Las sentencias son un espacio al que pocos se asoman. Como ejercicio de justicia abierta y transparente vale la pena analizar algunos casos a partir de los elementos de la propia sentencia. La determinación de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) que resuelve que David Monreal Ávila, candidato a Gobernador por Morena en el estado de Zacatecas, no debe perder la candidatura1 —como había resuelto el Instituto Nacional Electoral (INE)—, merece revisarse con detalle. Pues no por nada ha motivado debates en torno a las implicaciones del criterio tomado por cuatro magistrados, y sus implicaciones respecto al modelo de fiscalización, la honestidad, la transparencia y la equidad de las contiendas electorales, e incluso que los integrantes de los órganos electorales sean confrontados y que los presidentes del máximo órgano administrativo y jurisdiccional electoral expongan en los medios de comunicación su visión del asunto.

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Para enmarcar el caso debemos partir de lo que establecen las reglas electorales, especialmente las relativas a la equidad de la contienda y el financiamiento de las campañas. Reglas que nos gusten o no, son válidas y vigentes, por tanto las deben cumplir todos los que deciden participar en los procesos electorales. Una de esas reglas establece que los precandidatos deben presentar al Instituto Nacional Electoral (INE) por conducto de sus partidos políticos un informe de gastos de precampaña. La consecuencia legal para la falta de presentación del informe es la pérdida o cancelación del registro del aspirante en cuestión.  Se trata de una regla simple que no da espacios de interpretación, puede leerse: “sí se comete la conducta A” “se aplicará la sanción B”, “si no se presenta el informe x” “se pierde el derecho a ser registrado como candidato”. Para estos casos conviene no olvidar que si alguien considera que una determinada regla o la sanción por el incumplimiento de la regla es desproporcionada, puede buscar se declare inconstitucional o inconvencional y su expulsión de la ley mediante un procedimiento legal.

En los procesos electorales en curso, varios precandidatos no cumplieron con la obligación antes apuntada; no rindieron el informe de gastos de precampaña, por lo que el pasado 6 de abril el INE determinó cancelarles o negarles el registro; la mayoría quedaron fuera del proceso electoral en donde pretendían participar. David Monreal Ávila, hoy candidato a Gobernador en el estado de Zacatecas por Morena,2 es uno de los que no cumplió con esa la obligación y, sin embargo, sigue participando en el proceso electoral por decisión de cuatro magistrados de la Sala Superior del TEPJF.

El primer aspecto que destaca de la sentencia es una cuestión procedimental: el acto que interrumpe el registro como candidato a David Monreal Ávila es un acuerdo del INE, por tanto, el medio legal para “combatir” esa decisión es “un recurso de apelación”. No obstante, lo que David Monreal Ávila promovió fue un “JDC”, es decir, un juicio para la protección de derechos electorales —mecanismo que sirve para alegar violaciones a los derechos político electorales—.  En tanto, el partido que lo postula presentó un recurso de apelación. La diferencia no es simple, ni es solo de nombre. Recurso y juicio no son lo mismo, ni sirven para combatir y/o analizar lo mismo. En términos simples, la apelación plantea a los juzgadores cuestiones de legalidad del acto de autoridad, mientras que el juicio plantea violaciones de derechos político-electorales. El asunto para fines de la Sala Superior, quedó identificado como JDC y acumulado, los dos en uno.3 En la sentencia se lee Los agravios expresados por los recurrentes se analizan de manera conjunta dada la relación conceptual que guardan entre sí.

Segundo aspecto de análisis: la defensa de David Monreal Ávila. Los argumentos de defensa del propio Monreal y del partido están mezclados en la sentencia SUP-JDC-1521/2016, debido a la acumulación procedimental. Pero son consistentes en una cosa: son endebles. El principal alegato es que David Monreal Ávila no llevó a cabo actos proselitistas, lo que —en su opinión— lo exonera de rendir el informe de precampaña (ello pese a que en el expediente y en el voto particular que presentaron dos magistrados consta que sí realizó al menos cuatro actos de proselitismo que lo beneficiaron, valuados en 168, 250 mil pesos; que se utilizó un inmueble como casa de precampaña, con un gasto de 11,000.73 pesos; que existió propaganda en vía pública, por 43,450 pesos, y desplegados en su favor por 998 pesos).4 A esta defensa se suma la que los cuatro magistrados que aprobaron la sentencia que le restituye la candidatura realizaron en el sentido de que sí entregó el informe aunque —dijeron— lo hizo en forma extemporánea.

Lo anterior nos lleva al tercer aspecto, el de fondo, el relevante. David Monreal Ávila y su partido no presentaron el informe en el tiempo que marca la ley. Lo hicieron calculadamente. Argumentaron que no tenían la obligación de presentar el informe, y que David Monreal Ávila no fue precandidato al cargo
de Gobernador en el Estado de Zacatecas, dijeron que no realizó actos de precampaña. El incumplimiento se configuró pues la regla aplicable establece que:

3. Si un precandidato incumple la obligación de entregar su informe de ingresos y gastos de precampaña dentro del plazo antes establecido y hubiese obtenido la mayoría de votos en la consulta interna o en la asamblea respectiva, no podrá ser registrado legalmente como candidato. Los precandidatos que sin haber obtenido la postulación a la candidatura no entreguen el informe antes señalado serán sancionados en los términos de lo establecido por el Libro Octavo de esta Ley.

En el expediente y en la sentencia consta que después de vencido el plazo legal, el INE requirió a David Monreal Ávila y su partido para que en un plazo de 24 horas presentara el informe. En respuesta a ese requerimiento David Monreal Ávila “…manifestó, entre otros aspectos, que no fue precandidato al cargo de Gobernador de dicho Estado, y, no obstante, de manera cautelar procedió a rendir un informe de precampaña “en ceros”, al exponer que no realizó ningún gasto de precampaña…” [extracto de la sentencia que se comenta]. Esto es, insistió en que si no lo presentó fue porque no tenía que presentarlo. Y ésta es la pieza ganadora que la Sala Superior utiliza para determinar que David Monreal Ávila sí cumplió la obligación legal pues sí entregó el “informe”. En la sentencia no se analiza ni el propósito, ni los alcances ni las fechas en que se hizo el requerimiento, pese a que de la lectura de la regla transcrita puede advertirse que incluso la falta de obtención de la candidatura no exime la entrega del informe, ni exenta al INE de fiscalizar los recursos empleados.

Con base en esa respuesta, los cuatro magistrados que obtuvieron la mayoría determinaron quitarle la sanción impuesta por el INE, en la sentencia se puede leer lo siguiente: “Por lo anterior, se estima que, de forma oportuna, el requerimiento formulado por la autoridad fiscalizadora fue cumplimentado dentro del plazo establecido por la autoridad fiscalizadora, mediante la presentación del informe de precampaña que rindió David Monreal Ávila.”

Por un lado, tenemos que el informe es un documento que no se presentó en el plazo legal (lo que activa la consecuencia que ya comentamos) y, por otro, que “el informe” dice que el gasto fue de “cero”. Pese a que ello contradice las constancias y la investigación que está en el expediente, y que no ameritó ni una consideración o mención de los cuatro magistrados de la mayoría y: sin embargo, es la razón que sustenta la devolución del registro como candidato al señor David Monreal Ávila. Como colofón de la decisión tomada por los cuatro magistrados, la sentencia señala:

Dicha interpretación, en concepto de esta Sala Superior es acorde con el nuevo paradigma en materia de derechos humanos y sus garantías previsto en el artículo 1° constitucional, en la medida en que una lectura literal de lo dispuesto en el artículo 229, párrafo 3, de la Ley General multicitada, implicaría que, dejando de lado las circunstancias de modo, tiempo y lugar, así como las agravantes o atenuantes que pudieran existir en cada caso particular, se imponga la sanción de pérdida o cancelación del registro de la candidatura con motivo de la entrega extemporánea del informe de ingresos y gastos de precampaña, ya que de ser así, se restringiría de manera absoluta el ejercicio del derecho humano a ser votado; circunstancia que no resulta proporcional cuando el informe sí se rinde aun cuando de forma extemporánea.

Esto es, un asunto de cumplimiento o no de la obligación consistente en presentar un informe de gastos -con una advertencia anticipada de la consecuencia legal- se resolvió como un asunto de “derechos humanos”, cuando era de incumplimiento de “obligaciones”, de rendición de cuentas, equidad y de transparencia en el manejo de la postulación. Las mentiras y/o contradicciones que se advierten del propio expediente no fueron tomadas en cuenta. Una analogía con aquel viejo principio de derecho que señala que “nadie puede beneficiarse de su propio dolo”, motivaría que una de las razones por las cuales David Monreal Ávila no pudiera conservar el registro consiste en que él -voluntariamente- se colocó en el supuesto de la infracción y con ello arriesgó su candidatura. Conocía la obligación —llevándolo al extremo, el desconocimiento de la ley no exime su cumplimiento— y nada le impidió rendir el informe (lo que sí podría considerarse una atenuante válida). Más bien, él y su partido consideraron que no tenían obligación de rendir el informe y, por ello, no lo rindieron. Aún en el hipotético caso que fuera cierto que no realizó actos de precampaña (lo que desmiente el expediente) pudo —en el tiempo legal establecido para rendir el informe— reportar a la autoridad electoral que no realizó gastos de precampaña, o bien pudo haber reportado los que hizo.

El proyecto de sentencia que no se aprobó y que se convirtió en el voto particular de los magistrados Flavio Galván y María del Carmen Alanis confirma la decisión del INE.  Numéricamente el voto de 6 personas investidas como autoridad en la materia (2 consejeros electorales y 4 magistrados) se impuso al de 11 personas (9 consejeros electorales y 2 magistrados), estos últimos quienes determinaron que David Monreal Ávila debía ser sancionado con la pérdida de registro como candidato.

La sentencia ya se cumplió, pese a los hechos, contradicciones y metainterpretaciones, David Monreal Ávila es candidato a Gobernador. Lejos está aquella idea que plantea que la democracia debe ser un régimen de certidumbre de las reglas y de incertidumbre en los resultados de las urnas. En breve: es enorme la distancia entre lo que cuenta la sentencia de la mayoría de magistrados y que da por terminado —jurídicamente— el caso y los hechos que se tuvieron que evaluar.

Fabiola Navarro. Colaboradora de Strategia Electoral. Twitter: @fabbiolanavarro


1 Expediente identificado como SUP-JDC-1521/2016 y acumulado.

2 El caso de José Guillermo Favela Quiñones postulado también por Morena como candidato a Gobernador en Durango es similar pero no idéntico. La similitud es que a él también le fue negado el registro por el INE por no presentar el informe de gastos de precampaña, y la Sala Superior ordenó quitarle esa sanción y en consecuencia mantuvo el registro.  Las diferencias están el los hechos que cada uno de los candidatos hizo y en la defensa que de su caso hicieron ante las autoridades electorales.

3 Otra diferencia con el registro de José Guillermo Favela Quiñones es que su asunto quedo radicado en la Sala Superior como un recurso de apelación al que se acumuló el juicio. La identificación de la sentencia es SUP-RAP-197/2016 y su acumulado SUP-JDC-1520/2016.

4 Cantidades en pesos mexicanos.

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La importancia que adquirieron los procedimientos especiales sancionadores en los últimos dos procesos electorales federales motivó una reforma constitucional. La reforma publicada en febrero de este año divide la tramitación del procedimiento. A partir de octubre de este año, los procedimientos especiales serán tramitados por dos autoridades: el Instituto Nacional Electoral (INE) y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF)[1].

El INE tiene que recibir las quejas, emplazar a las partes, realizar diligencias -cuando se requiera-, escuchar a las partes en audiencia, formular conclusiones y remitir el expediente a la autoridad jurisdiccional. Mientras que el TEPJF tiene que recibir el expediente, evaluar las constancias, determinar si requiere mayores diligencias y resolver las quejas (absolver o sancionar).

urnasPara operar el nuevo procedimiento, el INE debe crear la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral que dependerá de la Secretaría del Consejo General, mientras que el Poder Judicial debe crear una Sala Especializada en el TEPJF. La creación de la Unidad Técnica no representa un procedimiento complejo ni un reto  mayor. El INE puede optar por escindir una parte de la actual dirección jurídica para crear esta nueva Unidad o, en su caso, transformar esa dirección, cambiarle el nombre y crear las áreas que se necesiten. En cuanto a la designación del titular, la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales establece que es atribución del presidente del INE proponer al consejo general de éste a la persona en cuestión.

Sin embargo, la creación de la nueva Sala Especializada sí representa un procedimiento y un reto no menor. La Sala estará integrada por tres magistrados electorales que serán designados mediante un procedimiento[2] que inicia ante los ministros de la Suprema Corte de Justicia. Los cuales deben formular una propuesta de ternas a la cámara de Senadores para que ésta designe a los magistrados. La duración en el cargo es de nueve años y su renovación será escalonada.

Para acomodar a la Sala Especializada dentro del TEPJF, se reformó y adicionó la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación[3], cuyos artículos transitorios disponen que el Senado debe designar a los magistrados integrantes antes de que inicie el proceso electoral 2014-2015[4]; una vez integrada la Sala, ésta iniciará sus funciones y ejercerá las atribuciones que le han sido otorgadas.

El principal reto de la Sala Especializada consiste en resolver oportunamente todos los procedimientos especiales sancionadores que le remita el INE. Lo que no es poco si consideramos que esto significa arbitrar las disputas políticas[5] durante los procesos electorales. La resolución expedita y eficaz tiene el fundamental propósito de mantener el equilibrio de las condiciones de competencia en los comicios. Para tener una idea de lo que significa resolver estos procedimientos, basta saber que en el proceso electoral de 2009 el IFE resolvió 1,026 procedimientos especiales sancionadores, mientras que en el proceso electoral de 2012 resolvió 1,371.

A partir de los próximos procesos electorales, que darán inicio en octubre, la sustanciación y resolución de los procedimientos especiales sancionadores será una labor que compartirán el INE y el TEPJF. En general, el INE tendrá un plazo máximo de 24 horas para admitir o desechar la denuncia, si la denuncia es admitida debe citar a las partes para que comparezcan a una audiencia que tendrá lugar dentro de las 48 horas posteriores a la admisión, celebrada la audiencia el INE debe enviar de inmediato a la Sala Especial el expediente y un informe circunstanciado.

Una vez que Sala Especializada reciba el expediente, debe verificar que esté bien integrado, si considera que no lo está debe ordenar o realizar las diligencias que estime necesarias y establecer el plazo para llevarlas a cabo. Una vez que el expediente esté debidamente integrado, el magistrado ponente tendrá un plazo de 48 horas para poner a consideración del pleno de la Sala Especializada el proyecto de sentencia que resuelva el procedimiento sancionador. Este Pleno debe resolver el asunto en el plazo de las 24 horas siguientes contadas a partir de que se haya distribuido el proyecto de resolución. Las resoluciones que emita la Sala Especializada podrán ser recurridas a través de un medio de impugnación llamado recurso de revisión ante la Sala Superior del propio TEPJF. Así, el esquema básico del procedimiento será el siguiente:

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A nuestro parecer lo anterior genera diversos retos, entre los que destacan:

1) Dos autoridades de naturaleza distinta, un solo procedimiento. La regulación prevé un híbrido, pues la sustanciación (admisión o desechamiento, emplazamiento, audiencia de pruebas y alegatos, diligencias de investigación, desahogo de pruebas y desarrollo de conclusiones) del procedimiento la llevará a cabo una autoridad de carácter administrativo (INE), mientras que la emisión de la resolución estará a cargo de un órgano jurisdiccional (Sala Especializada). Un aspecto no menor es que la parte que deberá resolver -la Sala Especializada- tendrá sólo 48 horas para verificar que el INE hubiese realizado correctamente la sustanciación de la queja o denuncia, conocer todas las actuaciones del expediente y elaborar un proyecto de sentencia o, en su caso, devolver tal expediente para subsanar alguna deficiencia.

2) Medidas procesales. Desde la introducción del procedimiento especial sancionador en el proceso electoral de 2006 (entonces creado mediante el SUP-RAP-17/2006 y posteriormente incluido en la legislación electoral en la reforma de 2008), la Sala Superior del TEPJF ha emitido diversos criterios a efecto de garantizar el debido proceso y el derecho de audiencia de las partes. De manera que ha considerado que no obstante lo sumario del mismo, se debe emplazar a todos los afectados, cuidando que se les notifique correctamente y se les haga de su conocimiento los hechos denunciados y las pruebas con las que se pretenden acreditar las acusaciones. También ha considerado que se deben llevar a cabo diligencias de manera exhaustiva a efecto de investigar los hechos denunciados, se debe garantizar plenamente el derecho de audiencia y, en general, cumplir todas las formalidades del procedimiento sin perder el carácter de sumario.

A partir de la presente legislación se deberán ajustar algunos criterios, pues en caso de que la Sala Especializada consideré que existe algún defecto en la sustanciación del procedimiento, debe decidir si devolverá las actuaciones al INE o si ordenará a su personal que la desahogue. Será interesante conocer si podrá apoyarse en las Salas Regionales del TEPJF, en aquellos casos en que la conducta se haya realizado fuera del Distrito Federal, lugar donde tendrá su residencia. Misma situación ocurrirá cuando sea la Sala Superior vía el recurso de revisión, quien conozca de los fallos emitidos por la Sala Especializada. El mayor desafío de la decisión que se tome será el garantizar la resolución en el tiempo más breve posible.

Desde ahora parece advertirse el posible conflicto que las devoluciones (para ampliación de diligencias) de la Sala Especializada al INE podrían representar en las relaciones entre estas autoridades y sobre todo para la resolución expedita de los casos.

3) Elaboración de conclusiones del INE. La Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales contempla que una vez celebrada la audiencia y junto con el envío del expediente a la Sala Especializada, el INE debe remitir un informe circunstanciado en el que, entre otras cosas, realice las conclusiones de la queja o denuncia. Ello puede entenderse como la emisión de un pronunciamiento sobre la actualización o no de la conducta denunciada, esto es, sobre la posible responsabilidad de los sujetos denunciados o su descargo. Lo que pareciera injustificado, pues finalmente será la Sala Especializada quien en su calidad de juzgador debe emitir el fallo que resuelva el procedimiento, para lo cual está obligado a estudiar los hechos y analizar todas las constancias que integran el expediente.

4) Concentración en un solo órgano. El INE puede tramitar el procedimiento especial por conducto de la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral, o bien por el de las 300 juntas distritales que lo integran; sin embargo, la legislación no es clara respecto si la Sala Especializada debe emitir la resolución para todos esos casos o, bien, si solo para los que le remita la Unidad Técnica.[6] Ahora bien, si la Sala Especializada solo resolverá éstos últimos, tendremos un aparente mismo procedimiento (al menos llamado igual) pero con importantes diferencias en la tramitación, pues se entendería que los procedimientos que tramiten las juntas distritales serían resueltos por éstas y revisados en segunda instancia por la Sala Regional de la circunscripción que corresponda de las cinco con que cuenta el TEPJF.

Seguramente la tramitación de los primeros procedimientos bajo este esquema analizado nos dará un mejor entendimiento de la nueva legislación y de lo que podemos esperar sobre este mecanismo de resolución de disputas electorales. Existen múltiples espacios no aclarados por la normatividad que requieren de definiciones. La actuación de las autoridades, así como sus criterios y precedentes deben proveer un marco de interpretación, de la Constitución y de las leyes, que permita resolver esas disputas sin generar nuevas tensiones entre las autoridades. Lo que se espera de las autoridades constitucionales es que soporten las presiones inevitables en la actividad política y que empleen las herramientas legales en forma proporcional, razonable y al mismo tiempo generen confianza y certeza por medio de su actuación.

Fabiola Navarro. Abogada, especialista en temas electorales y maestra en administración pública  Twitter: @fabbiolanavarro

Arturo Espinosa Silis. Abogado, especialista en temas electorales y maestro en cerecho. Twitter: @aesupd

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[1] Actualmente el Instituto Nacional Electoral tramita los procedimientos desde la recepción de la queja hasta su resolución.

[2] Ver detalles del procedimiento.

[3] La reforma también aumenta el número de Salas Regionales del TEPJF (de 5 pasará a 7) que deberán iniciar actividades en septiembre de 2017.

[4] Lo que sucederá la primera semana de octubre de 2014.

[5] Estos procedimientos se instauran por denuncias vinculadas a asuntos de propaganda electoral que vulneren el artículo 41 constitucional (propaganda en radio y tv), el párrafo octavo del artículo 134 constitucional (propaganda gubernamental) y quejas por los actos anticipados de campaña y precampaña previstos en la ley.

[6]Leemos una contradicción entre lo dispuesto en el artículo 250, párrafo 4, y el  474, párrafos 1 y 2 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

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