Uno de los derechos más relevantes en el ámbito de competencias de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) es el derecho a ser votado. Por lo tanto, una de las labores más conocidas de dicho órgano de justicia es la protección de este derecho; sin embargo, vale la pena cuestionarnos, ¿cuál es el alcance del derecho a ser votado y con qué principios se relaciona?

De acuerdo con la Sala Superior del TEPJF, el derecho a ser votado implica el derecho a ocupar, permanecer y ejercer el cargo para el cual fue electo un ciudadano. Es decir, ejercer las funciones que le son inherentes al cargo. Esta lógica implicaría, por ejemplo, que los actos que obstaculicen el ejercicio de la función legislativa y, a su vez, impidan la revisión de la regularidad de los procedimientos al interior de un órgano, inciden en el derecho que tienen los representantes parlamentarios a desempeñar su encargo, por lo que pueden revisarse en la vía electoral.

A raíz de la impugnación presentada por los senadores del Partido Acción Nacional (PAN) en contra del proceso de votación realizado por el Senado de la República para elegir a la presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), la Sala Superior del TEPJF pudo haberse pronunciado sobre la tutela de la pluralidad parlamentaria y la protección de las minorías en el poder legislativo.

De forma opuesta a la decisión mayoritaria de la Sala Superior, que optó por no pronunciarse respecto a los temas del fondo del caso, consideramos que los senadores, y sobre todo las minorías parlamentarias, deben tener acceso a mecanismos jurídicos que, al interior del órgano, les permitan revisar la legalidad de sus procedimientos. Estos mecanismos permitirían tutelar la pluralidad parlamentaria y asegurar que, en el ámbito de los órganos legislativos, el principio mayoritario se sujete al Estado de derecho.

En este artículo se explicarán brevemente los orígenes del caso concreto y cuál fue la decisión que tomó la mayoría de la Sala Superior. Posteriormente, se expondrán, de manera más exhaustiva, las razones por las cuales consideramos que el tema principal de la controversia –la existencia de un recurso efectivo– no era un acto materialmente parlamentario, sino que incidía en el derecho de los legisladores a ejercer su encargo, aspecto que ha sido tutelado desde el derecho electoral y por el cual se debía analizar el fondo del asunto.

Ilustración: Víctor Solís

Explicación del caso

El 11 de noviembre de 2019, los senadores del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional (PAN) objetaron ante la Sala Superior la elección de la presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH). Entre sus principales argumentos, señalaban que se les había negado –en el Senado– la posibilidad de tramitar un medio de defensa interno que tuviera como finalidad revisar las irregularidades cometidas durante el proceso de designación de la actual titular de la CNDH y que, en general, permitiera controvertir los nombramientos realizados por el propio órgano legislativo.

La sentencia de la Sala Superior y nuestra postura al respecto

La mayoría de la Sala Superior decidió desechar de plano los medios de impugnación presentados y, como consecuencia, no pronunciarse respecto a los temas de fondo. Según esta postura, las demandas no podían ser analizadas en esa instancia, ya que el acto controvertido —la designación de la presidenta de la CNDH— era formal y materialmente parlamentario, de manera que el único competente para emitir una resolución al respecto era el Senado.

Asimismo, se señaló que el nombramiento cuestionado es un proceso realizado por el Senado a través de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, para el cual es necesaria la votación de al menos las dos terceras partes de los senadores presentes. Con base en esto, se llegó a la conclusión de que dicho proceso no podía analizarse mediante la vía electoral, ya que no se involucraban derechos, obligaciones o algún ejercicio político que fuera regulado o tutelado por el derecho electoral.

No compartimos esa postura porque, desde nuestra perspectiva, la resolución mayoritaria solo se enfocó en el proceso de designación en sí mismo y perdió de vista que a los integrantes del grupo parlamentario interesado se les había negado la posibilidad de instaurar un medio de defensa al interior del Senado para revisar el procedimiento de designación. Esto no constituye un acto netamente parlamentario, sino que incide en el derecho de los legisladores a ejercer su cargo que, a su vez, constituye un elemento que ha sido tutelado desde el derecho electoral.

Acorde con estas consideraciones, el que los legisladores no puedan tener acceso a un mecanismo interno en el Senado para controvertir las designaciones realizadas por el propio órgano, desde nuestra perspectiva, constituye un obstáculo para el ejercicio de su función legislativa. Por ello, en este caso concreto, era factible que se revisara el medio de impugnación interpuesto en la vía electoral.

Pues si bien la Sala Superior no es competente para pronunciarnos sobre el proceso de designación como tal, debido a la relación del acto impugnado con el derecho de los senadores a ejercer el cargo, sí tiene facultad para pronunciarse sobre la obligación que tiene o no el Senado de generar los medios necesarios para garantizar el ejercicio efectivo de los derechos político-electorales de sus integrantes.

Desde esta perspectiva, los obstáculos para el ejercicio del cargo en este asunto no se encontraban en la imposibilidad de los senadores para deliberar entre sí, sino en la imposibilidad de cuestionar las decisiones del órgano. Fue así como la controversia sobre la designación de la presidenta de la CNDH tenía, a su vez, implicaciones sobre el acceso a la justicia de los senadores y el control político como mecanismo para inconformarse ante las decisiones mayoritarias.

La importancia de un recurso efectivo

¿Qué significa contar con un recurso efectivo para cuestionar procesos al interior del Senado? Consiste en la previsión de mecanismos internos que permitan garantizar el derecho de los congresistas y de las minorías parlamentarias a ejercer el cargo para el cual fueron electos por la ciudadanía.

Esta protección se basa en la necesidad de desarrollar el control político que tienen los representantes populares en las designaciones de cargos públicos, así como de tutelar una pluralidad parlamentaria que se sustente en el Estado de derecho. Asimismo, busca responder a una vulneración al ejercicio del cargo, basada en la imposibilidad de cuestionar las decisiones del Senado, como lo fue el proceso de designación de la titular de la CNDH.

Por lo tanto, este asunto permitía estudiar la posibilidad de ir más allá del caso concreto y plantear la necesidad de que se implementen mecanismos de revisión de procesos y de resolución de conflictos al interior del Senado. De igual manera, presentaba la deseabilidad de examinar los derechos de la oposición política en el poder legislativo.

Esta oportunidad de estudio se ve ejemplificada tanto por la Comisión de Venecia por países como España y Colombia. Para el caso de la Comisión de Venecia, la relación que existe entre la mayoría parlamentaria y la oposición es un elemento que promueve el fortalecimiento de la democracia. De tal manera que esta Comisión reconoce el uso de mecanismos previstos al interior del parlamento y de reglas internas para resolver conflictos, basadas en la protección de los miembros del órgano parlamentario1 y de un control político contramayoritario.

A nivel legislativo de países como Colombia y España, este tipo de controles tienen la finalidad de:

• Hacer efectivos los mandatos constitucionales.

• Impedir la tiranía de los gobiernos sobre el pueblo.

• Controlar los abusos de un sector sobre otro.2

• Dar espacio al pluralismo en el proceso deliberativo.3

Es ilustrativo resaltar la importancia que representa este recurso para este tribunal como guardián de la Constitución, puesto que tutela el derecho de los legisladores a ejercer su cargo con garantías de revisión de la legalidad de sus procedimientos.

Conclusiones

Consideramos que la discusión más relevante en el caso no debía girar en torno al proceso de designación de la titular de la CNDH, sino sobre el tema central del fondo de la controversia. Es decir, más allá de estudiar cuál fue el proceso de designación, era necesario analizar la necesidad de implementar herramientas de cuestionamiento y verificación de los procesos al interior del Senado.

Su importancia radica en que para que los legisladores puedan ejercer su cargo de forma efectiva, deben contar con los mecanismos que les permitan impugnar las decisiones del órgano que integran y, así, mejorar sus resoluciones y dar legitimidad a sus procesos internos. A su vez, el análisis pormenorizado de este tipo de casos es relevante en la medida en que los jueces constitucionales de un tribunal electoral tengamos la oportunidad de salvaguardar los principios democráticos del pluralismo y la representación política.

María Paula Acosta Vázquez.
Estudió Ciencia Política y Relaciones Internacionales (ITAM); auxiliar del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Claudia Elvira López Ramos.
Licenciada en Derecho por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE); Secretaria Auxiliar del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Reyes Rodríguez Mondragón.
Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Agradezco a las coautoras por su colaboración.


1 European Commission for Democracy Through Law (2019): “Parameters: On the Relationship Between the Parliamentary Majority and the Opposition in a Democracy: a Checklist”, Opinion No. 845/2016.

2 Sentencia T-983ª/04 de la Corte Constitucional de la República de Colombia.

3 José Carlos Nieto (2019): “Los derechos de las minorías parlamentarias en el procedimiento legislativo. Análisis del ius in officium en la tramitación de las ‘leyes de desconexión’ de Cataluña”, Estudios Deusto, vol. 67, núm. 1.

Leer completo

La propuesta para la creación de una serie de videos en las que se discutan las diversas vías a través de las cuales se propicie una mayor cercanía entre la labor de los jueces y la ciudadanía, surgió de la preocupación respecto a los bajos niveles de confianza ciudadana que se tiene enlos órganos impartidores de justicia.1

Ilustración: Patricio Betteo

En este contexto surge e-justici@ como un proyecto que incentiva el debate entre los especialistas de diversas áreas quienes, por su familiaridad con la labor jurisdiccional y el conocimiento de los factores que intervienen en el proceso de impartición de justicia, se vuelven los protagonistas ideales de una discusión que, además de desentrañar las problemáticas actuales a las que se enfrentan los jueces durante su labor, plantea nuevos retos para los impartidores de justicia y la sociedad en general.

Esta iniciativa está orientada a explorar los pros y contras de diversos mecanismos cuyo objetivo es llevar a la práctica los principios de justicia abierta, transparencia y participación ciudadana al interior de las cortes y de los tribunales. Lo que se busca, principalmente, es explorar diferentes vías que permitan establecer una comunicación eficiente entre las instituciones judiciales y la ciudadanía, sin que ello implique el desapego a los principios rectores de la labor jurisdiccional.

En esta primera edición de e-justici@, Reyes Rodríguez Mondragón, magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), moderó el diálogo entre los tres especialistas invitados: Jorge Cerdio (ITAM),  Ana María Ibarra Olguín (SCJN) y  Javier Martín Reyes (CIDE).

En principio, se les hizo la misma pregunta que da título a esta primera reseña a los tres ponentes y, como era de esperarse, la discusión no sólo se apegó al análisis abstracto de lo que es deseable o no de la publicación de los proyectos de sentencia, sino que también se tomó en consideración el contexto sociopolítico actual del país, así como las lecciones aprendidas tanto de la academia como de la experiencia de algunos de los ponentes al haber formado parte de un órgano judicial.

Desde el inicio, la Suprema Corte2 y la Sala Superior3 del TEPJF se perfilaron como los órganos en torno a los cuales giraría la discusión, justo porque son las dos principales instancias a nivel federal que permiten la publicación de proyectos de sentencia.

En la discusión se señaló que, en términos generales, la Suprema Corte publica los proyectos de sentencia de aquellos casos en los que se interpreta una norma de la Constitución o en los que se haya declarado la inconstitucionalidad de algún precepto legal, así como aquellos asuntos que se estimen relevantes.

En el caso de la Sala Superior se hizo mención de la autorización prevista en su reglamento interno para publicar proyectos de sentencia cuando el pleno lo estime necesario, además, se discutió la última resolución que emitió este órgano el pasado mes de agosto con respecto a la posibilidad de publicar proyectos de sentencia.

Asimismo, se llevó a cabo una revisión de diversos sistemas judiciales afines al mexicano, como lo son los de Chile, Colombia y Costa Rica; y se hizo una rápida aproximación al sistema interamericano y al del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. De este acercamiento a otros sistemas judiciales, no sólo se encontró que la publicación de proyectos de sentencia no está permitida, sino que también se pudo identificar que en la mayoría de los casos las deliberaciones judiciales son privadas y que está prohibido que los jueces opinen públicamente, con anticipación a la resolución, respecto de algún caso sometido a su conocimiento.

Ante este estado de las cosas surge la pregunta sobre las características del sistema mexicano que, a diferencia de otros, han propiciado la permisión de la publicación de proyectos de sentencia.

De los comentarios que se hicieron durante la discusión, se destacó que una de estas características podría ser que, de cierta forma, el sistema judicial mexicano es inverso al “sistema judicial ideal”. Mientras que en un sistema ideal las partes se reúnen en público con los jueces y la discusión y resolución de los asuntos se hace en privado, en nuestro sistema judicial, al menos con respecto a la Suprema Corte y de la Sala Superior del TEPJF, esto ocurre al revés.

Por un lado, se enfatizaron algunos beneficios de la publicación de los proyectos de sentencia, tales como la incorporación de la sociedad civil y de diversos grupos de interés al debate.

Desde esta perspectiva, la discusión pública de los casos judiciales en los medios actualmente se centra en las declaraciones que hacen los jueces durante las sesiones públicas de deliberación, pero no en la sentencia final. Debido a esto, se consideró que la publicación de los proyectos de sentencia sería un buen mecanismo para la exposición de argumentos que podrían o no sustentar una sentencia final y, con ello, se les daría oportunidad a los grupos interesados para manifestarse entorno a la problemática en cuestión.

Por otro lado, se expusieron argumentos que, si bien, reconocen los beneficios de involucrar a la sociedad en los debates sobre los asuntos que son competencia de los órganos judiciales de última instancia, cuestionan los incentivos que podrían tener los jueces —en lo individual— para hacer públicos los proyectos y, como resultado de esto, que se dé una posible afectación a la imparcialidad en la sentencia.

En este sentido, se destacó que la publicación de proyectos de sentencia podía ser utilizada como un conducto a través del cual se envíen mensajes políticos que posicionen a un juez o jueza a favor o en contra de una determinada postura, así como en apoyo a los actores externos que la sostengan.

Se consideró que la difusión anticipada puede implicar un mecanismo para frustrar estrategias internas en el órgano, de manera que un proyecto que en un inicio no tenía el apoyo de una mayoría, termine siendo aprobado debido a modificaciones en las posiciones iniciales, como resultado de la presión generada a partir de la publicación del proyecto.

Se expuso que, como consecuencia de la posible intromisión de actores externos en las decisiones de un tribunal, la garantía de imparcialidad de este órgano —cuyo origen estriba en que una sentencia se hace de forma colectiva— se diluye si de antemano sabemos la postura argumentativa de algún juez o jueza, quien, al momento en el que se lleva a cabo la discusión pública del asunto, llega a con los “dados cargados”.

Como parte del proceso deliberativo del programa, se les planteó a los participantes la problemática sobre la incidencia que puede tener la publicación de los proyectos de sentencia en la confianza y en la legitimación de los tribunales, en un contexto que se caracteriza por medios limitados de difusión oficial.

Las opiniones en cuanto a esta problemática se vieron divididas. Por un lado, se afirmó que esta es una cuestión empírica estrechamente relacionada a los índices de confianza que tiene la sociedad civil, sobre todo en aquellos casos en los que un juez cambia o mantiene su posición inicial. En México, la existencia de una “cultura de la desconfianza” hace que el cambio de opinión de un juez no sea percibido públicamente como una mejor reflexión, sino que se le relacione con la posible influencia que otros intereses tuvieron en su decisión.

Por otro lado, se argumentó que lo que aumentaba la desconfianza pública no era la publicación del proyecto en sí, sino la mala calidad argumentativa de los proyectos difundidos, al tratar de defender lo indefendible. De acuerdo con esta postura, las razones que se exponen en los proyectos son las que pueden incrementar o mermar la confianza ciudadana en los jueces y en la institución que representan.

Entre las conclusiones de este video se destacó que el dilema sobre la publicación de los proyectos de sentencia tiene que ser analizado e instrumentado desde la política de comunicación de una institución. Es decir, la publicación de proyectos no puede darse como una decisión aislada o como un instrumento individual para convocar a la participación ciudadana, sino que debe formar parte de una política pública. Sin embargo, quedó pendiente la discusión sobre las características que debería tener una política pública orientada a la difusión de sentencias, desde una perspectiva de justicia abierta, transparencia y protección de datos personales.

Como resultado de esta discusión y como propuesta para continuar el debate, se pueden considerar como insumos valiosos cuestiones como el plazo de difusión del proyecto, los temas que pueden ser objeto de divulgación, los medios a través de los cuales se debe hacer la publicación, las sanciones que se deben imponer en caso de incumplimiento, así como si la decisión de publicar el proyecto debe ser colegiada o no.

Claudia Elvira López Ramos. Secretaria de Apoyo del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación


1 Latinobarómetro. (2018) Informe 2018, Banco de datos en línea del Latinobarómetro. Chile, pág. 54.

2 Artículo 73 de la ley reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución.

3 Artículo 146 del reglamento interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Leer completo