Llamémosle “agenda” al conjunto de políticas publicas que los gobernantes desean poner en marcha para llevar a cabo sus intereses, ambiciones y programas de gobierno. Durante la mayor parte del siglo XX, esta agenda fue controlada en buena medida por el Poder Ejecutivo, durante los sexenios panistas el legislativo ganó terreno en la lucha por el control de ésta y, ahora, recientemente, como consecuencia de la crisis de inseguridad, la sociedad civil también ha logrado influir en la definición de la agenda, aunque de manera esporádica e informal.

popeyeEsta reflexión surge a partir de la Ley federal de consulta popular, que apenas hace unos días fue promulgada y publicada por el presidente Peña Nieto. En ella se prevé la posibilidad de que el poder Ejecutivo, Legislativo o la ciudadanía sometan a votación general la aprobación o negación de una propuesta de política pública considerada de trascendencia nacional. Es decir, esta ley formaliza la participación de la sociedad en la toma de decisiones sobre políticas públicas y, por ende, abre espacio, aunque sea pequeño, para que la sociedad controle parte de la mencionada agenda.

Sin embargo, para que se concrete una consulta popular, la ley requiere verificar una serie de aspectos relacionados con su legitimidad y legalidad. Legitimidad porque la consulta popular, cuando sea propuesta por los ciudadanos, requiere que éstos representen por lo menos el 2% de la lista nominal de electores, o sea 1,537,022 ciudadanos. Legalidad porque será la Suprema Corte quien decida si la consulta en cuestión es constitucional. En otras palabras, si la Corte decide que la propuesta de consulta es contraria a la Constitución, el proceso concluye y la propuesta terminará en algún archivero del Congreso.

La verificación de legitimidad sólo es necesaria cuando la propuesta sea solicitada por los ciudadanos, pero la de legalidad aplica en todos los casos. Dicho de otra forma, la Corte siempre tendrá la última palabra sobre el destino de una propuesta de consulta popular. El tema no es menor, ya que esto implica un jugador adicional en los vaivenes para definir la agenda. El nivel de control por parte del Suprema Corte dependerá de la interpretación que los ministros le otorguen a la palabra constitucional. Es decir, ¿qué significa que una consulta popular sea constitucional? He ahí el meollo del asunto.

Constitucional es aquello que va de acuerdo a la Constitución. A primera vista parece sencillo pero la realidad es que la interpretación que puede atribuírsele al término constitucional abre la puerta a un amplio abanico de posibilidades. Sin meternos a tecnicismos legaloides basta con decir que la Corte tiene facultades para interpretar la Constitución utilizando métodos argumentativos que, cuando están bien construidos, pueden llegar a justificar casi cualquier postura. Por ejemplo, el filósofo del derecho, H.L.A. Hart nos dice que la ley tiene una “textura abierta” y, por ello, es susceptible de interpretaciones muy diversas. De ahí que no sea raro que los ministros sostengan opiniones distintas y en ocasiones contrarias sobre un mismo asunto.

No queda más que iniciar el debate, tanto en la academia como en la plaza pública, sobre el rol de la Suprema Corte en la consulta popular. ¿Será la Corte un obstáculo o un facilitador? ¿Cuál es el test constitucional de la consulta popular que utilizarán los ministros? ¿Qué implicaciones tendrá el hecho de incluir al poder judicial en el juego del control de la agenda? Al final, estas preguntas y otras más, giran alrededor de un tema que exige un cuidadoso escrutinio: los alcances de una nueva facultad de la Suprema Corte que aumenta su ya de por sí sustancioso poder en la vida institucional de nuestro país.

Artemio Bernardo Salinas Cantú. Abogado por el Tec de Monterrey; estudiante de maestría en derecho por Loyola University Chicago.

Leer completo

ministros-votandoEn 1994, se otorgó por primera vez al pleno de la Suprema Corte la facultad de declarar con efectos generales ―también llamados erga omnes o universales― la invalidez de leyes, tratados internacionales y otras normas de carácter general que vulneren la Constitución. Desde entonces se estableció también que las resoluciones de la Corte solamente tendrán dichos efectos derogatorios si son aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho votos de los once ministros que la integran. Así se han invalidado, por ejemplo, desde el decreto que establecía el horario de verano en el Distrito Federal (Controversia constitucional 8/2001) hasta las sanciones establecidas en el Código Penal para el Estado de Veracruz a quien publicase noticias falsas a través de las redes sociales (Acción de inconstitucionalidad 29/2011). A casi veinte años de su existencia, y ahora que las atribuciones del pleno para expulsar leyes del orden jurídico se han extendido al ámbito del juicio de amparo, es pertinente preguntarse si el requisito de mayoría calificada al que se encuentra sujeta toda declaratoria general de inconstitucionalidad trae efectivamente algún beneficio; o si, como parece, representa más bien un despropósito que evita precisamente aquello que se busca conseguir.

La iniciativa del presidente Zedillo ―que introdujo en nuestro sistema procesal constitucional las acciones de inconstitucionalidad y reavivó las controversias constitucionales― planteaba originalmente una mayoría de nueve votos en el pleno para que procediera declarar la invalidez general en estos asuntos.[1] Aunque su exposición de motivos señaló varias veces que el propósito de la reforma era consolidar a la Suprema Corte como “auténtico tribunal constitucional”, no expresó razón alguna para justificar ni el requisito de mayoría calificada ni el elevado número propuesto. Pocos días después, con el escueto argumento de que era necesario “facilitar las acciones de inconstitucionalidad para ser viables (sic),” el Senado redujo el número de votos requerido a ocho.[2] Así fue finalmente aprobada sin mayor discusión por la Cámara de Diputados.[3] Curiosamente, mientras que ninguno de los órganos involucrados en aquel acelerado proceso dio razones ―siquiera implícitamente― para explicar por qué se establecía una votación diferenciada para este tipo de asuntos, ni mencionó país alguno donde así se hiciera, todos señalaron expresamente como objetivos de dichas reformas la “certidumbre jurídica” y la “protección de las minorías”.

Las modificaciones al texto constitucional en materia de amparo de 2011 ―que obtuvieron su configuración legal apenas en abril del año pasado con una nueva ley de amparo― tampoco ofrecen mayor claridad al respecto. Como es bien sabido, con estos aclamados cambios finalmente se flexibilizó el principio de relatividad de las sentencias de amparo ―la mal llamada “fórmula Otero”― y se facultó al pleno de la Corte para expulsar leyes inconstitucionales ahora también a raíz de algunos juicios de amparo resueltos por los tribunales federales –los únicos excluidos de esta nueva regla son los juicios de amparo en materia fiscal-.

Mientras que los artífices de estas recientes reformas simplemente retomaron la mayoría calificada establecida veinte años antes para acciones y controversias, al igual que sus antecesores, tampoco justificaron en forma alguna el requisito.[4] Lo que sí manifestaron nuevamente fue ―con expresiones análogas a las utilizadas dos décadas atrás― su intención de garantizar “seguridad jurídica” y proteger “grupos vulnerables”. Desafortunadamente, si se considera al sistema mexicano de control constitucional en su conjunto, la mayoría calificada en la Corte en realidad no favorece ninguno de esos dos propósitos.

Primero, seguridad jurídica implica que los gobernados tengan la certeza de que a una misma acción le seguirá irremediablemente la misma consecuencia legal, con independencia de quién la cometa. La mayoría calificada en la Corte, por el contrario, hace que en México la validez de una norma general dependa de la naturaleza de la entidad que la impugna. Es decir, una misma ley controvertida exactamente por los mismos vicios, con los mismos argumentos y ante los mismos ministros, puede ser considerada válida e inválida simultáneamente dependiendo de si la demanda la presentó una minoría de legisladores vía acción de inconstitucionalidad o bien un ciudadano mediante un juicio de amparo. Esta situación permite que existan, por un lado, leyes inconstitucionales que serán aplicadas a quienes no tengan los recursos para quejarse y, por el otro, leyes constitucionales que serán inaplicadas únicamente a quien convenza a un juez de su invalidez.[5] Además de la evidente inequidad que fomenta, la medida pervierte la elemental función de guía ―también llamado “efecto educativo”― que deben desempeñar los jueces constitucionales en cualquier Estado de Derecho.

Segundo, constitucionalizar derechos ciertamente puede servir para evitar que las mayorías modifiquen leyes en perjuicio de minorías y grupos vulnerables. Sin embargo, establecer mayorías calificadas en un órgano judicial terminal como es el Pleno de la Corte no ofrece ventaja alguna para tutelar potestades contramayoritarias. Al contrario, el requerir ocho votos de once para dejar sin efectos una ley cuya aplicación ya fue vetada por el máximo intérprete de la Constitución entorpece la realización de los derechos constitucionales, en particular los de los más vulnerables. Piénsese, por ejemplo, en las llamadas “reformas antiaborto” promulgadas en algunos estados (acciones de inconstitucionalidad 11/2009 y 62/2009). Mientras que más de la mitad de los ministros las consideró inconstitucionales, al no reunir la votación calificada en el Pleno arrojó un resultado equivalente al propósito de las mayorías legislativas -censuradas por una mayoría simple de la Corte-. Como esas normas no invalidadas podrán seguirse aplicando al grueso de la población que no se ampare, habrá distintas consecuencias legales para la misma situación dependiendo de quién tenga los medios para impugnar y, por ende, los grupos vulnerables serán los más afectados.

Ahora bien, el hecho de que en México se haya optado por un requisito que no cumple con la finalidad manifiesta del constituyente y que no existe en algún otro sistema, no significa que la Corte esté autorizada para burlar o diluir una exigencia constitucional. Para bien o para mal, la mayoría calificada está establecida para las “resoluciones”, es decir, para las sentencias en su totalidad con todas las consideraciones sustenten los puntos resolutivos. Por ello, es cuestionable la acostumbrada práctica del Pleno de dividir las votaciones de sus resoluciones para permitir a quienes se hayan manifestado por la improcedencia de un asunto pronunciarse después también sobre el fondo. El mes pasado, por ejemplo, se invalidó el arraigo en el estado de Aguascalientes (acción de inconstitucionalidad 29/20012). Mientras que sólo siete ministros habían estado de acuerdo con la procedencia de la acción de inconstitucionalidad respectiva, justamente con el voto de dos ministros disidentes que se vieron “obligados por la mayoría” a votar el fondo, es que apenas y se alcanzaron los ocho votos con que finalmente se invalidó la norma local impugnada.

Independientemente de que la afirmación de los ministros “obligados” sea inexacta, pues nada obliga a un ministro a votar en el Pleno más que la Constitución y la ley;[6] la práctica en sí representa una manipulación a modo del principio de continencia de la causa[7] que rige cualquier proceso contradictorio. La Corte ha sido la primera en repetir que resolución no es sinónimo de resolutivos; que las consecuencias jurídicas de una ejecutoria se generan de la totalidad de criterios que la sustentan.[8] Por ello, en asuntos que según la Constitución y la ley representan una unidad y deben resolverse por mayoría calificada, no puede decidir sobre las cuestiones de fondo una constelación de juzgadores distinta a la que decidió sobre las de procedencia. Además, en la medida en que la ley reglamentaria no distingue entre los diferentes considerandos cuando establece que “las razones contenidas en los considerandos que funden los resolutivos de las sentencias aprobadas por cuando menos ocho votos” serán obligatorias para todos los demás tribunales del país,[9] la práctica de la Corte otorga a las consideraciones tomadas por mayoría simple una fuerza jurisprudencial que el legislador no les quiso dar.

Si bien las mayorías calificadas son efectivamente un despropósito en el modelo mexicano de control constitucional, el pleno de la Corte no tiene atribuciones para dejar de cumplir con el requisito. Por más que las intenciones de los ministros sean buenas, la práctica nunca será suficiente para compensar los problemas que la mayoría calificada genera. Y, en cambio, sí contribuye a perpetuarla en nuestro sistema.

Alfredo Narváez Medécigo. Abogado, maestro en políticas públicas y candidato a doctor en derecho por la Universidad Humboldt de Berlín.


[1]Iniciativa de reforma constitucional presentada por Ernesto Zedillo en el Senado el 5 de diciembre de 1994.

[2]Dictamen de las comisiones unidas de Justicia, Puntos Constitucionales y Estudios Legislativos del Senado, del 16 de diciembre de 1994.

[3]Dictamen de las comisiones unidas de Gobernación, Puntos Constitucionales y Justicia de la Cámara de Diputados, del 18 de diciembre de 1994.

[4]Dictamen de las comisiones unidas de Puntos Constitucionales y Estudios Legislativos del Senado, del 8 de diciembre de 2009.   

[5]Recuérdese que, además del juicio de amparo, desde el Expediente Varios 912/2010 existe el control difuso de constitucionalidad y convencionalidad.

[6]Ley reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la CPEUM, art. 43; y Nueva Ley de Amparo, art. 217.

[7]Es un principio de derecho procesal que se refiere a la unidad que debe haber en todo juicio. Requiere que las pretensiones conexas se debatan en un mismo proceso, sean decididas por el mismo juez y sean resueltas en una misma sentencia.

[8]Expediente Varios 912/2010, párrafo 19.

[9]Ley reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la CPEUM, art. 43.

Leer completo

La debacle fiscal mexicana no se solucionará simplemente aumentando los impuestos. Los bajos niveles de recaudación en el país son en buena medida producto de un sistema legal que ha sido incapaz de crear reglas justas para sus gobernados y que con sobrada razón ha merecido la desconfianza ciudadana. Por ello, hay una omisión fundamental en la reforma hacendaria que propone el gobierno federal. En ella se pasa por alto que garantizar la igualdad de los contribuyentes ante la ley es tan importante para cualquier democracia consolidada como hacerse de los recursos mismos. Esto obliga al equipo del presidente Peña Nieto a repensar el alcance dado hasta ahora ―para bien o para mal, desde la Constitución misma― a los medios de defensa de los ciudadanos.

reforma-hacendariaComo es bien sabido, desde que en México se creó el juicio de amparo, las sentencias dictadas en este procedimiento habían tenido efectos únicamente para las partes en el litigio. De acuerdo con la conocida “fórmula Otero”, una ley considerada inconstitucional lo era sólo para quien lo hubiera alegado ante un tribunal federal pero no así para los demás individuos que se encontraran en el mismo supuesto legal. Así, no era inusual enterarse de algún “suertudo” que estaba amparado contra la tenencia vehicular o contra la Ley del Impuesto sobre la Renta y, por ende, quedaba eximido de estas obligaciones, mientras que el resto de la ciudadanía continuaba sujeto a una legislación de dudosa constitucionalidad. Incluso existiendo jurisprudencia sobre la inconstitucionalidad de una ley, había que promover un amparo para evitar su aplicación.[1] Esta situación generó un incentivo pernicioso a las autoridades mexicanas para violar derechos durante más de siglo y medio. El probable número de amparos contra determinada política pública entraba en el cálculo del legislador para tomar una decisión. Al ciudadano respetuoso de la ley se le trataba como incauto.

A pesar del gran despliegue mediático que han tenido, las reformas constitucionales en materia de derechos humanos y amparo no modificaron realmente esta situación. Si bien ahora el Pleno de la Suprema Corte puede declarar con efectos generales la inconstitucionalidad de una ley como consecuencia de los amparos promovidos por ciudadanos en lo individual, siempre que se cumpla con el obsoleto requisito de contar con cinco sentencias ininterrumpidas en el mismo sentido y con el casi imposible voto de ocho de los once ministros, la declaratoria general de inconstitucionalidad no procede contra leyes tributarias.[2] Esto contrasta sobremanera con la forma en que las democracias consolidadas abordan cualquier legislación que vulnere derechos fundamentales.

En mayo pasado, por ejemplo, el Tribunal Constitucional de Alemania declaró incompatible con la Constitución de aquel país la ley que excluye a las uniones entre parejas del mismo sexo de los beneficios fiscales otorgados a los matrimonios heterosexuales. Al resolver una serie de quejas iniciadas por ciudadanos afectados, los jueces alemanes consideraron que dicha ley violaba el derecho constitucional de igualdad. Según el fallo, al no poder unir los ingresos de cada cónyuge para determinar una base gravable promedio por hogar, una pareja homosexual terminaba pagando más impuestos que una heterosexual que ganara exactamente lo mismo. Por ello, el tribunal ordenó al parlamento federal elaborar nuevas reglas tributarias que eliminasen ese tipo de discriminación.

Otro ejemplo más sonado: hace un par de meses la Corte Suprema de los Estados Unidos invalidó la controvertida “Ley para defender el matrimonio” (DOMA, por sus siglas en inglés). En tanto que definía la institución marital como enlace entre mujer y hombre, dicha ley impedía a los matrimonios homosexuales obtener, entre otros beneficios, exenciones fiscales federales. El juicio original fue iniciado por una mujer que fue obligada a pagar impuestos por heredar una finca al morir su esposa; obligación que no se hubiera generado si su cónyuge hubiese sido varón. La Corte consideró que la DOMA violaba la igualdad protegida por la Constitución y, por tanto, la hizo inaplicable para todas las autoridades administrativas y judiciales estadounidenses.

El derecho solamente podrá encauzar conductas si existe la certeza de que a una misma acción le seguirá irremediablemente la misma consecuencia jurídica independientemente del destinatario de la norma. Por ello, en sistemas donde los jueces tienen la responsabilidad de controlar que las leyes no violen los derechos de la ciudadanía, también debe garantizarse que las resoluciones judiciales sean uniformes. Justamente, una importantísima implicación práctica de estas decisiones del tribunal alemán y de la corte estadounidense es que la legislación invalidada ya no podrá aplicarse a persona alguna nunca más. Que su naturaleza sea tributaria o no tributaria es completamente irrelevante.

En nuestro país, en cambio, los encargados de “modernizar” el amparo tuvieron temor del “impacto negativo en las finanzas públicas” (pág. 11) y excluyeron expresamente a las leyes fiscales del ya de por sí complicado procedimiento de declaratoria general de inconstitucionalidad. Actuaron bajo el mismo razonamiento mezquino de siempre en el que pocas quejas legitiman una medida inconstitucional y dieron la oportunidad al Estado de seguir obteniendo recursos vulnerando derechos fundamentales. ¿Qué diferencia habría ―para seguir con los ejemplos aquí mencionados― entre discriminar por preferencia sexual en un Código Civil o hacerlo en el Código Fiscal? Las parejas homosexuales, igual que las heterosexuales, se casan principalmente para gozar de la protección de leyes; no para mostrar a todo mundo su acta de matrimonio. No solamente es hipócrita reconocer igualdad jurídica y luego no asumirla donde cuesta; es también contraproducente para el Estado de derecho.

El Estado mexicano debe hacer algo si quiere dejar de hacer pensar a sus ciudadanos que el derecho está allí para condonar adeudos a las grandes empresas o a los ayuntamientos irresponsables. Aunque el juicio de amparo siempre se ofrezca como solución, es también parte del problema. Cualquier reforma fiscal que lo deje fuera será simplemente una ilusión.

Alfredo Narváez Medécigo. Abogado, maestro en políticas públicas y candidato a doctor en derecho por la Universidad Humboldt de Berlín.


[2]Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Art. 107, fracción II, párrafo 4.

Leer completo