¿Qué información respecto del patrimonio de nuestros representantes populares debe considerarse de interés público y por tanto accesible a todos los ciudadanos? Esta es la pregunta que debe abordar la Suprema Corte al volver a discutir el amparo en revisión 599/2012. El caso inició a raíz de una solicitud de acceso a la información en la que un ciudadano solicitó a la Auditoria Superior de la Federación una versión pública de cada declaración patrimonial de los 500 diputados. La Auditoria le negó la información señalando que elartículo 40 de la Ley Federal de Responsabilidad Administrativa de los Servidores Públicos establece que toda la información de las declaraciones patrimoniales no puede ser divulgada a menos que cuenten con consentimiento del funcionario.

En una primera discusión, en el Pleno de la Corte, no se llegó a un consenso y el asunto fue turnado a otro ministro para que éste elaborase un nuevo proyecto. El debate entre los ministros se concentró en el alcance de la protección de los datos personales de los funcionarios en contraposición con su deber de transparencia.

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Así, el caso resulta importante por que enfrenta los dos principios fundamentales que rigen el manejo de la información pública en un Estado democrático. Por un lado, el principio de máxima publicidad de la información gubernamental, como un elemento esencial de la democracia en la que el ciudadano debe tener acceso a la información necesaria tanto para elegir a sus representantes, como para exigirles cuentas y participar en la toma de decisiones. Por el otro, el respeto al derecho a la intimidad que implica la protección de datos personales. De acuerdo con el artículo 6° constitucional, ambos principios deben ser siempre ponderados a la luz del interés público.

En la primera década del siglo XXI, el Estado mexicano ha dado importantes pasos en la implementación de una política de transparencia que permita transitar de un Estado de secrecía, que imperó durante todo el siglo XX, donde la información pública era considerada patrimonio del funcionario, a una visión de la información gubernamental como un bien público de acceso libre.

Dado el proceso de consolidación democrática que ha vivido México en la última década, resulta esencial comprender que el control que la opinión pública debe ejercer sobre el poder público tiene como punto de partida el acceso a la información. Si los sistemas representativos parten de la idea de que los ciudadanos delegaron en sus representantes el ejercicio del poder, entonces, los ciudadanos tienen el derecho de ser informados respecto sus autoridades y el desempeño de éstas.

En este sentido, los legisladores deben estar sujetos a un deber de transparencia a fin de que la ciudadanía conozca a sus representantes. Luego es posible considerar que al momento en que una persona decide ser candidato para un cargo público su actuar debe regirse por los principios postulados en la Constitución de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia y que el modo para evaluar estas conductas es a través del deber de transparencia que impone el artículo 6° constitucional.

Este artículo regula la información en manos del gobierno en información pública, regida por el principio de máxima publicidad e información confidencial, que se refiere a los datos personales protegidos por el derecho a la privacidad. La clasificación de la información en estos dos grandes conjuntos debe resultar de una ponderación realizada a través de lasdenominadas prueba del daño, en caso de que se trate de información pública que excepcionalmente no debe divulgarse por causas de seguridad nacional principalmente o cuando sean datos concernientes a personas física si su divulgación resulta necesaria para el interés público tras la realización de la prueba de interés. En ambos casos el elemento clave a sopesar es justamente el interés público que debe prevalecer. Por tanto, las causas de reserva de la información deben ser taxativas tanto en las leyes, como en la interpretación jurisdiccional. En este sentido, en caso de duda razonable sobre la clasificación de información como reservada, deberá optarse por su publicidad o bien, y siempre que sea posible, por la preparación de versiones públicas de los documentos clasificados.[1]

Así, el principio de máxima publicidad constriñe a las autoridades a realizar la prueba de daño al momento de reservar información. Tal prueba consiste en la aplicación de un estándar estricto de interpretación, donde deberá probarse razonablemente que la divulgación de la información causaría mayor daño que beneficio al interés público. La reserva siempre debiera resultar de un estudio del caso concreto que determine el valor que la información tiene para el interés público. De ahí que disposiciones que limitan el acceso a la información establecidas de forma general sin que se justifique como una causa de interés público, como es el caso del artículo 40 de la Ley de Responsabilidades, parecen contravenir este principio.

Ahora bien, el resultado de la prueba de daño son los límites al principio de máxima publicidad que permiten la reserva de cierta información con el único objeto de proteger el interés público. La fracción I del  artículo 6º constitucional establece que la información pública podrá “ser reservada temporalmente por razones de interés público en los términos que fijen las leyes”. Por tanto se trata de reservas limitadas que deben estar contenidas en leyes y siempre justificando la protección del interés público. En contraste, el artículo 40 de la Ley de Responsabilidad hace una reserva general, sin temporalidad determinada, ni razonamiento sobre las causas de interés público que justifican la reserva, lo que parece resultar en inconstitucional.

Es importante considerar también quela Suprema Corte en interpretación del artículo 14 de la Ley Federal de Transparencia ha recalcado la necesidad de que se pruebe el daño al interés público, ha explicado que la prohibición de acceder a información reservada no puede considerarse como una regla absoluta, porque en aquellos supuestos en los cuales su difusión producirá mayores beneficios para la sociedad que los daños que pudieran provocarse con su divulgación, debe hacerse una excepción a la regla general, privilegiando la transparencia y difusión.

El caso de las declaraciones patrimoniales de los representantes populares parecería encuadrar justo en el último criterio apuntado, resulta de interés público que la ciudadana pueda conocer a sus representantes populares y apreciar si su conducta se rige por los principios de legalidad, honradez, imparcialidad que les impone la propia Constitución. Si el actuar de los funcionarios debe estar sujeto al principio de máxima publicidad, resulta evidente que una prohibición general de acceso a información, a menos que otorguen su consentimiento explícito, resulta contraria al principio de máxima publicidad, pues conocer la calidad de los funcionarios públicos pareciera de interés público.

Ahora bien, es cierto que las declaraciones patrimoniales pudieran estar consideradas en una zona gris, entre la información pública por estar en manos de una autoridad, como es el caso de la Auditoria Superior de la Federación, y la clasificación como datos personales de parte de la información en ellas contenidas. Las declaraciones patrimoniales establecen no sólo el domicilio, estado civil y número de hijos del funcionario, sino también información respecto de los bienes del cónyuge que podría considerarse información confidencial.

De acuerdo con el artículo 6º constitucional la información confidencial protege los datos de personas físicas. Se trata de información sobre la vida privada de personas cuya protección no está sujeta a temporalidad, ni al principio de máxima publicidad, pues debe gozar de una amplia protección constitucional. La información confidencial sólo puede divulgarse en los “términos y con las excepciones que fijen las leyes”; por tanto, se trata de causas tasadas que deben tener rango de ley. Los supuestos establecidos en la legislación se refieren a aquellos casos donde prevalece el interés público sobre la protección de la privacidad, por ejemplo: los sueldos de funcionarios públicos, problema de salud pública que para abatirlo resulta necesario el uso de la información médica confidencial.

Cuando se está en el supuesto de que la divulgación de información confidencial debe realizarse en aras del interés público debiera también resultar de una prueba de ponderación que la doctrina suele denominar “prueba de interés público”, y que conlleva la exposición razonada  de los intereses en juego para poder determinar que cierta información, perteneciente al ámbito privado, puede ser divulgada por interés público.[2] Así, tanto si se trata de información pública, como si es información confidencial el elemento que debe prevalecer es el interés público. Dentro de ambas ponderaciones, ya sea para reservar información pública o bien para divulgar información confidencial, la pregunta a resolver es si es de interés público conocer la información o bien si prevalece un interés público por reservar ciertos datos personales en aras de proteger el derecho a la intimidad.

De ahí que, en el caso concreto de las declaraciones patrimoniales de los legisladores, es necesario preguntarse cuál es el interés público que debe prevalecer a la luz de la Constitución. Debiera sostenerse una prohibición general de divulgación o bien un análisis que permita ponderar el peso del interés público en la divulgación de cierta información que permita a los ciudadanos conocer mejor a sus representantes.

Si tomamos en cuenta que el desarrollo del derecho de acceso a la información se concibe como un elemento necesario para la consolidación de la democracia, pareciera que información respecto de los funcionarios debiera estar sujeta al principio de máxima publicidad.

Esto no significa que toda la información contenida en las declaraciones patrimoniales deba ser divulgada. Es importante ponderar qué información resulta de interés público dentro de las declaraciones patrimoniales y cuál cae dentro de la clasificación de información confidencial. Justo por que en cada caso la información que pudiera resultar de interés público varía es que el artículo 6º constitucional  establece el principio de máxima publicidad como parámetro de interpretación, de forma que siempre se preserve el interés público en balance con la protección de los datos personales. Tal equilibrio suele lograrse mediante la emisión de una versión pública de los documentos en los que se oculta la información que debe ser confidencial. En el caso de las declaraciones patrimoniales pareciera que una versión pública de las mismas logra el sano término medio entre estos dos importantes principios.

Resulta difícil negar que en una democracia en la que todo servidor público se deben al pueblo soberano, establecer mecanismos de transparencia que permitan a la ciudadanía conocer mejor a sus legisladores no sea una cuestión de interés público. Ojala la Corte, en su nuevo proyecto, haga prevalecer el interés público como lo mandata la Constitución y permita la emisión de versiones públicas de las declaraciones patrimoniales.

Ana Elena Fierro. Coordinadora de la maestría en Administración y Política Pública CIDE.


[1] López Ayllón, Sergio (Coord.), Código de buenas prácticas y alternativas para el diseño de leyes de transparencia y acceso a la información pública en México, CIDE-IFAI-UNAM, México, 2007, pp. 19-22.

[2] Ibid.

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reparaciones

En México mucho se habla de la reforma constitucional en materia de derechos humanos pues implica un conjunto de retos importantes en la manera de acercarse tanto a los derechos como a los deberes del Estado para con las personas. Si bien cabe acotar que la reforma de 2011 al artículo 1º es resultado de un largo proceso de reconocimiento de los derechos humanos en la esfera nacional, que empezó casi 20 años antes con el otorgamiento de rango constitucional a la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), hay quienes señalan que el artículo 1º conforma todo un cambio de paradigma constitucional que ha obligado a los jueces, abogados y funcionarios a buscar nuevas tendencias, como el neo-constitucionalismo y a percatarse de las exigencias referidas a los derechos humanos en la esfera internacional. Ejemplos de ello son la especial atención que se ha dado a la incorporación de derechos humanos no establecidos en la Constitución al sistema normativo mexicano o las recientes sesiones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CorteIDH) que tuvieron lugar en la capital del país.

En este escenario, el tema de las reparaciones por violaciones de derechos humanos ha generado preocupación en observadores internacionales y nacionales. El interés surge de la necesidad de acatar las recientes resoluciones emitidas por la CorteIDH en contra del Estado mexicano. Una vez definida su responsabilidad, debe acatar y en su caso ejecutar el fallo de la Corte.

Ahora bien, el tema de reparaciones abarca mucho más que el mero cumplimiento de resoluciones internacionales pues el origen de estas reparaciones no es exclusivo del ámbito internacional, sino un deber del Estado en todos sus ámbitos de acción. Más aún, el tema de ejecución de sentencias a nivel local no hace más que referirnos de forma natural al funcionamiento de las reparaciones en el Estado mexicano. Surge así entonces la pregunta de qué tipo de reparaciones se contemplan en el ámbito nacional por violaciones de derechos humanos.

Al respecto, conviene apuntar que, si bien es cierto que el tema de reparaciones a nivel nacional resulta un tópico recurrente y de sumo analizado en el derecho privado, también lo es, que en el ámbito del derecho público ha sido poco explorado y mucho menos utilizado. Juicios por incumplimientos contractuales no son concebibles sin nociones de reparación o compensación de la parte afectada. Es así que los conceptos de responsabilidad contractual u objetiva se encuentran definidos, interpretados y utilizados en un sin número de resoluciones de la materia civil contractual. Sin embargo, el tema de reparaciones en el ámbito del derecho público no es del todo claro y necesita de un análisis que permita su desarrollo tanto a nivel doctrinal como a nivel práctico. Esto resulta una necesidad imperante, pues la reparación en derecho público supone la reparación al individuo por ilicitudes o irregularidades del actuar del Estado. ¿Qué sucede en el caso de incumplimiento del Estado de sus obligaciones para con los ciudadanos? ¿Cómo se pueden obtener estas reparaciones?

A través del presente artículo pretendemos explorar estas preguntas enunciando las vías que tradicionalmente se han utilizado en el derecho mexicano para obtener reparaciones y analizando los alcances de la responsabilidad patrimonial prevista en el artículo 113 constitucional, como la forma para atender casos de violaciones de derechos humanos a nivel nacional.

Reparaciones en el sistema jurídico mexicano

De acuerdo con el artículo 1º de la Constitución “el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.” Respecto qué debe entenderse por reparación, la Constitución no establece ninguna definición. Sin embargo, toda vez que los tratados internacionales en materia de derechos humanos forman parte de nuestro sistema jurídico, y que de acuerdo con el artículo 63.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, cuando la CorteIDH decida que se violaron derechos o libertades previstos en la Convención, se restituirá al lesionado en el goce de sus derechos o libertades conculcadas incluyendo restitución, rehabilitación, compensación, satisfacción y garantías de no repetición. Una interpretación en pro de la persona debería suponer la adopción de esta definición en nuestro sistema jurídico.[1] Al respecto resulta conveniente mencionar que la Ley General de Víctimas acoge esta definición y establece en su artículo 1º que “La reparación integral comprende las medidas de restitución, rehabilitación, compensación, satisfacción y garantías de no repetición, en sus dimensiones individual, colectiva, material, moral y simbólica.”

Una vez señalado lo anterior procedemos al análisis de las vías para impugnar violaciones de derechos humanos en el sistema jurídico mexicano. Actualmente, existen básicamente cuatro vías: el proceso penal, el juicio de amparo, el procedimiento ante comisiones de derechos humanos y la responsabilidad patrimonial del Estado. A continuación expondremos brevemente cada una de estas vías centrando nuestra atención en la responsabilidad patrimonial del Estado.

 

Jurisdicción penal

De acuerdo con el artículo 20 de la Constitución a través de procesos penales las víctimas del delito son sujetas a la reparación del daño. De acuerdo con el artículo 1º de la Ley General de Víctimas la reparación del daño supondrá restitución, rehabilitación, compensación, satisfacción y garantías de no repetición. Sin embargo, los procesos penales no siempre versan sobre violaciones de derechos humanos y el acusado no es un ente administrativo sino un individuo que pudo o no estar actuando en su carácter de servidor público.

Juicio de amparo

En términos del artículo 103 constitucional, los tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite por normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección. Dentro de los posibles juicios federales el juicio de amparo ha sido el mecanismo con el cual cuenta el individuo para hacer valer una violación de este tipo. Ahora bien, en cuanto a las reparaciones, en el caso de concederse el amparo, de acuerdo con el artículo 77 de la Ley de Amparo, la resolución debería restituir al quejoso en el goce de sus derechos. Sin embargo, hasta ahora la interpretación que se ha dado a qué debe entenderse por restitución en el goce de los derechos del quejoso, no ha supuesto de forma alguna la reparación.

En su mayoría las resoluciones de amparo suponen poner fin a la violación del derecho sin condenar a la autoridad responsable al pago de ningún tipo de compensación, por ejemplo. La justificación ha sido que el juicio de amparo versa únicamente sobre el restablecimiento de derechos y hasta ahora no se ha utilizado como vía para reparar daños y perjuicios. No obstante, desde nuestro punto de vista la restitución debería en todo momento suponer la reparación del daño generado por la violación. Esta afirmación no sólo deriva de una concepción completa de restitución, sino de la interpretación de las reparaciones en materia de derechos humanos a la luz del artículo 1º constitucional, tercer párrafo en relación con el artículo 63.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Dejamos apuntada solamente la idea pues rebasa los alcances de este artículo.

Comisiones de derechos humanos

A través de procedimientos ante las comisiones de derechos humanos también es posible requerir y que sea ordenada la reparación. Sin embargo, estas recomendaciones no son vinculatorias y la práctica sugiere que estas comisiones no han profundizado en el establecimiento del daño y mucho menos en la definición de las reparaciones en los casos de violación de derechos humanos. Las resoluciones hasta el momento emitidas se limitan a ordenar reparar de forma genérica. Ahora bien, en caso de ordenarse la reparación, de acuerdo con el artículo 1º de la Ley General de Víctimas esta debería suponer restitución, rehabilitación, compensación, satisfacción y garantías de no repetición. Queda la interrogante entonces de qué sucede en aquellos casos en los que el ente estatal no acepta la recomendación.

 

Jurisdicción administrativa a través de la responsabilidad patrimonial del Estado

Nos queda entonces por explorar la vía de la responsabilidad patrimonial del Estado establecida en el artículo 113 de la Constitución. Esta vía se refiere a juicios y procedimientos en contra de entes estatales a través de los cuales un particular se inconforma por la violación por parte del Estado de alguno de sus deberes. Cuando el incumplimiento de una obligación por parte del Estado, en especial si se refiere a derechos humanos, el ciudadano afectado puede acudir a la vía de la responsabilidad patrimonial del Estado, para el reclamo de los daños causados por esta violación entendida como el no acatamiento de una de sus obligaciones. A este respecto apuntamos que esta responsabilidad patrimonial del Estado queda acotada a los actos materialmente administrativos, de manera que se exceptúan tanto la actividad legislativa como la jurisdiccional.

El procedimiento supone probar que el Estado incumplió alguna de sus obligaciones y que este incumplimiento generó un daño. La Suprema Corte a través de su resolución AI 4/2004 ha señalado que los elementos que se han de considerar a fin de determinar que existe un acto administrativo irregular, que ocasione la responsabilidad patrimonial del Estado son: la imputabilidad material del acto o hecho al Estado en el ejercicio de sus funciones; la acreditación del cumplimiento irregular de los deberes y obligaciones impuestos legalmente; la existencia de un daño cierto; y el nexo causal entre el hecho o acto administrativo y el daño ocasionado al particular.

Asimismo, la SCJN ha señalado que el artículo 113, segundo párrafo, de la Constitución establece un derecho sustantivo de rango constitucional en favor de los particulares de recibir una indemnización cuando la actividad administrativa irregular del Estado le ha causado un daño. Tal derecho tiene como objetivo restaurar la integridad del patrimonio afectado mediante una compensación económica, así como asegurar a través de la legislación y en las vías ordinarias correspondientes un vehículo procesal para obtener su cumplimiento.[2]

Así, la SCJN ha utilizado la interpretación de la responsabilidad patrimonial para lograr reparaciones en protección de derechos humanos tales como el derecho a la salud, así lo demuestra la jurisprudencia cuyo rubro es: responsabilidad patrimonial del Estado. La actuación negligente del personal médico que labora en las instituciones de seguridad social (IMSS e ISSSTE) queda comprendida en el concepto de “actividad administrativa irregular” a que se refiere el segundo párrafo del artículo 113 constitucional.[3] En este precedente, la Corte apunta que cuando en la prestación de un servicio público se causa un daño a los bienes y derechos de los particulares por haber actuado de manera irregular incluyendo la deficiente prestación de un servicio público, se configura, por un lado, la responsabilidad del Estado de resarcir el daño y, por otro, se genera el derecho de los afectados a que éste les sea reparado.

En cuanto al tipo de responsabilidad resulta interesante observar que se trata de una responsabilidad del Estado y no individual. Es así que la Corte ha determinado en la resolución de la AI 4-2004 que: “[…] el artículo 113 constitucional, en su segundo párrafo, establece la responsabilidad del Estado únicamente respecto de los daños que cause a los particulares con motivo de su actividad administrativa irregular, es decir, aquella que por acción u omisión incumpla con las obligaciones legales establecidas o por el funcionamiento defectuoso de un servicio; en este supuesto, el particular podrá demandar la indemnización directamente del Estado (responsabilidad directa sin necesidad de ir en primer término en contra del funcionario a quien pudiera imputarse el daño), pues lo que determina la obligación es la realización del hecho dañoso imputable al Estado (responsabilidad objetiva) y no la motivación subjetiva del agente de la administración.”

Ahora bien, resulta interesante apuntar que la responsabilidad patrimonial del Estado opera tanto como complementaria como por vía independiente. De tal manera que la responsabilidad patrimonial puede ser considerada como la vía de ejecución de reparación de violaciones de derechos humanos o como vía directa para la determinación de estas reparaciones, pues su objeto no es solamente la ejecución, sino la verificación de la existencia de un daño generado por el actuar irregular del Estado. Así lo ha señalado también la Corte en la tesis jurisprudencial: responsabilidad patrimonial del Estado. El artículo 18 de la Ley Federal Relativa no restringe el derecho a la tutela jurisdiccional.[4]

A modo de ejemplo llamamos la atención hacia la reciente resolución del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa a través de la cual ordenó a la Procuraduría General de la República reparar los daños causados a las indígenas otomíes Alberta Alcántara y Teresa González, quienes estuvieron en prisión por más de tres años acusadas de secuestrar a agentes federales en Querétaro.[5] Esta resolución no solamente marca un nuevo rumbo para el monitoreo de la actividad del Estado sino incorpora la visión de reparación implícita en nuestra Constitución.

Luego, si bien el tema de la reparación del daño por violaciones a derechos humanos pudiera estimarse que no se explicitó en el ordenamiento jurídico mexicano, consideramos que la responsabilidad patrimonial consagrada en el artículo 113 constitucional, su ley correspondiente, la interpretación que ha dado de sus alcances la Suprema Corte, así como la reciente resolución emitida por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, conforman una importante herramienta para avanzar en este aspecto. De forma tal que es posible considerar, por un lado, la existencia de un derecho sustantivo a la restitución, rehabilitación, compensación, satisfacción y garantías de no repetición y; por el otro, a los procedimientos de responsabilidad patrimonial como los mecanismos que prevé nuestra Constitución para atender la obligación establecida en el artículo 1° respecto de reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.

Cabe aclarar que si bien es cierto que la reparación obtenida a través de la responsabilidad patrimonial del Estado no supone todos y cada uno de los elementos de la reparación, también lo es que de funcionar debidamente se podría lograr también la disuasión del actuar irregular del Estado ya que la reparación cumple con dos funciones: la de reparar en todos los aspectos posibles a la persona afectada por la violación y la de disuadir al Estado haciendo más costoso su actuar irregular.

 

Ana Elena Fierro Ferráez. Profesora del CIDE.

Adriana García García. Candidata a doctor por la Universidad de Chicago.


[1] Caso Cantoral Benavides vs Peru. Reparaciones y costos. Resolucion del 3 de diciembre de 2001. Series C. No. 88, paras. 79 a 81.

[2] [TA]; 9a. Época; 1a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXIX, Abril de 2009; Pág. 592 Responsabilidad patrimonial del estado. El artículo 113, segundo párrafo, de la constitución política de los estados unidos mexicanos establece un derecho sustantivo en favor de los particulares.

[3] [J]; 10a. Época; 1a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Libro XIX, Abril de 2013, Tomo 1; Pág. 899 Responsabilidad patrimonial del estado. La actuación negligente del personal médico que labora en las instituciones de seguridad social (IMSS e ISSSTE) queda comprendida en el concepto de “actividad administrativa irregular” a que se refiere el segundo párrafo del artículo 113 constitucional.

[4] [TA]; 10a. Época; 2a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Libro XX, Mayo de 2013, Tomo 1; Pág. 989 Responsabilidad patrimonial del Estado. El artículo 18 de la Ley Federal Relativa no restringe el derecho a la tutela jurisdiccional (legislación vigente a partir del 13 de junio de 2009).

[5] Ver noticia completa en: http://www.proceso.com.mx/?p=358387

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