Según el académico Cass Sunstein, la censura es una de las mayores amenazas de la libertad de expresión, una democracia que funcione bien debe tener dos requerimientos básicos: por un lado, las personas deben estar expuestas a todo tipo de información, opiniones y puntos de vista, inclusive aquellos que ellos no eligieron y, por otro, una gran variedad de experiencias comunes que les permita contrastar su visión con otras personas.

Estas premisas parecen no entenderlas quienes primero hacen la ley y luego la impugnan. El llamado modelo de comunicación política diseñado por nuestros legisladores —que es implementado e interpretado por las autoridades electorales— parece que está muy lejos de garantizar una democracia funcional en la que se garantice la libertad de expresión.

En cierta forma, nuestra muy abigarrada legislación pretende regular con el mayor detalle posible cada aspecto del proceso electoral, pero en este afán de perfeccionismo regulatorio deja enormes vacíos en los que los actores políticos no tienen certeza sobre qué pueden y qué no pueden hacer o decir. Como es el caso del periodo de lo que la interpretación judicial ha llamado intercampañas, este lapso en el que quienes buscan una candidatura ya tuvieron un tiempo para hacer precampaña y convencer a sus partidos de que los postulen o conseguir los apoyos ciudadanos por la vía independiente, pero su registro oficial ante la autoridad electoral no ha sido validado y el periodo de campañas no ha iniciado.

Algunos entienden que las intercampañas es el tiempo que tienen los partidos políticos para definir las candidaturas, resolver cualquier controversia que se suscite en los procesos internos de selección y la autoridad electoral para validar que todas las candidaturas que se presentan cumplen con los requisitos de elegibilidad y, por tanto, aprobar cada candidatura. En realidad, no es más que otra muestra de lo complejo y a veces inentendible de nuestro sistema electoral.

Pero en lo que esto ocurre, quienes buscan la candidatura: ¿qué pueden y qué no pueden hacer? La ley no lo dice con claridad, hoy sabemos que según lo resuelto por la Sala Superior del Tribunal Electoral, en el SUP-RAP-29/2018 y acumulados, durante la intercampaña no se deben realizar actos anticipados de campaña ni comprar tiempos en radio y televisión. ¿Cómo llegamos a esto? La controversia se dio cuando el Instituto Nacional Electoral (INE), en respuesta a una consulta que hicieron Morena y el Partido del Trabajo sobre la participación de sus candidatos en medios de comunicación, determinó que durante la intercampaña los precandidatos no podían participar en mesas redondas o de análisis donde haya más de un candidato, ni en debates.

La respuesta que dio el INE a la consulta pudiera parecer lógica si se considera que este periodo no es parte de la campaña donde los candidatos deben buscar el voto de la ciudadanía. Aunque tampoco es precampaña, tiempo en el cual deben buscar la postulación dentro de su partido político o los apoyos ciudadanos necesarios para ir por la vía independiente (para abundar en esto vale la pena leer a Judith Nieto en este mismo espacio).

Cabe señalar que lo decidido por el INE no dejó contentos a muchos, pues no sólo estableció prohibiciones que la ley no señala de forma explícita, sino porque en una democracia en la que el debate, intercambio de ideas y opiniones deben ser la constante, el INE estimó que no debían llevarse a cabo. Simplemente parece contrario a la esencia de la política pretender que durante 45 días no exista un intercambio de ideas y visiones del país, lo cual no necesariamente implica plantear propuestas, pues según nuestra ley eso sólo se puede hacer en las campañas.

Al resolver la impugnación que promovieron la Cámara Nacional de la Industria de la Radio y la Televisión, Televisión Azteca, el Partido Revolucionario Institucional y su precandidato a la presidencia, la Sala Superior revocó la respuesta que dio el INE a la consulta que le fue planteada. En primer lugar, la Sala Superior fue cuidadosa en señalar que el INE actuó correctamente, pues en ningún momento emitió lineamientos o regulación alguna que obligara a los partidos políticos o candidatos, únicamente se pronunció respecto de una consulta formulada por dos partidos políticos. Esto implica que su cumplimiento de ninguna forma era obligatorio, y que en caso de que se considerara que alguna conducta de los precandidatos no era propia de la intercampaña, se debía analizar en un procedimiento especial sancionador.

Aunque, más adelante, en la sentencia señalan que esto genera confusión, pues si bien no está regulando las intercampañas, el INE no tenía atribuciones para pronunciarse sobre los límites de participación de las y los precandidatos en los medios de comunicación durante este periodo, por lo que hacerlo a partir de una opinión que implica un “ejercicio de reflexión e interpretación” puede generar falta de certeza y seguridad jurídica, especialmente considerando que la legislación no prevé disposición expresa al respecto y que la respuesta dada por el INE no constituye un lineamiento o regulación sobre el tema.

La sentencia concluye señalando que, durante las intercampañas, los medios de comunicación y candidatos electos pueden realizar y participar en mesas redondas o de análisis, entrevistas y debates, actos que tienen como límite las disposiciones legales y constitucionales expresamente aplicables durante ese periodo, siendo las únicas limitaciones al ejercicio de la libertad de expresión las previstas en la legislación y la jurisprudencia para el periodo de intercampañas.

La sentencia de la Sala Superior es clara en sostener que la actuación de los precandidatos en medios de comunicación durante las intercampañas, no tienen regulación expresa y, en ese sentido, el INE no cuenta con facultades para determinar lo que pueden y no pueden hacer, pues eso se debe valorar caso por caso a través de los procedimientos sancionadores.

El caso es paradigmático de nuestro sistema electoral, pues, por una parte, tenemos una sobrerregulación en la materia que lo que genera es confusión sobre qué no pueden hacer y qué sí pueden hacer los actores políticos y; por otro lado, un INE que en su búsqueda por dar la certeza que la ley no da, actúa en el límite de sus facultades y un Tribunal Electoral que a través de sus sentencias revisa la legalidad y constitucionalidad de las decisiones del INE. Lo cual ha llevado a que en varias ocasiones termine contradiciéndolo, especialmente cuando se trata de los alcances de las atribuciones que la ley le confiere. A fin de cuentas, el diseño legal e institucional no facilita las cosas, pero las consecuencias las paga la confianza en las instituciones y la democracia.

Arturo Espinosa Silis. Director de Strategia Electoral. Twitter: @espinosasilis

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Hoy en día las personas nacemos en un lugar y vivimos en otro, los medios de transporte son más efectivos y las comunicaciones instantáneas, cada vez es más común ver en los lugares públicos personas originarias de diferentes países que no son turistas, las ciudades son plurinacionales y pluriculturales. Esto hace que la nacionalidad y la ciudadanía ya no sean entendidas como antes. De eso se trata el caso sobre el que escribiremos, de una originaria de Cuba, naturalizada mexicana que pretendió ser candidata a diputada y que tanto el Instituto Nacional Electoral (INE) como el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) le respondieron que no era posible pues nuestra Constitución lo restringía.

El 3 de octubre de 2017, Niurka Alba Saliva Benítez, ciudadana mexicana por naturalización desde 2008, presentó una consulta al consejero presidente del INE sobre la posibilidad de participar en la contienda electoral para ser diputada federal.

La consulta nació a partir de una duda razonable y válida que tenía la ciudadana; pues, por un lado, la Constitución de Quintana Roo,1 donde ella reside, señala como requisito de elegibilidad para ser diputada local únicamente la ciudadanía quintanarroense, sin distinguir si se adquirió por nacimiento, naturalización o por alguna otra vía. Naturalmente se preguntó cómo puede gozar del derecho a ser votada a una diputación a nivel local, si el mismo derecho le es negado a nivel federal. Específicamente, planteó dos preguntas:

1) ¿Podré encabezar la planilla a diputada y/o Senadora federal? (hablando de las listas de representación proporcional), y

2) ¿Cuál será el criterio a seguir por este Consejo General del Instituto Nacional Electoral para el caso de que desee participar como candidata a diputada y/o senadora federal en la elección concurrente del 2018?

En un primer momento, quien le otorgó la respuesta fue la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos (DEPPP) en el sentido de que no era posible que fuera elegida para tal cargo, pues la Constitución federal es clara al establecer, en su artículo 55 fracción I, que para ser elegida para el cargo referido se requiere ser ciudadana mexicana por nacimiento.

La ciudadana decidió impugnar la respuesta. En su resolución, la Sala Superior la revocó por una cuestión de competencia; ya que, a su entender, correspondía al Consejo General del INE decidir sobre la consulta realizada por Niurka Alba Saliva (SUP-JDC-1076/2017). El Consejo General del INE, en cumplimiento de lo dictado por la Sala Superior, respondió en los mismos términos que la DEPPP: el artículo 55 constitucional establece como requisito de elegibilidad para ser diputada federal, el ser mexicana por nacimiento, y sostuvo que mantendrá una postura apegada a lo señalado por la Constitución y a los requisitos que ésta establece para el caso concreto.

Ante la nueva respuesta, la ciudadana decidió volver a recurrir al TEPJF, a través del juicio para la protección de los derechos político-electorales SUP-JDC-1171/2017, resuelto el 24 de enero de 2018, en el sentido de confirmar la respuesta del Consejo General del INE. En su impugnación, la ciudadana, entre otros agravios, señaló que el artículo 55 constitucional es violatorio del principio de igualdad y no discriminación y, por tanto, contraviene el artículo 1° de la misma Constitución y los tratados internacionales en materia de derechos humanos de los que México es parte. En este sentido, no se limitó a impugnar la respuesta del Consejo General del INE, sino además solicitó al TEPJF fijar los alcances del artículo 55 constitucional.

Así, el punto central del asunto se centró en si es posible ejercer un control de convencionalidad sobre la Constitución. Para resolver, la Sala Superior hizo un estudio del marco constitucional a partir de la reforma en materia de derechos humanos de 2011, arribando a las siguientes conclusiones:

• Se reconfiguró el modelo de supremacía constitucional para incluir a las normas en derechos humanos como norma suprema en el orden jurídico mexicano, internalizando, a nivel constitucional, las normas de derechos humanos reconocidas en los tratados internacionales;

• Por lo tanto, el parámetro de regularidad constitucional para determinar la validez de las demás normas inferiores, a partir de la reforma de 2011, ahora está conformado por:

a) Los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados, sin que exista entre sí una relación en términos jerárquicos, particularmente la Convención Americana de Derechos Humanos;

b) La jurisprudencia del Poder Judicial Federal (en interpretación de éstos); y

c) Los criterios vinculantes y orientadores de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

• Sin embargo, cuando en la Constitución haya una restricción expresa al ejercicio de los derechos humanos, se deberá estar a lo que indica la norma constitucional.

En general se reconoce que, efectivamente, los derechos humanos no son absolutos y admiten restricciones. Sin embargo, el análisis que los tribunales constitucionales e internacionales han adoptado para determinar si una restricción a un derecho humano es válida o no es el conocido como test de proporcionalidad; mediante el cual se evalúa la legitimidad de la finalidad buscada al establecerse y su idoneidad, necesidad y proporcionalidad. Si la restricción falla en alguna de estas evaluaciones entonces deberá retirarse del ordenamiento jurídico por ser contraria a los derechos humanos.

En este caso, la Sala Superior se enfrentó a una restricción del derecho humano a ser votado, consistente en el requisito de ser mexicano o mexicana por nacimiento para ser elegible a una diputación federal. Cabe señalar que la nacionalidad mexicana se obtiene por nacimiento o por naturalización. Por tanto, se excluye o se restringe a las personas mexicanas por naturalización el acceso a una diputación federal, así como a una senaduría.

Ante dicha situación, como se mencionó, un tribunal constitucional procedería a ejercer un control de regularidad constitucional y verificaría, vía test de proporcionalidad, la validez de la restricción impuesta. Pero en el caso se dio la particularidad de que la restricción se encuentra en la propia Constitución y por lo tanto se debió estar a lo dispuesto por la norma constitucional, pues esté ha sido el criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Por lo que la Sala Superior confirmó la negativa señalada por el Consejo General del INE.

En sentido estricto, no hay nada que reprocharle al TEPJF. La Constitución es clara: sólo pueden ser elegibles a una diputación federal las personas mexicanas por nacimiento y, como lo señala el artículo 1° y como lo ha sostenido la misma SCJN, cuando en la Constitución haya una restricción expresa a los derechos humanos, se debe estar a lo que ésta establece (tesis P./J. 20/2014).

No obstante, consideramos que la Sala Superior desaprovechó una oportunidad para reinterpretar el parámetro de regularidad constitucional y su relación con el test de proporcionalidad y el principio pro persona. Efectivamente, a partir de la reforma de 2011 las normas de derechos humanos (constitucionales e internacionales) pasaron a formar parte del parámetro de validez de las normas inferiores en el derecho mexicano; lo cual exige que se asuman como tales y sean aplicadas e interpretadas conforme a su naturaleza suprema, sin relación de carácter jerárquico con las demás normas constitucionales. Por lo tanto, en el momento en que una norma constitucional establezca una restricción a un derecho humano, creemos que no debiera estarse a lo dispuesto por la norma constitucional de manera automática. Sino que debiera someterse a un análisis de proporcionalidad, sin importar si se trata de una norma constitucional. Lo anterior, si consideramos sobre todo los puntos siguientes:

• La misma Corte Interamericana ha señalado que el control de convencionalidad debe ejercerse de oficio por parte de los tribunales constitucionales (sin distinguir el nivel jerárquico de las normas); y

• Los motivos que dieron lugar a la restricción impuesta en el artículo 55 constitucional parten de una visión nacionalista de protección de la soberanía ante supuestos embates de potencias extranjeras, presumiendo que las personas mexicanas por naturalización responden a intereses de otros Estados nación que pondrían en riesgo los intereses nacionales. Razonamientos que no encuentran lugar en un contexto globalizado y de maximización de la igualdad y la no discriminación, donde el fenómeno migratorio es propio de la realidad actual y más que proteger la soberanía nacional el debate debiera atender al cómo extender el reconocimiento de los derechos de todas las personas, sin importar su origen. Es así que surge un caso extraño en el cual se crea una distinción entre mexicanos de primera y de segunda mediante el cumplimiento estricto de la Constitución.

Sostenemos que perpetuar la doctrina de la prevalencia de las restricciones constitucionales, sólo por ser constitucionales, da lugar a supuestos como el que aquí se analiza, en el cual se validan situaciones de desigualdad y discriminación injustificadas creadas por la propia Constitución, cuando no debiera existir ordenamiento jurídico más garantista que la propia Constitución.

Arturo Espinosa Silis. Especialista en temas electorales y director en Strategia Electoral. Twitter: @espinosasilis

Rafael Cruz Vargas. Coordinador Jurídico de Strategia Electoral. Twitter: @rafacruz_v


1 Artículo 55 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Quintana Roo:

Para ser Diputado de la Legislatura, se requiere:
I. Ser ciudadano quintanarroense, en ejercicio de sus derechos políticos, con 6 años de residencia en el Estado; y
II. Tener 18 años cumplidos el día de la elección.

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A través de distintas modificaciones a su Reglamento de Elecciones, el Instituto Nacional Electoral (INE) buscó dinamizar el proceso de escrutinio y cómputo en las casillas a instalarse el 1º de julio ante un escenario en el que la concurrencia de un gran número de elecciones, las escasas previsiones sobre la operación de la casilla única y las diferentes combinaciones que se generan a partir de las coaliciones electorales para emitir un voto válido a favor de una candidatura, no garantizan que dicho proceso se realice con rapidez, afectando a los conteos rápidos y la operación del Programa de Resultados Electorales Preliminares (PREP). No obstante, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) al resolver el expediente SUP-RAP-749/2017 y acumulados revocó algunas de las modificaciones hechas por el INE y ello detonó una nueva controversia entre ambas autoridades patente en la sesión del Consejo General del pasado 19 de febrero.

¿Qué ocurrió?

El Consejo General del INE modificó su Reglamento de Elecciones a efecto de que previo a que se realice el conteo de votos de cada elección se abran todas las urnas (una por cada cargo) y se reclasifiquen las boletas depositadas en urnas distintas a las que les corresponde, evitando esperar a que finalicen los escrutinios y cómputos de la totalidad de las elecciones para sumar los votos depositados erróneamente y, con ello, llenar las actas que servirán como insumo de los conteos rápidos y del PREP.

Los partidos políticos Movimiento Ciudadano, Acción Nacional y MORENA impugnaron las modificaciones al reglamento de elecciones, bajo el argumento de que el INE violó el principio de reserva de Ley al alterar el proceso de escrutinio y cómputo de los votos previsto en la LGIPE, lo que además implicaba un “doble escrutinio” de los paquetes.

¿Qué se resolvió?

La Sala Superior, en votación dividida, revocó la modificación al reglamento, al considerar que se vulneraban los principios de certeza y seguridad jurídica ya que no se preveían mecanismos para garantizar la autenticidad de los resultados, respecto de lo cual consideró que:

• No habría manera de conocer cuántas boletas se depositaron por los ciudadanos en cada una de las urnas, con lo que se imposibilitaría anotar el total de boletas extraídas de la urna en el acta de escrutinio y cómputo correspondiente, como lo prevé la ley.

• No existiría certeza del número de boletas que se separaron de cada urna.

• La manipulación podría dar lugar al extravío —intencional o accidental— de las boletas electorales.

La minoría de los magistrados señaló que el INE no alteró dicho procedimiento pues la LGIPE no establece el momento en que debe hacerse la identificación y reclasificación de las boletas depositadas en urnas distintas a las de su elección, por lo que la autoridad solo ejerce su facultad reglamentaria en aras de garantizar certeza y confiabilidad en los comicios. Sus argumentos fueron los siguientes:

• Únicamente se faculta al funcionario de mesa directiva de casilla, a revisar cada una de las urnas para verificar que no se hayan depositados votos en la urna equivocada cuando se trate de casillas únicas.

• No se hace un doble escrutinio, porque la revisión preliminar únicamente separa los votos de manera correcta, sin hacer un conteo o manipulación del voto de la ciudadanía.

• El contenido de las boletas no se manipularía por los funcionarios, puesto que solo se separan por colores según la elección, por lo que será rápido y bajo la observación de los representantes acreditados.

Reflexiones sobre el caso

Es importante destacar que estamos ante un caso difícil, en el que la autoridad electoral buscó atender los retos que implicará la casilla única en una elección concurrente con 30 comicios locales y donde la legislación no fue adaptada para dicha circunstancia.

Para entender el tema: en caso de elecciones concurrenteS los funcionarios de casilla deberán realizar el escrutinio y cómputo de 4 a 6 elecciones distintas, dependiendo si se eligen cargos locales y cuáles, para ello deberán ejecutar procedimiento poco operativo, en un escenario en el que las autoridades electorales tendrán el hándicap en contra a la hora de dar tendencias de las elecciones que necesariamente se nutren del flujo de resultados contenidos en las actas de escrutinio y cómputo frente a los medios de comunicación que obtienen la información a boca de urna y sin tener que esperar a procedimiento alguno.

Lo anterior no es cosa menor, pues cada minuto que corra sin que la autoridad pueda emitir resultados genera incertidumbre en la población, cosa que es aprovechada por los partidos políticos y candidatos que sin más suelen declararse vencedores de las contiendas, lo que sirve como combustible de la narrativa del fraude y de los conflictos postelectorales.

Por otro lado, la función del TEPJF no es otra más que la de revisar que los actos de la autoridad se ajusten a los principios de la materia, por lo que con su sentencia únicamente delimitó el alcance de la facultad reglamentaria del INE, que para este caso en particular no debía trastocar el proceso de escrutinio y cómputo establecido en la LGIPE, privilegiando salvaguardar la certeza respecto de los votos depositados en la urna y extraídos de la misma de manera que los resultados sean reflejo fiel de esto y no exista manipulaciones indebidas de los votos. Algo que habrá que decirlo, no es infundado pues en repetidas ocasiones los partidos políticos han hecho acusaciones de este tipo, algunas veces con sustento y otras sin.

Ante un caso como este, es claro que cada autoridad electoral cumple su papel, es difícil no entender los argumentos de una y otra, pues en parte ambas tienen razón, y ambas son parte de un sistema electoral que debe buscar darle funcionalidad a las reglas, cuidando siempre que se respeten los principios rectores de toda elección y del voto, así como los derechos político-electorales.

Este tipo de situaciones no son más que consecuencia de un sistema electoral que se ha ido modificando en gran medida a partir de la experiencia, pero también en buena medida a partir de ocurrencias legislativas, y que puede verse rebasado por la complejidad de la elección del 1º de julio, ya que los legisladores no hicieron otra cosa más que replicar lo contenido en el Código de Instituciones y Procedimientos Electorales en la LGIPE con escasas adiciones sobre la casilla única, pero sin lograr hacerla funcional.

Aunque cabe señalar que los artículos 287 al 297 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LGIPE) establecen que una vez concluida la jornada electoral los votos se deben contar en un orden determinado, de manera simultánea se deberá hacer el cómputo de las elecciones federales y locales, y en caso de que se encuentren en la urna boletas que correspondan a otra elección se deberán separar y computar en la elección respectiva, por lo que tampoco podemos considerar que la ley es completamente omisa en el tema, aunque no establece a detalle el procedimiento que se deberá seguir momento a momento.

Por ello consideramos que es falso el escenario catastrófico que supone que las autoridades no estarán en condiciones de garantizar la certeza sobre el conteo rápido (el INE será responsable de los conteos rápidos a la Presidencia, gubernaturas y Jefatura de Gobierno de la Ciudad de México) y el PREP pues existen distintas medidas que pueden ser consideradas, tales como los cuadernillos de operaciones que en 2006 ya fueron utilizados para nutrir el conteo rápido. Adicionalmente, el INE deberá buscar medidas para informar a los electores sobré cómo depositar las boletas en las urnas que correspondan y que las equivocaciones al momento de depositar los votos resulten insignificantes estadísticamente.

Vale la pena que el INE eche mano tanto de sus comités técnicos del conteo rápido, del PREP, de los propios institutos políticos e incluso de experiencias internacionales para identificar vías que en el marco de la legalidad hallen soluciones a la notoria deficiencia de la LGIPE sobre la operación de las casillas únicas. Lo que menos conviene a las propias autoridades electorales es caer en el discurso alarmista y de descalificaciones entre sí que a lo único que abonan es a incrementar la desconfianza sobre su actuar, que cabe recordar, se encuentra en sus niveles más bajos.

Arturo Espinosa Silis. Especialista en temas electorales y director en Strategia Electoral.
Twitter: @espinosasilis.

Francisco Rojas Choza. Maestro en Análisis Político y Coordinador General de Proyectos de Strategia Electoral. Twitter: @rojaschoza

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Francisco Zorrilla: La tarea fundamental para cualquier tribunal es construir su legitimidad. Ello requiere confianza en la labor e independencia de sus integrantes, y cierta aceptación de la ciudadanía y demás autoridades en sus decisiones. Hasta ahora, en el caso del TEPJF, ambos elementos han sido puestos en duda.

En noviembre de 2016, se renovó completamente el pleno de la Sala Superior (SS). Un día antes de la entrada en funciones de sus entonces nuevos integrantes, se publicó una reforma aprobada por el Congreso al artículo cuarto transitorio de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, para prolongar la duración del periodo de encargo de cuatro magistrados electorales. Ello motivó la presentación de dos acciones de inconstitucionalidad, en las que se alegaron diversas violaciones constitucionales.

El proyecto de sentencia original del ministro Gutiérrez Ortiz Mena proponía la inconstitucionalidad de la reforma y sostenía que se trataba de una afectación sustantiva a la independencia judicial, dando lugar a que una modificación legislativa pudiera influir en el quehacer del TEPJF.1 No obstante, por una mayoría de 6 contra 5 ministros de la Suprema Corte se convalidó la reforma, dejando tras de sí una intensa discusión pública sobre la afectación a la autonomía del TEPJF.

Por otra parte, la SS ha resuelto diversos casos controversiales que han llamado la atención pública. En el asunto conocido como “Cancha Pareja”,2 la SS modificó el criterio que había sostenido por casi una década y adoptó una interpretación mucho más restrictiva respecto de los alcances de la facultad reglamentaria del INE.

Luego vinieron las sentencias sobre el rebase de tope de gastos de la elección para gobernador en Coahuila,3 que dejan más dudas que certeza sobre el origen y destino de los gastos realizados en una campaña electoral.

Por último, la decisión de diciembre pasado,4 en la que se concluyó que el INE no tiene facultades para sancionar el reparto de tarjetas en campaña, tuvo tal rechazo en la opinión pública, que en un hecho inédito, los magistrados de la SS tuvieron que salir a dar una conferencia para tratar de justificar su decisión.

De ahí que el gran reto y oportunidad para la SS sea reconstruir la credibilidad de una institución que funge como órgano terminal en materia electoral y que decidirá el futuro de varias elecciones en 2018.

Paula Sofía Vázquez: Coincido en que el mayor reto no viene de los contenidos de las sentencias del TEPJF en sí, sino de su actuación. Se perdió la oportunidad de remontar la crisis de la crisis de legitimidad preexistente a través de la renovación de la Sala Superior con la modificación de los periodos de encargo que ya comentaba Francisco. En la percepción, del “ciudadano de a pie”, el TEPJF es una institución cara y que da pocos resultados; en la percepción de algunos partidos políticos y de un sector de la clase política –sus “actores”-, es una institución con una independencia y una imparcialidad cuestionada.

Ahora, cómo hacer de este reto una prueba superada, que es la pregunta inicial. La estrategia, tendría en mi opinión que correr por dos vías. Por un lado, construir legitimidad a partir de sus sentencias. Ahí hace falta la generación de criterios congruentes, no tanto con los de la integración anterior, tienen la posibilidad de continuarlos o desmarcarse, sino entre sí. Que los actores, y la sociedad en general, tengan certeza sobre la orientación de la Sala sobre un tema u otro, con independencia de quienes sean los actores del mismo. Por otro lado, la actuación pública de los integrantes de la Sala Superior. Aquí creo que hace falta un acercamiento de los magistrados con la sociedad, de forma conjunta —no como esfuerzos separados, discordantes entre sí, que parecen más competencia interna que política institucional— para hacer “pedagogía electoral” explicando las razones detrás de sus decisiones y los efectos de las mismas.

Finalmente, en el caso de sus sentencias, creo que habrá temas que tendrán un especial impacto en el balance que se haga de su actuación al final del proceso. Creo que uno de los temas más delicados será la propaganda electoral en medios. Las redes sociales han provocado, de facto, que las regulaciones en la materia, si bien se mantengan en lo relacionado con radio y televisión, no cumplan “cabalmente” con su objetivo. Los spots, con independencia de su mantenimiento y transmisión en radio y televisión se replican y repiten en Youtube, Twitter, Facebook y demás. Muchas comunicaciones son y serán contenido hecho expresamente para difusión en redes. Esto, partiendo de la creciente judicialización de las elecciones, va a provocar un raudal de impugnaciones de todos los partidos. No caer en la tentación de la regulación, pero buscar mantener el principio de equidad en la contienda, será uno de los principales retos.

Arturo Espinosa Silis: Como dicen Francisco y Paula, la autoridad encargada de validar o no la elección presidencial debe buscar ganar legitimidad, especialmente pensando que esta será la primera de dos elecciones presidenciales que la mayoría de los actuales integrantes de la Sala Superior les toque calificar.

Es cierto que en los últimos años la legitimidad del TEPJF se ha perdido, esto es producto de procesos electorales previos en los que sus decisiones han sido cuestionables, de criterios que muchas veces han sido contradictorios. Además de que la integración actual de la Sala Superior fue nombrada a través de un proceso de designación cuestionable del cual los magistrados no son culpables, lo son los partidos que modificaron la ley a su gusto, pero sólo a ellos -los integrantes de la Sala- les corresponde demostrar que más allá de la forma en como fueron designados, saben asumir su papel de jueces constitucionales y, para ello, las elecciones de este año, por la relevancia y magnitud que tienen, son el momento ideal para recobrar esa legitimidad que en algún momento tuvo el TEPJF. Misma que fue ganada a partir de sentencias con una extraordinaria argumentación y de criterios que contribuyeron a mejorar la calidad de las elecciones y a expandir el ejercicio de los derechos político-electorales.

Los retos para la autoridad electoral sin duda son muchos, pero a mi parecer son tres los que identifico como principales:

1) La certeza en las sentencias y criterios, que a pesar de lo compleja de la legislación electoral las decisiones del tribunal den certidumbre a todos los actores del proceso electoral. Que dónde existe una regla clara que deba aplicarse se haga a todos por igual y, en aquellos supuestos en que quepa la interpretación, se de una que sea favorable al ejercicio de los derechos, el debate público y la calidad de nuestra democracia.

2) La relación entre el TEPJF y el INE preocupa que a partir de sentencias recientes parece que la confrontación que viene dándose desde hace unos años sea de lo que se hable en este proceso electoral. Considero que ambas autoridades, por la importancia del papel que juegan en proceso electoral, deben buscar actuar de manera complementaria y coordinada.

3) Debe haber una apertura a la crítica por parte del TEPJF, a la crítica objetiva y constructiva que sirva para socializar y debatir sus resoluciones. Es necesario que los magistrados participen y fomenten los espacios de reflexión y análisis donde se genere un intercambio respecto de las sentencias que emitan y los criterios que generan.

Francisco Zorrilla: Me parece que los tres coincidimos en la necesidad de que el TEPJF fortalezca su legitimidad para poder llevar a cabo las funciones que tiene encomendadas. El reto es lograrlo en un entorno adverso, a unos meses de las elecciones más complejas de nuestra historia.

Como ya lo señalaba Sofía, la ciudadanía percibe al TEPJF como una institución cara y poco eficiente, aunado a los cuestionamientos de algunos actores políticos sobre su independencia e imparcialidad. El desgaste que sufrió la Sala Superior a raíz de la controversial ampliación del periodo de encargo de cuatro de sus integrantes afectó sin duda a la institución en su conjunto.

Aunado a lo anterior, como nunca antes en nuestra historia, las normas electorales son particularmente complejas y, ello, ha generado amplios espacios de discrecionalidad que han tenido que ser acotados mediante la intervención de la autoridad administrativa y de los propios tribunales electorales. De ahí que sea fundamental, como bien lo comentan Sofía y Arturo, que el TEPJF cuide la consistencia y congruencia en sus criterios jurisprudenciales.

Por otra parte, el enfrentamiento entre la Sala Superior del TEPJF y el INE parece debilitar ambas instituciones. De acuerdo con Mitofsky, la credibilidad del INE vive su peor momento en 14 años y, si tomamos en cuenta que en el “imaginario ciudadano” el INE aglutina a todas las demás instituciones electorales, entonces, podemos darnos una idea de la magnitud del problema.

En ese sentido, los posicionamientos personales de los integrantes de ambas instituciones, sin considerar al órgano en su conjunto, no parecen contribuir a fortalecer su rol de árbitros electorales.

Más aun, coincido con Sofía en que el acercamiento de los magistrados a la ciudadanía debiera partir de un esfuerzo conjunto y no quedarse en el ámbito individual.

El TEPJF no tiene funciones de “educación o civismo electoral” a diferencia del INE. Sin embargo, en vísperas del proceso electoral más grande de nuestra historia, sí resulta sensato que los integrantes del TEPJF, en un esfuerzo conjunto y ordenado, expliquen recurrentemente su función y transparenten su actuación.

El cuidado en el formato y lenguaje de las sentencias, el uso de infografías informativas y la difusión de las entrevistas de las partes con los magistrados contribuyen significativamente al entendimiento ciudadano de la labor del tribunal. Una comunicación permanente y adecuada entre tribunal y ciudadanía parece una medida necesaria para recuperar la legitimidad perdida.

Paula Sofía Vázquez: Coincidimos en que el mayor reto del TEPJF es (re)construir legitimidad, generar certeza y tener una política institucional que acerque más su trabajo a la ciudadanía. Coincido también con Francisco y Arturo, que el golpeteo institucional entre el TEPJF y el INE, además de no abonar en la certidumbre que requiere el proceso, desgasta a ambas instituciones y, debido a la configuración institucional, deslegitima al INE que queda siempre como el actor “débil”. Este contexto abre la puerta a que actores irresponsables, de todos los bandos y todos los colores, construyan sus narrativas de poca probidad en la elección, parcialidad, falta de profesionalismo y, en última instancia, de fraude. En este sentido, el TEPJF tiene que buscar una alternativa de legitimación que no pase por corregirle la plana al INE, con distintos criterios (desde hacer interpretaciones muy garantistas cuando el INE tuvo una actuación estrictamente apegada a lo legal o viceversa).

Ahora, en cuanto a la definición de temas a partir de las sentencias, además de las relacionadas con la autoridad institucional, que son hasta ahora las más llamativas (#canchapareja, modificaciones al Reglamento de elecciones para dar rapidez a los escrutinios y cómputos en casilla), también creo que un tema a seguir será la búsqueda de nulidades por rebase de tope de gastos de campaña. Ya como advirtió el propio TEPJF, es muy probable que se intente en más de una elección por una buena parte de los candidatos que queden en segundo lugar. En este contexto, es necesario que el INE y el TEPJF coordinen esfuerzos en materia de fiscalización y, sobre todo, definan con claridad cuáles serán los criterios sobre qué se contabilizará y cómo, sobre todo en temas como la compra de publicidad en redes sociales, call centers u otras estrategias de este estilo.

Por último, queda también el reto de la relación entre el TEPJF y los partidos políticos. La anterior integración protagonizó algunas primeras planas debido a reuniones privadas con algunos candidatos. En este sentido, resulta indispensable que el TEPJF genere criterios universales y transparentes respecto de las reuniones que llegue a tener con los candidatos.

Arturo Espinosa Silis: Es claro que los tres vemos como una necesidad imperante que el TEPJF reconstruya su legitimidad, frente a los actores políticos y a la ciudadanía. Me parece que Paula tocó un punto clave, la narrativa de fraude que, independientemente de las preferencias electorales, todos los partidos políticos y sus integrantes van construyendo a partir de acusaciones sin fundamento sobre la actuación “supuestamente ilegal” del contrario y la falta de intervención de la autoridad electoral para evitarla.

La experiencia de procesos electorales anteriores hace casi inevitable que esto no suceda, la irresponsabilidad de los actores políticos, quienes en muchas ocasiones ponen a la autoridad electoral entre la espada y la pared, es a través de los medios de comunicación que controlan la narrativa y presionan para que las cosas se resuelvan acorde a sus intereses. Recordemos las declaraciones de Jorge Luis Preciado previo a la resolución de la impugnación de la elección de gobernador en Colima, en donde señaló que si algún integrante de la Sala Superior aspiraba a ser ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se debía anular la elección, de lo contrario no habría forma.

El TEPJF debe enfocarse a realizar su trabajo, resolver las controversias que se presenten a la luz de los hechos de cada caso, las pruebas que se ofrezcan y lo que determine la ley o la interpretación que sea más favorable a la protección del ejercicio de los derechos político-electorales y la salvaguarda de los principios esenciales de cualquier elección, ser imparcial y aplicar mismos criterios a todos por igual; sin embargo, como en todo litigio las partes nunca estarán conformes por completo, a quien se le dé la razón seguramente dirá que la sentencia es justa y quien recibió el fallo en contra dirá lo opuesto.

De ahí que la pregunta es: ¿cómo puede legitimarse el TEPJF? Más allá de sus sentencias, las cuales son el elemento esencial, me parece que la justicia electoral debe garantizar la máxima publicidad, que permita que todos los interesados conozcamos los detalles de las impugnaciones, no sólo las sentencias, sino que podamos conocer las demandas es fundamental, pues muchas veces la explicación a lo que se resolvió viene de la demanda, saber qué pruebas se presentaron, es más, si acaso había elementos para justificar un posible fraude o alguna irregularidad, y además conocer de manera interactiva y a detalle las estadísticas de las impugnaciones, saber quién presente demandas o recursos únicamente por dar un golpe mediático y quién lo hace a partir de un sustento.

Las autoridades electorales deben ser partícipes de la narrativa que rodea a la elección, no siendo los protagonistas de ella y reaccionando impulsivamente ante cualquier declaración, sino permitiendo que especialistas, opinólogos, académicos y, en general, la ciudadanía que esté interesada podamos estudiar, analizar y hablar de estos temas, de forma que podamos conocer cada detalle de su trabajo y así formarnos una opinión objetiva y realista, ya será nuestra responsabilidad comunicar con veracidad o ser cómplices de la narrativa del fraude.

Arturo Espinosa Silis. Abogado especialista en temas electorales y director de Strategia Electoral. Twitter: @espinosasilis

Paula Sofía Vázquez. Abogada por la UNAM. Twitter: @pauletta_sofia

Francisco Zorrilla. Maestro en derecho por la Universidad Rheinische Friedrich-Wilhelms en Bonn, Alemania, especialista en derecho constitucional por la UNAM y licenciado en derecho por el ITAM. En su ejercicio profesional ha trabajado como abogado en diversos despachos, en el entonces Instituto Federal Electoral y en el Instituto Electoral del Distrito Federal. Actualmente se desempeña como Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Distrito Federal.


1 Ver.
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 99/2016 Y SU ACUMULADA 104/2016

2 SUP-RAP-232/2017 y acumulados.

3La incertidumbre en la fiscalización electoral. Caso Coahuila”.

4 SUP-RAP-6323/2017 y acumulados

5 México: confianza en instituciones 2017

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En los primeros cinco meses del proceso electoral, uno de los temas que han llamado más la atención son las candidaturas independientes, no sólo por la novedad que todavía representa esta figura, sino por la competencia que ha surgido entre los diferentes aspirantes para ver quien obtiene primero el número de firmas requerido. A diferencia de otros procesos, esto se ha podido gracias a que la aplicación implementada por el INE permite conocer el avance en tiempo real.

Esto no quita que los requisitos para obtener una candidatura independiente no sean retadores para un ciudadano, pues se requiere un número mínimo de respaldos que representa un porcentaje del listado nominal de electores en el ámbito territorial en el que se busque la candidatura; además se exige que ese respaldo ciudadano esté distribuido uniformemente en dicho territorio (dispersión), esto para las candidaturas a gran escala (presidencia, senadurías o gubernaturas), y dependiendo del tipo de cada legislador (federal o local) se exigen algunos requisitos adicionales, así como el cumplimiento de las reglas de fiscalización.

Es la primera vez que se aplican las reglas, a nivel federal, para hacer posibles las candidaturas independientes a la presidencia y al senado y, la segunda ocasión, para las diputaciones. A nivel local, son al menos la segunda vez que se implementan en todas las entidades federativas para diputaciones y munícipes y, en varias de ellas, para la gubernatura, en algunas otras para este cargo por primera vez son posibles.

Esto es importante ya que habrá que recordar que después de la ola de exitosas candidaturas independientes de 2015, entre las que destacaron los triunfos de Jaime Rodríguez “El Bronco” en la gubernatura de Nuevo León, Manuel Clouthier en un distrito electoral federal en Sinaloa y Pedro Kumamoto en uno local en Jalisco, en varios congresos locales optaron por hacer contrarreformas en las que se incrementaron los requisitos para obtener una candidatura independiente.

Con este preámbulo me gustaría destacar una sentencia emitida por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación hace unos días, en la que consideró que algunos de los requisitos exigidos para aspirar a una candidatura independiente a la gubernatura en Puebla resultaban excesivos y, por tanto, los consideró inconstitucionales determinando su inaplicación.

Me refiero a la sentencia emitida en el SUP-JDC-1163/2017, en la que se resolvió la impugnación presentada por un ciudadano poblano que aspira a una candidatura independiente a la gubernatura; en la cual se inconformó contra los lineamientos para los aspirantes a las candidaturas independientes para el proceso electoral estatal ordinario 2017-2018 y la convocatoria para el registro de candidaturas independientes.

El actor alegaba que los requisitos exigidos para las candidaturas independientes resultaban excesivos y, por tanto, restringían desproporcionalmente su derecho a ser votado, por lo que solicitaba que se declararan inconstitucionales y por lo tanto no se aplicaran. Los requisitos cuya inconstitucionalidad se analizó eran dos:

• No ser o haber sido militante, afiliado o su equivalente, de un partido político en los doce meses anteriores al día de la elección (artículo 201 bis, fracción I, del código electoral del estado de Puebla).

• Obtener respaldo ciudadano equivalente al 3% del listado nominal de la entidad y que este se refleje en, al menos dos terceras partes de los municipios de la entidad, en los que en cada uno de ellos se obtengan al menos el 2% del listado nominal que corresponda (artículo 201 quater, fracción I, inciso a) del código electoral del estado de Puebla, reproducido en el numeral 15, inciso c), fracción i) de los Lineamientos y en la base quinta, inciso c), fracción I, de la Convocatoria).

Ambos requisitos fueron declarados inconstitucionales por la Sala Superior e inaplicados, la sentencia se votó por unanimidad. Pero, ¿cuáles fueron las razones que dieron los magistrados?

Respecto del primero de los requisitos, señalaron que es válida la restricción temporal a los militantes partidistas para ser registrados como candidatos independientes, pues elacceso a las candidaturas independientes es una prerrogativa ciudadana, ya que una de las características de las candidaturas independientes es la desvinculación de los partidos políticos,pero consideraron que exigir a quien aspire a una candidatura independiente que se separe de su militancia o afiliación partidista doce meses antes de la elección es excesivo.

Previo test de proporcionalidad, concluyen que el plazo razonable y proporcional para que los militantes, afiliados o equivalentes se separen de su partido es de un día antes de la presentación del escrito de intención de la aspiración a la candidatura independiente. La pregunta, sin embargo, que surge sobre este razonamiento es: ¿el plazo de un día que establecieron como razonable, garantiza la desvinculación del ciudadano del partido político?

Sobre del segundo de los requisitos cuestionados, los magistrados sostienen que es válido exigir un porcentaje de firmas respecto del listado nominal, sin que abunden respecto a si el 3% del listado nominal estatal es excesivo o no. Llama la atención esto, pues en precedentes de la integración anterior, la Sala Superior se pronunció respecto a que la exigencia de un 3% de apoyos ciudadanos del listado nominal era excesivo e, inclusive, llegaron a sostener que el 1% era proporcional y razonable, así como acorde con estándares internacionales. Por lo que sin decirlo expresamente en la sentencia podríamos entender que se separan de dichos criterios.

Diferente consideración sostuvieron respecto del requisito consistente en que el apoyo ciudadano se vea reflejado en, al menos dos terceras partes de los municipios del estado, y que a su vez se deba tener el 2% del listado nominal (dispersión), ya que lo consideraron desproporcionado y restrictivo del derecho a ser votado.

Sin realizar ningún test de proporcionalidad, señalan que dicho requisito no es proporcional, ya que en su concepto lo significativo para presentarse como una auténtica opción para obtener mayoría de votos son los respaldos ciudadanos, ello con independencia de su distribución territorial. Para justificar dicha posición señalan que tal requisito sería tanto como requerir que los votos de mayoría sólo pudieran darle a un candidato partidista el triunfo electoral cuando tuvieran origen en todos esos municipios, sin resultar válidos cuando se concentren en algunos municipios o distritos.

Coincido plenamente que en el caso de Puebla, con 217 municipios, exigir que quien aspire a una candidatura independiente tenga representatividad en 145 municipios es una carga excesiva y muy difícil de cumplir para un ciudadano, quien a diferencia de los partidos políticos no cuenta con una estructura permanente, y, en especial, considerando que sólo tiene 30 días para reunir este apoyo. Sin embargo, me parece que la argumentación del tribunal electoral no es la mejor, pues el razonamiento que ocupan para alegar esto no es aplicable a la etapa de búsqueda de apoyo, ya que hacen referencia a la votación que se exige a una candidatura partidista de mayoría, cuando los requisitos cuestionados aplican para la etapa de obtención de apoyo ciudadano para lograr la candidatura independiente, lo cual no implica una votación.

No soy partidario de comparar a los partidos políticos con las candidaturas independientes, pues me parece que no son equiparables, pero si se quería buscar un requisito similar se pudo haber atendido a los que se exigen a las organizaciones ciudadanas para registrarse como partido político, en donde también se requiere una representatividad en al menos dos terceras partes de los municipios (artículo 37 del código electoral del estado de Puebla).

Finalmente, me llamó la atención que en los efectos de la sentencia señalan que la inaplicación es extensiva para quienes estén en la misma situación jurídica. Esto es relevante, pues de acuerdo al artículo 99 constitucional el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación está facultado para inaplicar normas al caso concreto sobre el que verse el juicio. En este mismo sentido, resulta confusa la extensión que se concede a los efectos de la inaplicación, pues no se aclara si quienes están en una situación similar son todos los aspirantes a una candidatura independiente en Puebla o sólo los que aspiren a la gubernatura.

Vale escudriñar con puntualidad esta sentencia, pues se trata de un criterio relevante que, sin duda, será precedente destacado de cara a lo que veremos en los próximos meses cuando concluya la etapa de apoyo ciudadano de quienes aspiran a una candidatura independiente, ya que hasta ahora parece que si bien varios cumplirán con el requisito del porcentaje de apoyos solicitado conforme al listado nominal de electores, no lo harán con el relativo a la dispersión. Al menos es un escenario posible a nivel federal, por lo que parece que la Sala Superior dejó abierta la puerta para que se invalide este requisito de dispersión y se registren candidaturas independientes que cuenten con el número de apoyos ciudadanos requeridos, pero no con la representatividad territorial necesaria.

Arturo Espinosa Silis. Abogado especialista en temas electorales y director de Strategia Electoral. Twitter: @espinosasilis

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Tras la reforma constitucional que transformó al Distrito Federal en ciudad de México, vino la elección de los integrantes de la Asamblea Constituyente, su instalación y la aprobación del nuevo texto constitucional para ciudad de México (CDMX), como  consecuencia se presentaron acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales por parte de los partidos políticos MORENA y Nueva Alianza, de la Procuraduría General de la República (PGR), de la presidencia de la República y hasta del Tribunal Superior de Justicia de CDMX. De los impugnantes únicamente los partidos políticos y la PGR cuestionaron las normas de carácter electoral.

constitucion

De esta forma, el próximo 14 de agosto los ministros que integran el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) discutirán y votarán el proyecto propuesto por el Ministro Javier Laynez Potisek, en donde se da respuesta a los conceptos de invalidez planteados por los impugnantes en contra de diversos preceptos relativos al contenido electoral de la Constitución de CDMX.

¿Por qué empezar con la parte electoral? Simplemente porque el tiempo apremia. El proceso electoral local para elegir Jefatura de Gobierno, Asamblea Legislativa y a quienes integrarán las nuevas alcaldías (hasta ahora delegaciones), iniciará la primera semana de octubre. Por lo que, a efecto de generar certeza en los comicios que vienen, es necesario que la SCJN se pronuncie sobre la constitucionalidad o no de las disposiciones electorales, pues incluso la Asamblea legislativa ya emitió la legislación secundaria, la cual también ha sido controvertida ante la propia SCJN por vicios de constitucionalidad.

Antes de abordar las posibles inconstitucionalidades que plantea el proyecto, vale la pena señalar que comparecieron de una u otra forma dentro de la sustanciación de las impugnaciones: el Instituto Nacional Electoral (INE) y el Instituto Electoral de ciudad de México presentando informes sobre el inicio del proceso electoral. Además, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), al emitir la opinión que legalmente corresponde y, en defensa del texto constitucional local, el Jefe de Gobierno, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México. La comparecencia de la Constituyente es relevante pues fue uno de los aspectos controvertidos: si se le debía llamar a que defendiera la Constitución creada o no, ello en virtud de que formalmente había concluido sus funciones.

El proyecto del ministro Laynez plantea la inconstitucionalidad de diferentes disposiciones de la Constitución de ciudad de México.

Precepto cuya inconstitucionalidad se propone

Tema que regula

29, apartado A,numeral 2

Integración del Congreso de la CDMX y representación proporcional

29, apartado B, numeral 1

29, apartado B, numeral 2, inciso a).

27, aparado D, numeral 2.

Causales de nulidad

53, apartado A, numeral 3.

Representación proporcional para integrar las alcaldías

29, apartado B, numeral 3.

Reelección

 

Abundando sobre cada uno de estos planteamientos, referiré lo que se señala en el proyecto y haré algunos comentarios que consideró podrán ser objeto de discusión y análisis.

1. La integración del Congreso de ciudad de México (MORENA). En este tema, los alegatos se centraron en la conformación del Congreso local en igualdad entre los principios de elección; es decir, 33 por mayoría relativa e igual número por representación proporcional. Asimismo, por el máximo de escaños a los que puede acceder un partido político en el Congreso de ciudad de México, el cual es de 40.

Al respecto, el proyecto plantea la inconstitucionalidad de lo previsto en el artículo 29, apartado A, numeral 2, pues como lo ha señalado la propia SCJN en múltiples precedentes, la Constitución federal prevé para las entidades federativas un sistema electoral mixto con preponderancia mayoritaria; es decir, el legislativo se elige tanto por el principio de mayoría relativa como el de representación proporcional. Sin embargo, la proporción mayoritaria debe ser electa mediante mayoría relativa, tal como ocurre a nivel federal y en todas las entidades federativas, esto por la relación directa que existe entre candidatura y electorado.

En igual valoración, la propuesta del ministro Laynez considera que lo relativo al máximo de escaños a los que puede acceder un partido político en el Congreso de ciudad de México (40), también es contrario a las bases constitucionales establecidas en el artículo 122 que rigen —entre otras cosas— el principio de representación proporcional, pues el máximo de escaños que puede ocupar un partido político dentro del Congreso de ciudad de México, no debe ser mayor al de diputados o diputadas que sean electos por el principio de mayoría relativa (33).

Como consecuencia de estas inconstitucionalidades, también se invalida lo dispuesto en el artículo 29, apartado B, numeral 1, relativo a la forma de conformar las listas para el tema de representación proporcional.

La base de la inconstitucionalidad que propone el proyecto del ministro Laynez no debe extrañar a nadie. La SCJN desde hace muchos años ha señalado en diferentes precedentes que si bien las legislaturas locales tienen una cierta libertad configurativa para regular el principio de representación proporcional y la integración de los Congresos locales, la legislación local se debe apegar a las bases constitucionales de este principio que se encuentran previstas en el artículo 52 de la Constitución federal.

Sobre este tema existen precedentes al menos desde 1998, entre ellos, la contradicción de criterios 2/2000 que se originó entre la SCJN y el TEPJF. En la que si bien se señaló que el segundo no tenía competencia para hacer estudio de constitucionalidad, el fondo de los asuntos, objeto de contradicción, era la constitucionalidad de la regulación del principio de representación proporcional a nivel local. Por otro lado, entre los precedentes más recientes asimilables al caso se encuentran las acciones de inconstitucionalidad 13/2014 y sus acumuladas.

Al respecto, llama la atención que a pesar de la gran cantidad de precedentes que hacen previsible esta declaratoria de inconstitucionalidad, parece que la Asamblea Constituyente de CDMX los desconocía o los ignoró.

En los hechos, como efecto secundario de la inconstitucionalidad de estas disposiciones, también se invalida la “distritación” realizada recientemente por el INE, para conformar 33 distritos en CDMX; por lo que para el proceso electoral 2018, en lo que refiere a estos temas, serán aplicables la distritación del Distrito Federal, así como las disposiciones de la ley electoral vigente en ese entonces. Esto implicará una situación extraordinaria que podría generar muchas confusiones en la aplicación de la ley.

2. La integración de las alcaldías por el principio de representación proporcional (Nueva Alianza).  La Constitución de CDMX establece que para la elección de concejales, las alcaldías se dividirán en tantas circunscripciones como concejales se vayan a elegir, de manera que por cada circunscripción se elegirá a un concejal.

La propuesta del ministro Laynez argumenta la inconstitucionalidad del artículo 53, apartado A, numeral 3, en virtud de que prever circunscripciones dentro de las alcaldías carece de razonabilidad, ya que implican un elemento adicional de territorialidad que no guarda relación con el tipo de órgano de gobierno que pretende elegirse. En pocas palabras, sostiene que no es congruente la forma de elegir a los concejales con el órgano que se pretende integrar, el cual representa a toda la demarcación territorial, no sólo a una parte de ella.

Al no existir precedentes sobre este punto y, ya que estamos frente a un aspecto novedoso, tanto en el modelo de elección que se plantea como en la regulación jurídica que se prevee y controvierte, considero que este va a ser uno de los aspectos en el que la discusión cobre mayor interés, sobre todo a efecto de determinar hasta dónde llega la libertad configurativa a nivel local que permita innovar para tener modelos de elección con una mejor representación de la ciudadanía.

3. Causales de nulidad de una elección (PGR). La Constitución de CDMX contempla en su artículo 27, un amplio catálogo de causales de nulidades de una elección, entre las que se encuentran la violencia política de género y la compra y coacción del voto, por mencionar algunas. En concepto del ministro ponente es inconstitucional este precepto, pues el constituyente generó una “amalgama” o confusión de causales de nulidad de una manera constitucionalmente deficiente, con lo que se genera un efecto de distorsión en su aplicación a la luz del principio de certeza en materia electoral y de las causales de nulidad de la elección establecidas por la Constitución federal.

En síntesis, para el ministro Laynez existe poca claridad en las causas de nulidad de una elección previstas en la Constitución capitalina. No obstante, la pregunta sería: esta posible deficiencia en la redacción de la norma, ¿es suficiente para declarar la invalidez del precepto o podría salvarse con una interpretación conforme que haga la SCJN sobre las causales de nulidad a nivel local?

4. Reelección legislativa (PGR). La Constitución de CDMX estableció en su artículo 29, apartado B, numeral 3, que los legisladores podrían reelegirse únicamente por un periodo. El proyecto del ministro Laynez considera que la previsión establecida por el constituyente capitalino limita injustificadamente el ejercicio del derecho al sufragio pasivo, pues mientras la Constitución federal en el artículo 122 permite que los legisladores se reelijan hasta por cuatro periodos consecutivos, la Constitución capitalina lo circunscribe a un periodo.

Precisamente en este tema, el ministro ponente hace una distinción entre la libertad configurativa de los estados y la de ciudad de México, misma que obedece a la propia regulación del artículo 122 de la Constitución federal. La cual claramente establece un mandato para el Constituyente de CDMX al señalar que en la Constitución local se establecerá la reelección hasta por cuatro periodos consecutivos, lo cual de no existir una interpretación que pueda salvar la redacción de la Consitución local, pareciera que la Constituyente capitalina ignoró el mandato del Poder de Reforma de la Constitución federal.

Adicionalmente, el tema de la reelección será interesante por ser novedoso para este proceso electoral 2018, considerando que quienes resulten electos para integrar el Congreso de CDMX podrán ser reelectos en 2021 y, en caso de que prospere la propuesta del ministro Laynez, seguramente podrán reelegirse hasta 2027.

 

Arturo Espinosa Silis. Licenciado y maestro en derecho, director de Strategia Electoral.

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Durante la última semana y media la Suprema Corte de Justicia ha analizado las acciones de inconstitucionalidad 99 y 104 de 2016, en las cuales se cuestionó el decreto que modificó el artículo cuarto transitorio de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación (LOPJF), en el que se establecieron nuevos plazos de duración del cargo para cuatro magistrados que actualmente integran la Sala Superior del Poder Judicial de la Federación (TEPJF).

constitucion

¿Qué fue lo que pasó?

El 20 de octubre de 2016, el Senado de la República designó a cinco magistrados y dos magistradas que hoy integran la Sala Superior del TEPJF, quienes serán responsables de calificar la elección presidencial de 2018 y 5 de ellos también la de 2024. Posterior a la designación, el Congreso de la Unión modificó la LOPJF a efecto de ampliar la duración del cargo de 4 de los magistrados.

Al momento en que se designaron a los 7 integrantes de la Sala Superior, los transitorios de la LOPJF señalaban expresamente los plazos de duración del cargo, de manera que la toma de protesta de los nuevos integrantes del máximo órgano de impartición de justicia electoral de nuestro país se hizo de la siguiente forma: Janine Otálora Malassis, Mónica Aralí Soto Fregoso y Felipe de la Mata Pizaña por 9 años; Felipe Alfredo Fuentes Barrera y Reyes Rodríguez Mondragón por 6 años e; Indalfer Infante Gonzales y José Luis Vargas Valdez por 3 años.

A pesar de ello, y a partir de un acuerdo posterior que tenía como finalidad lograr consenso entre las diferentes fuerzas políticas, se determinó modificar el transitorio de la LOPJF a efecto de ampliar el tiempo de duración del cargo de 4 de los magistrados previamente nombrados. De esta forma, quienes originalmente fueron designados por 6 años permanecerán en el cargo 8 años y los de 3 años lo harán por 7 años.

Esto obligó a que se siguiera de manera formal el proceso legislativo correspondiente y una vez aprobada la modificación legal al artículo transitorio de la LOPJF por ambas Cámaras del Congreso de la Unión se tomó nuevamente protesta a los cuatro magistrados beneficiados con la ampliación en la duración de su encargo.

En reacción a este movimiento de la mayoría de las fuerzas políticas en el Congreso, los grupos parlamentarios que mostraron mayor oposición a la modificación a los transitorios (PRD y Morena) presentaron acciones de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte.

El proyecto por la inconstitucionalidad

Las acciones de inconstitucionalidad fueron turnadas al ministro Gutiérrez Ortiz Mena quien en su propuesta de sentencia planteó declarar inconstitucional la modificación al artículo cuarto transitorio de la LOPJF. Sus argumentos en esencia señalaban1:

1. Se vulneró el artículo 99 constitucional ya que se amplió el tiempo de duración del cargo de cuatro de los siete magistrados mediante una mayoría simple de las Cámaras del Congreso, mientras que para la designación la Constitución establece que serán la Corte y la Cámara de Senadores los encargados de llevar a cabo el proceso para integrar la Sala Superior del TEPJF.

2. Se vulnera el principio de independencia judicial, ya que una vez que se concluyeron las distintas etapas por parte de la SCJN y el Senado existe una prohibición de inmodificación del legislador secundario de la duración de los cargos.

3. La modificación de la duración de los cargos realizada por el legislativo una vez que se llevó a cabo la designación y toma de protesta de los magistrados vulnera los principios de seguridad jurídica e irretroactividad de la ley.

4. Se vulnera el diseño de escalonamiento que se busca en la Constitución, pues se produce un largo periodo de acumulación de experiencia sin renovación y en un periodo relativamente corto se renueva a la totalidad de los integrantes de la Sala Superior.

La discusión en el Pleno

El proyecto de Gutiérrez Ortiz Mena se discutió en el Pleno de la Suprema Corte a lo largo de cuatro sesiones. En la primera, del 20 de junio, se discutió la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad. Por una parte, se analizó si era posible conocer respecto de la modificación de un artículo transitorio. La mayoría de los ministros consideraron que al no haber cesado los efectos de esa disposición era posible conocer sobre su constitucionalidad. Mientras que una minoría de ministros consideraban que el transitorio se había agotado al momento de la designación y toma de protesta de los magistrados, por lo que debía desecharse.

Por otro lado, también se analizó la legitimación de los partidos políticos promoventes para interponer una acción de inconstitucionalidad de este tipo, para lo cual debían valorar sí el contenido del decreto que se impugnaba era electoral o no. En este caso, también hubo una votación dividida, en la que una mayoría de integrantes del Pleno optó por la procedencia de la acción de inconstitucionalidad.

Al analizar el fondo del proyecto la discusión se centró esencialmente en tres temas: (i) si se afectaba o no la independencia judicial del TEPJF; (ii) si se había violado el procedimiento de designación al modificar los plazos de duración del cargo después de haber iniciado el proceso e incluso de haber hecho formalmente la designación y tomado protesta a los nuevos integrantes de la Sala Superior y; (iii) si la reforma impugnada rompía con  la intención del escalonamiento para la renovación del órgano jurisdiccional diseñado en la reforma de 2007-2008.

¿Qué resolvió la Suprema Corte?

La ampliación del plazo de los cargos de 4 magistrados es un poco inconstitucional, pero un poco más constitucional.

Cinco ministros (Gutiérrez, Cossío, Zaldívar, Franco y Piña) consideraron que sí se había vulnerado el proceso de designación previsto en el artículo 99 de la Constitución y, con ello, la independencia del máximo órgano de impartición de justicia electoral de nuestro país, así como el escalonamiento en su renovación que se buscó en la reforma de 2007-2008.

En sentido opuesto, los ministros Aguilar, Luna Ramos, Láynez, Medina Mora, Pardo y Pérez Dayán a partir de los mismos argumentos del proyecto, pero usándolos en sentido opuesto, y alegando que los precedentes no resultaban exactamente aplicables, sostuvieron que la ampliación de los tiempos de duración de los cargos fortalece la independencia judicial del órgano jurisdiccional y que la modificación legal es válida pues si bien los 4 magistrados habían protestado el cargo todavía no habían tomado posesión del mismo, de ahí que el proceso no había concluido. Habría que destacar que el ministro Pérez Dayán estuvo ausente durante toda la discusión y apareció en la última sesión para inclinar la balanza a favor de la constitucionalidad de la reforma legal cuestionada.

Un golpe a la legitimidad de las designaciones

Tras un proceso de designación en el que el desempeño poco transparente del Senado de la República levantó cuestionamientos respecto del reparto de magistraturas bajo la lógica de cuotas partidistas y la posterior modificación legal para ampliar la duración del cargo de 4 magistrados la legitimidad de la nueva integración de la Sala Superior se vio mermada.

La Suprema Corte tuvo la oportunidad de recomponer esta dañada legitimación a partir de un fallo con argumentos convincentes en un sentido u otro; sin embargo, después de 4 sesiones y con escaso debate, pues más bien cada integrante del Pleno únicamente se ocupó de fijar su posición respecto del proyecto, se validó jurídicamente un acuerdo político que desconoció el proceso constitucional para designar a los integrantes de la Sala Superior. Con lo cual seguramente de manera formal algunos podrán decir que el actuar del legislativo es constitucional, lo cierto es que los que seguimos la discusión sabemos que dicha constitucionalidad es endeble. Al menos 5 de los 11 integrantes de la Suprema Corte así lo consideran y a partir de argumentos mucho más sólidos que los de la mayoría –los cuales son más bien enteramente endebles-, como lo evidenció el ministro Gutiérrez Ortíz Mena en su última intervención.

Además, no podemos ignorar el peligroso precedente que se originó, pues la mayoría de ministros dejaron la puerta abierta para que en futuros procesos de designación los legisladores puedan manipular a su antojo los nombramientos mediante reformas legales que sobrepasan las disposiciones constitucionales.

Arturo Espinosa Silis. Abogado especialista en temas electorales y director de Strategia Electoral. Twitter: @espinosasilis


1 Para abundar en los argumentos del proyecto vale la pena consultar http://bit.ly/2thFBxg

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En las elecciones recientes, se ha vuelto algo común que los partidos políticos soliciten al Instituto Nacional Electoral (INE) que asuma o atraiga la organización de los procesos electorales locales o al menos algunas de las funciones y atribuciones que son propias de los Organismos Públicos Locales Electorales (OPLE). Esto ha generado mucha confusión entre propios y extraños, por ello buscaremos explicar qué implica que el INE asuma o atraiga las elecciones locales.

elecciones

La reforma político-electoral de 2014 trajo cambios significativos para la organización de las elecciones, el INE se convirtió en el órgano rector del sistema nacional de elecciones, lo que implica que a diferencia del entendido anterior en el que el IFE organizaba las elecciones a nivel federal y los institutos electorales de cada entidad se encargaban de las elecciones locales, desde 2014, el INE y los denominados OPLE —antes institutos electorales locales— son corresponsables de la organización de las elecciones locales.

Esto implica que la autoridad electoral debe coordinarse con las 32 autoridades electorales locales que existen en el país, para que en conjunto organicen elecciones de diputaciones locales, integrantes de los ayuntamientos y de gubernaturas. De tal manera que se crea un modelo de administración electoral híbrido (Marván, 2014) en el que además de coexistir las autoridades electorales, igualmente lo hacen las leyes generales y las locales.

Facultades especiales del INE: asunción, atracción y delegación

Dado que el INE es la cabeza de este sistema, se le concedieron facultades especiales para que pudiera garantizar que en todas las entidades federativas las elecciones se lleven a cabo bajo los mismos estándares de calidad y sin presiones políticas, sociales, económicas e ilícitas. Estas facultades especiales que tiene el INE respecto de la función electoral que corresponden a los OPLE son: asunción, atracción y delegación.

La asunción es la atribución que permite al INE realizar total o parcialmente las facultades del OPLE en un proceso electoral local. Dependiendo del alcance de la asunción existirán temporalidades distintas para su solicitud. En el caso de asunciones totales, la misma deberá realizarse previo al inicio del proceso electoral del que se trate, las asunciones parciales podrán solicitarse en cualquier momento y sobre competencias específicas del OPLE.

Esta facultad se puede ejercer cuando se acredite que en la entidad de que se trate se presenten condiciones sociales que puedan afectar la paz pública o poner en riesgo los principios de la función electoral, o cuando no existan condiciones que garanticen la autonomía o imparcialidad de la autoridad electoral local y ello pueda poner en riesgo la organización de la elección.

Por otro lado, la atracción es la facultad que tiene el INE para conocer respecto de una atribución especifica de los OPLE o inclusive sobre un asunto en particular, se justifica dada la trascendencia o la novedad en el posible criterio de interpretación. La atracción se puede producir en cualquier momento del proceso electoral.

La delegación es la facultad que tiene el INE para conferir atribuciones que son propias, a la potestad de los OPLE. La delegación de facultades se debe realizar antes de iniciado el proceso electoral; sin embargo, el INE puede reasumir las funciones delegadas en cualquier momento.

Un aspecto importante a considerar es que solamente se encuentran legitimados para solicitar el ejercicio de las facultades especiales, los consejeros del INE y de los OPLE, en cuyo caso deberá aprobarse por el voto de al menos ocho de los consejeros de la autoridad nacional. Cabe señalar que el ejercicio de las tres facultades descritas es a criterio del consejo general del INE.

El ejercicio de estas facultades especiales es extraordinario. El sistema nacional electoral establece las facultades y atribuciones que tienen las autoridades electorales locales y la nacional. A partir de ello se debe buscar una adecuada coordinación para la organización de las elecciones, por lo que solo cuando existan condiciones que justifiquen que el INE realice de manera supletoria dichas las facultades y atribuciones es que se podrá ejercer la asunción o la atracción.

Creemos que los supuestos previstos dan un amplio margen de discrecionalidad para el INE, por lo que pueden constituir una camisa de once varas y, en su caso, con el potencial de derivar en distintas arbitrariedades, tanto en su ejercicio como en su omisión. Por ello, el INE tiene la compleja labor de brindar claridad sobre la manera en que ejercerá cada una de las atribuciones, de forma que su ejercicio no rompa con la coordinación y armonización que se debe buscar para consolidar el sistema nacional de elecciones.

Asumir las elecciones locales en los estados de México y Nayarit

Al inicio de las campañas electorales, el Partido Acción Nacional (PAN) solicitó al INE que ejerciera su facultad de asunción parcial respecto de la elección en el estado de México. En concreto, solicitó que asumiera las facultades respecto del programa de resultados preliminares (PREP) y el conteo rápido, específicamente lo relativo a la digitalización de las actas desde las casillas. También solicitó que asumiera las funciones de la oficialía electoral.

Para justificar lo anterior, el PAN esencialmente sostuvo que el INE tiene un mayor expertise para la realización del PREP y el conteo rápido que el Instituto Electoral del Estado de México (IEEM). Respecto de las funciones de la oficialía electoral, el argumento del partido se centró en que la oficialía electoral del IEEM, a su consideración, no había desempeñado adecuadamente sus funciones. Esto en el caso de ciertas solicitudes efectuadas por el propio partido, mismas que derivaron en litigios electorales en los que los órganos jurisdiccionales competentes confirmaron la actuación de la autoridad electoral local.

A la fecha en que se elabora este texto, el consejo general del INE no ha dado respuesta al PAN sobre su solicitud de asunción parcial de la elección de gobernador en el estado de México.

En el caso de Nayarit, por su parte, los consejeros del OPLE solicitaron en diciembre al INE que asumiera la implementación, operación y ejecución del conteo rápido; del programa de resultados electorales preliminares, así como de la recepción de paquetes electorales en los consejos municipales, así como la designación de los secretarios de los consejos municipales. La solicitud que hizo la autoridad electoral local se sustentó en su falta de capacidad —económica y humana— así como en carencias estructurales del propio Instituto.

El INE determinó procedente asumir la realización del conteo rápido y del PREP, así como la designación de los secretarios de los consejos municipales (INE/CG05/2017), esto en virtud de que consideró que el OPLE de Nayarit tiene una debilidad operativa y organizacional en su estructura, pues carece de personal calificado y con la experiencia suficiente, lo que puede afectar la correcta organización de la elección local.

A diferencia de lo que ocurre en el estado de México, donde el IEEM tiene una estructura amplia, cuenta con funcionarios capacitados y tiene un presupuesto suficiente para afrontar la elección, el caso de Nayarit es opuesto. Hasta 2016, la autoridad electoral local no era de carácter permanente, lo que implica que solamente funcionaba durante los procesos electorales, además ese OPLE apenas se conformó en 2015 cuando se designaron consejeros. Un ejemplo claro de las diferencias que existen entre un OPLE y otro es el presupuesto, pues mientras el IEEM cuenta para la elección de gobernador de este año un presupuesto de $1,402,000.00, al OPLE de Nayarit le fueron asignados $166,794,900.00 -aunque ciertamente la diferencia entre los padrones electorales también es considerable.

Esto no solo justifica que en el caso de Nayarit, desde hace varios meses el INE asumiera de manera parcial la organización de la elección local, pues no existían condiciones que permitieran a la autoridad electoral subnacional organizar las elecciones locales sin poner en riesgo los principios de la función electoral. En cambio, en el estado de México, el PAN hace la solicitud de asunción parcial que parece sustentarse más en motivos políticos que en jurídicos o técnicos, pues no solo omite justificar su solicitud en los supuestos legales, sino que lo hace a unas semanas de que se lleve a cabo la jornada electoral, lo que de aceptarse pondría al INE en una posición muy complicada para llevar a cabo las funciones que solicita. Ello sin olvidar que los partidos políticos no están legalmente facultados para solicitar al INE el ejercicio de sus facultades especiales, aunque en la práctica lo hayan hecho en múltiples ocasiones.

Estos casos, dejan ver que los partidos políticos han hecho un uso mediático de la facultad de asunción, pues las han utilizado para deslegitimar a la autoridad electoral local cuando parece que las preferencias electorales no les favorecen o se prevé un resultado estrecho, contribuyendo con ello a enrarecer el ambiente electoral y poniendo mayor presión sobre el OPLE y el INE.

Otros casos en los que el INE ha ejercido sus facultades especiales.

El único caso en el que se el INE ha asumido una elección de manera total es el de la elección extraordinaria de gobernador en Colima, la cual fue asumida por el INE (INE/CG902/2015), de manera que el Instituto Electoral local no intervino en este proceso electoral. Llama la atención que el INE asumió la elección al actualizarse uno de los supuestos a criterio de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) quién al resolver la impugnación en la que declaró nula la elección de gobernador ordinaria (SUP-JRC-678/2015), ordenó al INE asumir los comicios.

Lo paradójico del tema es que la única elección local que hasta ahora ha asumido totalmente el INE, se hizo por mandato del TEPJF, lo que implica que se dejó al margen de la decisión de asunción al propio INE (Cano, 2016).

En cuanto a la asunción parcial, el INE la ha ejercido en distintas ocasiones, por ejemplo: para la realización del programa de resultados electorales preliminares en los estados de Durango, Sinaloa y Tlaxcala, a partir de solicitudes de los propios órganos, reconocidas las carencias en cada caso para operar un PREP que garantice rapidez y certeza en los resultados preliminares.

También existen una importante cantidad de asuntos en los que el INE ha ejercido su facultad de atracción para sentar criterios o precedentes de temas tan diversos como la designación de funcionarios en los organismos electorales, las coaliciones, cómputos distritales y municipales, registro de representantes, entre otros. Buena parte del contenido que actualmente es parte del reglamento nacional de elecciones partió de los criterios establecidos en el ejercicio de la facultad especial de atracción.

Hasta ahora, no existe antecedente alguno de que el INE haya delegado alguna facultad a los OPLE.

En suma, el INE ha valorado las condiciones particulares en cada caso a efecto de determinar si procede o no el ejercer la facultad de asunción o atracción, lo que deja ver que existen diferencias abismales entre las capacidades y estructuras de cada OPLE, así como en las condiciones políticas y sociales de las 32 entidades federativas. Es un hecho es que existen un importante número de OPLE cuyas capacidades son bastante limitadas ya que carecen de la capacitación y experiencia necesaria, así como no contar con una estructura suficiente, ni con los recursos económicos requeridos.

¿Qué podemos esperar para 2018?

En 2018 se realizarán elecciones federales concurrentes con los comicios locales de 29 entidades federativas. Sin duda el clima electoral será tenso, las elecciones serán competidas y las descalificaciones entre contrincantes y hacia las autoridades electorales estarán a la orden del día. Por lo que es de esperarse que en los próximos meses veamos numerosas solicitudes para que el INE asuma –total o parcialmente- la elección en una o varias entidades federativas.

Para no caer en el juego, recordemos que la asunción, atracción y delegación son facultades que solo el INE puede ejercer. Su naturaleza es extraordinaria y únicamente las pueden solicitar los consejeros electorales del INE o la mayoría de los integrantes del órgano electoral local, el ejercicio de la facultad siempre debe ser aprobado por una mayoría de al menos 8 consejeros electorales del INE.

Dado el contexto que se vive en muchas entidades federativas, el ejercicio de estas facultades requiere que el INE cuente, desde ahora, con un diagnóstico puntal sobre el contexto político y social que se vive a nivel local, un seguimiento y análisis permanente sobre si existen condiciones para la celebración pacífica y libre de comicios locales o no.

Adicionalmente consideramos pertinente plantear algunas interrogantes sobre el ejercicio de estas facultades especiales. ¿El INE tendrá capacidad de organizar la elección federal y además asumir total o parcialmente una o más elecciones locales? Dado lo grande de la elección de 2018 y la complejidad que representará su organización, en principio pareciera ser que el INE tendría que delegar facultades, en lugar de atraer o asumir. En tal circunstancia, ¿están capacitados los OPLE y cuentan con suficiencia presupuestal y humana para asumir alguna función del INE en comicios locales?

Si la afectación de la paz pública o la falta de condiciones políticas son motivos para asumir la organización de una elección local, ¿hasta dónde se considerará que en las entidades federativas se actualizan esas causales? De manera somera parecería que varias entidades federativas no pasan por su mejor momento en materia de seguridad, lo cual sin duda afecta la paz pública, así como tampoco se percibe estabilidad política que genere condiciones para celebrar comicios de calidad.

Desde esa perspectiva, ¿el INE tiene mayor capacidad para organizar las elecciones que las autoridades electorales locales? Al final de cuentas, ni la paz pública ni las condiciones políticas son factores que dependan de las autoridades electorales, por el contrario garantizar las condiciones políticas y de seguridad corresponde a los gobiernos federales y locales. Claro ejemplo de ello fue Oaxaca en 2015, donde a pesar de las condiciones adversas se llevaron a cabo elecciones y los hechos de violencia y protesta social no fueron motivo de afectación de los comicios, salvo Tíxtla en el resto de las elecciones locales se validaron por las autoridades electorales, tanto administrativas como jurisdiccionales.

Estas son solo algunas preguntas con relación a las facultades especiales del INE. Sin lugar a duda existen muchas más que pasan -entre otros- por aspectos vinculados a la libertad de configuración normativa de los estados y la necesidad o no de que el INE establezca —en ejercicio de sus facultades vigentes desde 2014— condiciones que brinden mayor certeza ante los no pocos casos de omisión legislativa, de lo que conviene citar a manera de ejemplo los grandes vacíos en las legislaciones locales sobre reelección y que sin duda -además de ser novedoso y trascendental- tiene el potencial real de afectar la calidad de las elecciones locales de 2018.

Arturo Espinosa Silis. Especialista en temas electorales y director de Strategia Electoral. Twitter: @aesupd

Francisco Rojas Choza. Cursa la maestría de análisis político en la Universidad de Guanajuato y coordina el Observatorio Electoral de Strategia Electoral. Twitter: @rojaschoza


Fuentes:

Cano, Rosa María, La anulación de la elección de gobernador en el Estado de Colima y su impacto en el federalismo electoral, en La (In)Justicia Electoral a Examen, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y Centro de Investigación y Docencia Económica, 2016, pp. 155-179.

Marván, María, (2014) “Reforma electoral 2013–2014. Centralización como alternativa al sospechosismo”, En Análisis Plural, primer semestre de 2014, ITESO, Tlaquepaque. Disponible en: http://bit.ly/2rIWP2P

Sánchez. Arturo, Vives, Horacio, Las nuevas atribuciones del INE al interior de las elecciones locales, Revista Mexicana de Derecho Electoral, núm. 6, 2014, pp. 141-155.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Reglamento de Elecciones, Instituto Nacional Electoral.

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En las próximas semanas, la Suprema Corte de Justicia de la Nación tendrá la compleja labor de resolver las acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales promovidas a efecto de controvertir la constitucionalidad de la Constitución de la ciudad de México.

constitucion

Una vez publicada la Constitución de la ciudad de México, se tenían 30 días para ejercer los medios de control de constitucionalidad previstos en las fracciones I y II del artículo 105 constitucional. En este caso, los partidos políticos Morena y Nueva Alianza, la Comisión Nacional de Derechos Humanos, la Procuraduría General de la República y el Senado de la República, promovieron acciones de inconstitucional, el Consejero Jurídico de la Presidencia y el Tribunal Superior de Justicia de la misma ciudad de México, presentaron controversias constitucionales.

Muchas son las interrogantes que surgen en torno al tema, pues todo lo que ha rodeado a la asamblea constituyente de la ciudad de México resulta novedoso y poco explorado desde el ámbito jurídico y político.

En principio, debemos considerar que a diferencia de otras acciones de inconstitucionalidad o controversias constitucionales que han sido del conocimiento de la Suprema Corte, en este caso, existe un componente político importante, el cual ha atraído los reflectores de los medios de comunicación. Basta con señalar que quienes fueron constituyentes, algunos funcionarios del gobierno de la ciudad de México, así como ciertos representantes de los partidos políticos, han realizado manifestaciones de extrañeza por el hecho de que los sujetos legitimados solicitaran a la Suprema Corte que se pronuncie sobre la constitucionalidad de la nueva Constitución de la ciudad de México.

Sin abundar en las aristas políticas, creo que no debemos olvidar que el control de constitucionalidad es un elemento esencial en cualquier democracia. Fundamental para garantizar el ejercicio de los derechos humanos y la observancia de los principios constitucionales rectores del Estado.

En cuanto a lo jurídico, vale la pena reflexionar sobre algunas cuestiones que se derivan de estas impugnaciones en contra de la Constitución de la ciudad de México, y que sin lugar a dudas detonarán un debate más abierto sobre el control de constitucionalidad.

En primer lugar, puede sonar extraño que una nueva Constitución creada por una asamblea constituyente sea sometida a un control de constitucionalidad, pero no podemos perder de vista que vivimos en un Estado constitucional de derecho, en el que todo ordenamiento jurídico debe adecuarse a lo establecido en la Constitución federal y, en este caso, al tratarse de una Constitución de carácter local la regularidad constitucional debe garantizarse por parte de la Suprema corte —sin importar el origen legislativo que tenga.

En el plano estrictamente procesal, surge una pregunta no menor: ¿quién será el encargado de defender a la Constitución de la ciudad de México? Dado que no existen reglas claras por tratarse de una impugnación poco usual. Es decir, el cuestionar una Constitución recién creada por una asamblea constitucional, es posible pensar en algunas alternativas. Primero, cabe la posibilidad de que se convoque nuevamente a la asamblea constituyente, aunque jurídicamente ya desapareció al aprobar este texto constitucional; también podría considerarse a la asamblea legislativa dado que es el órgano legislativo en funciones de la ciudad de México o; en su caso, ya que el Jefe de Gobierno fue el encargado de publicar la nueva Constitución, éste podría asumir la defensa del texto constitucional —vale mencionar que de cualquier forma deberá comparecer como sujeto responsable.  Cabe señalar que determinar el responsable de defender la Constitución de la ciudad de México, será uno de los primeros aspectos que tendrá que resolver Javier Laynez, en su calidad de ministro ponente de estos asuntos.

En cuanto al fondo de las impugnaciones, es interesante conocer los temas que se plantean, pues si bien son un número importante de conceptos de invalidez que se hacen valer —más de 50—, estos se pueden agrupar en cuatro rubros generales.

1. El Constituyente de la ciudad de México reguló materias que son exclusivas de la federación y, por tanto, existe una posible invasión a la esfera de competencias tanto del ejecutivo como del legislativo federal;

2. Algunas disposiciones contravienen los mecanismos constitucionales y convencionales de derechos humanos, ya sea porque modifican la protección que constitucionalmente se les otorga o porque contemplan derechos que no están expresamente previstos en la Constitución federal;

3. Hay disposiciones que son ambiguas y, por tanto, pueden considerarse contrarias al texto de la carta magna, y

4. Algunos de los temas regulados van más allá de lo dispuesto por el texto constitucional, por lo que la Constitución de la ciudad de México excede lo establecido por la Constitución federal de nuestro país;

Así, en concreto, la Suprema Corte deberá pronunciarse sobre el alcance de gran parte de las disposiciones de la Constitución de la ciudad de México, tales como:

• Que la asamblea de la ciudad de México se integre por la mitad de legisladores electos por el principio mayoría relativa y la otra mitad por el de representación proporcional.

• La validez de la revocación de mandato como mecanismo de rendición de cuentas y una figura de democracia directa.

• La autonomía de las alcaldías para acceder a recursos públicos y determinar la remuneración de sus servidores públicos.

• El uso medicinal de la mariguana y la eutanasia como derechos humanos de los ciudadanos de la ciudad de México.

• Los alcances del control de constitucionalidad que podrá ejercer el Tribunal Superior de Justicia.

• La validez del mecanismo para integrar el Consejo de la Judicatura del Poder Judicial local.

• La posible invasión de competencias federales, derivada de la regulación de ciertos aspectos relacionados con la salud, el agua, la educación, política exterior y cuestiones laborales.

• El mecanismo para reformar la Constitución local.

• Los requisitos que se establecen para declarar la nulidad de una elección a nivel local.

Estos son sólo algunos de los temas respecto de los cuales existe controversia. La revisión que lleve a cabo la Suprema Corte respecto de la constitucionalidad de la Constitución de la ciudad de México servirá para darle mayor legitimidad al propio texto constitucional. Sin que esto implique que los ministros vayan a ser el constituyente último, pues su función únicamente consistirá en determinar la validez o invalidez de las disposiciones constitucionales y, en todo caso, señalar la interpretación que se le debe dar a aquellas disposiciones que considere poco claras. De tal manera que, si se llegaré a declarar la invalidez de algún precepto, será el órgano reformador de la Constitución local quien pueda responder con las modificaciones que considere. Sin duda, pues, habrá que estar pendiente de lo que resuelva el máximo tribunal constitucional de nuestro país.

Arturo Espinosa Silis. Licenciado y maestro en derecho. Twitter: @aesupd

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En días pasados el Partido Revolucionario Institucional manifestó su intención de impulsar una consulta popular a efecto de someter a la consideración ciudadana la reducción del Congreso de la Unión. Concretamente, disminuir el número de legisladores electos por el principio de representación proporcional. En el caso de los Diputados quitar la mitad –pasar de 200 a 100 diputados- y en el caso de los Senadores eliminar por completo a los 32 que se eligen bajo este sistema.

voladoLa ley define a la Consulta Popular como un mecanismo de participación ciudadana, a través del cual se ejerce el derecho a votar a fin de opinar respecto de uno o varios temas de trascendencia nacional (artículo 4 de la Ley Federal de Consulta Popular). La pregunta debe ser calificada en cuanto a su legalidad por la Suprema Corte de Justicia y el Instituto Nacional Electoral tiene su cargo la organización para recabarla.

La Consulta Popular puede ser solicitada por el Presidente de la República, el 33% de los integrantes del Congreso de la Unión, o el 2% de los ciudadanos que integren la lista nominal[i], (artículo 35 constitucional). Actualmente ese 2% equivale a 1,605,120 ciudadanos.

La Constitución también señala los temas que no pueden ser objeto de consulta: restricciones a los derechos humanos reconocidos por la Constitución; las definiciones relativas a la forma de gobierno establecidas en el artículo 40 constitucional, la materia electoral, los ingresos y gastos del Estado, la seguridad nacional, y la organización y operación de las fuerzas armadas.

Sobre el contenido de la Consulta Popular planteada por el PRI algunos han planteado la interrogante de si ¿el tema es materia electoral? Será la Suprema Corte quien en su momento, y en caso de que el partido consiga el apoyo ciudadano suficiente, conteste esta interrogante. No obstante, analíticamente es útil revisar los argumentos que sostienen que preguntar sobre la disminución de legisladores plurinominales es materia electoral y, por tanto, no pude ser materia de Consulta Popular, frente a los argumentos que sostienen que no, que forma parte del ámbito de asuntos parlamentarios y, por ello, es legal plantearla.

Sobre las razones de la representación proporcional conviene hacer una breve revisión. El principio de representación proporcional cuenta con tres características que según Luigi Ferrajoli lo hacen más idóneo que ninguno otro para asegurar la representación política:[ii] (i) garantiza la igualdad de los ciudadanos en los derechos políticos de voto, así como que se produzcan instituciones representativas de todo electorado; (ii) es el único capaz de utilizar todos los votos válidos a fin de garantizar la igualdad electoral de los ciudadanos, la cual, equivale a la igualdad política, y (iii) refleja y reproduce de mejor manera el pluralismo de las opiniones políticas, la heterogeneidad de los intereses y los conflictos de clases que atraviesa el electorado, es decir, la complejidad de la sociedad.

En México, con un solo voto se eligen a más de un candidato, mediante dos sistemas distintos, mayoría relativa y representación proporcional. Esto resulta complejo y pudiera ser confuso para muchos ciudadanos, por lo que trataré de explicar brevemente cómo funciona.

En el caso de los Diputados, la Cámara se integra por 500 legisladores, de los cuales 300 se eligen bajo el principio de mayoría relativa, mediante el voto ciudadano directo. El país se divide en 300 distritos electorales, de manera que en cada distrito, los electores eligen a un candidato que los represente ante el órgano legislativo en forma directa.

Los 200 diputados restantes se designan mediante el principio de representación proporcional, para ello, el país se encuentra dividido en 5 circunscripciones plurinominales, de manera que por cada circunscripción existe una lista de cada partido político o coalición integrada por 40 candidatos que serán electos por este medio. Al momento en que el elector emite su voto por un candidato de mayoría relativa, su voto también computa para efectos de la elección de representación proporcional en la circunscripción que integre. Se busca que los partidos políticos que no obtuvieron mayoría de votos, pero que tienen una votación que es superior al 3% de la votación emitida cuenten con diputados de representación proporcional, de manera que la votación que obtuvieron tenga presencia en el órgano legislativo.

La fórmula para asignar a los Diputados de representación proporcional está prevista en la Constitución y en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. A partir de ello, la autoridad electoral asigna las diputaciones que correspondan a cada partido conforme a los candidatos que integran la lista presentada por cada partido político o coalición en la circunscripción que corresponda.

Por su parte, la Cámara de Senadores se integra por 128 legisladores, 64 son electos bajo el principio de mayoría relativa en una proporción de dos Senadores por cada entidad federativa, 32 son electos bajo el criterio de primera minoría y los 32 restantes bajo el principio de representación proporcional. En este caso, los partidos políticos presentan una sola lista de candidatos a Senadores por el principio de representación proporcional para todo el país y será mediante la aplicación de la fórmula de distribución de senadurías que se asignará a cada partido político las que corresponda.

Entendiendo cómo funciona la representación proporcional, habría que delimitar hasta dónde es materia electoral y hasta donde parlamentaria.

El derecho electoral se ocupa de lo relacionado con la elección de los integrantes del Congreso de la Unión a través de ambos principios, esto es, el proceso de selección de candidatos, el registro de los mismos, la integración de las fórmulas de candidatos, la integración de las listas de representación proporcional que conforma cada uno de los partidos políticos o coaliciones, las precampañas y campañas que realizan los aspirantes y candidatos a cada uno de los cargos de elección popular, los resultados de la elección, la declaración de validez de la elección, la entrega de las constancias de mayoría, la aplicación de la fórmula de representación proporcional e incluso el acceso al ejercicio del cargo.

Por su parte, el campo del derecho parlamentario versa sobre la composición e integración del Congreso, esto es, el número de legisladores que integran el órgano legislativo, la forma de organización interna, como es la conformación de grupos parlamentarios, y desde luego, el ejercicio de las atribuciones y facultades inherentes al cargo como legislador.

De acuerdo con el aviso de intención para realizar una Consulta Popular presentado por el Presidente del Comité Ejecutivo Nacional del Partido Revolucionario Institucional al Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión (consultable aquí), la pregunta que busca formular este partido es: “¿Estás de acuerdo en que se modifique la Constitución para que se eliminen 100 de las 200 diputaciones federales plurinominales y las 32 senadurías plurinominales?”

De este cuestionamiento es necesario distinguir dos ámbitos: uno que involucra la composición del Congreso de la Unión, es decir, el número de integrantes que integran cada una de las Cámaras y otro que implica el método de elección de los legisladores que integran el órgano parlamentario.

Por ello, existen opiniones -informadas y no- que consideran que el tema de la Consulta Popular es electoral o bien parlamentario. Me parece que bordea en los límites entre ambas materias. Lo relevante consistirá en determinar si involucra aspectos que tienen que ver con la elección de Diputados y Senadores bajo el principio de representación proporcional o si únicamente involucra la composición e integración del Congreso de la Unión al reducir el número de legisladores, con independencia del método de selección.

Dicho en otras palabras, si el objeto de la consulta es únicamente reducir el número de Diputados y Senadores que conforman el Congreso de la Unión o si la misma trasciende a los aspectos vinculados al mecanismo de elección de los mismos y con ello a la materia electoral.

Me parece que la línea entre estos dos temas es muy fina, pues si bien la composición del Congreso desde el punto de vista del número de integrantes que debe tener es un debate ajeno a la materia electoral, lo cierto es que los efectos de una determinación así pueden tener impacto en el ámbito electoral. Esto se debe a que de manera indirecta repercuten en el proceso de elección ya que al tener un Congreso más pequeño, la distribución de fuerzas políticas necesariamente será distinta. Lo cual  se acentúa si consideramos que algunos partidos políticos únicamente cuentan con legisladores electos bajo el principio de representación proporcional, lo cual podría incidir en el sentido del voto que emitan los ciudadanos, lo que involucra la materia electoral.

Arturo Espinosa Silis. Abogado, especialista en temas electorales y maestro en cerecho. Twitter: @aesupd

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[i] El listado nominal de electores se integra por 80,256,024 ciudadanos.

[ii] FERRAJOLI, LUIGI, Principia Iuris, teoría de la democracia, Trota, Madrid, 2011, p. 179.

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