de una opción política con una lógica distinta a la de los partidos y que no participa de este reparto, pero además agregó por primera vez un nuevo elemento a su estrategia: la anulación de la elección federal en Aguascalientes impedía conocer el conteo final de los 300 distritos electorales y, en consecuencia, la autoridad administrativa no estaba en posibilidad de conocer la votación final ni de realizar la integración del Congreso de la Unión, pues debía esperar a los resultados de la elección extraordinaria.

Vale detenerse y desmenuzar un poco más las pretensiones del partido. En primer lugar, de acuerdo a la institución política, la figura de las candidadaturas independientes vino a distorsionar el conteo de la votación ya no solo para efectos de su registro, sino también para afectar su derecho a tener representantes por el principio de representación proporcional. El partido insistió por una tercera ocasión en que no se contaran estos votos. Las opciones ciudadanas, libres de carga partidista, volvieron a presentarse para el partido como un obstáculo en su camino y competir frente a ellas disminuyó la representatividad necesaria para justificar su subsistencia.

Respecto a este punto, el TEPJF se limitó a confirmar lo que ya había sido cuestionado: los votos de candidatos independientes se quedan, se suman y cualquier partido que pretenda conservar su registro y tener derecho a espacios de representación proporcional deberá demostrar que cuenta con el respaldo de la ciudadanía suficiente para ello. La votación válida emitida es una y los votos de los ciudadanos que sean válidos, independientemente de si optan por apoyar a candidaturas de partidos políticos o de naturaleza ciudadana, conforman un solo universo que define en primer lugar si los partidos continúan con vida y, posteriormente, si pasan a conformar la representación proporcional. Pensar lo contrario, sería conceder a los partidos políticos que se necesita menos para obtener más. Vale la pena en este punto reproducir las siguientes palabras del Tribunal:

En efecto, la elección de diputados al Congreso General se lleva a cabo mediante la emisión de un voto único por cada ciudadano, que surte efectos como una unidad, tanto para la elección de diputados por el principio de mayoría relativa del distrito correspondiente, como para la elección de diputados por el principio de representación proporcional que se lleva a cabo en toda la República en los términos previstos por la ley.

Y es que hasta aquí el Tribunal parecía dejar claro que el voto es individual y se no se divide para sus efectos: los de candidaturas ganadas por distrito y los de diputaciones plurinominales que accedan según la las listas regionales que presentan los partidos. La votación no puede diferenciarse, ni contarse para unas consecuencias y otras no; unos derechos y otros no. El Tribunal desestimó esta primera pretensión del partido y éste abandonó hasta aquí su intención de restar votos.

Por otra parte, al analizar el argumento relativo a la imposibilidad de conocer la votación final como consecuencia de la anulación del distrito 01 en Aguascalientes, el Tribunal rechazó que con motivo de las celebraciones extraordinarias de ese distrito se estuviera en imposibilidad de conformar la representación proporcional. Esto debido a que para llevar a cabo dicha asignación solo debe tomarse en cuenta la votación emitida el día de la jornada electoral ordinaria, además de que se cuenta con un plazo limitado para este acto, pues de acuerdo a la ley la nueva Cámara de Diputados debería iniciar funciones el 01 de septiembre. El Tribunal desestimó también este argumento.

Finalmente, con la confirmación del Tribunal y los resultados finales, el 3 de septiembre de 2015, la Junta General Ejecutiva del ine emitió la primera declaratoria de perdida de registro del Partido del Trabajo y, con ello, la pérdida de sus derechos y prerrogativas, la sustitución de promocionales en radio y televisión, dejando a salvo su derecho a participar en la elección extraordinaria del distrito 01 en Aguascalientes, pues la ley permite que partidos que hayan perdido su registro se presenten a una contienda extraordinaria siempre y cuando hayan presentado candidato en la celebración ordinaria que fue anulada.6

El partido no tardo en llevar a tribunales esta decisión, pero esta vez no fue solo. La primera declaratoria de pérdida de registro del pt fue impugnada los días 7, 10, 11 de septiembre y 6 de octubre, por el partido afectado, diversos militantes y el Partido Acción Nacional. A través de la presentación de 14 recursos, los actores cuestionaron si la Junta General Ejecutiva del ine podía decidir sobre la vida o muerte de un partido político nacional y, además, si en su caso podía hacerlo con base en un cómputo que no era el definitivo pues faltaba por sumar la votación de la elección extraordinaria en Aguascalientes.

Esta fue la primera vez que el TEPJF concedió la razón a los partidos y ciudadanos quejosos. De acuerdo con el Tribunal, una vez constituidos, los partidos políticos gozan de una garantía de permanencia, la cual se encuentra estrechamente ligada con la conservación de su registro. Esta garantía significa que el Estado está obligado a velar por su preservación y fortalecimiento y, por tanto, cualquier decisión que implique pronunciarse sobre la pérdida o conservación de su registro se convierte en un hecho de tal relevancia que no puede ser realizado por cualquier órgano, pues implica la afectación de derechos político-electorales de primera conquista como el derecho de asociación de sus militantes, a votar y ser votado, así como un detrimento en la vida democrática del país, al eliminar una opción política.

Con los argumentos anteriores, se consideró que la Junta General, quien tradicionalmente y por mandato de ley había desempeñado este papel, ahora había excedido sus facultades al pronunciarse sobre un tema cuya trascendencia escapa de su alcance. Nunca antes habían sido cuestionada de esta forma. Ahora, sin embargo, el Tribunal indicó que dada su naturaleza estrictamente ejecutora de las decisiones de Consejo General, su función debía limitarse a informar que un partido político había caído en el supuesto de perdida de registro por obtener al menos el 3% de la votación valida emitida según los resultados finales de los cómputos y las correspondientes modificaciones de las sentencias emitidas por el Tribunal. Además, debía darle oportunidad al partido que cayera en este supuesto de defenderse y, solo posteriormente, elaborar y presentar un proyecto de resolución ante el Consejo General para que éste, como máximo órgano de dirección del instituto tomara la decisión correspondiente.

El análisis de jerarquía institucional que realizó el Tribunal entre la Junta Ejecutiva y el Consejo General, le llevó a concluir que solo éste último por ser el órgano superior del ine era quien tenía la facultad para resolver sobre una cuestión de tal magnitud como la vida de un partido político. Con esta decisión, el 23 de octubre del mismo año, una mayoría de los magistrados del TEPJF dieron reversa a la declaratoria de la autoridad administrativa, dejaron sin efectos una atribución que tradicionalmente había desempeñado la Junta Ejecutiva del INE y revivieron por primera vez al Partido del Trabajo.

4. Segunda declaratoria de perdida de registro del PT
En cumplimiento al tribunal, el 27 de octubre inmediato, la Junta General Ejecutiva elaboró una nueva declaratoria informando lo que a la luz de los resultados seguía siendo evidente: a partir de la votación obtenida en las elecciones ordinarias para diputados federales del 7 de junio, el Partido del Trabajo no había logrado obtener el 3% de la votación válida, motivo por el cual se colocaba en el supuesto de pérdida de registro. Esta situación se haría del conocimiento del Consejo General como lo establecía la nueva ruta indicada por el Tribunal, previo a otorgar tres días al partido para defenderse y atender sus consideraciones en el proyecto definitivo.

Aquí la coyuntura del momento ya era clara y permitió al partido elaborar nuevos argumentos que presentó primero ante el INE y que más tarde llevaría también ante el TEPJF. En una segunda oportunidad, el PT centró entonces su estrategia jurídica en subrayar que la declaratoria de la Junta era incorrecta por decidir la pérdida de su registro solo con la elección ordinaria y permitirle a su vez participar en una elección extraordinaria sin la posibilidad de sumar los votos que obtuviera al universo de votos válidos que definen su registro. En el mismo sentido, era inválido quitarle su registro con una votación que estaba incompleta, ya que debía esperarse a sumar los votos que obtuviera en la elección extraordinaria de Aguascalientes, pues solo así se conocerían los resultados de los 300 distritos electorales.

Su nueva pretensión puede describirse en las siguientes palabras: si el partido no había logrado restar lo votos de las candidaturas independientes, entonces intentaría sumar los votos que le faltaban.

Los argumentos definitivamente no fueron admitidos en el proyecto final del INE, quien al pronunciarse por segunda ocasión sobre la perdida del registro de este partido pero ahora desde el Consejo General, recordó al partido político que la celebración de elecciones extraordinarias tiene como única finalidad la integración total del Cámara de Diputados con la diputación de mayoría relativa que resultara ganadora y, por ningún motivo, representaba una nueva oportunidad para competir por su registro. Pues esto implicaría que la votación válida emitida que ya había tenido efectos para la asignación de las diputaciones por el principio de representación proporcional y que se confirmó como la misma para realizar el procedimiento de verificación del registro de los partidos, pudiera ser modificada y revisada para la pretensión del partido. Los resultados de la jornada y la asignación de dichas diputaciones se trataban de actos definitivos y el TEPJF así lo había confirmado. De esta forma, el 6 de noviembre de 2015, el Consejo General del ine aprobó una nueva resolución confirmando la perdida del registro del PT.7

No obstante, los razonamientos del partido sí tuvieron eco en el seno jurisdiccional. El 10 de noviembre, el partido afinó su estrategia y el caso fue llevado nuevamente ante el TEPJF. El PT planteo la inconstitucionalidad de los artículos 94, inciso b) de la lgpp y 24 de la lgipe que habían sostenido hasta el momento la actuación de la autoridad administrativa electoral. Restaba esperar la decisión judicial y su última oportunidad para cambiar el escenario, pues para entonces faltaba menos de un mes para la celebración de las elecciones extraordinarias.

El 2 de diciembre, en una sesión francamente inesperada y contradictoria y a solo cuatro días previos a la celebración de la jornada extraordinaria en Aguascalientes, el TEPJF emitió la sentencia que permitió la supervivencia del partido. Una mayoría de los magistrados dieron razón al partido y declararon inconstitucionales las porciones de los artículos 94, párrafo 1, inciso b) de la lgpp y 24 de la lgipe que tenían como votación válida emitida aquella obtenida en una elección ordinaria y limitaban la participación de un partido político que hubiera perdido su registro en una elección extraordinaria solo para efectos presentarse en la contienda.

El TEPJF indicó que tanto la referencia de elección “ordinaria”, así como la imposibilidad de que un partido aumentara su porcentaje con los votos de una elección extraordinaria no se contemplaban en el orden constitucional y representaban restricciones adicionales al texto contemplado en el artículo su artículo 41. Sin embargo, y aquí lo contradictorio, todos los demás actos emitidos en función de la votación emitida del 7 de junio, eran válidos y quedaban intactos, esto es, la asignación de representación proporcional realizada por el ine el 23 de agosto era definitiva.

En otras palabras, se abrió la puerta de oro y se modificó para siempre el diseño de votación en las elecciones. El PT podría participar en las elecciones extraordinarias del 6 de diciembre en Aguascalientes para buscar obtener los 1,572 votos que le faltaban, estos sería sumados, pero solo para un efecto: verificar su registro. La votación que había sido confirmada por el Tribunal como la misma para efectos de representación proporcional y verificación de registro sería modificada esta vez solo para una de ellas. Un verdadero sin sentido.

Y es que la sentencia reconoció que el PT había quedado a tan solo 0.0042% de obtener su registro, por lo que las circunstancias especiales del caso hacían especialmente evidente que la decisión del ine de no permitir que el partido pudiera incrementar su porcentaje, recaía en una violación de derechos humanos insalvable a la luz del artículo primero constitucional y que, por el contrario, exigía aplicar la interpretación más favorable por tratarse del ejercicio de derechos y una afectación de orden fundamental para el sistema democrático.

De esta forma, el Tribunal revocó por segunda ocasión la declaratoria de la autoridad administrativa y pareció olvidar lo que había sostenido meses antes sobre la imposibilidad de otorgar efectos diferentes al voto de los ciudadanos. Pareció olvidar también que el voto era uno. El Tribunal electoral ordenó dejar en suspenso la perdida de registro del PT, hasta en tanto no se tuvieran los resultados de la jornada extraordinaria de la elección extraordinaria en Aguascalientes, mismos que deberían sumarse y servir para verificar de la permanencia del partido.

El resto es historia y política. Mucha política. El 6 de diciembre de 2015, se celebraron las elecciones extraordinarias en Aguascalientes y el Partido del Trabajo no solo obtuvo los 1,572 votos que le faltaban, sino 14,046 (12.87%.); es decir, 12,474 de más. La conservación de su registro estaba fuera de dudas.

Diez días más tarde, el 16 de diciembre de 2015, el Consejo General se pronunció por tercera ocasión sobre este caso, pero en esta ocasión para decidir sobre lo que parecía increíble, el Partido del Trabajo era de nuevo un partido político nacional.

Bárbara Torres. Abogada por la UNAM. Es asesora en el Consejo General del Instituto Nacional Electoral.


1 En total, los partidos políticos presentaron un total de 245 juicios de reconsideración.

2 Ver SUP-REC-333/2015, sentencia de 22 de julio de 2015. Aunque la sentencia declaró inoperantes e infundados los agravios del partido, la sentencia abrió nuevos escenarios de justicia electoral.

3 Ídem, pág. 13.

4 Para efectos electorales, la ley contempla tres tipos de votaciones: la votación total emitida, que es la suma total de los votos contenidos en la urnas; la votación válida emitida, que resulta de restar a la primera los votos que no son válidos, de ahí que para configurarla se resten los votos nulos y los de candidatos no registrados y; la votación nacional emitida, que es la que se utiliza para repartir los curules de representación proporcional.

5 Ver SUP-RAP-430/2015

6  INE/JGE110/2015. Acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federación el 08 de septiembre de 2015.

7 INE/CG936/2015

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La importancia que adquirieron los procedimientos especiales sancionadores en los últimos dos procesos electorales federales motivó una reforma constitucional. La reforma publicada en febrero de este año divide la tramitación del procedimiento. A partir de octubre de este año, los procedimientos especiales serán tramitados por dos autoridades: el Instituto Nacional Electoral (INE) y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF)[1].

El INE tiene que recibir las quejas, emplazar a las partes, realizar diligencias -cuando se requiera-, escuchar a las partes en audiencia, formular conclusiones y remitir el expediente a la autoridad jurisdiccional. Mientras que el TEPJF tiene que recibir el expediente, evaluar las constancias, determinar si requiere mayores diligencias y resolver las quejas (absolver o sancionar).

urnasPara operar el nuevo procedimiento, el INE debe crear la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral que dependerá de la Secretaría del Consejo General, mientras que el Poder Judicial debe crear una Sala Especializada en el TEPJF. La creación de la Unidad Técnica no representa un procedimiento complejo ni un reto  mayor. El INE puede optar por escindir una parte de la actual dirección jurídica para crear esta nueva Unidad o, en su caso, transformar esa dirección, cambiarle el nombre y crear las áreas que se necesiten. En cuanto a la designación del titular, la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales establece que es atribución del presidente del INE proponer al consejo general de éste a la persona en cuestión.

Sin embargo, la creación de la nueva Sala Especializada sí representa un procedimiento y un reto no menor. La Sala estará integrada por tres magistrados electorales que serán designados mediante un procedimiento[2] que inicia ante los ministros de la Suprema Corte de Justicia. Los cuales deben formular una propuesta de ternas a la cámara de Senadores para que ésta designe a los magistrados. La duración en el cargo es de nueve años y su renovación será escalonada.

Para acomodar a la Sala Especializada dentro del TEPJF, se reformó y adicionó la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación[3], cuyos artículos transitorios disponen que el Senado debe designar a los magistrados integrantes antes de que inicie el proceso electoral 2014-2015[4]; una vez integrada la Sala, ésta iniciará sus funciones y ejercerá las atribuciones que le han sido otorgadas.

El principal reto de la Sala Especializada consiste en resolver oportunamente todos los procedimientos especiales sancionadores que le remita el INE. Lo que no es poco si consideramos que esto significa arbitrar las disputas políticas[5] durante los procesos electorales. La resolución expedita y eficaz tiene el fundamental propósito de mantener el equilibrio de las condiciones de competencia en los comicios. Para tener una idea de lo que significa resolver estos procedimientos, basta saber que en el proceso electoral de 2009 el IFE resolvió 1,026 procedimientos especiales sancionadores, mientras que en el proceso electoral de 2012 resolvió 1,371.

A partir de los próximos procesos electorales, que darán inicio en octubre, la sustanciación y resolución de los procedimientos especiales sancionadores será una labor que compartirán el INE y el TEPJF. En general, el INE tendrá un plazo máximo de 24 horas para admitir o desechar la denuncia, si la denuncia es admitida debe citar a las partes para que comparezcan a una audiencia que tendrá lugar dentro de las 48 horas posteriores a la admisión, celebrada la audiencia el INE debe enviar de inmediato a la Sala Especial el expediente y un informe circunstanciado.

Una vez que Sala Especializada reciba el expediente, debe verificar que esté bien integrado, si considera que no lo está debe ordenar o realizar las diligencias que estime necesarias y establecer el plazo para llevarlas a cabo. Una vez que el expediente esté debidamente integrado, el magistrado ponente tendrá un plazo de 48 horas para poner a consideración del pleno de la Sala Especializada el proyecto de sentencia que resuelva el procedimiento sancionador. Este Pleno debe resolver el asunto en el plazo de las 24 horas siguientes contadas a partir de que se haya distribuido el proyecto de resolución. Las resoluciones que emita la Sala Especializada podrán ser recurridas a través de un medio de impugnación llamado recurso de revisión ante la Sala Superior del propio TEPJF. Así, el esquema básico del procedimiento será el siguiente:

tabla-sala-especializada

A nuestro parecer lo anterior genera diversos retos, entre los que destacan:

1) Dos autoridades de naturaleza distinta, un solo procedimiento. La regulación prevé un híbrido, pues la sustanciación (admisión o desechamiento, emplazamiento, audiencia de pruebas y alegatos, diligencias de investigación, desahogo de pruebas y desarrollo de conclusiones) del procedimiento la llevará a cabo una autoridad de carácter administrativo (INE), mientras que la emisión de la resolución estará a cargo de un órgano jurisdiccional (Sala Especializada). Un aspecto no menor es que la parte que deberá resolver -la Sala Especializada- tendrá sólo 48 horas para verificar que el INE hubiese realizado correctamente la sustanciación de la queja o denuncia, conocer todas las actuaciones del expediente y elaborar un proyecto de sentencia o, en su caso, devolver tal expediente para subsanar alguna deficiencia.

2) Medidas procesales. Desde la introducción del procedimiento especial sancionador en el proceso electoral de 2006 (entonces creado mediante el SUP-RAP-17/2006 y posteriormente incluido en la legislación electoral en la reforma de 2008), la Sala Superior del TEPJF ha emitido diversos criterios a efecto de garantizar el debido proceso y el derecho de audiencia de las partes. De manera que ha considerado que no obstante lo sumario del mismo, se debe emplazar a todos los afectados, cuidando que se les notifique correctamente y se les haga de su conocimiento los hechos denunciados y las pruebas con las que se pretenden acreditar las acusaciones. También ha considerado que se deben llevar a cabo diligencias de manera exhaustiva a efecto de investigar los hechos denunciados, se debe garantizar plenamente el derecho de audiencia y, en general, cumplir todas las formalidades del procedimiento sin perder el carácter de sumario.

A partir de la presente legislación se deberán ajustar algunos criterios, pues en caso de que la Sala Especializada consideré que existe algún defecto en la sustanciación del procedimiento, debe decidir si devolverá las actuaciones al INE o si ordenará a su personal que la desahogue. Será interesante conocer si podrá apoyarse en las Salas Regionales del TEPJF, en aquellos casos en que la conducta se haya realizado fuera del Distrito Federal, lugar donde tendrá su residencia. Misma situación ocurrirá cuando sea la Sala Superior vía el recurso de revisión, quien conozca de los fallos emitidos por la Sala Especializada. El mayor desafío de la decisión que se tome será el garantizar la resolución en el tiempo más breve posible.

Desde ahora parece advertirse el posible conflicto que las devoluciones (para ampliación de diligencias) de la Sala Especializada al INE podrían representar en las relaciones entre estas autoridades y sobre todo para la resolución expedita de los casos.

3) Elaboración de conclusiones del INE. La Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales contempla que una vez celebrada la audiencia y junto con el envío del expediente a la Sala Especializada, el INE debe remitir un informe circunstanciado en el que, entre otras cosas, realice las conclusiones de la queja o denuncia. Ello puede entenderse como la emisión de un pronunciamiento sobre la actualización o no de la conducta denunciada, esto es, sobre la posible responsabilidad de los sujetos denunciados o su descargo. Lo que pareciera injustificado, pues finalmente será la Sala Especializada quien en su calidad de juzgador debe emitir el fallo que resuelva el procedimiento, para lo cual está obligado a estudiar los hechos y analizar todas las constancias que integran el expediente.

4) Concentración en un solo órgano. El INE puede tramitar el procedimiento especial por conducto de la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral, o bien por el de las 300 juntas distritales que lo integran; sin embargo, la legislación no es clara respecto si la Sala Especializada debe emitir la resolución para todos esos casos o, bien, si solo para los que le remita la Unidad Técnica.[6] Ahora bien, si la Sala Especializada solo resolverá éstos últimos, tendremos un aparente mismo procedimiento (al menos llamado igual) pero con importantes diferencias en la tramitación, pues se entendería que los procedimientos que tramiten las juntas distritales serían resueltos por éstas y revisados en segunda instancia por la Sala Regional de la circunscripción que corresponda de las cinco con que cuenta el TEPJF.

Seguramente la tramitación de los primeros procedimientos bajo este esquema analizado nos dará un mejor entendimiento de la nueva legislación y de lo que podemos esperar sobre este mecanismo de resolución de disputas electorales. Existen múltiples espacios no aclarados por la normatividad que requieren de definiciones. La actuación de las autoridades, así como sus criterios y precedentes deben proveer un marco de interpretación, de la Constitución y de las leyes, que permita resolver esas disputas sin generar nuevas tensiones entre las autoridades. Lo que se espera de las autoridades constitucionales es que soporten las presiones inevitables en la actividad política y que empleen las herramientas legales en forma proporcional, razonable y al mismo tiempo generen confianza y certeza por medio de su actuación.

Fabiola Navarro. Abogada, especialista en temas electorales y maestra en administración pública  Twitter: @fabbiolanavarro

Arturo Espinosa Silis. Abogado, especialista en temas electorales y maestro en cerecho. Twitter: @aesupd

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[1] Actualmente el Instituto Nacional Electoral tramita los procedimientos desde la recepción de la queja hasta su resolución.

[2] Ver detalles del procedimiento.

[3] La reforma también aumenta el número de Salas Regionales del TEPJF (de 5 pasará a 7) que deberán iniciar actividades en septiembre de 2017.

[4] Lo que sucederá la primera semana de octubre de 2014.

[5] Estos procedimientos se instauran por denuncias vinculadas a asuntos de propaganda electoral que vulneren el artículo 41 constitucional (propaganda en radio y tv), el párrafo octavo del artículo 134 constitucional (propaganda gubernamental) y quejas por los actos anticipados de campaña y precampaña previstos en la ley.

[6]Leemos una contradicción entre lo dispuesto en el artículo 250, párrafo 4, y el  474, párrafos 1 y 2 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

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mvcambio2Todos lo vimos. ¡Cómo no verlo! En diciembre pasado, Manuel Velasco, Gobernador del Estado de Chiapas, fue casi omnipresente. A propósito de su primer informe de gobierno, vimos su rostro en rutilante technicolor en cada esquina –gracias a la portada de la revista Cambio- en cines, en televisión. Este despliegue, que el propio Velasco reconoció tuvo un costo de 129 millones de pesos, provocó, además de indignación en varios sectores de la población, que dos partidos políticos, el PAN y el PRD, presentaran ante el Instituto Federal Electoral quejas respectivas.

En el transcurso del primer mes de 2014, el IFE ya desechó la queja presentada por el PRD, y al parecer, de acuerdo con el proyecto de resolución del caso que se discutirá en la próxima sesión del Consejo General, hará lo mismo con la queja presentada por el PAN. 

Antes de alzar la voz de la indignación contra este resultado, y con independencia de lo ominoso del despliegue publicitario, este contexto abre la puerta a un análisis respecto de las marco regulatorio de la publicidad gubernamental, las facultades de la autoridad electoral y los resultados que tiene la presentación de este tipo de recursos.

Con diferentes argumentos, calidades y cualidades argumentativas, ambas quejas se fundamentaban en la supuesta violación del artículo 134 constitucional, que señala, entre otras cosas, que el carácter de la propaganda gubernamental deberá “tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social” y que, además, prohíbe que dicha propaganda incluya nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen la promoción personalizada de algún servidor público.

Estas limitaciones, que se establecieron en la reforma electoral de 2007-2008, tenían prevista una reglamentación posterior –una Ley de propaganda gubernamental- que, actualmente, casi siete años después, continúa siendo una asignatura pendiente que es retomada a conveniencia, por unos y otros, de manera cíclica. Así, estas limitaciones, fundamentales para la correcta preservación del principio de equidad en la contienda electoral, para la rendición de cuentas en el gasto del erario público y el combate a la impunidad de quienes violan estos principios democráticos, quedaron cubiertas únicamente con la norma constitucional y dos modificaciones al COFIPE. Las cuales establecen que el informe anual de labores de los servidores públicos no será considerado como propaganda gubernamental mientras “la difusión se limite a una vez al año en estaciones y canales con cobertura regional correspondiente al ámbito geográfico de responsabilidad del servidor público y no exceda de los siete días anteriores y cinco posteriores a la fecha en que se rinda el informe. En ningún caso la difusión de tales informes podrá tener fines electorales, ni realizarse dentro del periodo de campaña electoral.”

Adicionalmente, gracias al buen cúmulo de casos que ha tenido que resolver respecto de esta materia, el TEPJF ha generado varios criterios respecto de los alcances y límites de estas disposiciones. Así, tenemos que en el rubro de propaganda personalizada, el TEPJF ha determinado que esta se actualiza, entre otros casos, cuando se tienda a promocionar, velada o explícitamente, a algún servidor público (SUP-RAP-43/2009, SUP-RAP-150/2009); cuando la propaganda tienda a promocionar al servidor público destacando más su imagen, cualidades (reales o imaginarias) y logros que las del encargo que desempeña, con el fin de posicionarlo con fines político-electorales (SUP-RAP-43/2009) y cuando el servidor público utilice expresiones vinculadas al voto, la obtención del mismo, o  cuando se haga alusión a la pretensión de este servidor de ser candidato a algún cargo de elección popular  o cuando haga referencia a los procesos electorales por venir (SUP-RAP-43/2009).

Como podemos ver, las autoridades electorales, a pesar de las deficiencias de origen en esta materia, han construido criterios interesantes en el ámbito de su competencia. Pero entonces, ¿por qué no es posible que el IFE sancione a Manuel Velasco?

En este caso, las disposiciones jurídicas y la construcción jurisdiccional en la materia evidencian que la resolución de casos donde existe supuesta propaganda personalizada enfrenta dos problemas fundamentales. Por un lado, la incompetencia, en sentido literal y etimológico, del IFE, que aunque se encuentra facultado para conocer de estos casos tanto dentro del periodo electoral como fuera de él, sólo tiene posibilidad de aplicar sanciones cuando se trate de propaganda político-electoral que de acuerdo con los supuestos establecidos por lineamientos del propio Instituto (CG38/2008) y los criterios ya señalados, se encuentra directamente relacionada con procesos electorales –que no es el caso de la propaganda de Manuel Velasco-. Y, por otro lado, la inexistencia de disposiciones administrativas –o inclusive la determinación de la autoridad correspondiente- que regulen la publicidad gubernamental en todos sus aspectos, sobre todo en el gasto, y establezcan sanciones para los servidores públicos que trasgredan los límites establecidos.

A propósito de este caso, algunos políticos están utilizando el veredicto dado por el IFE a estas dos quejas como argumento a favor de la ya inminente reforma política, que creará un nuevo órgano electoral federal con mayores facultades de incidencia en el ámbito local; sin embargo, omiten señalar que las incapacidades tanto del IFE como de otras autoridades administrativas para sancionar estas faltas tienen poco que ver con la actuación de estas entidades. Más bien, se trata de una falta de regulación apropiada que establezca con claridad las conductas reguladas, los alcances y los límites de la actuación de todos los sujetos obligados y entidades regulatorias, así como las sanciones que deberán imponerse a quien infrinja estos supuestos.

En síntesis, ninguna autoridad, ni nueva ni vieja, va a ser capaz de resolver satisfactoriamente este tipo de conductas sin una adecuada Ley de propaganda gubernamental reglamentaria del artículo 134 constitucional. Mientras esto no  ocurra, los informes de gobierno seguirán siendo una ventana de oportunidad para que funcionarios públicos de todos los niveles y adscripciones políticas, continúen contratando –y gastando sumas millonarias del erario público- de forma tolerada, diversos tipos de publicidad. De igual manera, sin un marco regulatorio adecuado, las quejas que presenten otros partidos políticos o entes facultados para denunciar ante el IFE u otra autoridad, no tendrán más repercusión que la que obtengan de la estrategia mediática que acompañe la presentación de dichas quejas. Por esta razón, en estas circunstancias, este tipo de estrategias jurídico-mediáticas resultan más dañinas que útiles al contexto democrático. Cuando la autoridad electoral, al no tener las herramientas jurídicas necesarias para sancionar estas conductas, se declara incompetente, se convierte en el nuevo blanco del encono –justificado en un inicio por el despliegue publicitario- de los partidos políticos y los ciudadanos en general. Estamos, pues, frente a otro caso de banalización del derecho y de las instituciones electorales, un circo donde todos actúan y pierde la democracia.

Paula Sofía Vázquez. Abogada por la UNAM, especialista en derecho electoral. Twitter: @pauletta_sofia

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El domingo 7 de julio se eligieron gobernador (Baja California), diputados locales y ayuntamientos en 14 entidades. Sin embargo, aún falta que las autoridades electorales de cada entidad realicen los cómputos definitivos de las elecciones, primero en los consejos distritales y municipales, según sea el caso, y luego los cómputos finales en el órgano máximo de cada instituto electoral local.

El cómputo final que emita el instituto electoral respectivo será definitivo en tanto no sea impugnado por algún partido político o candidato.

  • Partidos políticos: pueden impugar si estiman que se actualizaron alguna de las causas de nulidad de la votación recibida en casilla o de la elección previstas en la ley, o alguno de los candidatos ganadores sea inelegible[1] podrá controvertir los resultados de la elección para que se modifiquen o se anule toda la elección.
  • Candidatos: sólo pueden impugnar los resultados de la elección en caso de inelegibilidad del candidato ganador o la asignación por el principio de representación proporcional[2].
  • Los ciudadanos no pueden impugnar los resultados de una elección.[3]

El proceso para realizar los cómputos de la elección, las causas de nulidad de la votación o de la elección y el medio de impugnación que se tenga que presentar varían según la legislación local.

Impugnación en la instancia local. En caso de que se impugnen los resultados de cualquiera de las elecciones –diputados, integrantes de ayuntamiento o gobernador- Será el tribunal electoral de cada entidad quien conozca y resuelva en primera instancia los medios de impugnación que se presenten en contra de los resultados de la elección, pudiendo confirmar, modificar o anular los resultados de la elección.

Impugnación en instancias federales. Una vez emitida la sentencia por el tribunal local, la misma puede ser controvertida ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF).

Elecciones de diputados e integrantes de ayuntamientos. Las impugnaciones que se presenten en contra de una sentencia de un tribunal local que versen sobre los resultados de las elecciones de diputados e integrantes de ayuntamientos, las conocerán y resolverán las Salas Regionales de la circunscripción que corresponda:

Sala Regional Guadalajara

Durango

Baja California

Chihuahua

Sinaloa

Sonora (extraordinaria)

Sala Regional Monterrey

Coahuila

Aguascalientes

Tamaulipas

Zacatecas

Sala Regional Xalapa

Oaxaca

Quintana Roo

Veracruz

Sala Regional D.F.

Puebla

Tlaxcala

  1. Sala Regional Toluca

Hidalgo

Medios de impugnación procedentes:

  • Juicio de revisión constitucional electoral cuando quien impugna es un partido político;
  • Juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, cuándo el impugnante es un candidato.

Segunda instancia federal. Excepcionalmente, en contra de las sentencias que emitan las Salas Regionales es posible impugnar ante la Sala Superior los resultados de las elecciones de diputados locales e integrantes de ayuntamientos. El medio de impugnación que puede ser procedente es el recurso de reconsideración[4].

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De esta forma los partidos políticos y candidatos tienen hasta tres oportunidades para cuestionar los resultados electorales de diputados e integrantes de ayuntamientos.

Elección de gobernador:

1) Se impugnan los resultados emitados por el Instituto Electoral Local ante el Tribunal Electoral de la entidad,

2) La sentencia del Tribunal Electoral local puede impugnarse ante la Sala Superior del TEPJF. La sentencia que este emita es definitiva e inatacable.

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Las impugnaciones deberán resolverse, forzosamente, antes de que los candidatos triunfadores tomen posesión del cargo para el que fueron elegidos, de otro modo los actos se vuelven irreparables.

Paula Sofía Vázquez. Abogada por la UNAM, oficial de acceso a la información de Article19. Twitter: @pauletta_sofia

Arturo Espinosa Silis. Abogado especialista en derecho electoral. Twitter: @aesupd


[1] Jurisprudencia 11/2004. JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO. GENERALMENTE ES IMPROCEDENTE PARA IMPUGNAR RESULTADOS ELECTORALES POR NULIDAD DE LA VOTACIÓN RECIBIDA EN CASILLA.

[2] Jurisprudencia 36/2009. ASIGNACIÓN POR EL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. ES IMPUGNABLE POR LOS CANDIDATOS A TRAVÉS DEL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO.

[3] Jurisprudencia 11/2004, JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO. GENERALMENTE ES IMPROCEDENTE PARA IMPUGNAR RESULTADOS ELECTORALES POR NULIDAD DE LA VOTACIÓN RECIBIDA EN CASILLA.

[4] Artículo 61 (LGSMIME): 1. El recurso de reconsideración sólo procederá para impugnar las sentencias de fondo dictadas por las Salas Regionales en los casos siguientes:

a)   En juicios de inconformidad que se hayan promovido en contra de los resultados de las elecciones de diputados y senadores, así como las asignaciones por el principio de representación proporcional que respecto de dichas elecciones realice el Consejo General del Instituto; siempre y cuando se cumplan los presupuestos y requisitos establecidos en este ordenamiento, y

b)     En los demás medios de impugnación de la competencia de las Salas Regionales, cuando hayan determinado la no aplicación de una ley electoral por considerarla contraria a la Constitución.

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tepjfEn estos momentos, la Cámara de Diputados y el TEPJF materializan la clásica tensión de una democracia constitucional entre órganos representativos del voto popular y órganos judiciales. Esto debido a la omisión de los primeros para designar al Consejero faltante del Instituto Federal Electoral (IFE) que culminó en dos sentencias del último donde se ordenó a la Cámara de Diputados a convocar a periodo extraordinario y concluir con el proceso de designación iniciado en febrero pasado. A pesar de las resistencias de los diputados, que votaron en su mayoría por rechazar, por segunda ocasión, la celebración de un periodo extraordinario para esta designación, parece que finalmente han decidido acatar la sentencia del TEPJF y elegir finalmente a quien ocupe la vacante en el Consejo General del IFE. Sin embargo, ante la renuencia de ciertos partidos políticos a realizar esta designación en estos momentos, también existe la posibilidad de que incluso esta convocatoria resulte estéril.

Precedentes

En este contexto, ante la posible falta de consenso entre las fuerzas políticas en la Cámara de Diputados, la designación del Consejero del IFE puede terminar por realizarse en sede judicial. Por esta razón, vale la pena recordar los precedentes en la materia para ponderar su viabilidad y su oportunidad en este caso.

El Congreso de la Unión no es el único caso de un órgano legislativo que se niega a cumplir con una determinación judicial. En aras de garantizar la regularidad de la Constitución, excepcionalmente el TEPJF  ha sustituido las funciones del órgano legislativo a efecto de designar funcionarios electorales, en virtud de que los Congresos locales no han acatado los fallos jurisdiccionales. Aquí los casos paradigmáticos:

1) Caso Sonora-Instituto Electoral (SUP-JDC-4984/2011). Aquí se cuestionó la designación de tres consejeros electorales propietarios y un suplente del Consejo Estatal Electoral de Sonora, pues la designación realizada por los diputados locales no observaba los principios de paridad y alternancia de género que establece la legislación electoral de Sonora para integrar el órgano.

La primera sentencia del TEPJF dejó sin efectos el nombramiento de los consejeros electorales realizado por el Congreso del Estado, por incumplir con los criterios ya mencionados. Por ello se le dio al Congreso local un plazo de 5 días para que designará nuevamente a los consejeros electorales nombrando a dos mujeres y un hombre, con el carácter de propietarios y a un consejero suplente hombre.

Sin embargo, el Congreso de Sonora fue renuente a cumplir con la sentencia, a pesar de haberse emitido diversos incidentes por parte del TEPJF. En el séptimo incidente, mes y medio después de dictada la primer sentencia, el TEPJF sustituyendo en sus facultades al Congreso local, designó a los tres consejeros propietarios, dejando que fuera el propio Congreso de Sonora quien designara al consejero suplente, para lo cual fue necesario que el TEPJF conociera y resolviera 6 incidentes más, después de los cuales el Congreso local designó finalmente al consejero suplente. En total se resolvieron 13 incidentes de inejecución de sentencia a efecto de asegurar el cumplimiento del fallo original.

2) Caso Sonora-Tribunal Electoral (SUP-JRC-173/2012). Aquí se impugnó la omisión del Congreso local de designar a quien ocuparía el lugar del magistrado propietario Luis Enrique Pérez Alvídrez, pues el periodo para el que fue designado había concluido. Pérez Alvidrez era magistrado electoral desde 1996, su encargo concluía en 2009, sin embargo, antes de concluir el periodo el entonces magistrado promovió un amparo, el cual le fue concedido, para continuar en el cargo.

La sentencia del TEPJFordenaba al Congreso local que, de manera inmediata realizara los actos necesarios para designar al magistrado que ocupará el lugar de Pérez Alvídrez. Ante su desacato, después de cuatro incidentes de inejecución de sentencia –seis meses después de emitida la sentencia original- y una vez que el congreso local informó la imposibilidad de reunir los órganos encargados de la designación, el TEPJFdesignó directamente al nuevo magistrado electoral.

3) Caso Yucatán – Instituto Electoral. Uno de los casos más enigmáticos, por los alcances que tuvo, fue el de Yucatán, En el caso, previo a las elecciones de 2001 el Congreso del Estado determinó ratificar por un periodo adicional a los integrantes del Consejo Electoral del Estado. La designación se impugnó debió a que no se cumplió con la mayoría de 20 legisladores requerida para aprobar la designación, pues la ratificación se hizo por sólo 15 integrantes del Congreso.

En la primera impugnación (SUP-JRC-391/2000), el TEPJF determinó revocar la designación de consejeros electorales, a fin de se repusiera el procedimiento y se considerará a todos los candidatos postulados por diversos partidos políticos y organizaciones sociales. En cumplimiento, el Congreso de Yucatán señaló que sólo 14 de los 59 aspirantes cumplían con los requisitos legales, por lo que se les designó como consejeros propietarios y suplentes.

Ello fue nuevamente impugnado (SUP-JRC-440/2000 y acumulado) y resuelto por el TEPJF en el sentido de revocar la designación, pues el Congreso estableció requisitos mayores a los exigidos por la ley. La sentencia ordenó la reposición del procedimiento de designación, observando los requisitos legales que deben cumplir, y en caso de no conseguir la mayoría se insaculará a los designados de entre aquellos que cumplieran con los requisitos.

El Congreso de Yucatán no dio cumplimiento a la sentencia, a pesar de diversos incidentes de inejecución en los que el TEPJF reiteró la orden de realizar de nueva cuenta la designación. Derivado de la resistencia del Congreso, el TEPJF se vio obligado a sustituirse en las facultades del Congreso local y seleccionar a los candidatos que cumplían con los requisitos legales, remitiendo una lista de 47 al Congreso a efecto de que de entre ellos designara a los 7 consejeros electorales.

Ello tampoco fue cumplido de manera que ante el continuo desacato, el TEPJF llegó al extremo de designar directamente (por insaculación) a los 7 consejeros electorales que debían integrar la autoridad electoral. A pesar de ello, continuó el desacato a la sentencia del TEPJF, pues tanto el Congreso, como los Consejeros que ocupaban el cargo, se negaron a tomarles posesión a los designados por el TEPJF y entregarles las instalaciones y recursos del Instituto local. Ello derivó en el extremo de requerir el uso de la fuerza pública, así como el apoyo del Gobernador del Estado, de la Secretaria de Gobernación, y de la Procuraduría General de la República.

Finalmente, a iniciativa del Gobernador se emitió un decreto en el que se pretendió establecer un nuevo Consejo Electoral integrado por 14 consejeros (7 designados por el Congreso y 7 insaculados por el Tribunal). Dicho decreto fue controvertido a través de una acción de inconstitucionalidad, en la cual la SCJN, resolvió la A.I. 18/2001, declarando inválido el decreto del Congreso local y ordenando el cumplimiento de la sentencia del TEPJF.

A manera de conclusión

Como los precedentes demuestran, es factible que, ante la reiterada omisión de la autoridad responsable –en este caso la Cámara de Diputados- el TEPJF designe a un consejero electoral. Aunque se trata, efectivamente, de un suplantamiento de funciones, el desacato continuo a un fallo judicial, así como la importancia de la integración total del IFE, en tanto autoridad administrativa fundamental en el sistema democrático mexicano, justifica una situación extraordinaria de este tipo, pues, es tarea de los tribunales constitucionales contribuir al fortalecimiento del Estado de Derecho y la garantía de los derechos fundamentales, incluso frente a las omisiones de otros poderes.

Sin embargo, como puede verse, tampoco se trata de un procedimiento sencillo y expedito. Este tipo de designaciones tiene que considerarse como un último recurso ante situaciones extraordinarias y, de aplicarse, deberán ponderarse con cuidado los pros y los contras que tendrá la designación de una Consejero Electoral a través de este método, sin olvidar que en un Estado de Derecho ningún poder, órgano u autoridad se encuentra por encima de la Constitución, Tratados Internacionales o la ley.

En estos días en que se discute la creación de una nueva autoridad electoral nacional, se critica la autonomía y la injerencia de las fuerzas políticas en las autoridades electorales locales, y considerando el desarrollo de los dos últimos procesos de designación de consejeros electorales – el actual y el de 2010-2011- consideramos que la falta de designación de un consejero electoral lejos de abonar a fortalecer y consolidar a las autoridades electorales, coadyuva al desprestigio y deslegitimación del sistema democrático en su totalidad. A nuestro parecer el fortalecimiento de las autoridades electorales comienza por un proceso de designación apegado a lo establecido en la ley, en el que se observen los principios de transparencia, máxima publicidad, imparcialidad e independencia.

Paula Sofía Vázquez. Abogada por la UNAM. Oficial de Acceso a la Información en Article19. Twitter: @pauletta_sofia

Arturo Espinosa Silis. Abogado especialista en derecho electoral. Twitter: @aesupd

Arturo Espinosa Silis. Abogado especialista en derecho electoral. Twitter: @aesupd

Paula Sofía Vázquez. Abogada por la UNAM. Oficial de Acceso al a Información en Article 19. Twitter: @pauletta_sofia

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 Incumplimiento de la cuota para las elecciones de 2013

Con 14 comicios electorales en puerta en este año 2013, mujeres militantes de diferentes frentes partidistas luchan en vano[1] por encontrar un espacio en las listas de candidaturas para diputados locales y ayuntamientos. Este no es un escenario sorprendente: menos del 10% de los municipios del país son presididos por mujeres y la media nacional de mujeres en los congresos locales es de 20% (ver Tabla 1 y 2). Sin embargo, existen dos factores por los que esta situación no debería tener lugar: a) las legislaciones electorales de los estados (Tabla 3) establecen la obligación para los partidos de registrar sus candidatos respetando alguna proporción entre géneros[2] y, b) la base militante de los partidos se compone del mismo número de hombres que de mujeres. 

Entonces, si hay mujeres que militan en sus partidos con la pretensión de contender por cargos de representación popular y existen los mecanismos que aseguran que lleguen a las boletas, ¿dónde se pierden? La respuesta se encuentra en una excepción normativa bien explotada por las dirigencias de los partidos y los institutos electorales locales.

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Tabla 1.  Porcentajes de presidentas y presidentes municipales entre 2005 y 2012

La mecánica de la excepción 

Los códigos electorales e incluso las Constituciones de ciertos estados reconocen  que para que las mujeres logren una representación en la vida pública deben gozar de igualdad en el ejercicio del poder político y, a este efecto, adoptan medidas  como las cuotas. Sin embargo, la mayoría de los textos legales, al igual que el COFIPE[3], exceptúan aquellas candidaturas de mayoría relativa emanadas de un “proceso de selección democrático”. Este es un concepto tautológico que se refiere a cualquier método que decida la cúpula partidista, sea una convención de delegados a mano alzada o bien, una designación directa de la dirigencia, siempre y cuando esté contemplada en los estatutos.

 tabla2

Tabla 2

La mecánica de la excepción funciona de la siguiente manera:

a) En la etapa preparatoria de los comicios, los institutos electorales acuerdan los lineamientos de registro de candidatos en los que reiteran el criterio de equidad o paridad, así como su excepción;

b) A su vez, los comités estatales de los partidos expiden las convocatorias para la postulación de candidatos y determinan que la totalidad de los candidatos de mayoría relativa serán electos “de manera democrática” y, finalmente,

c) Los consejos electorales validan las listas presentadas, incluso si aparecen solo 10% de candidatas.

 tabla3Tabla 3

A pesar de que existe un sólido antecedente, la resolución del juicio para la protección de los derechos políticos del ciudadano (JDC) número 12624[4] en el  que la Sala Superior determinó que la excepción no podía ser invocada y obligó a los partidos registrar militantes mujeres para las elecciones federales del 2012, las autoridades estatales y los partidos siguen incumpliendo. Un ejemplo viene bien.

Caso Chihuahua

A finales de abril dos militantes del PAN y dos del PRD[5]  impugnaron el Acuerdo emitido por el Consejo General del Instituto Estatal Electoral en Chihuahua (IEEC), en el que se establecían los lineamientos y criterios para el registro de candidatos a Diputados, Miembros del Ayuntamiento y Síndicos para el actual proceso electoral.

En síntesis, las militantes denunciaban en sus escritos de demanda el hecho que el Instituto relegaba la obligación de cumplir con el criterio paritario en las listas de candidaturas, 50-50 de cada género, con la fórmula “los partidos políticos procurarán, en la medida de lo posible, registrar formulas del mismo sexo”.

El pasado 15 de mayo, un día antes del inicio del periodo de registro de candidaturas, la Sala Regional de Guadalajara del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF)[6] ordenó al Instituto respetar la paridad de género, haciendo caso omiso de las excepciones contempladas por la ley electoral, esto es, inaplicando la norma al caso concreto[7].

Si bien el criterio establecido por la Sala no fue reiterado en cinco casos para, de esta manera, crear jurisprudencia, la resolución[8] tiene una enorme trascendencia por los argumentos en los que se sostiene la decisión de los magistrados. A diferencia del criterio que había adoptado la SCJN[9] en varias acciones de inconstitucionalidad, la Sala de Guadalajara estableció que las cuotas de género, de conformidad con el bloque de constitucionalidad previsto por el artículo 1° de la Constitución, tienen fundamento tanto en la Constitución como en los tratados[10] . La resolución también se distinguió del JDC-12624 resuelto por la Sala Superior al establecer la inaplicación del precepto por ser inconstitucional. Respecto a este último punto es relevante señalar que si bien la Sala Superior optó por una interpretación que maximiza la aplicación de las cuotas, de haber inaplicado la norma hubiera creado un criterio con mayor impacto en las autoridades electorales.

Una medida legislativa no es una política de Estado

Aunque los partidos rehúyan las cuotas alegando que su libertad de auto-organización prepondera frente al derecho de igualdad en el ejercicio del poder de las mujeres, éstas han probado su  eficacia como lo demuestra la composición de la actual legislatura [11], compuesta de casi 37% de legisladoras, mientras que en la Legislatura LIX (2006-2009) [12] el 23% de los escaños en la cámara de diputados eran ocupados por mujeres.[13]

 Sin embargo, esta medida legislativa no alcanza a resolver el espectro de obstáculos[14] que enfrentan las mujeres en el terreno de la política, ni asegura su presencia en cargos de máximo nivel decisorio.  Habrá que esperar que el trabajo de esta legislatura colme estas carencias[15].

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Tabla 4

En todo caso, cabe señalar que el tema no parece tener un lugar claro en la agenda que ha delineado el Ejecutivo a travésdel Plan Nacional de Desarrollo. Si bien el documento define a grandes rasgos la política sexenal, no precisa concretamente las políticas públicas que se llevarán a cabo,  pero sí establece de antemano cuales serán los indicadores con los cuales serán evaluadas. En el caso de la política de equidad de género se estableció el Índice de Desigualdad de Género que se compone de  5 indicadores[16]. De los cuales uno “mide” la participación política por el número de escaños parlamentarios que ocupan las mujeres. Esta medición revela, por ejemplo, que no se considera la participación política de las mujeres a nivel del poder ejecutivo,  en los de cargos de decisión de la administración o en los ayuntamientos.

Las cuotas han sido una herramienta importante en la materialización de los principios constitucionales de igualdad y participación al posibilitar el acceso de las mujeres a los curules. Sin embargo, los avances obtenidos a nivel federal no pueden ocultar los rezagos que existen en la materia a nivel estatal.

Daniela Muñoz Levy. Estudiante, en proceso de titulación, de la licenciatura en Derecho del ITAM. Twitter:


[1] En Oaxaca, la mayoría de los partidos, con excepción del PAN y del PRI, presentaron listas que no cumplen con las  cuotas, y se adelanta que las candidatas están relegadas en los municipios más débiles.  http://www.nssoaxaca.com/columnas/90-rosy-ramales/48548-candidaturas-sorpresas-y-campanas-iy-la-cuota-de-genero . En Quintana Roo fue revocado por la Sala Regional del TEPJF el acuerdo del Instituto Electoral del Estado por que se aprobó las planillas de candidatos independientes que no respetaban las cuotas de género http://sipse.com/novedades/ordenan-cumplir-couta-de-genero-a-candidatos-independientes-32964.html.  En Tamaulipas, el descontento de las militantes se contuvo a pesar del incumplimiento de los partidos http://www.gaceta.mx/noticia.aspx?idnota=53750. Y finalmente, en http://www.noroeste.com.mx/publicaciones.php?id=870693

[2]International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA) define las cuotas como: una forma de acción afirmativa para ayudar a superar los obstáculos que les impiden ingresar en la política del mismo modo que sus colegas masculinos http://www.quotaproject.org/aboutQuotas.cfm

[3]La norma prototípica es la del artículo 219 del COFIPE “1. De la totalidad de solicitudes de registro, tanto de las candidaturas a diputados como de senadores que presenten los partidos políticos o las coaliciones ante el Instituto Federal Electoral, deberán integrarse con al menos el cuarenta por ciento de candidatos propietarios de un mismo género, procurando llegar a la paridad 2. Quedan exceptuadas de esta disposición las candidaturas de mayoría relativa que sean resultado de un proceso de elección democrático, conforme a los estatutos de cada partido”. Sin embargo la excepción del COFIPE ha sido suprimido por el criterio de jurisprudencia 16/2012

[4]En noviembre de 2011 un grupo de mujeres, con y sin partido, agrupadas en la red Mujeres en Plural presentó un Juicio para la Protección de Derechos Políticos del Ciudadano ante la Sala Superior del TEPJF, quién resolvió ordenar al IFE, y a los partidos y coaliciones, respetar la cuota de género en los términos establecidos en el primer párrafo del artículo 219 del Cofipe, sin excepción.

[5]Alma Ivette Rodríguez Chacón, Monserrat Elvira Villarreal Torres, Olivia Alicia Sáenz Estrada y Blanca Amelia Gámez Gutiérrez

[6]Por tratarse de una controversia relativa a un acto de la autoridad local, el Instituto Electoral de Chihuahua, en el marco de las elecciones de diputados locales y ayuntamientos, fue la Sala Regional de Guadalajara quién resolvió en  única instancia y en forma definitiva e inatacable. 

[7] Hasta la fecha el IEEC no ha acatado la sentencia. Una de las militantes presentó un recurso de inejecución, y se está a la espera que la Sala resuelva y ordene por nueva cuenta que se cumpla con la Ley.

[9]Acción de Inconstitucional 63/2009 y sus acumulados 61/2009 y 65/2009 y 57/2012 y sus acumuladas 58/2012, 59/2012 y 60/2012

[10] Convención sobre la Eliminación de  Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer y Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer “Convención de Belém Do Pará”

[11]En el Informe de México ante la CEDAW, “el Comité toma nota con reconocimiento de las modificaciones realizadas en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de 2008, que introdujo un sistema de cupos de género para registrar a los candidatos en una proporción de 40:60, y acoge con beneplácito los resultados preliminares de las elecciones federales (2012), que indican que el 36,46% de los escaños del Congreso Nacional serán ocupados por mujeres” http://132.247.1.49/PAPIME306511/pdfs/Anex2_ObservcsfinalesCocedaw.pdf.

[13]Asimismo, en el terreno internacional el Inter-Parliamentary Union[13] publicó en 2012 un informe titulado Women in Parliament en el que se puntualiza que en los 22 de los 48 países en los que se celebraron elecciones ese año que contemplan cuotas, las mujeres tuvieron un 24 por ciento de los escaños parlamentarios, mientras que en los países en donde la medida no existe las mujeres tomaron sólo el 12 por ciento de los escaños.

[14] Angélica Bernal los agrupa en tres categorías fundamentales: i) obstáculos de partida, relacionados con la carencia de destrezas, conocimientos y oportunidades para participar en el juego político en igualdad de condiciones con los hombres; ii) obstáculos de entrada, derivados de la cultura en la que persisten estereotipos sobre los roles que deben desempeñar las mujeres en la sociedad, y que las alejan de la esfera pública, y iii) obstáculos de permanencia, que tienen que ver con la forma como se desarrolla el quehacer político. ¿Qué es ganar y qué es perder en política?: los retos en la participación electoral de las mujeres. (1999, 4 de julio). Museo de la Ciencia y el Cosmo [en línea]. Tenerife: Trujillo, W. M. Recuperado el 23 de junio de 2011, de http://www.mcc.rcanaria.es. Citado  en Ley de Cuotas en Colombia: avances y retos
Diez años de la Ley 581 de 2000, Documento de Discusión No. 13 elaborado por DeJusticia

[15]En Colombia, Panamá y Ecuador, por ejemplo han establecido legalmente la obligación de incluir mujeres en los cargos de decisión.

[16]1) Tasa de Mortalidad Materna.
2) Tasa de Fecundidad Adolescente.
3) Mujeres y hombres con al menos educación secundaria completa.
4) Participación de mujeres y hombres en escaños parlamentarios.
5) Tasa de participación de mujeres y hombres en la fuerza laboral.

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