México ha recorrido un largo camino para lograr la transición a la democracia (al menos procedimental) que se ha ido consolidando a lo largo de más de tres décadas. Inicialmente, las grandes preocupaciones eran contar con una autoridad electoral imparcial, con un padrón electoral confiable y con resultados transparentes y documentados. Sin embargo, hemos observado que, al menos desde las elecciones federales del año 2000, el tema del financiamiento público y privado de las campañas políticas ha sido cada vez más observado y controvertido.

Una forma de reconstruir la evolución de las reglas relacionadas con los ingresos y gastos de los candidatos es hacer una breve revisión de la ley. Como mostramos en la siguiente tabla, con el tiempo se han incluido disposiciones legales que pretenden ejercer un control más estricto sobre cuánto y en qué se gasta el dinero durante una campaña.

Año Provisiones de fiscalización
1993-1994 • Los partidos presentarán informes sobre origen y destino de sus recursos anuales y de campaña.
1996 • El IFE crea la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los partidos políticos y agrupaciones políticas. Los partidos deben presentar informes anuales y de campaña.
2007-2008 • Se crea la Unidad de Fiscalización de Recursos de Partidos Políticos. Se elimina el secreto bancario y se permite transparencia en montos generales.

• Se crea el mecanismo de liquidación de partidos que pierden el registro. Además, los partidos tienen que presentar informes anuales, de campaña y precampaña e informes trimestrales para comunicar sobre el avance de sus gastos.

2014 • La revisión de los informes, así como las auditorías, la contabilidad y la situación financiera de los partidos políticos está a cargo de la Unidad Técnica de Fiscalización (UTF).

• Se generan dos sistemas en línea: 1) el Sistema Integral de Fiscalización y 2) Registro Nacional de Proveedores.

• Los gastos genéricos de campaña serán prorrateados entre las campañas beneficiadas.

• Los partidos presentarán informes ante la Unidad Técnica de Fiscalización, a través de la Comisión de Fiscalización, sobre el origen y destino de recursos: trimestrales de avance del ejercicio, anuales, de campaña y de precampaña.

• Los informes los revisará la Unidad Técnica de Fiscalización:

• 60 días informes anuales

• 10 días informes campaña

• 15 días informes precampaña

• En campaña el INE fiscalizará en 37 días.

• El Consejo General no estará limitado por los secretos bancario, fiduciario y fiscal.

Fuente: Ramírez Lemus, E. E. y R, Zepeda Gil (2017), Gasto y fiscalización electoral en México: 1997-2017, Temas Estratégicos, No. 48, Instituto Belisario Domínguez, Senado de la República, México.

La reforma de 2014 es particularmente importante no sólo por la evidente suma de atribuciones y responsabilidades al Instituto Nacional Electoral (INE), sino porque respondió a una motivación política específica. El caso MONEX1 marcó profunda y negativamente la elección del 2012 debido a que se acusó al candidato ganador, y a su coalición (Enrique Peña Nieto, de la coalición “Compromiso por México” integrada por el PRI y el PVEM), de financiamiento ilícito y triangulación de recursos.

Pese a que no se lograron comprobar las conductas denunciadas, la herida fue tan profunda que las modificaciones al modelo de fiscalización motivaron de manera sustancial la reforma que acabó con el IFE y dio paso al INE. Las nuevas reglas han hecho de México uno de los países con los controles más estrictos y detallados en materia de vigilancia del dinero en campañas políticas2 —el actual reglamento de fiscalización, por ejemplo, tiene más de 400 artículos y 4 transitorios—. Con la transformación de la autoridad federal a una nacional, el INE es responsable de supervisar cómo los partidos políticos ejercen el financiamiento, tanto en períodos en que hay elecciones como en los que no. Esto se logra a través de la comisión de fiscalización integrada por cinco consejeros y cuyos trabajos son apoyados por la Unidad Técnica de Fiscalización (UTF).

Además de un extenso entramado normativo y de la creación de un área técnica especializada en la materia, el Instituto ha aprovechado los avances tecnológicos. Desde 2015 existen un sistema informático para contabilidad en línea (llamado Sistema Integral de Fiscalización o SIF) y un Registro Nacional de Proveedores para controlar el gasto erogado por los partidos. Esto permite que partidos políticos y candidatos independientes registren en tiempo real ante el INE sus operaciones de ingresos y egresos.3

Las herramientas informáticas hicieron posible la reducción de los plazos en los que el INE debe revisar los informes que presenten los partidos durante un proceso electoral (federal o local). Una vez terminada cualquier campaña, todas las candidatas o candidatos tienen un máximo de 3 días para presentar su informe y la autoridad tiene hasta 37 días para revisarlos, dictaminarlos y resolverlos. Es decir, actualmente las reglas establecen que la fiscalización de cualquier elección y para cualquier cargo, debe estar concluida a los 40 días de terminadas las campañas.

Para dimensionar lo que esto significa, en la siguiente gráfica observamos un incremento sustancial en el número de informes de campaña que deben fiscalizarse desde 2008 a la fecha, y un decremento igualmente significativo en el tiempo que tiene el INE para revisar dicha información.

Gráfica 1. Número de informes de campaña a fiscalizar vs días para fiscalizar

Fuente: elaboración propia con datos del IFE/INE

Además de lo anterior, la Constitución prevé la nulidad de cualquier elección si se comprueba el rebase del tope de gastos de campaña, de recibir dinero de una fuente ilícita o de usar recursos públicos en las campañas.4 Estas faltas deben ser acreditadas de manera objetiva y material, y son consideradas determinantes cuando la diferencia entre la votación obtenida entre primer y segundo lugar es menor al 5% en el caso de rebase de topes de campaña.5

Si bien cada proceso electoral ha estado marcado por alguna nueva norma en materia de fiscalización, el modelo se enfrentó a su mayor reto durante el proceso electoral de 2018. Con cada elección, el INE se ve obligado a fiscalizar más candidaturas (hay más partidos políticos y ahora existen las candidaturas independientes) de más cargos de elección popular para todos los niveles de gobierno. Esto es logrado en menos tiempo y, pese a lo anterior, los datos revelan que cada vez se abren más procedimientos de investigación que resultan en más sanciones para quienes violan las disposiciones legales.6

En suma, parece que hemos logrado un sistema que permite conocer de manera expedita el origen y aplicación de los recursos utilizados por los partidos políticos y candidatos durante una campaña. Sin embargo, ¿esto significa que el trabajo legislativo, institucional y jurisdiccional han dado como resultado un modelo acabado y ejemplar? No. Pese a que se han logrado enormes avances en la materia, aún existen problemas importantes que deben resolverse si realmente se quiere tener control sobre el origen y destino de los recursos públicos y privados en cualquier campaña política.

En primer lugar nos referiremos a la muy desequilibrada relación entre el volumen de trabajo y el tiempo para llevarlo a cabo: someter al personal a un calendario tan demandante genera un tremendo desgaste. Sin embargo, llama aún más la atención que, en aquellos casos donde el volumen de información que debe fiscalizarse es mayor, la proporción de conductas anómalas o ilegales detectadas disminuye.7

Lo anterior es consecuencia del modelo de revisión bajo el cual está diseñada la fiscalización electoral.  El INE analiza la información que reportan los partidos políticos y las candidaturas independientes y esos datos se cruzan con información de proveedores y de la actividad registrada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Detectar irregularidades –especialmente las relacionadas con gasto no reportado– depende de una cuidadosa observación y del talento de quienes realizan las auditorías. Por lo tanto, tener menos tiempo para revisar los informes presentados causa efectos negativos en la eficacia de la autoridad electoral a la hora de identificar conductas prohibidas y sancionarlas.

En segundo lugar, está el tema de la disparidad de los criterios para establecer los topes de gastos de campaña a nivel local. La ley federal establece que en el proceso en el que se elige al titular del poder ejecutivo, lo máximo que pueden gastar partidos y candidatos es el equivalente veinte por ciento del financiamiento público de campaña establecido para todos los partidos en el año de la elección presidencial.

En contraste, en el ámbito local los topes son calculados con distintos criterios: algunos estados consideran el tamaño de la lista nominal de electores, otros toman como referencia una porción del financiamiento público que se le otorga a los partidos políticos y algunas entidades hacen consideraciones demográficas, económicas y territoriales. En el Estado de México, por ejemplo, lo máximo que pueden erogar los partidos en la elección de gubernatura es el resultado de multiplicar el 34% del salario mínimo general vigente en la capital del estado, por el número de ciudadanos inscritos en el padrón electoral en el estado y en Oaxaca, para el mismo tipo de elección, se ponderan: el monto del financiamiento público otorgado a los partidos políticos en contienda, el número de ciudadanos inscritos en el padrón, la duración de la campaña y la extensión territorial del ámbito electoral de que se trate.8

Esto es relevante porque la heterogeneidad de criterios dificulta la fiscalización electoral que está diseñada como un esquema nacional, pero, en los hechos, obliga a los auditores a realizar un ejercicio casi artesanal para cada candidatura a la vez que complica la detección de un posible uso excesivo de recursos. Además de los ya mencionados existen otros dos elementos que, al concatenarse, juegan en contra del actual modelo de fiscalización electoral. El primero de ellos es que las sanciones impuestas por la autoridad a los partidos políticos no los disuaden de cometer irregularidades y es consecuencia directa del segundo factor: las multas son solventadas con el financiamiento público federal que tienen garantizado, tal como se ilustra en la gráfica:

Gráfica 2. Contraste entre las multas a partidos políticos (por informe anual
y proceso electoral federal) y financiamiento público federal 2000-2016

Fuente: elaboración propia con datos del INE.

A nivel local, el problema no sólo prevalece, sino que se intensifica (ver gráfica 3). Actualmente, además del financiamiento federal, los partidos que tienen registro en alguna entidad reciben una bolsa adicional. La reforma de 2014 sí se ocupó de homogeneizar el cálculo del dinero público que reciben los partidos políticos a nivel local (a diferencia de lo que expusimos respecto a la situación de los topes de gasto), lo que implicó un aumento considerable en sus prerrogativas. Es decir, los partidos políticos tienen asegurados sus recursos en dos pistas y ello debilita el impacto de las sanciones que puede imponerles la autoridad electoral.

Gráfica 3. Evolución del financiamiento ordinario de los partidos políticos que reciben a nivel local9

Por último, existe otro elemento que no ha permitido que el modelo de fiscalización “cierre la pinza” en torno al origen y destino del dinero en campañas: algunas diferencias de criterios entre el INE y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF).

En la elección para la gubernatura de Coahuila en 2017, el INE comprobó que el candidato ganador no reportó gastos vinculados a propaganda en la red social Facebook, ni el pago a representantes generales y de casilla ni la producción y post producción de 84 videos. La elección casi fue anulada debido a que ello representaba un rebase del tope de gastos de campaña en un 10.52% y la diferencia entre el primero y segundo lugar era de menos del 5%. Sin embargo, el TEPJF decidió descontar algunos gastos y el rebase apenas alcanzó el 1.61% eliminando así el factor determinante considerado en la Constitución y haciendo imposible anular los comicios.10

Un ejemplo más es el relacionado con el fideicomiso “Por los demás”. En este caso, el INE había resuelto sancionar a Morena con 197 millones de pesos por, entre otras cosas, omitir reportar ingresos, rebasar el límite de aportaciones en efectivo y recibir aportaciones de entes prohibidos. No obstante, el Tribunal concluyó que fue imposible determinar que los recursos hayan tenido fines electorales y la sanción quedó sin efectos.11

A manera de reflexión, consideramos que el modelo de fiscalización requiere ajustes para convertirse en un factor de confianza y legitimidad de los resultados de una elección. Para ello, primero deben de ser atendidas situaciones que derivan de un diseño institucional imperfecto (e incluso apresurado) como las expuestas previamente. Sin embargo, la principal modificación de fondo que debe atenderse es la relativa al modelo de revisión. Probablemente es momento de perfilarnos con mayor contundencia hacia un esquema de investigación, dado que así se han podido revelar dudosos mecanismos de financiamiento u omisiones en los informes de los partidos políticos y candidaturas independientes. Para lograrlo, vale la pena preguntarse si la autoridad electoral, a través de su Unidad de Fiscalización, puede y debe enfrentar este reto tal y como se encuentra diseñada actualmente.

Hemos dicho ya que en esta materia la carga de trabajo es, cuando menos, considerable, además de que los tiempos son breves, así como los (a veces) sorprendentes resultados de las impugnaciones. Cumplir con la responsabilidad implica dedicar recursos de todo tipo y, en momentos donde una de las consignas principales es recortar el gasto público, debemos reflexionar cuidadosamente sobre cómo construir un esquema que permita garantizar un uso responsable del erario al tiempo que se cumple cabalmente con las obligaciones de la ley. Si, además, se logra tener cada vez mayor claridad y consistencia entre los criterios aplicados por el INE y el TEPJF, estaremos más cerca de un modelo de fiscalización que abone a darnos certeza a todos los mexicanos.

Judith Alejandra Nieto Muñoz. Abogada, especialista en derecho electoral. Twitter: @JudithANieto
Edwin Ramírez Lemus. 
Politólogo, especialista en temas electorales. Twitter: @edwin_ramirezl


1 Para más información al respecto, recomendamos consultar estos textos: “Caso Monex o la justicia electoral a paso de cangrejo”, Radiografía del caso Monex y Las cuatro ramas del caso Mónex.

2 Saavedra Herrera Camilo, “Dinero y elecciones en México: La reforma electoral de 2014 y sus implicaciones en materia de financiamiento y fiscalización”.

3 El SIF se integra con tres módulos: 1) de registro y carga de operaciones, el cual está configurado para registrar operaciones del día a día, permite subir evidencias de operaciones (facturas, contratos, fotos, etc.) y genera informes. 2) Módulo de carga de información de fuentes internas y externas, que permite confrontar lo registrado por los partidos con la información generada por el propio INE, así como cruzar información con el SAT, la UTF o la CNBV. 3) Módulo de auditoría, permite el acceso las 24/7 y la consulta de los auditores de la UTF, para consultar los reportes de ingresos y egresos que los partidos políticos nacionales, locales y candidatos independientes capturan en el sistema. (INE, 2018)

4 Artículo 41 Constitucional en su apartado D numeral VI. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. (2018)

5 Respecto a la nulidad por rebase de los topes de gastos de campaña, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), recientemente aplicó  un criterio de interpretación el cual establece que, si la diferencia entre el primer y segundo lugar es menor al 5% se presume la determinancia y la carga de la prueba corresponde a quien pretenda desvirtuar la nulidad; en contraste, cuando la diferencia entre el primer y segundo lugar sea igual o mayor al 5% corresponde a quien pretenda la nulidad demostrar la determinancia de la irregularidad. Para mayores referencias consultar la siguiente URL: https://goo.gl/6GKEcY.

6 Para abundar sobre este tema sugerimos consultar: Estrada Ruiz Erika y Edwin E. Ramírez Lemus, “Los resultados de la fiscalización electoral más grande de la historia de México”.

7 Saavedra Herrera Camilo, pág. 20, op. cit.

8 Para conocer con mayor detalle este rubro se puede consultar Ramírez y Zepeda, “Topes de gasto de campaña en México (2017).

9 Ramírez Lemus, E. E. y R, Zepeda Gil op. cit.

10 En el siguiente link se puede consultar el dicatamen y la resolición emitida por el INE: https://goo.gl/wD6N1L; y la sentencia del TEPJ en el siguiente: https://goo.gl/gxStQ4

11 En el siguiente link se puede consultar la resolición queja emitida por el INE https://goo.gl/C2mZvP; y la sentencia del TEPJ en el siguiente: https://goo.gl/vVRjZJ.

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