El sábado 1º de diciembre, Andrés Manuel López Obrador tomó posesión del cargo de presidente de México como resultado de los comicios del 1 de julio, en los que obtuvo más de 30 millones de votos. En su primer discurso portando la banda presidencial, AMLO destacó las principales acciones que llevaría a cabo su gobierno para llevar al país a “la cuarta transformación de la vida pública”.

Como parte del discurso, Andrés Manuel retomó la frase utilizada en campaña “no puede haber gobierno rico con pueblo pobre”, para anunciar acciones tendientes a abolir los privilegios que reciben los altos funcionarios públicos, entre las que destacó que bajaría los sueldos de “los de arriba” para aumentar “los de abajo”. A partir de ahora, señaló el político tabasqueño, nadie ganaría más que el presidente.

En un país con altos índices de desigualdad y en el que los abusos y excesos de la clase política no han sido pocos, regular los salarios de los servidores públicos y ofrecer certeza respecto a los parámetros objetivos para establecer las remuneraciones, pareciera ser una propuesta acertada. Sin embargo, en una democracia constitucional como a la que aspira ser nuestro país, la forma es fondo y no todo vale. Para que la iniciativa sea viable, las remuneraciones de los servidores públicos deben regularse de conformidad con los principios y derechos reconocidos en la Constitución.

Para llevar a cabo la propuesta del presidente, y en cumplimiento del mandato constitucional contenido en los artículos 75 y 127, fracción VI, el Congreso de la Unión aprobó la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos (LFRSP) y se adicionaron al Código Penal Federal (CPF) los artículos 217 bis y 217 ter para sancionar actos por remuneración ilícita. Como lo señala la propia LFRSP en su artículo 1º, su objeto es regular las remuneraciones que perciben los servidores públicos de los poderes de la Unión, incluidos aquellos dotados de autonomía constitucional.

Más allá de la euforia provocada por el cambio de gobierno y las medidas anunciadas, resulta indispensable cuestionar no solo la pertinencia de las propuestas, sino también su viabilidad: ¿Cumple la LFRSP con los estándares establecidos en la Constitución? ¿La regulación de los sueldos afecta la autonomía constitucional e independencia del poder judicial? ¿Existen alternativas menos lesivas?

En ejercicio de sus facultades constitucionales, la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) promovió una acción de inconstitucionalidad para que fuese la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) quien determine la constitucionalidad de la LFRSP.1 Según la propia CNDH, no se oponen a que las remuneraciones de los servidores públicos sean reguladas, sin embargo, señala que dicha regulación debe garantizar el respeto y protección de los derechos reconocidos en el bloque de constitucionalidad.

En este sentido, la acción de inconstitucionalidad de la CNDH plantea cuatro conceptos de invalidez entrelazados por un hilo argumentativo basado en la afectación al principio de igualdad y no discriminación, el derecho a la seguridad jurídica y el principio de legalidad. En términos generales, algunos de los planteamientos son los siguientes.

Redacción ambigua e imprecisa

En los conceptos de invalidez, la CNDH hace referencia de forma constante a las carencias en la redacción de los preceptos impugnados, lo que genera incertidumbre en su aplicación y afecta el derecho a la seguridad jurídica y el principio de legalidad de los gobernados.

Por ejemplo, los artículos que se adicionan al CPF sancionan la autorización o recepción de un pago en demasía y la omisión de reportarlo al superior jerárquico dentro de un plazo de 30 días naturales. Supongamos que un servidor público recibe un pago por concepto de un crédito hipotecario, pero olvida reportar el ingreso a su superior. Bajo este supuesto, el servidor público estaría incurriendo en responsabilidad y podría ser sancionado penalmente.

De acuerdo con el planteamiento de la CNDH, la redacción de ambos preceptos genera incertidumbre jurídica en el destinatario de la norma, ya que se impone una carga desproporcionada a los servidores públicos y no acotan de forma adecuada la conducta que será sancionada. Además, los artículos son copiados de la iniciativa presentada en 2009,2 pero que estaban contemplados para mantenerse en la propia ley. Al traspasar los artículos al CPF sin haber realizado ningún tipo de modificación, se evidencia la carencia de técnica legislativa, ya que realiza una remisión inexacta y duplica el numeral 217 Bis.

Distinción injustificada

Asimismo, la LFRSP establece en múltiples ocasiones tratos diferenciados entre las categorías de funcionarios, sin ofrecer justificaciones basadas en criterios objetivos y razonables, lo que pudiera constituir una afectación al principio de igualdad y no discriminación.

Siguiendo el ejemplo de los numerales del CPF, los preceptos hacen una excepción al personal de base y supernumerario de las entidades públicas que no tengan puesto de mando medio o superior, así como el personal de tropa y clases de las fuerzas armadas.

El argumento de la CNDH se basa en que el artículo 127 constitucional no diferencia entre categorías de servidores públicos por lo que, “ahí donde la norma fundamental no distingue, la ley ordinaria no tendría que hacerlo”, mucho menos si no se ofrecen razones para superar el parámetro establecido en el artículo 1º de la Constitución.

Omisión legislativa parcial y afectación a la autonomía constitucional

La CNDH señala que la ambigüedad e indeterminación con la que se redactó la LFRSP, constituye una omisión legislativa parcial que se traduce en la afectación al derecho a la seguridad jurídica y el principio de legalidad. Además, solicitó la revisión de oficio del proceso legislativo ya que considera pudieron existir violaciones procedimentales que pudieran derivar en la declaración de inconstitucionalidad.

Finalmente, sirva el espacio para llamar la atención sobre el fondo de la cuestión. La aprobación de la LFRSP ha abierto un debate que no es nuevo, pero que mantiene una enorme relevancia en los tiempos que nos ocupan: la división de poderes y la independencia judicial. No se trata solamente de una discusión sobre las remuneraciones en el poder judicial, sino sobre los principios mismos del Estado de derecho.3 Sobre la forma y el fondo, será la SCJN quien tenga la última palabra.

Carlos R. Asúnsolo Morales. Investigador del Centro de Estudios sobre la Enseñanza y el Aprendizaje del Derecho, A.C.
Twitter: @casunsolom


1 La Acción de Inconstitucionalidad solicita la invalidez de los artículos 5,6,7,8,12, 13, 14, 15, 16, 17 de la LFRSP y 217 Bis y 217 Ter del Código Penal Federal, así como la revisión de oficio del procedimiento legislativo que dio origen a la norma impugnada.

2 La aprobación de la ley llega casi 8 años tarde. Desde el 24 de agosto de 2009 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma constitucional para establecer los límites a las remuneraciones a las que todo servidor público tiene derecho. El decreto establecía un plazo de 180 días naturales posterior a la publicación para que el Congreso de la Unión expidiera o adecuara la legislación para hacer efectiva la reforma. Fue hasta el 13 de septiembre de 2018 que la Cámara de Diputados aprobó la ley.

3 No han sido pocas las manifestaciones que ha generado la propuesta en el ámbito del poder judicial, y que buscan remarcar la importancia que tiene la autonomía de las y los juzgadores para el correcto funcionamiento del sistema jurisdiccional de protección de derechos. Más de 2,000 empleados de la judicatura, entre ellos 600 magistrados, han promovido juicios de amparo. Recuperado de: El País.

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El fenómeno de la globalización ha reconfigurado las relaciones en el plano internacional y cambió la forma en que los diversos sujetos que lo componen interactúan entre ellos. El Estado ha dejado de ser la figura de referencia para dar paso al surgimiento de otros actores como los organismos internacionales, las organizaciones de la sociedad civil y los poderes económicos.

empresas

Bajo este nuevo contexto, las empresas multinacionales han emergido como agentes centrales del desarrollo económico y cuentan con una gran influencia política, social y jurídica. No por nada han sido consideradas como la institución dominante del siglo XXI.1 La gran influencia y poder que han adquirido las grandes empresas, ha llevado a la comunidad internacional a impulsar diversos esfuerzos para regular su actividad y el impacto que tienen en los derechos humanos.2

También hacia el interior de las empresas se han venido asumiendo compromisos, como la incorporación de contenidos de derechos humanos en sus planes de responsabilidad social corporativa. Un ejemplo que llama la atención fue la Conferencia de Derechos Humanos de Silicon Valley llevada a cabo en octubre de 2011 y patrocinada por empresas como Google, Facebook, Yahoo o Skype, entre otras, en la que se adoptó el Silicon Valley Standar que incluye compromisos con los derechos humanos que las empresas de tecnología deberían aplicar en el desarrollo de mejores prácticas.

Las empresas de tecnología situadas en el valle de California han cambiado de forma radical la vida de las personas y la manera en que llevamos a cabo actividades tan simples como comunicarnos, pedir comida a domicilio, trasladarse de un lugar a otro o reservar un hospedaje. El impacto que los cambios tecnológicos tienen en las prácticas sociales ha representado un reto en todos los niveles, incluido el ámbito jurídico.

La entrada de Uber, por ejemplo, ha venido a cambiar la movilidad en grandes ciudades del mundo, lo que ha generado conflictos en los diversos países en los que la empresa ha buscado ofrecer sus servicios. Una radiografía de los países y ciudades en donde opera la aplicación nos muestra cómo está Uber en el mundo y el status regulatorio de su presencia, ya sea regulado, en proceso o no regulado: mientras que en algunos países como España se ha resistido a la entrada de este tipo de empresas; en otros se ha optado por regularlos de la misma manera que los servicios de taxi y; otros más, como parece ser el caso de México, se ha optado por hacerlo de manera diferenciada.

Precisamente, en días pasados se discutió en el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) la acción de inconstitucionalidad 63/2016 promovida por la minoría parlamentaria del Congreso del estado de Yucatán en contra de diversos artículos de la Ley de Transporte que pretende regular, entre otras actividades, la prestación de servicios de transporte a través de plataformas tecnológicas, como Uber o Cabify. El debate es novedoso ya que es la primera vez que se aborda este tema.

La Ley regula los diferentes tipos de servicios de transporte que se ofrecen en Yucatán. Entre las modalidades de transporte se encuentran las que prestan el servicio a través de plataformas tecnológicas (artículo 40 quinquies). En términos generales, de acuerdo con la legislación, quienes deseen ofrecer este tipo de servicio deberán cumplir, entre otros, con los siguientes requisitos:

• Una empresa de prestación de servicio de transporte a través de plataforma tecnológica debe contar con una constancia para poder ofrecer el servicio y sólo realizar cobros a través de tarjeta de crédito o débito (artículo 40 quater, fracción V).

• Aquellas personas que deseen ofrecer el servicio deberán contar con una constancia vehicular que sólo será otorgada si: i) son propietarios del vehículo; ii) su valor excede de las 2,750 unidades de media y actualización: iii) el año modelo no sea anterior a 7 años; iv) cuente con un máximo de 7 plazas (incluida la del operador) y con un mínimo de 4 puertas; y, v) cinturones de seguridad, bolsas de aire delanteras, aire acondicionado y equipo de sónico (artículo 40 sexies, fracción VIII y IX).

• Los operadores del servicio, es decir, los choferes, tiene la obligación de prestar los servicios a partir de las rutas establecidas y de abstenerse de realizar cobros en efectivo (artículo 40 septies, fracción III y IV).

Quienes promueven la acción consideran que la ley excede las facultades del legislador local, ya que los requisitos que se les exige a quienes prestan el servicio de transporte a través de plataformas tecnológicas, son mayores a los que se exigen a otras modalidades de transporte, como los servicios concesionados.

En este sentido, la discusión en el Pleno abarcó diversos conceptos de invalidez, como la competencia de las entidades federativas para legislar en materia de comercio electrónico por el impedimento a cobrar en efectivo, la violación al principio de igualdad por la diferencia entre los requisitos exigidos a los diferentes tipos de transporte, la libre competencia y concurrencia al tratarse de barreras para las empresas de tecnología de competir en el mercado, el principio de irretroactividad por los derechos que ya eran ejercidos por estas empresas, y la libertad de trabajo por la obligación para los prestadores del servicio de ser propietarios del vehículo.

Más allá de la variedad de argumentos y puntos de vista que hubo en torno a los diferentes tópicos que se abordaron, llama la atención, en lo que se refiere al tema de empresas y derechos humanos, la alusión a una violación al principio de igualdad ya que, tomando como parámetro de comparación el servicio de taxis, los requisitos establecen un trato diferenciado y, quienes promueven la acción, lo consideran injustificado ya que son discriminatorios, excesivos e inequitativos.

Este planteamiento llevó a los ministros de la Corte a diferenciar entre los servicios de transporte de taxis y aquellos prestados a través de plataformas tecnológicas. En el debate es posible identificar dos posturas, cada una con diferentes justificaciones:

• Aquella que considera que las modalidades son equiparables ya que ambas realizan actividades similares;

• Y, la mayoritaria, que consideró que son de distinta naturaleza, ya que, aunque realizan actividades similares, las formas y condiciones, así como la naturaleza del servicio, son distintas.

Mientras que los taxis prestan un servicio público a través de una concesión, las empresas de tecnología fungen como mediadoras y prestan un servicio entre particulares.

Finalmente, la mayoría de los ministros optaron por no hacer un análisis de la violación al principio de igualdad ya que, entre otras cuestiones, consideraron que este sólo se aplica a las personas y no a bienes o servicios. Como señaló el Ministro Zaldívar, se pretende hacer un análisis de igualdad como si se tratara de una categoría sospechosa cuando no lo es, el legislador hace distinciones todos los días, son constitucionales siempre y cuando sean razonables. Al ser servicios distintos, a la luz del principio de igualdad, no es inconstitucional darles un trato diferente.

En este sentido, la discusión de la razonabilidad de los requisitos se hizo a la luz del impacto que tienen en la libre competencia y concurrencia de las empresas, operadores del servicio y usuarios. Lo que llama la atención es la posibilidad de aplicar el principio de igualdad y no discriminación a las empresas. Esto pudiera llevarnos a un análisis más profundo y que no ha sido ajeno a la SCJN ni a la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CoIDH): ¿Son las personas morales titulares de derechos humanos? En su caso, ¿de cuáles?

En el caso de la SCJN, ya se ha venido discutiendo sobre la interpretación extensiva que algunos ministros han hecho del artículo 1° constitucional para ampliar su protección a las personas jurídicas.3 En una tesis aislada del Quinto Tribunal Colegiado de Circuito, se reconoció que las personas morales deben gozar de los derechos fundamentales reconocidos en la propia Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, siempre que sean acordes con la finalidad que persiguen,4 como pudiera ser el derecho al honor o el derecho de propiedad.

En el ámbito del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, en la opinión consultiva OC-22/16 presentada por el Estado de Panamá ante la Corte IDH, se plantea si las personas jurídicas pueden ser consideradas como titulares de los derechos establecidos en la Convención Americana y acceder al sistema como presuntas víctimas. Para resolver la petición, la Corte IDH hizo una interpretación del artículo 1.2 de la Convención: “Para los efectos de esta Convención, persona es todo ser humano”. Finalmente, el tribunal concluye que las personas jurídicas no son titulares de derechos convencionales, por lo que no pueden ser consideradas como víctimas en el marco de los procesos contenciosos del sistema interamericano (párr. 70).5

Tanto la regulación de las empresas de transporte que prestan el servicio a través de plataformas tecnológicas como la discusión sobre la titularidad de las empresas como sujetos de derechos humanos, evidencian la necesidad de llevar a cabo reflexiones profundas sobre nuevas realidades.

En esta reflexión no debemos perder de vista que la idea de los derechos humanos tiene como fundamento los atributos de la persona humana y nacen con un sentido emancipador de limitar el poder. Al equiparar el alcance y protección de los derechos humanos de las personas a las empresas se corre el riesgo desvirtuar su sentido.

Esto no quiere decir, de ninguna manera, que se deje en estado de indefensión a las empresas respecto de determinadas prácticas estatales. De lo que se trata, simplemente, es de aplicar otro tipo de categorías que se adecuen más al ámbito en el que se desarrollan. Me parece un acierto de la SCJN haber descartado la aplicación del principio de igualdad en el caso concreto y optar por analizar la constitucionalidad de los requisitos de la ley de transporte a la luz del artículo 28° de la Constitución. Otra discusión será la visión de los tribunales sobre la titularidad de las empresas como sujetos de derechos humanos.

Carlos R. Asúnsolo Morales. Investigador del Centro de Estudios sobre la Enseñanza y el Aprendizaje del Derecho, A.C.


1 Teitelbaum, Alejandro, “La armadura del capitalismo. El poder de las sociedades transnacionales en el mundo contemporáneo”, Barcelona, editorial Icaria Antrazyt Economía, 2010.

2 Algunos esfuerzos que llaman la atención en el seno de las Naciones Unidas son el Pacto Mundial de las Naciones Unidas, los Principios Rectores sobre las Empresas y los Derechos Humanos, y la creación del Grupo de Trabajo intergubernamental para desarrollar un instrumento internacional jurídicamente vinculante dirigido a las empresas.

3 Para leer más sobre dicha interpretación, se sugiere el texto de Guillermo J. García Sánchez Las empresas y sus derechos humanos según la Corte, publicado en El juego de la Corte de la revista Nexos.

4 Quinto Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Quinta Región, Tesis Aislada, XXVI.5o (V Región) 2 k (10ª.), PERSONAS MORALES O JURÍDICAS. DEBEN GOZAR NO SÓLO DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES CONSTITUIDOS POR LOS DERECHOS HUMANOS RECONOCIDOS EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LOS TRATADOS INTERNACIONALES, Y DE LAS GARANTÍAS PARA SU PROTECCIÓN, SIEMPRE Y CUANTO ESTÉN ENCAMINADOS A PROTEGER SU OBJETO SOCIAL, SINO TAMBIÉN DE AQUELLOS QUE APAREZCAN COMO MEDIO O INSTRUMENTO NECESARIO PARA LA CONSECUCIÓN DE LA FINALIDA QUE PERSIGUEN. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Agosto de 2012.

5 En la opinión consultiva la Corte IDH llegó a un par de conclusiones interesantes: por un lado, determinó que en la mayoría de los sistemas de protección de derechos humanos no se les reconocen derechos a las personas jurídicas, salvo en el sistema europeo, concluyendo que en el derecho internacional de los derechos humanos no existe una tendencia clara en otorgar derechos a las personas jurídicas o acceder como víctimas a los procesos de petición (párr. 62); y por otro lado, en relación al derecho interno, la Corte IDH consideró que, a pesar de que existe cierta tendencia en los países de la región de reconocer la titularidad de derechos a las personas jurídicas y otorgarles recursos para hacerlos efectivos, los antecedentes no son suficientes para modificar el alcance del artículo 1.2 (párr. 67).

Además, en la audiencia pública el Estado mexicano se sumó a la posición de los tres países (Argentina, Colombia y Guatemala) que manifestaron que el artículo 1.2 de la CADH no confiere titularidad de derechos a las personas jurídicas.

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