Gastar dinero del erario público en publicidad oficial se ha convertido en una de las principales discusiones en torno a la construcción democrática en México y América Latina. El tema no se circunscribe al ejercicio arbitrario e indiscriminado del gasto público para promoción personalizada de funcionarios y gobernantes, sino que trasciende a la esfera del ejercicio del derecho a la libertad de expresión en tanto control indirecto sobre las líneas editoriales de los medios de comunicación. También toca los puntos medulares del control judicial sobre actos u omisiones legislativas y las pautas de la relación entre órganos de Estado.

Sobre este tema en particular, la publicación del proyecto de sentencia elaborado por el ministro Arturo Zaldívar en el marco de un juicio de amparo impulsado por Artículo 19, contra la omisión legislativa de la regulación de la asignación de la pauta publicitaria de los gobiernos, ha generado grandes expectativas en dos sentidos. En primer lugar, se trata de una cuestión sustantiva del juicio de protección constitucional; es decir, la afectación que provoca la ausencia de regulación de la publicidad oficial sobre los derechos a la libertad de expresión de los medios de comunicación y derecho a la información de la sociedad en general. El segundo término, está determinar la procedencia del juicio de amparo ante una omisión legislativa.

Veamos: el proceso detona, a partir del 30 de abril de 2014, cuando el Congreso de la Unión incumple con el plazo de regulación previsto en el artículo tercero transitorio de la reforma político-electoral del 10 de febrero de 2014, en la cual se obligaba a regular el octavo párrafo del artículo 134 constitucional respecto al objeto, asignación y ejercicio de la publicidad oficial o gubernamental.

Desde el 2007, se han presentado 17 iniciativas al respecto, pero ninguna ha sido discutida y, mucho menos, aprobada.  La orden expresa de la Constitución para legislar no ha sido suficiente para que el tema se incluya en la agenda del Congreso de la Unión. De esta manera, el órgano legislativo – si bien no atípico pero tampoco espeluznante- se coloca por encima del orden constitucional debido a intereses ajenos a la ciudadanía.

¿Por qué es importante tener reglas claras en la asignación de publicidad oficial o gubernamental?

Históricamente, la publicidad oficial ha sido utilizada como una herramienta para condicionar las relaciones entre medios y gobiernos, promoviendo o sofocando la pluralidad de líneas editoriales, condicionando la independencia informativa, censurando sutil o indirectamente la información que se transmite y las opiniones que se difunden –y, en este sentido, perpetuando el modelo de subordinación de prensa y poder del siglo XX-.

En México, la expectativa de los gobiernos que determinan a qué medio se le brinda dinero para comunicación social es que éstos hablen bien (asignación positiva) o, de plano, no hablen mal de las acciones de la administración pública (asignación negativa).1 Bajo esta lógica, las oficinas de comunicación social a nivel federal, estatal y municipal se convierten en “censoras” que condicionan las líneas editoriales de los medios de comunicación. Esto configura un golpe continuado a la democracia, un rasgo estructural que impone intereses ajenos al bienestar social como pauta de entendimiento entre medios y poder político.

Todavía nos preguntamos por qué no tuvo el impacto que merecía un reportaje como el denominado “La Estafa Maestra” o los “Paradaise Papers” aun cuando el primero refiere a uno de los más graves casos de corrupción de la historia del país y el segundo enlista  nombres de reconocidos actores públicos mexicanos. Otro ejemplo: por qué lejos de utilizar la comunicación social como herramienta para informar de manera eficaz y oportuna durante el sismo, se decidió utilizar los fondos para promover figuras públicas. Otra preguntar no menor es por qué de la noche a la mañana decidieron “cortar las cabezas” de María Amparo Casar y Ricardo Raphael tras una tertulia política que hacía una fuerte crítica a las iniciativas del partido en el poder en un exitoso espacio radiofónico.

Lo anterior tiene impactos nocivos sobre un abanico de derechos fundamentales que encuentran en el derecho a la información un vehículo idóneo para protegerlos. Así, por ejemplo, las narrativas en torno a la violencia social, las violaciones a los derechos humanos y la corrupción, inoculadas desde el aparato gubernamental, resultan en narrativas legitimadoras de dicha violencia o de la corrupción. Esto, por supuesto, no quiere decir que dichas justificaciones no tengan cabida en el debate público, el problema es cuando tales posiciones se vuelven avasallantes y no dan cabida a un debate plural, robusto y diverso. En suma, la cancha no está pareja para discutir temas que incomoden a los grupos de poder.

Germán Espinosa, académico de la Universidad Autónoma de Querétaro, dijo en algún momento: “sale más barato comprar a los medios que hacer un buen gobierno”. ¿Qué significa esto? El gobierno utiliza a los medios de comunicación para colocar en la opinión pública una posición que luego es difícil revertir. Ejemplos de esto los tenemos por montones y en los casos de asesinatos contra periodistas es algo más que palpable. Los gobiernos, antes de iniciar una investigación, antes siquiera de acudir al lugar de los hechos, criminalizan a las víctimas ubicándolas bajo etiquetas como: “mal momento, mal lugar”, “amistades incorrectas”, “crimen pasional”, “lo mataron porque se lo merecía”.  Esto sucedió en los casos de Regina Martínez, Gregorio Jiménez, Rubén Espinosa, Salvador Adame, Cándido Ríos y Edgar Daniel Esqueda.

La procedencia el juicio de amparo contra omisiones legislativas

En nuestro país, el juicio de amparo es el medio de protección de derechos humanos por excelencia. Es sencillo, una Constitución sin mecanismos de tutela judicial es una proclama de buenos deseos sin una viabilidad instrumental para proteger a las personas. Esa naturaleza propiamente cautelar, tuitiva y restitutiva del juicio de amparo, cuyo objeto son los derechos fundamentales, genera múltiples posibilidades de defensa de actos u omisiones arbitrarias de la autoridad. Asimismo, genera condiciones para un efectivo sistema de contrapesos que pone en el centro la Constitución y los derechos humanos.

Es cierto, el juicio de amparo no es un recurso sencillo —en términos del artículo 25 del Pacto de San José—,2 y en no pocas ocasiones su efectividad se encuentra limitada ante un sinnúmero de presupuestos procesales. Sin embargo, tal como recoge el proyecto del ministro Zaldívar, en el mencionado caso de Artículo 19, la reinterpretación de los alcances del juicio de garantías, a partir de las reformas en materia de amparo y derechos humanos (2011), abre un campo de discusión judicial que se inclina por brindarle mayor eficacia a la tutela de los derechos humanos y no, como tradicionalmente  ocurría en el México posrevolucionario, a la defensa del poder político.

Así ha sucedido, por ejemplo, con el estudio de los conceptos de autoaplicatividad y heteroplicatividad de las normas, para revisar la posibilidad de que sean impugnadas desde el momento de su vigencia o hasta que se realice un acto de aplicación concreto de la autoridad. El amparo —también promovido por Artículo 19— contra el delito de “halconeo” en Chiapas abrevó de un rico debate que amplió estos conceptos complejos a la luz del interés legítimo. A grandes rasgos, la Primera Sala optó por considerar que las normas penales sobre halconeo, al incidir sobre el derecho a la información, sí afectaban la esfera jurídica de las y los periodistas con su mera entrada en vigor.

En esta línea de pensamiento, es que la Suprema Corte tiene la oportunidad de ampliar las posibilidades del juicio de amparo en tanto recurso efectivo e idóneo de protección de derechos fundamentales. Dependiendo del medio de control constitucional, la Corte se ha pronunciado de distinta manera sobre la procedencia en contra de las omisiones legislativas: en controversias constitucionales, procede contra omisiones absolutas, es decir, incumplimiento total de la obligación constitucional de legislar sobre alguna cuestión o materia; por su parte, las acciones de inconstitucionalidad, proceden contra omisiones relativas o, en otras palabras, legislación existe pero es deficiente; pero, al día de hoy, el juicio de amparo no procede contra ningún tipo de omisión.3

Así, de entrada, partiendo de las propias tipologías de omisiones legislativas construidas por la Corte,4 el proyecto de sentencia de nuestro caso considera a la omisión del legislador como una de carácter absoluto, es decir, existe un mandato expreso de la Constitución para legislar en materia de publicidad oficial y el Congreso no ha hecho un ápice al respecto. En el caso bajo estudio, resultaría paradójico declarar la existencia de una omisión legislativa y, por lo tanto, la ruptura de la regularidad constitucional y, a pesar de ello, optar por restringir los alcances protectores del juicio de amparo aferrándose al principio de relatividad de las sentencias de amparo o a una mal comprendida división de poderes.

De hecho, en una división de poderes propia de una democracia constitucional, los órganos garantes comprenden que su tarea es evitar a toda costa la ruptura de la Constitución y las violaciones a los derechos humanos –una función real de pesos y contrapesos. Entender lo contrario, tendría consecuencias funestas sobre la efectividad e idoneidad del juicio de garantías, pero además sobre la vigencia de los derechos humanos y la propia funcionalidad de un órgano garante del orden constitucional.

En este contexto, la definición de la Corte en este caso, si bien pasa por un evidente basamento técnico, al final apunta a la construcción de una política judicial activa y consistente con un Estado constitucional democrático de derecho, que se traduzca en un control de todos los actos y omisiones de las  autoridades. Es decir, que el poder judicial se sacuda con mayor fuerza los resabios de autoritarismo que le maniatan.

Por lo tanto, se espera que con la misma contundencia que se ha pronunciado la Suprema Corte en las controversias constitucionales contra las omisiones de cumplir un mandato expreso de legislar, lo haga en el presente caso.5 Estas resoluciones se han adoptado en un conflicto entre órganos de Estado, pero ¿qué pasa con los derechos de las personas?

Desde nuestra perspectiva, la nueva arquitectura constitucional brinda la oportunidad para dar eficacia plena a la Constitución frente a las omisiones legislativas reclamadas por la ciudadanía vía el juicio de ampro. Por ello, el caso no solamente se vincula con la garantía del derecho a la información como precondición de la democracia, sino en extender los alcances y la efectividad del juicio de amparo para defender nuestros derechos fundamentales, así como robustecer el papel de los jueces en la vida democrática. Lo cual, sobra mencionar, no es una tarea menor en el actual contexto de violaciones graves a derechos humanos y el consecuente asedio que vive la prensa.

Ana Cristina Ruelas. Directora Regional de Artículo 19 Oficina para México y Centroamérica.

Leopoldo Maldonado. Oficial del Programa de Protección y Defensa de Artículo 19 Oficina para México y Centroamérica


1 CIDH, Informe Anual de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión 2003, párrafo 7.

2 La Convención Americana sobre Derechos Humanos establece en su artículo 25 párrafo 1: “Protección Judicial. 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.”

3 César Astudillo. “La inconstitucionalidad por omisión en México”, en Carbonell, Miguel (comp.), En busca de las normas ausentes, 2°. ed., México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2007.

4 En esta construcción doctrinal se identifican cuatro tipos distintos de omisiones legislativas: (a) absolutas en competencias de ejercicio obligatorio; (b)relativas en competencias de ejercicio obligatorio; (c) absolutas encompetencias de ejercicio potestativo; y (d) relativas en competencias de ejercicio potestativo. Cfr. “OMISIONES LEGISLATIVAS. SUS TIPOS”, novena época,Pleno,Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XXIII, febrero de 2006, tesis P./J. 11/2006, p. 1527, materias constitucional.

5 En efecto, en la histórica controversia constitucional 46/2002 promovida por el municipio de San Pedro Garza García en contra del Congreso del Estado de Nuevo León por no adecuar las disposiciones legislativas a la reforma del artículo 115 constitucional (1999) que reconocía la autonomía de los municipios y ciertas atribuciones nuevas; el Pleno de la SCJN señaló que la legislatura estatal debió “haber hecho todo lo que estuviera a su alcance” para cumplir con el mandato constitucional.  Ver también las controversias constitucionales  4/2005 y 14/2005, del Pleno de la SCJN.

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