La omisión por parte del Senado para designar un fiscal anticorrupción antes de noviembre de 2018, detonó la imposibilidad jurídica de aplicar todo el capítulo de delitos en materia anticorrupción. Esto debido a que, como sucede en no pocas ocasiones, la falta de técnica legislativa impide la correcta aplicación de las leyes. Y el caso de las reformas en materia anticorrupción no es la excepción, pues, debido a la negligencia legislativa, existe un especial rubro con el cual el sistema nacional anticorrupción ha carecido de una completa articulación y congruencia: el sistema de justicia penal.

En concreto, jamás entraron en vigor las reformas que se realizaron al código penal federal con el objetivo de mejorar la tipificación de los delitos en materia anticorrupción, por la falta de nombramiento del primer fiscal anticorrupción (fiscal anticorrupción 1). A continuación ofrecemos una explicación de los problemas y retos al respecto.

Primero que nada vale la pena determinar, para efectos explicativos, a quiénes nos referimos por el fiscal anticorrupción 1 y fiscal anticorrupción 2. La existencia de un fiscal anticorrupción a nivel constitucional, surge con motivo del decreto de reforma constitucional, del 10 de febrero de 2014,1 que estableció entre otras cosas la creación de la Fiscalía General de la República y dispuso que esta fiscalía debería de contar “…al menos, con las fiscalías especializadas en materia de delitos electorales y de combate a la corrupción, cuyos titulares serán nombrados y removidos por el Fiscal General de la República. El nombramiento y remoción de los fiscales especializados antes referidos podrán ser objetados por el Senado de la República por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes, en el plazo que fije la ley”.

Sin embargo, con el objetivo de que la creación de estas fiscalías especializadas y la facultad del Senado de la República a tener un control sobre tales nombramientos, no quedaran condicionados a su vez a la entrada en vigor de la Fiscalía General de la República, el artículo décimo octavo transitorio, de esta mencionada reforma del 10 de febrero de 2014, previó la obligación del Senado de la República de designar al fiscal especializado en delitos en materia anticorrupción, el cual duraría en su encargo hasta noviembre de 2018 –este sería el fiscal anticorrupción 12-.

Ahora bien, una vez creada la Fiscalía General de la República y terminado el encargo del fiscal anticorrupción 1, el Fiscal General podría designar al fiscal anticorrupción 2; nombramiento que podría ser objetado por el Senado de la República en el plazo que para tal fin dispusiera la ley de la Fiscalía General.

No obstante, resulta que de acuerdo con las reformas al código penal federal, que modificaron el capítulo de delitos en materia anticorrupción, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio de 2016, el Poder Legislativo ordenó de manera expresa y puntual que estas reformas entraran en vigor en el momento en el que se nombrará al fiscal anticorrupción 1, tal como se puede advertir del transitorio primero del decreto:

Primero.- El presente Decreto entrará en vigor a partir del nombramiento que el Senado de la República realice del Titular de la Fiscalía Especializada en materia de delitos relacionados con hechos de corrupción, creada en términos de lo establecido en el segundo párrafo del Artículo Décimo Octavo Transitorio del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia político-electoral, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de febrero de 2014, a través del Acuerdo A/011/14 por el que se crea la Fiscalía Especializada en materia de Delitos relacionados con Hechos de Corrupción y se establecen sus atribuciones, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 12 de marzo de 2014.3 [Énfasis nuestro]

En ese sentido y con el objetivo de dar cumplimiento a lo ordenado por el texto constitucional para la designación del fiscal anticorrupción 1, la entonces Procuraduría General de la República creó, mediante el acuerdo ACUERDO A/011/14,4 la Fiscalía Especializada en materia de Delitos relacionados con Hechos de Corrupción. La cual tendría como tarea principal dar cumplimiento al transitorio décimo octavo de la constitucional y, además, erigirse en la unidad creada para investigar y perseguir los delitos en materia anticorrupción por un fiscal independiente nombrado por el Senado de la República, cuyo cargo duraría hasta el 30 de noviembre de 2018. Lo más relevante es que con la designación de este fiscal especializado -el fiscal anticorrupción 1- se daría vida a la serie de reformas al código penal en materia anticorrupción.

Sin embargo, para sorpresa de todos, a más de cinco años de esta reforma constitucional, lo que parecía imposible ocurrió y el Senado del República fue incapaz de nombrar al fiscal anticorrupción 1. El resultado de esta omisión es que  tanto el ACUERDO A/011/14 que creaba la fiscalía especializada en la materia, así como las reformas al código penal federal anticorrupción jamás entraron en vigor. Se trata, pues, de una reforma fantasma. En la práctica, en la entonces Procuraduría, la unidad que continúo a cargo de investigar y perseguir los actos de corrupción a nivel federal, fue la mencionada Fiscalía Especial para el Combate a la Corrupción en el Servicio Público Federal, creada conforme al Acuerdo A/107/04 del Procurador General de la República, publicado el 2 de agosto de 2004.

Ahora, no obstante, en un nuevo contexto institucional, en el que ya se cuenta con un Fiscal General de la República y con una nueva Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República, salta la pergunta: ¿acaso el Fiscal General ya realizó el nombramiento del fiscal en materia anticorrupción? Con lo cual, entrarían en vigor las reformas penales en materia anticorrupción.

La respuesta es no, no debido a que la designación del fiscal anticorrupción 2 no es igual a la designación del fiscal anticorrupción 1, entre otras diferencias cada uno tiene un diferente soporte legal.

Pero resulta que ahí no terminan las pifias legislativas, ya que al parecer al mismo Congreso de la Unión, le paso “también” de noche, el hecho de que la Fiscalía Anticorrupción 1creada mediante ACUERDO A/011/14 jamás entró en vigor, ya que en el propio artículo Vigésimo Segundo transitorio Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República5 estableció la derogación de la Fiscalía Anticorrupción 1  y el esquema de transición de los asuntos a cargo a ésta a la nueva Fiscalía Anticorrupción 2, ello pese  a que la 1 jamás habría entrado en vigor a causa de la falta de designación por parte del Senado de la República.

Es decir, los mismos legisladores que fueron omisos en designar a un fiscal anticorrupción 1 y darle vida al acuerdo A/011/14, fueron quienes establecieron el término de su “supuesta vigencia”, sin considerar que tal acuerdo y todas las implicaciones jurídicas de la designación del fiscal anticorrupción 1, tal como la entrada en vigor del capítulo de delitos en materia anticorrupción, quedaron completamente sin efectos, a causa de la omisión legislativa del Senado de la República de haber designado a dicho fiscal anticorrupción 1.

Ahora bien, el pasado viernes de 1 de marzo de 2019, la Fiscalía General de la República emitió el Acuerdo A/03/2019 por el que se instala la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, sin embargo, esta instalación se realizó en términos de lo que prevé la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República es decir se trata de la fiscalía anticorrupción 2.6 Lo cual expresamente se reconoce por la Fiscalía General en la parte considerativa de dicho acuerdo en el que se menciona:

Que la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República establece como parte de la estructura orgánica de la Institución a la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción y le confiere la investigación, prevención y persecución de los delitos contenidos en el Título Décimo del Libro Segundo del Código Penal Federal a que se refiere el Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del Código Penal Federal en Materia de Combate a la Corrupción publicado el 18 de julio de 2016 en el Diario Oficial de la Federación;

Que la entrada en vigor de la reforma citada en el considerando anterior, estuvo sujeta al nombramiento que el Senado de la República debía realizar del Titular de la Fiscalía Especializada en materia de delitos relacionados con hechos de corrupción. Sin embargo dicha facultad feneció en términos de las disposiciones aplicables, por lo que la vigencia del Decreto señalado con anterioridad se trasladó al momento en que surta efectos el nombramiento que haga el Fiscal General de la República, en términos de lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República… [Énfasis nuestro]

Es decir, que ahora con la emisión de este Acuerdo la Fiscalía General pretende interpretar un transitorio que expresamente señalaba como obligación para la entrada en vigor la obligación del fiscal anticorrupción 1 y, de esta manera, tratar de que por medio de unos considerando dentro de un acuerdo normativo, se puede trasladar las reglas de entrada en vigor a un supuesto diferente como es la designación del fiscal anticorrupción 2. Sin embargo, tal supuesto es contrario a derecho, ya que el derecho penal es de estricta aplicación de la ley, por lo que no puede considerarse a éste nombramiento como detonante de la entrada de vigencia de una reforma legal que expresamente señalaba el nombramiento que debía realizar el Senado de la República del fiscal anticorrupción 1 -mismo que, como hemos señalado, jámas se realizó-.

Por ello, es que las reformas al código penal federal en materia anticorrupción no son más que una reforma fantasma, que evidentemente requieren de un nuevo acto legislativo de reforma a su artículo transitorio para darle inicio a su vigencia.

Estefanía Medina y Adriana Greaves. Abogadas, directoras de la asociación civil Tojil

NOTA: aquí se puede consultar el cuadro comparativo entre el Código Penal Federal vigente y el texto que entraría en vigor una vez que se designe al Fiscal Anticorrupción.


1 DECRETO por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia política-electoral, consulta en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5332025&fecha=10/02/2014.

2 DÉCIMO OCTAVO.- A partir de la entrada en vigor del presente Decreto el Senado nombrará por dos terceras partes de sus miembros presentes al titular de la Fiscalía Especializada en Atención de Delitos Electorales de la Procuraduría General de la República. El Ejecutivo Federal podrá objetar dicho nombramiento, en cuyo caso se procederá a un nuevo nombramiento en los términos de este párrafo.

En el plazo de treinta días a partir de la entrada en vigor de este Decreto, el Procurador General de la República expedirá el acuerdo de creación de la fiscalía especializada en materia de delitos relacionados con hechos de corrupción, cuyo titular será nombrado por el Senado en los términos del párrafo anterior.

Los titulares de las fiscalías nombrados en términos del presente transitorio durarán en su encargo hasta el treinta de noviembre de dos mil dieciocho, sin perjuicio de que puedan ser removidos libremente por el Procurador General de la República o, en su caso, del Fiscal General de la República. La remoción podrá ser objetada por el voto de la mayoría de los miembros presentes de la Cámara de Senadores dentro de un plazo de diez días hábiles, en cuyo caso el titular de la fiscalía de que se trate, será restituido en el ejercicio de sus funciones.[Énfasis nuestro]

3 DECRETO por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del Código Penal Federal en Materia de Combate a la Corrupción, consulta en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5445043&fecha=18/07/2016.

4 ACUERDO A/011/14 por el que se crea la Fiscalía Especializada en materia de Delitos relacionados con Hechos de Corrupción y se establecen sus atribuciones consulta en http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5336635&fecha=12/03/2014.

5 Vigésimo Segundo. Los casos relativos a delitos relacionados con hechos de corrupción, así como cualquier otro delito cometido por un servidor público federal en el desempeño de un empleo, cargo o comisión, que hayan sido iniciadas con anterioridad a la entrada en vigor del presente Decreto por la Fiscalía Especializada en materia de Delitos relacionados con Hechos de Corrupción, deberán continuar su curso correspondiente en la misma hasta su conclusión.

Una vez concluidos los casos pendientes en la Fiscalía Especializada en materia de Delitos relacionados con Hechos de Corrupción, quedará sin vigencia el Acuerdo A/011/14 por el que se crea la Fiscalía Especializada en materia de Delitos relacionados con Hechos de Corrupción y se establecen sus atribuciones

6 ACUERDO por el que se instala la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 01 de marzo de 2019, consulta en:https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5551633&fecha=01/03/2019.

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Alejandro Gertz Manero designado como el primer Fiscal General de la República, recibe una Fiscalía-Procuraduría desmantelada, por decir lo menos, con casi más de un año sin un mando a cargo formalmente, con resultados prácticamente desoladores de los casos que se llevan a sede judicial.

Al respecto,el Consejo de la Judicatura Federal ha reportado que,desde 24 de noviembre de 2014 al 30 de junio de 2018, las causas judicializadas por la entonces Procuraduría General de la República fueron 33,935 conforme a los siguientes delitos: 55.7% para portación de armas, 19.6% relacionados en delitos contra la salud , el 7.3%de robo de hidrocarburos, 3.0% delito fiscal, 1.9%  delitos contra el medio ambiente, 1.8% en secuestro,  1.1 en delitos patrimoniales, 1.0 en tráfico de personas 0.1% en trata de personas y  8.3 otros.1 Asimismo, vale subrayar que, del universo de causas judicializadas, sólo 81 de ellas han estado relacionadas con delitos delincuencia organizada, es decir solo el 0.23%.

De lo anterior puede advertirse que en principio la ahora Fiscalía carece por completo de un plan de persecución penal, ya que enfoca la mayoría de sus esfuerzos en los delitos que son de menor impacto social y que el tratamiento de los casos es más apegado a la atención de un caso a caso, y no conforme a un esquema de desmantelamiento de redes e investigación y persecución fenómenos delictivos.

Cabe destacar que, conforme al régimen transitorio de la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República, este órgano tiene un plazo de 90 días para emitir un plan de persecución penal (provisional), el cual vence el 17 de marzo de 2019. Y tiene un año contado a partir de la designación del Fiscal General, para emitir el plan de persecución definitivo que regirá la política de la Fiscalía General, ambos planes deben ser aprobados por el Senado de la República y contar con la participación ciudadana en su elaboración.2

Ahora bien, en el caso de los delitos de corrupción el panorama es aún más desolador, ya que de los datos emitidos por el sexto informe de labores de la entonces Procuraduría General de la República, se advierte que dentro del periodo del 1º de septiembre al 30 de junio de 2018 la Visitaduría General, al momento el órgano encargado de conocer de los delitos cometidos por servidores públicos, inició 376 carpetas de investigación y determinó 346 (sin precisar cómo se determinaron, lo que posiblemente fue un carpetazo) ya que sólo 15 de todas las investigaciones llegaron ante un Juez.3

Por su parte, durante el mismo periodo del 1º de septiembre 2017 al 30 de junio de 2018, la Unidad Especializada en Investigación de Delitos Cometidos por Servidores Públicos y Contra la Administración de Justicia (UEIDCSPCAJ), inició 283 carpetas de investigación de las cuales 79 corresponden a denuncias presentadas por la Auditoría Superior de la Federación. No obstante, se reportó que sólo se ejerció acción penal en 11 averiguaciones previas que corresponden al sistema de justicia penal anterior, lo que quiere decir que ninguna de las 383 investigaciones iniciadas durante ese periodo fue llevada ante un juez, por lo que la efectividad de combate a la corrupción fue prácticamente de cero.4

Dentro de los casos relevantes a cargo de la Fiscalía se destaca la sentencia emitida en contra del ex gobernador Javier Duarte de Ochoa, quien a solicitud de fiscales de la entonces procuraduría se le impuso una sentencia de nueve años de prisión y una multa de alrededor de 58 mil pesos. Este indignante evento tuvo como consecuencia que la Organización TOJIL presentara una denuncia por posible corrupción ante estos actos y que se solicitara el carácter de víctima durante esta investigación, postura que en su momento fue negada por la Procuraduría y que diera lugar a que este debate se llevara ante el juez federal, Felipe de Jesús Delgadillo Padierna, quien en frontal defensa de los intereses de la Procuraduría decidió confirmar esta determinación.

Sin embargo, este asunto ya se encuentra en un juicio de amparo ante el Juzgado Sexto de Amparo Penal de la Ciudad de México, quien de inicio determinó conceder la suspensión provisional para que la investigación, que se sigue en contra de la Ministerio Público Martha Estela Ramos Castillo, por posible corrupción en la sentencia del caso Duarte, no pueda dársele carpetazo, hasta en tanto se defina el carácter de víctima de la organización en un caso de corrupción.

Ahora bien, los recientes acontecimientos de relacionados con la investigación y persecución de los delitos de robo de hidrocarburos y la terrible tragedia de Tlahuelipan, implican una de las principales pruebas de fuego para el Fiscal al inicio de su gestión, principalmente para generar una estrategia estructural y eficaz para el combate a robo de huachicol, con evidencia sólida y con una visión de redes y de organizaciones y no de detener por detener y sancionar a quienes menos impacto tienen en la cadena operativa de este delito, el esclarecimiento de los gravísimos hechos en los que pudieron verse involucrados policías y militares en Tlahuelipan, por lo menos, en grado de negligencia, así como la habilidad de que éstos relevantes y urgentes no paralicen a la Fiscalía y su proceso de transición.

No obstante, en cuanto a la estrategia de combate al robo de hidrocarburos, Gertz Manero ha esbozado un par de ideas que parecen más ocurrencias que un plan estructural. Por ejemplo, hace tres días se pronunció respecto al inicio de carpetas y la extinción de dominio de bienes relacionados con el delito de huachicol, sin embargo, esta figura corresponde a una reforma constitucional que ya fue aprobada por el Congreso de la Unión pero que aún no es aprobada por las legislaturas locales ni publicada, por lo que para efectos prácticos no existe o, en otras palabras, por el momento solo podría aplicar esta estrategia legal en delitos de robo de hidrocarburos siempre que estén relacionados con el delito de delincuencia organizada.

Asimismo, se ha pronunciado a favor de la ampliación del delito de robo de hidrocarburos como un delito de prisión preventiva oficiosa, con el argumento de que ello ayudaría a la efectividad de las investigaciones, sin tomar en cuenta que en principio para los casos vinculados a delincuencia organizada, una vez acreditado este delito en la etapa preliminar, la prisión ya es oficiosa. Por su parte, para los que no se encuentran en este supuesto, el Ministerio Público puede solicitar y justificar ante un juez. No obstante, lo cierto es que retrospectiva  la Fiscalía carece de eficacia para cumplir este objetivo, ya que alrededor el 58% de las solicitudes de la medida cautelar de prisión le son negadas por el Ministerio Público. Lo que evidencia una falta de capacidad más que un problema de un arreglo normativo incorrecto.

Ante estos y otros retos, surgen varias interrogantes: ¿Será la Fiscalía realmente un órgano autónomo? ¿Abrirá sus puertas a la sociedad civil para el diseño del plan de persecución penal? ¿O hará de éste un mero anexo del plan de seguridad presidencial? ¿Permitirá que ONG´s participen de manera directa en la investigación y judicialización de los casos relevantes de corrupción? ¿Generará un diálogo abierto para delinear una estrategia más estructurada y jurídica para combatir el huachicol, en lugar de apresuradas declaraciones que no hacen ni ton ni son?

Estefanía Medina y Adriana Greaves. Directoras de la asociación civil Tojil.


1 Cuarto Informe  del Consejo de la Judicatura Federal al Congreso de la Unión para los fines previstos en artículo Décimo Tercero del Código Nacional de Procedimientos Penales.

2 Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República Transitorio Décimo Cuarto. La persona titular de la Fiscalía General de la República deberá emitir un Plan de Persecución Penal Provisional dentro de un plazo máximo de noventa días contados a partir de la entrada en vigor del presente Decreto. A partir de su nombramiento, la persona titular de la Fiscalía General de la República contará con un plazo de hasta un año para formular el Plan de Persecución Penal, en términos del artículo 6 de la Ley materia del presente Decreto.

3 Sexto Informe de Labores 2017-2018 segunda parte.

4 Sexto Informe de Labores 2017-2018 primera parte.

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Una de las principales banderas de la llamada 4ª transformación ha sido la frontal postura para combatir y erradicar la corrupción tanto en la burocracia gubernamental, como en el sector privado. En ese sentido, en un parteaguas sin precedente en la historia de México se tiene un acuerdo a entre los ciudadanos y el gobierno, en el que queda claro que  nuestro país no puede progresar y mejorar la calidad de los programas sociales, salud, seguridad y justicia, sino se termina con la grave crisis de corrupción que durante años ha ido en incremento.

En palabras del presidente de la República, México es hoy es país 135 de 180 países de acuerdo con Transparencia Internacional en materia de percepción de la corrupción, lugar que ha venido en un vertiginoso incremento siendo el índice de 2017 uno de los episodios más obscuros. Sin embargo, en la toma de protesta del pasado sábado 1° de diciembre, el posicionamiento del titular del poder ejecutivo federal respecto a la corrupción, fue mano dura para los nuevos servidores públicos que se incorporan a las filas o que permanecerán en la administración pública, pero amnistía y perdón para los crímenes de anteriores administraciones señalando que no será un gobierno de venganza que tenga por objetivo la persecución de ex presidentes ni de “chivos expiatorios”.

Este mensaje, rompe con muchas de las esperanzas puestas en un gobierno que se comprometió a combatir la impunidad y la corrupción, ya que estas declaraciones apuntan hacía un “borrón y cuenta nueva”. Ahora bien, más allá de los apasionamientos que esta postura puede generar, vale la pena replantear, desde un punto de vista jurídico y de política criminal, por qué sí se deberían investigar y sancionar los delitos de corrupción de administraciones anteriores.

La primera de ellas se relaciona estrictamente con la recuperación de los miles de millones que han sido desviados a través de estos actos, más allá de las sanciones que por prisión puedan generarse, debe recordarse que uno de los principales objetivos de un procedimiento penal, no se centra sólo en la sanción a un culpable, sino en que se repare el daño causado a las  víctimas. Siendo que en los casos de corrupción esta identificación de la víctima es sumamente compleja, ya que se trata de una víctimas colectivas, es decir, toda la población que ese vio afectada ante ese desvío de recursos, por ejemplo; pensemos en el caso de Veracruz en todas las personas que no pudieron acceder a servicios de salud, seguridad o programas sociales.

Ante este escenario, ¿cómo es que se pueden recuperar los recursos que son saqueados con motivo de la comisión de un delito? De acuerdo con nuestras leyes existen tres formas: i) la primera, a través del aseguramiento que una vez que se obtiene una sentencia puede ser decomisado, en los casos en que los bienes son como tal instrumento, objeto o producto del delito; ii) la segunda, es a través dela reparación del daño la cual se ordena tanto en un sentencia que derive de un juicio o incluso en alguna solución alterna o formas de terminación anticipada de proceso tal como puede; ser un acuerdo preparatorio, una suspensión condicional del proceso o incluso un proceso abreviado, con estas figuras puede ser que no en todos los casos se tenga que imponer una grave pena de prisión (por ejemplo; tratándose de los que no son los mandos sino meros prestanombres o ejecutores) pero si deberá garantizarse una reparación del daño que sea congruente con la afectación causada; por último, iii) mediante la figura de extinción de dominio que sin ser una herramienta penal, permite la recuperación de los bienes que han sido obtenidos con motivo de un delito, con independencia de que se imponga  o no la sanción penal.

Respecto de estas tres  figuras, las primeras dos resultan completamente aplicables a todos los delitos, sin embargo, por lo que hace la extinción de dominio, ésta se encuentra limitada a ciertos delitos previstos por el artículo 22 constitucional.1 No obstante, para el caso de hechos vinculados con corrupción actualmente sólo es posible aplicarlos por el delito de enriquecimiento ilícito, dejando fuera diversos delitos vinculados con corrupción tal como cohecho, peculado, ejercicio indebido del servicio público, así como en delitos que están directamente vinculados tal como el de operaciones con recursos de procedencia ilícita.

En este escenario, la opción que resulta más viable para recuperar estos miles de recursos saqueados a través de actos de corrupción es a través i) de la condena por decomiso y/o ii) la reparación del daño, para llegar a este resultado es estrictamente necesario estar en el marco de un procedimiento penal, que desde luego cada caso en concreto tendrá su propia resolución de acuerdo con el tipo de persona que está siendo acusada, si corresponde a un nivel alto de mando o, en su caso, era un ejecutor a través del cumplimiento de órdenes, es decir, no todos los casos deberán necesariamente terminar en una pena de prisión (si los que lo ameriten en torno a directrices de política criminal), pero si en todos los casos se debe privilegiar la recuperación de los montos erogados a través de esto delitos. En el caso de la Estafa Maestra, por ejemplo, derivada de la investigación periodística realizada por Animal Político y Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad, se identificó que tan solo con el análisis de la cuenta pública de 10 dependencias durante 2012 y 2013, se desviaron más de 7,000 millones de pesos.

En ese contexto y siguiendo las palabras que ha expuesto el nuevo gobierno federal, se advierte que no se puede tener un pueblo pobre (60 millones de mexicanos) con saqueadores del sector público y privado que se vayan libres y tranquilos con botines de miles de millones de  pesos, sin que se tenga ninguna consecuencia para recuperar estos recursos. Como muestra de lo anterior, las recientes notas que identificaron a Karime Macías, esposa de Javier Duarte de Ochoa, disfrutando de la ciudad de Londres, mientras en nuestro país los veracruzanos enfrentan un gravísima crisis en materia de seguridad, motivada principalmente por lo saqueos y el completo debilitamiento del Estado de derecho.

La segunda razón de relevancia es aquella relacionada con las estructuras criminales de corrupción. A diferencia de la percepción que pueda tenerse de los actos de corrupción como acciones aisladas de servidores públicos y particulares para obtener beneficios para un fin en concreto, lo cierto es que la evolución de los delitos de corrupción durante la última década ha evidenciado que los granes casos (que nuestro país abundan) se construyen a través de grandes redes que operan entre altos mandos, medios y bajos del sector gubernamental, así como particulares, empresas regulares, empresas irregulares, incluso ciudadanos con fe pública tal como los notarios, todos ellos operando como una gran orquesta destinada a allegarse de manera ilegal de recursos destinados proyecto estructurales para el funcionamiento del país.

En ese sentido, estas redes no van a terminarse por arte de magia, de un día para otro, ni por buena voluntad únicamente, es necesario estudiar y desarticular estas redes criminales a fin de evitar que perfeccione sus procedimientos y logren insertarse en los nuevos patrones y estructuras gubernamentales y que continúen haciendo, lo que para estas redes es un modo de vida, dedicarse a obtener dinero y bienes que son costeados del bolsillo de todos los mexicanos que paga un impuesto.

En un tercer punto, si regresamos a uno de los fines de todo procedimiento penal, con independencia del delito, es la aplicación de la justicia, mediante la reparación del daño, pero también a través del derecho a la verdad. Los casos de corrupción, pese a que se encuentran directamente vinculados con bienes, de ninguna manera puede considerarse que se trata de delitos de carácter patrimonial. No, por el contrario, estos delitos afectan una multiplicidad de derechos humanos que afectan directamente las personas, en algunos casos, teniendo incluso como resultados las muerte, si pensamos en todos las personas que se derivado el sismo  del pasado 19 de septiembre de 2017 perdieron la vida, no sólo con motivo de un desastre natural, sino con motivo de fallas estructurales de los edificios derivadas de gravísimos actos de corrupción en el sector inmobiliario.

Todas estas víctimas en las que nos englobamos, la mayoría o todos los mexicanos, si tenemos un derecho libre y genuino de acceso a la verdad, de conocer que fue lo que ocurrió, que fue lo que falló de actos que tuvieron como consecuencia un grave violación a nuestros derechos humanos.

Finalmente, el último tema es el relativo al derecho a la igualdad de trato para todos los mexicanos. Este  derecho a la igualdad, aunado a la garantía de estricta aplicación de la ley que prevé el derecho penal, hacen a todas las personas conocedoras de los actos que están previstos en la ley, que serán consideradas como delito en caso de infringirse, así como la pena que les será aplicable por estar vigente al momento de cometer el hecho. Estas reglas son base fundamental de un Estado de derecho libre, democrático y justo; sin embargo, el hecho de emitir una amnistía por delitos de corrupción, violaría de manera tajante la regla de igualdad de trato a todos los ciudadanos, ya que por una parte se estaría sancionando únicamente a aquellas personas que comentan los mismos hechos a partir de cierta fecha, generando la idea de que tendremos entonces ciudadanos de primera y de segunda –los primeros, que pudieron robar a manos llenas provistos de un velo de perdón, mientras que los segundos serán castigados con todo el peso de la ley por cometer exactamente los mismos hechos que los primeros-.

Por estas consideraciones, es que estamos convencidas que la investigación y persecución de todos los delitos de corrupción, es no solo deseable, sino necesaria para a través de la aplicación de la ley, la justicia y la verdad para todos los ciudadanos por igual. En ese sentido, hoy más que nunca el papel de un Fiscal General de la República y Fiscal Anticorrupción, y de los jueces y fiscales en cada caso en concreto, resultan la base para lograr estos fines.

Se advierte que la tarea de investigar y sancionar de manera eficaz todos los delitos de corrupción que se ha cometido y que aún están en calidad de ser sancionables, no es una tarea fácil, requieren de capacidad, recursos, así como una plan estratégico que nos lleve a un buen fin sin morir en el intento, sin embargo, se estima que no queda lugar a dudas el esfuerzo es completamente equitativo con los resultados que pueden llegar a obtenerse, que el principalmente la luz de la justicia y de la reparación del daño de un pueblo dolido y afectado por incluso más por la impunidad que por la sola corrupción.

Desde la sociedad civil invitamos a no “tirar la toalla” antes de empezar, sumemos y estructuremos esfuerzos, porque afortunadamente el primer paso  y el más importante esta sobre la mesa, es la voluntad.

Estefania Medina y Adriana Greaves. Abogadas; cofundadoras de TOJIL. Estrategia contra la impunidad.


1 Artículo 22. …

II. Procederá en los casos de delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos, trata de personas y enriquecimiento ilícito, respecto de los bienes siguientes:

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En últimas fechas la figura del proceso abreviado ha estado en el ojo de huracán, con motivo de la sentencia impuesta al exgobernador de Veracruz, Javier Duarte Ochoa, el pasado 26 de septiembre.  En la que se sentenció a 9 años de prisión y el decomiso de 40 bienes. Lo cual, desde luego, ha generado la profunda indignación de los mexicanos.

Es importante tener en cuenta, dos puntos relevantes: i) que el proceso abreviado es una figura sumamente eficaz que es utilizado frecuentemente en todos los sistemas penales acusatorio y ii) que su aplicación se basa en una cuestión de estrategia y de control de política criminal por lo cual, constitucionalmente solo el Ministerio Público (MP) puede pedir su aplicación y la pena que en el caso se impondría.1

La forma en la que operativamente funciona el abreviado, es bien conocido por quienes están en el litigio acusatorio, consiste en que esta salida distinta al juicio debe ser propuesta por el MP cuando este cuenta con evidencia suficiente para condenar en caso de ir a juicio, es decir, cuando prácticamente tiene “los pelos de la burra en la mano”. Esto funciona así porque es en esencia una negociación. El MP ya sabe que cuenta con evidencia necesaria para sustentar la culpabilidad del imputado y al acusado le consta, así que, por un principio de racionalización de recursos, básicamente se ofrece al acusado una reducción de la pena a cambio de admitir su participación y así evitarle al Estado la fatiga y el desgaste institucional de ir a un juicio.

Para que esta negociación del Estado con el imputado sea efectiva, tendría que en principio contarse con: (1) toda la evidencia que podría llevar a una condena, ya que de lo contrario no existiría incentivo para el imputado, pues ninguna defensa “en su sano juicio” aceptaría una pena negociada respecto de un caso que puede ganar ante un tribunal, y (2) que el caso carezca de importancia en términos de política criminal. Esto, si bien es una regla no escrita, si forma parte del principio de oportunidad en el que se basa el sistema penal. Principio que tiene como objeto que, en los casos representativos, como lo es el caso Duarte, se busque, además de sancionar al culpable, mandar un mensaje de justicia.  Para lo cual, estos casos de trascendencia en política criminal deben ser llevados a un tribunal de juicio e incluso solicitar la aplicación de las penas máximas con el fin de que la sentencia tenga a su vez un mensaje de disuasión y de no impunidad ante la sociedad.

Desafortunadamente, y pese a todos los beneficios que el proceso abreviado aporta al sistema de justicia penal, desde organización TOJIL hemos identificado como una práctica recurrente no generalizada, pero si muy común, que esta facultad del MP, tanto de poder solicitar el proceso, como de determinar la pena que se va a imponer sin que el juez pueda modificarla, se ha convertido en una práctica que generar un gran espacio de corrupción. Es decir, lejos de utilizarse como una práctica de control de política criminal, los servidores públicos han hecho negocio solicitando beneficios a cambio de solicitar esta forma de terminación anticipada, contemplando penas prácticamente irrisorias, sin que el juez o las víctimas puedan hacer algo al respecto.

En este contexto, y aterrizando el tema al caso Duarte, surgen entonces dos grandes preguntas medulares: ¿Por qué la procuraduría, actuando en contra de toda esta lógica, ofreció el procedimiento abreviado al estandarte de casos graves de corrupción? En ese sentido, si el tema fuera de falta de evidencia para ir a juicio: ¿Por qué una defensa hubiera aceptado un abreviado si no había evidencia sólida y, en consecuencia, sentía que podía ganar un juicio? Efectivamente, ninguna de estas teorías hace sentido.

Por ello, y derivado de las posibles irregularidades o acuerdos corruptos que pudieran generarse durante esta sentencia, la organización TOJIL —con el respaldo de REINSERTA, Elementa México, Instituto de Justicia Procesal Penal y el Instituto Internacional de Justicia Restaurativa— interpuso el pasado 1º de octubre una denuncia para que se investiguen los posibles actos de corrupción o irregularidades durante la investigación y la propuesta del proceso abreviado al ex gobernador Javier Duarte, con lo cual la Visitaduría General de la PGR dió inicio a una investigación por el delito de cohecho y contra la administración de justicia.

Sin embargo, el tema más interesante, más allá de la mera denuncia de probables hechos de corrupción, es que organización TOJIL solicitó que en este caso se le otorgará el carácter de víctima en términos de la Ley General de Víctimas.2 Dicha ley prevé la posibilidad de que organizaciones de la sociedad civil puedan ser víctimas en representación de intereses colectivos de la sociedad. Ésta es desde luego una calidad de víctima especial que no persigue un resarcimiento particular para la organización, sino que plantea fungir como contraparte durante la investigación y durante el proceso penal, a fin de evitar una nueva historia de impunidad en un caso de tal magnitud.

Lo anterior como respuesta a una urgente necesidad por parte de la sociedad a que se administre justicia en los infames casos de corrupción. Como sabemos, por regla general, los actos de corrupción, pese a atentar en contra de todos los mexicanos en detrimento del patrimonio público, la eficiente administración publica y de otros bienes indirectamente como son el acceso a la salud, alimentación y vivienda, no cuentan con una víctima inidentificable e individual que pueda hacer un real contra peso tanto para el MP, como paras las defensas.  Lo anterior genera que la mayoría de los casos penales se queden en una completa impunidad, sin que nadie tenga conocimiento de cómo se esta investigando y los resultados que en su caso se estén generando en protección de los derechos de la ciudadanía.

Como muestra de ello, en el Sexto Informe de Gobierno no se hace ninguna referencia a los procedimientos seguidos por la PGR a través de la Unidad Especializada en Investigación de Delitos Cometidos por Servidores Públicos y Contra la Administración de Justicia (donde actualmente se investigan los delitos relacionados con la corrupción); sin embargo, en datos del Quinto Informe, se reportó que durante del periodo del 1 de septiembre de 2016 al 30 de junio de 2017, dicha Unidad  inició 265 carpetas de investigación, pero no se reportó que se hubiera judicializado ninguna de estas investigaciones.3

Por su parte en el Sexto Informe la Visitaduría General de la PGR (área encargada de la investigación de delitos cometidos por servidores públicos de la PGR) dio a conocer que durante el periodo de 2017-2018 se iniciaron 373 Carpetas de Investigación, determinándose en el mismo lapso 346, pero como resultado sólo existió un procedimiento abreviado con dos sentencias condenatorias.4

Ante estos pobres resultados en materia de combate a la corrupción, es que la organización TOJIL solicita tener este carácter de víctima a fin de poder colaborar de manera activa con la investigación, incluso solicitando y verificando que se realicen actos en particular, revisar y transparentar el análisis de lo que realmente ocurrió durante el caso Duarte. Lo cual, generaría un gran precedente a nivel nacional relativo a una real participación ciudadana el combate a la corrupción y la impunidad en nuestro país.

Sin embargo, ante esta petición la Visitaduría General consideró que la organización sólo tiene el carácter de denunciante y no de víctima colectiva, aduciendo en esencia que los posibles actos de corrupción que se pudieran haber cometido en el caso Duarte no le generan una afectación directa a la organización, pasando desapercibido que la organización manifestó que esto se hace en carácter de representante de un derecho colectivo, tal como el derecho humano de la sociedad a vivir en un ambiente libre de corrupción.

En ese sentido organización TOJIL llevará este debate a una arena más imparcial y jurídica a fin de continuar esta lucha por el reconocimiento de víctima para el combate a la corrupción en todas las instancias judiciales que sea necesario. Ante esto será muy importante conocer cual será la faceta que tendremos en el nuevo gobierno: si dejarán ayudar a la sociedad civil ante la grave crisis que el país enfrenta en materia de corrupción o perpetuaran la opacidad e impunidad que impera en México.

Estefanía Medina y Adriana Greaves. Directoras de la asociación civil Tojil. Twitter: @TojilAJ


1 Artículo 20, Apartado A, fracción VII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos “VII. Una vez iniciado el proceso penal, siempre y cuando no exista oposición del inculpado, se podrá decretar su terminación anticipada en los supuestos y bajo las modalidades que determine la ley. Si el imputado reconoce ante la autoridad judicial, voluntariamente y con conocimiento de las consecuencias, su participación en el delito y existen medios de convicción suficientes para corroborar la imputación, el juez citará a audiencia de sentencia. La ley establecerá los beneficios que se podrán otorgar al inculpado cuando acepte su responsabilidad;”

2 Quinto párrafo del artículo 4° de la Ley General de Víctimas “Son víctimas los grupos, comunidades u organizaciones sociales que hubieran sido afectadas en sus derechos, intereses o bienes jurídicos colectivos como resultado de la comisión de un delito o la violación de derechos.”

3 Quinto Informe de Gobierno 2016-2017, Gobierno de la República.

4 Sexto Informe de Gobierno 2017-2018, Gobierno de la República.

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