El pasado 8 de julio de 2019, el diputado local Víctor Manuel Moran Hernández, integrante del grupo parlamentario de MORENA, presentó ante el Pleno del Congreso de Baja California una iniciativa que proponía ampliar el periodo del mandato del gobernador electo Jaime Bonilla Valdez.1 El texto normativo propuesto fue el siguiente:

DECRETO NO. 112

TEXTO VIGENTE

TEXTO INICIATIVA
(APROBADO POR EL CONGRESO LOCAL)

OCTAVO.- Para efecto de la concurrencia de la elección de Gobernador del Estado con el proceso electoral federal 2021, el Gobernador electo en el proceso electoral de 2019, iniciará funciones el primero de noviembre de 2019 y concluirá el 31 de octubre de 2021. OCTAVO.- Para efecto de la concurrencia de la elección de Gubernatura del Estado con el proceso electoral federal de 2024, la Gubernatura electa en el proceso electoral de 2019, iniciará funciones el primero de noviembre de 2019 y concluirá el 31 de octubre de 2024.
La reforma al artículo 44, mediante el cual se adelanta la toma de posesión del Gobernador del Estado al mes de septiembre posterior a la elección, será aplicable al que sea electo en dicho cargo en el proceso electoral de 2027. Por única ocasión el Gobernador del Estado electo en el proceso electoral de 2021, iniciará funciones el primero de noviembre de 2021 y concluirá el treinta y uno de agosto del 2027. La reforma al artículo 44, mediante el cual se adelanta la toma de posesión del Gobernador del Estado al mes de septiembre posterior a la elección, será aplicable al que sea electo en dicho cargo en el proceso electoral de 2030. Por única ocasión el Gobernador del Estado electo en el proceso electoral de 2024, iniciará funciones el primero de noviembre de 2024 y concluirá el treinta y uno de agosto del 2030.

En la misma sesión, el pleno del Congreso de Baja California decidió dispensar el trámite parlamentario ordinario del asunto, que supondría que la mesa directiva turnara la iniciativa para su análisis y dictaminación ante comisiones legislativas. En su lugar, el cuerpo colegiado decidió procesar inmediatamente la iniciativa en el pleno del Congreso. De esta forma, la propuesta de reforma constitucional del diputado Moran Hernández fue sometida a un breve debate en el que sólo un legislador usó la palabra para posicionarse en contra del contenido de la iniciativa. Posteriormente, los diputados locales, mediante votación por cédula, aprobaron la reforma constitucional con 21 votos en favor y 1 voto nulo.2

La decisión del Congreso de Baja California ha despertado un debate sobre los límites constitucionales impuestos ante los órganos de representación para ejercer su función de producción normativa. En este sentido, el presente texto pretende contrastar los argumentos parlamentarios y jurisdiccionales en la materia para contribuir al probable debate sobre la inconstitucionalidad de la medida.

Ilustración: Víctor Solís

Parlamento y valores constitucionales

Las constituciones en el sistema jurídico mexicano, tanto del ámbito federal como local, son de carácter rígido por sus procedimientos de modificación, que requieren de mayorías calificadas y de procesos agravados en los que intervienen una pluralidad de participantes. Tal es el caso del artículo 112 de la Constitución de Baja California, que establece que ésta podrá ser modificada mediante el voto de las dos terceras partes del Congreso local y de la mayoría de los ayuntamientos correspondientes.

La rigidez de los actos constituyentes implica el desahogo de procedimientos parlamentarios agravados, dadas las características normativas de la norma afectada, que convocan a los cuerpos legislativos a maximizar la deliberación entre sus integrantes. En palabras de Gabriel L. Negretto:

El remplazo o la enmienda de una constitución puede requerir la organización de elecciones, la articulación de propuestas de reforma, la movilización de la ciudadanía, la redacción de un texto constitucional y la formación de grandes coaliciones. Más aún, la generalidad de las disposiciones constitucionales podría exigir un alto nivel de información para anticipar los efectos de las distintas reglas bajo condiciones políticas cambiantes.3 [Énfasis es propio].

De esta forma, podemos afirmar que las propuestas legislativas que pretendan modificar el texto constitucional deben ser sometidas a un amplio estudio parlamentario, que privilegie el contraste de ideas y posicionamientos. Sin embargo, como ya fue desarrollado, el Congreso de Baja California decidió dispensar el trámite de la iniciativa en comento conforme a lo establecido por la normatividad aplicable, que condiciona la actualización de este hecho a las siguientes hipótesis normativas: 1) que la determinación sea asumida por el voto de la mayoría simple de los diputados presentes en la sesión; 2) que el asunto sea calificado de urgente y obvia resolución; 3) que existan hechos que generen una condición de urgencia para la discusión y aprobación de la iniciativa, que de no realizarse genere condiciones negativas para la sociedad.

Este asunto es relevante dado que existen posicionamientos en la Suprema Corte de Justicia de la Nación que se refieren a “la existencia de vicios del procedimiento legislativo trascendentes a la calidad democrática de la ley”.4 En concreto, la ministra Norma Lucía Piña ha sostenido que los valores constitucionales salvaguardan el contenido democrático de las decisiones parlamentaria y vinculan a los cuerpos legislativos a motivar la votación de asuntos considerados de urgente y obvia resolución, así como a promover deliberaciones racionales mediante la votación de asuntos que hayan sido previamente estudiados por las y los legisladores.5

Como ya ha sido expuesto, la iniciativa pretendía modificar la Constitución local y, por lo tanto, debió estar sujeta a un procedimiento deliberativo agravado. No obstante, el Congreso local decidió dispensar el trámite para su inmediata discusión y votación, por lo que se actualizó una medida extraordinaria sujeta a un estricto control jurídico.

Dado que en el debate de la propuesta sólo participó un orador, es fundamental analizar los argumentos contenidos en la iniciativa que deberían sustentar la decisión del parlamento para dar un trato extraordinario a la propuesta del diputado Moran Hernández. En primer lugar, se afirma que dada la “situación de emergencia financiera”6 del estado de Baja California, es indispensable extender el periodo del gobernador electo y, de esta forma, evitar gastar recursos públicos en una elección que se celebrará en dos años que generaría un impacto financiero negativo.7 En segundo lugar, se sostiene que para satisfacer las necesidades de la ciudadanía es resulta imperante ampliar el periodo en comento para diseñar y ejecutar debidamente el plan estatal de desarrollo y los planes regionales, que impactan en la certidumbre económica, política y social. Finalmente, este legislador asegura que la reforma propuesta cumple con el mandato contenido en el artículo 116 constitucional, fracción IV, inciso n), para homologar una elección local con las la jornada federal correspondiente al año 2024.

En la argumentación oral del diputado Morán Hernández se expusieron las afirmaciones anteriormente referidas, pero también se estableció lo siguiente: “Además de que la ciudadanía ya tiene conocimiento de la presente iniciativa, misma que desde antes de la elección se dio a conocer y se legitimó su interés con su voto en las urnas.8 [Énfasis propio]

Resulta poco clara la afirmación del diputado, aprobada por el pleno del Congreso de Baja California, que sostiene que la iniciativa tenía que ser dispensada del trámite ordinario dado que fue conocida por la ciudadanía de forma previa a la elección y legitimada por el voto popular en favor del gobernador electo. De igual forma, no se considera que se cumpla con lo establecido por el artículo 119 de la Ley Orgánica que vincula al Congreso a únicamente dispensar el trámite de aquellos asuntos en los que exista un hecho notorio que genere una condición de urgencia que podría afectar negativamente a la ciudadanía. Como ya lo ha determinado la Suprema Corte, las gubernaturas por periodos de dos años no vulneran la Constitución federal y, por lo tanto, no puede sostenerse que esta condición genere una condición de urgencia en Baja California.9

Libre configuración y mini gubernaturas

El 11 de junio de 2015, el Pleno de la Suprema Corte resolvió la acción de inconstitucionalidad 13/2015 promovida por el partido político Movimiento Ciudadano. En esta resolución, se determinó, con base en lo establecido en las acciones de inconstitucionalidad 3/2002 y 8/2002, que el artículo 116 constitucional reconoce la libre configuración de las entidades federativas para determinar el periodo de un gobierno estatal, siempre y cuando éste no exceda de seis años, hecho que resulta excepcional y que se justifica para cumplir con la homologación de elecciones que estable el mismo artículo.10

Es la misma resolución, se establece un criterio fundamental para el análisis constitucional de la reforma constitucional aprobada en Baja California:

Se determinó por consiguiente que, para el caso de que los Estados decidan extender o acortar los mandatos de los gobernantes locales, deben hacerlo como una previsión a futuro, a fin de que el electorado esté plenamente informado y tenga conocimiento cierto del periodo que va a desempeñar el funcionario que elija de modo que se respete su voluntad, es decir, aplicando tales ajustes para las próximas elecciones, mas no para quienes ocupen actualmente esos cargos. [Énfasis propio]

En este sentido, el Congreso de Baja California no sólo violentó el contenido democrático de la reforma constitucional, sino que incumplió con el criterio temporal para ejercer sus atribuciones de libre configuración para determinar el mandato del gobierno estatal, que debe realizarse de forma previa a la elección correspondiente con el objetivo de que el electorado conozca las condiciones en las que definirá su voto. Vulnerar este principio significa antentar contra los principios de elecciones libres y auténticas contenidos en el artículo 40 constitucional. Esto es así porque la Suprema Corte también resolvió lo siguiente:

En la inteligencia, claro, de que tal libertad configurativa no se traduce en que las legislaturas locales puedan apartarse de los referidos principios democráticos contenidos en la Constitución Federal.

Lo cual se cumple en el caso, en tanto que lo dispuesto en los numerales transitorios impugnados, no se aparta de la referida exigencia fundamental consistente en que la elección del Gobernador y de los diputados, debe llevarse a cabo mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, en las que la ciudadanía ejerce su derecho al sufragio.

Así como, que el elector tenga la oportunidad de conocer para qué cargos y qué periodo elegirá a la persona que decida, y la oportunidad de elegir y gozar de la libertad de elección, entre las alternativas que existan, entonces, no se advierte de qué manera la normatividad combatida vulneraría la Norma Fundamental.11

En resumen, los Congresos locales tienen la facultad excepcional de modificar el periodo de duración de los gobiernos estatales, especialmente para hacer coincidir una elección local con otra federal; no obstante, esta facultad debe ejercerse estrictamente de forma previa a la elección correspondiente y con pleno respeto a los principios electorales contenidos en el artículo 40 constitucional. Ampliar el mandato de un gobernador electo implica dejar en estado de incertidumbre al electorado y vulnerar lo establecido por la Constitución federal respeto a los límites para el ejercicio de la atribución de libre configuración de mandatos de gobierno.

Certeza electoral y derechos humanos

El pasado 29 de mayo de 2019, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) determinó revocar la sentencia del Tribunal de Justicia Electoral de Baja California, que ordenaba la inaplicación del artículo octavo transitorio del decreto no. 112 de la Constitución local (cuyo efecto sería el establecimiento de un periodo de cinco años de mandato para quien fuese electo como gobernador del estado). En la resolución SUP-JRC22/2019 y sus acumulados, el TEPJF estableció, en general, que el registro del aspirante a candidato a Gobernador, Jaime Bonilla Valdez, no constituye un acto de aplicación del artículo transitorio, por lo que no puede determinarse la inaplicación de la norma dada la inexistencia de una afectación al derecho a ser votado.12

Destaca el voto concurrente del magistrado Mondragón Reyes Rodríguez, quien argumenta que, pese a la incertidumbre característica del régimen electoral, “el marco institucional determina lo que puede suceder”.13 Así, el magistrado coincide con la libre configuración del Congreso de Baja California de determinar previamente y de forma excepcional el periodo del próximo gobernador y, de esta forma, generar “certidumbre en el proceso”.14

Esta resolución establece las bases para la protección de los derechos político – electorales de la ciudadanía frente a las pretensiones de actores políticos. En resume, el magistrado Reyes Rodríguez y la secretaria de estudio y cuenta Olivia Y. Valdez han argumentado que los tribunales constitucionales deben proteger principios y valores como“la certeza y la predictibilidad de las reglas del juego electoral”15 dado que la modificación del periodo de mandato durante la jornada electoral “impacta en la certeza y estabilidad para los contendientes y para el electorado, ya que la elección puede verse afectada por esta decisión”. Este planteamiento se agrava cuando la pretensión de ampliar el periodo se realiza de forma posterior a la elección correspondiente, por lo que la inconstitucionalidad de la medida resulta viable.

Conclusiones

El estudio constitucional de la reforma al artículo octavo transitorio mencionado deberá trascender de su contenido formal, que no resulta inconstitucional por sí mismo. Si se promueven acciones de inconstitucionalidad, la Suprema Corte deberá estudiar la tutela del valor democrático de la medida legislativa, el cumplimiento de los principios electorales contenidos en el artículo 40 constitucional y el debido ejercicio de la facultad de libre configuración de mandatos de gobierno contenida en el artículo 116 constitucional. Resultará fundamental que la Corte establezca criterios que protejan la condición agravada de los procesos constituyentes y vinculen a los parlamentos a procedimientos racionales y deliberativos, especialmente cuando se generan afectaciones al desarrollo democrático de la vida pública.

La inconstitucionalidad de la medida en Baja California se sustenta por la temporalidad de su expedicióny por el contenido sustantivo del proceso legislativo. Por estas razones, se trata de una reforma claramente inconstitucional.

Francisco J. Rubio Díaz. Egresado de la Licenciatura en Derecho por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE).


1 INICIATIVA DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL ARTÍCULO OCTAVO TRANSITORIO DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE BAJA CALIFORNIA, APROBADO MEDIANTE DECRETO NÚMERO 112 DE FECHA 11 DE SEPTIEMBRE DEL AÑO 2014, fecha de consulta: 18 de julio de 2019.

2 El desarrollo de la sesión de 8 de julio de 2019 del Congreso de Baja California puede consultarse aquí. Fecha de consulta: 18 de julio de 2019.

3 Gabriel L- Negretto, La política del cambio constitucional en América Latina, México, Centro de Investigación y Docencia Económicas y Fondo de Cultura Económica, 2015, p. 69.

4 Voto concurrente de la Ministra Norma Lucía Piña Hernández, disponible en ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 6/2018 Y SUS ACUMULADAS 8/2018, 9/2018, 10/2018 y 11/2018a>, fecha de consulta: 18 de julio de 2019.

5 Me refiero a los argumentos de la Ministra contenidos en los siguientes párrafos: “Sin embargo, del examen del proceso legislativo no se advierte que la Junta de Coordinación Política hubiera considerado ese asunto de urgente y obvia resolución, menos que hubiera expresado motivación alguna al respecto para modificar el orden del día y someter a discusión y aprobación un asunto dictaminado en la víspera de la sesión. (…) De los criterios reiterados en ese precedente, se sigue que para que se respete el principio de deliberación democrática y el derecho a la participación de las fuerzas políticas en condiciones de igualdad, una condición necesaria es que se tenga conocimiento del dictamen que será sometido a discusión con la antelación suficiente para que pueda ser estudiado adecuadamente, pues si no se tiene conocimiento del dictamen que ha de ser sometido a deliberación y aprobación, y/o no se tuvo el tiempo necesario para estudiarlo adecuadamente, es evidente que no puede llevarse a cabo, significativamente, deliberación pública alguna. (…) No obstante lo anterior, dado que el conocimiento y estudio del dictamen es un requisito necesario para poder llevar a cabo una deliberación racional, siempre debe observarse un plazo razonable para ese efecto antes de que se someta al Pleno, pues de lo contrario, se afectan principios esenciales del proceso democrático, como la posibilidad de participar equitativa y significativamente en la discusión, pues ¿qué calidad democrática puede tener una deliberación en que la mayoría de los diputados (los que no estuvieron en la Comisión) desconoce o no tuvo tiempo de estudiar adecuadamente el dictamen que ha de votar?”, disponibles en ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 6/2018 Y SUS ACUMULADAS 8/2018, 9/2018, 10/2018 y 11/2018, op. cit.

6 INICIATIVA DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL ARTÍCULO OCTAVO TRANSITORIO DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE BAJA CALIFORNIA, APROBADO MEDIANTE DECRETO NÚMERO 112 DE FECHA 11 DE SEPTIEMBRE DEL AÑO 2014, op. cit.

7 Op. cit.

8 Sesión de 8 de julio de 2019 del Congreso de Baja California, op. cit.

9 Acción de Inconstitucionalidad 13/2015, fecha de consulta: 18 de julio de 2019.

10 Ibid., pp. 67 – 69.

11 Ibid., p. 74.

12 Me refiero a los siguientes párrafos de la resolución SUP-JRC-22/2019 y Acumulados: “(…) el octavo transitorio del Decreto 112 que fija la duración del cargo de la Gubernatura no tuvo transcendencia alguna en el registro del candidato, ya que éste se concedió porque cumplía los requisitos constitucionales y legales, sin que para ello hubiera afectación alguna que, en caso de resultar electo ocuparía el cargo por dos años o por un plazo distinto. De ahí que esta Sala Superior considere que el acuerdo de registro no constituye un acto de aplicación del artículo transitorio que el candidato pretendía controvertir, porque este no fue la base o el sustento conforme al cual se consideraron colmados los requisitos para que fuera registrado.(…)En consecuencia, si la resolución impugnada determinó la inaplicación del artículo octavo transitorio del Decreto 112 de la Constitución del Estado de Baja California únicamente sobre la base de que resultaba fundado el planteamiento de inconstitucionalidad que hizo valer Jaime Bonilla Valdez por transgredir su derecho a ser votado al impugnar el Acuerdo de su registro y dicho planteamiento debió declararse inoperante conforme se ha expuesto, no puede quedar subsistente la decisión aquí cuestionada”, fecha de consulta: 18 de julio de 2019, pp. 36 – 37.

13 Voto concurrente del magistrado Mondragón Reyes Rodríguez, disponible en SUP-JRC-22/2019 y Acumulados, op. cit, p. 64.

14 Op. cit.

15 Reyes Rodríguez Mondragón y Olivia Y. Valdez, ”Caso Baja California. Duración de una gubernatura, decisión política y discurso de derechos humanos“, nexos, fecha de consulta: 18 de julio de 2019).

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En nuestro país, el estudio normativo del parlamento mexicano resulta escaso. El Congreso juega una función fundamental en nuestro sistema constitucional: aglutinar la representación popular para determinar las normas que dan sentido al sistema jurídico mexicano y, de esta forma, servir como un contrapeso frente a los otros poderes e instituciones.

El Congreso es el único poder que está obligado a procesar disensos y acuerdos a través de esquemas claros de pluralidad política. La falta de una mayoría absoluta en el Congreso de la Unión no había significado parálisis legislativa. De hecho, “el número y la frecuencia de las enmiendas o adiciones a la Constitución no sólo no se detuvieron con la ausencia de mayoría de una sola fuerza política, sino que aumentó significativamente a partir de 1977”.1

El pasado 31 de agosto, por primera vez en la historia de este Congreso, el Pleno de la Cámara de Diputados2 no alcanzó los acuerdos necesarios para la integración de su Mesa Directiva. Esta situación generó especulaciones, interpretaciones normativas y un amplio debate al interior de la Cámara baja respecto a las consecuencias de no contar con el órgano de gobierno, de máxima conducción parlamentaria.

La situación se agravó en la primera sesión ordinaria, celebrada el día de ayer, dado que la propuesta de la Junta de Coordinación Política no alcanzó la mayoría calificada y obtuvo 257 votos en favor, 209 votos en contra y 2 abstenciones.3

Ley Orgánica del Congreso de la Unión.

Ahora bien, como cualquier institución del Estado, el funcionamiento del Congreso de la Unión debe sujetarse a disposiciones legales. En este sentido, la Constitución federal le otorga al Congreso de la Unión la facultad de emitir su Ley Orgánica conforme a lo siguiente:

Artículo 70. …

El Congreso expedirá la Ley que regulará su estructura y funcionamiento internos.

Esta ley no podrá ser vetada ni necesitará de promulgación del Ejecutivo Federal para tener vigencia.

Respecto al caso en estudio, la Ley4 establece las siguientes hipótesis normativas:

ARTICULO 17.

2. La Cámara elegirá a la Mesa Directiva por el voto de las dos terceras partes de los diputados presentes, mediante una lista que contenga los nombres de los propuestos con sus respectivos cargos.

7. La elección de los integrantes de la Mesa Directiva para el segundo y tercer año de ejercicio de la Legislatura, se llevará a cabo durante la sesión preparatoria del año de ejercicio que corresponda, garantizando que la presidencia de la Mesa Directiva para tales ejercicios recaiga, en orden decreciente, en un integrante de los dos grupos parlamentarios con mayor número de diputados que no la hayan ejercido. (…) Si en dicha sesión no se alcanza la mayoría calificada requerida, esta Mesa continuará en funciones hasta el día 5 del siguiente mes con el fin de que se logren los entendimientos necesarios. [El énfasis es propio]

Adicionalmente, la Ley no establece una consecuencia jurídica ante la falta de obtención de la mayoría calificada para elegir a la Mesa Directiva, como sucedió en estos días. En palabras del diputado Édgar Romo, integrante del Grupo Parlamentario del PRI:

Es mentira que no existe crisis. (…) Por supuesto que de no darse la integración de la Mesa Directiva existirá una crisis constitucional. (…) Allá de aquél que se atreva a ejercer un cargo en la Mesa Directiva porque simple y sencillamente estaría usurpando funciones (…) No está permitido continuar con la Mesa Directiva en nuestra Ley. (…) Eso nos va a llevar a que carezcamos de un órgano de conducción, de un órgano que nos pueda dirigir en el debate (…).5

Así, pues, más allá de los entendimientos políticos que deberán darse en el parlamento, resulta de vital importancia debatir las consecuencias jurídicas de que resultarán de la falta de una Mesa Directiva en la Cámara de Diputados y, de esta manera, discutir la posibilidad de una crisis institucional en el Parlamento.

Funciones y alcances de la Mesa Directiva

En principio, la Mesa Directiva tiene la facultad de conducir los trabajos de la Cámara reunida en Pleno: aspecto que no resulta menor, dado que la apertura y clausura de las sesiones recaen en este órgano. De esta forma, puede argumentarse que la falta de una Mesa Directiva complicará la instalación del Pleno y, con esto, se suspenderá el procesamiento de los asuntos a discusión y votación.6

En segundo lugar, la Cámara de Diputados no contará con representación legal, dado que ésta se confiere a la presidencia de la Mesa Directiva.7 Aunado a lo anterior, la falta de representación podrá impactar en el ejercicio de diversas facultades de la presidencia como: 1) Conducir las relaciones de la Cámara con otros poderes federales y locales;8  2) solicitar al presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación la atención prioritaria de los juicios de amparo, controversias constitucionales o acciones de inconstitucionalidad9 y 3) dar curso a los asuntos y determinar los trámites que deban recaer sobre las cuestiones con que se dé cuenta a la Cámara,10 así como firmar la correspondencia y comunicaciones oficiales de la misma.11

En tercer lugar, la Mesa Directiva tiene la obligación de coadyuvar en la revisión de validez normativa de las resoluciones parlamentarias.12 Esta facultad tiene un impacto sustantivo en el funcionamiento ordinario de la Cámara. De igual forma, la falta de integración de la Mesa puede generar externalidades en el funcionamiento interno parlamentario dada la imposibilidad de ejercer, entre otras, las siguientes facultades de la presidencia: 1) Firmar las leyes y decretos que expida el Congreso General y suscribir los decretos, acuerdos y resoluciones de la Cámara13 y 2) turnar las iniciativas ante las comisiones correspondientes para análisis y dictamen.14 Lo anterior podría imposibilitar a los diputados a presentar iniciativas o proposiciones.

En resumen, se considera que la falta de instalación del órgano en análisis puede generar distorsiones importantes para el funcionamiento parlamentario e imposibilitar la toma de decisiones al interior de la Cámara Baja.

La pluralidad política de la Cámara sólo puede significar amplios procesos deliberativos. No obstante, el caso en estudio exhibe un momento jurídicamente relevante que debe estudiarse y debatirse ampliamente. Ni la Constitución federal, ni el régimen jurídico interno del Congreso, dan soluciones claras respecto a la falta de entendimientos para la elección del órgano rector de la Cámara de Diputados. Una Cámara de Diputados sin representación legal y sin un órgano de conducción puede detener sus actividades vitales.

Francisco José Rubio Díaz. Egresado de la Licenciatura en Derecho del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE).


1 Ma. Amparo Casar e Ignacio Marván, Pluralismo y reformas constitucionales en México: 1997 – 2012, en Ma. Amparo Casar e Ignacio Marván, coords., Reformar sin mayorías: La dinámica del cambio constitucional en México: 1997 – 2012, (México: Santillana Ediciones Generales, 2014), p. 14.

2 El hecho en análisis se reducirá a la Cámara de Diputados.

3 El resultado de la votación puede consultarse en https://www.youtube.com/watch?v=M1swjaFq8O8 (Fecha de consulta: 6 de septiembre de 2017).

4 Por Ley me refiero a la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, disponible en: http://bit.ly/2eLuWWc (Fecha de consulta: 6 de septiembre de 2017).

5 Intervención consultable en https://www.youtube.com/watch?v=oHHFcTS5YSw (Fecha de consulta: 6 de septiembre de 2017).

6 Me refiero a las facultades contenidas en el artículo 20, numeral 1; numeral 2, incisos a, c, d, e, g, y el artículo 23, numeral 1, incisos a, b, c y e, entre otras disposiciones, todos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.

7 Artículo 23, numeral 1, inciso i, de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.

8 Artículo 22, numeral 2, de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.

9 Artículo 23, numeral 1, inciso p, de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.

10 Artículo 23, numeral 1, inciso f, de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.

11 Artículo 23, numeral 1, inciso k, de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.

12 Artículo 22, numeral 2, inciso f, de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.

13 Artículo 23, numeral 1, inciso g, de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.

14 Artículo 66 del Reglamento de la Cámara de Diputados.

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La discusión en la opinión pública ha girado en torno al número de ejecutados en Tlatlaya, Estado de México[1], y no en las razones por las que se justificó el uso de elementos militares en labores de seguridad pública. Este asunto no es menor. Parece que hoy existe un consenso que no cuestiona los alcances de los elementos militares en tiempos de paz y de regularidad democrática. Necesitamos replantear las discusiones a la luz del suceso trágico en territorio mexiquense.

La Suprema Corte y las fuerzas armadas

El pasado 5 de marzo de 1996, la Suprema Corte resolvió la acción de inconstitucionalidad 1/96, misma que fue promovida por 167 diputados federales de la LVI Legislatura. El objeto de estudio era la incorporación de los titulares de la Secretaría de la Defensa Nacional y la Secretaría de Marina al Consejo Nacional de Seguridad Pública.

La Corte decidió validar la colaboración de las fuerzas armadas con elementos de seguridad pública (civiles) si éstos estuviesen, en todo momento, al mando de las primeras. Se interpretó que los alcances de la función militar legitiman el auxilio entre las dos instituciones referidas y, además, la decisión sentó un gran precedente que autorizó al gobierno federal a disponer ampliamente de las fuerzas armadas.

La autorización que concedió la Corte fue aprovechada en la integración de una estrategia de seguridad de gran calado. Justo la que estableció el expresidente Felipe Calderón, de tal manera que para la sociedad mexicana dejó de ser extraño la presencia militar en los espacios que anteriormente ocupaba la policía. Las calles podían estar repletas de metralletas y tanques bajo la justificación de mayor seguridad.

Pero, ¿realmente estuvimos más seguros? Según la Organización de las Naciones Unidas, el uso que Calderón le dio a las fuerzas armadas generó espacios para la arbitrariedad y la violación permanente de derechos humanos. La nueva administración heredó esta lógica de seguridad, misma que ha exhibido la necesidad de cambio. Lo sucedido en Tlatlaya, expuesto por la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), nos obliga a repensar precisamente en andamiaje constitucional del uso de la fuerza militar.

¿Qué sucedió en Tlatlaya?

peña-ejercitoEjecuciones extrajudiciales o, lo que es lo mismo, el abuso del poder en una de sus máximas expresiones. En efecto, el 30 de junio de 2014, se encontraron 22 cuerpos sin vida en una bodega ubicada en Tlatlaya, Estado de México. Intercambio de disparos que terminaron en la alteración de la escena del crimen.[2] Sin juzgar sobre la necesidad de actuación en la zona, dado que eso le corresponde a las autoridades competentes, el uso militar fue un aspecto fundamental en lo sucedido: la CNDH señala al Ejército como responsable de las ejecuciones de 15 civiles en la recomendación 51/2014.

Al respecto, distintos activistas y académicos han expuesto la necesidad de repensar las fuerzas armadas. Esto sin duda generó las condiciones para que el ministro José Ramón Cossío retomara este tema en la Corte durante la discusión de los alcances del fuero militar:

“Creo que lo resuelto en la Acción 1/1996 no tiene ―para mí al menos― la posibilidad de diferenciar entre una situación de paz y de guerra (…)

(…) entiendo que todo el sistema de seguridad pública está construido a partir de servicios de policía, no a partir de servicios de los miembros de las fuerzas armadas”

El ministro lo propone es un nuevo entendimiento de las fuerzas armadas con la definición de límites claros para su actuar:

“(…) creo que no podemos llevar a considerar o nos puede llevar a considerar la lectura de este artículo, que las fuerzas armadas pueden cumplir funciones de seguridad pública a partir de lo dispuesto en el artículo 21 constitucional, porque esto me parece que ni está en la lógica de las policías del artículo 21, ni mucho menos, ni mucho menos se aviene con lo establecido en el artículo 129 constitucional de las condiciones de paz de los miembros de las fuerzas armadas”

Cossío retoma una discusión histórica de nuestra vida política: el artículo 129 constitucional, mismo que fue aprobado por los diputados constituyentes de 1916 con el precedente establecido por el Congreso Constituyente de 1856. Hay que resaltar la función del diputado constituyente Ponciano Arraiga que logró la aprobación de una redacción normativa que redujo la posibilidad de movilización del Ejército al establecer comandancias fijas y permanentes.

Conclusiones

Las fuerzas armadas están sujetas a los controles democráticos como cualquier otro ente público. No obstante, por su carácter bélico, sus límites deben ser estrictamente definidos para evitar el abuso y la violación de derechos humanos. Tlatlaya no sólo debe generar indignación, sino que debe servir como precedente para replantear la discusión sobre la posición constitucional de los elementos militares.

Francisco J. Rubio Díaz. Tesista de la licenciatura en Derecho del CIDE y Coordinador General del Grupo Socialdemocracia. Twitter: @pacorubioo

______________________

[1] Animal Político, ¿Qué pasó realmente en Tlatlaya? Las versiones de la CNDH y PGR no coinciden Fecha de consulta: 24 de noviembre de 2014.

[2] Animal Político, ¿Qué ocurrió en Tlatlaya minuto a minuto, según la CNDH? Fecha de consulta: 24 de noviembre de 2014.

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pri2El Partido Revolucionario Institucional ha iniciado la movilización de sus estructuras para recolectar las firmas de, por lo menos, el 2% de los ciudadanos registrados en la lista nominal de electores. Lo que el PRI pretende es cumplir con los requisitos jurídicos para elaborar una consulta popular  en las elecciones de 2015. La pregunta propuesta es la siguiente: “¿Estás de acuerdo en que se modifique la Constitución para que se eliminen 100 de los 200 diputados federales plurinominales y 32 senadores por el principio de representación proporcional?”

La consulta del PRI obliga, dado que el sistema de representación proporcional se establece en normas constitucionales, a responder la siguiente pregunta: ¿La consulta popular puede versar sobre el procedimiento de modificación constitucional? La respuesta, me parece, debe ser “no”. Veamos.

1) Naturaleza de los mecanismos de participación ciudadana.

La consulta popular surge como un mecanismo de participación ciudadana. Las democracias modernas han entendido que la tutela del interés colectivo exige la participación de los propios miembros de la comunidad, por lo que se han positivizado distintos mecanismos para generar controles sobre las decisiones de los representantes. En el caso mexicano, el artículo 35 de la Constitución fue adicionado para reconocer el derecho de participar directamente en la toma de decisiones mediante consultas populares.

 2) Estudio normativo

La Suprema Corte no ha emitido criterios interpretativos para definir los alcances de la consulta popular. Así, resulta indispensable discutir si la intención del PRI respeta los siguientes aspectos: 1. Legitimación para promover la consulta; 2. Requisitos de procedencia; 3. Disponibilidad de la actividad normativa, así como la materia consultada, y 4. Requisitos para determinar la vinculatoriedad.

Sujetos legitimados

La intención de la dirigencia nacional del PRI es recabar las firmas ciudadanas suficientes para actualizar la legitimación que la Constitución otorga a los ciudadanos inscritos en la lista nominal.  “Artículo 35.- (…): c) Los ciudadanos, en un número equivalente, al menos, al dos por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores, en los términos que determine la ley”.

Si se obtienen las firmas necesarias, nos encontraríamos ante la intención de un sujeto colectivo legitimado (los electores) para iniciar el procedimiento de consulta.

Actividad normativa y materia consultada

Dado que la consulta pretende modificar normas constitucionales, la actividad normativa propuesta se refiere a una reforma constitucional. La pregunta no encuentra su invalidez al versar sobre materia electoral (como algunos han argumentado) dado que ésta se refiere a las normas que determinan “el modo en que los votos se transforman en escaños parlamentarios”[1] y no la composición del Congreso de la Unión. Una cosa son los escaños, otra cosa son las reglas que rigen el proceso electoral.

Subsiste la pregunta sobre si cualquier tipo de norma constitucional puede ser modificada por la consulta popular. La redacción del artículo 35 otorga amplios márgenes para la interpretación de la misma. Dotar de contenido a una norma de este estilo requiere de los argumentos suficientes para decidir y convencer.

La posición que se asume es la que niega la procedencia y vinculatoriedad de la pregunta. Las razones que se acompañan para fundamentar se refieren a la naturaleza del procedimiento de modificación constitucional y al sistema federal del Estado Mexicano.

Procedimiento de modificación constitucional

Para reformar cualquier disposición de la norma suprema, el artículo 135constitucional prevé un procedimiento legislativo agravado. Esto es, a los legisladores les resulta más difícil cambiar la Constitución que cualquier otra norma. Los 31 congresos de los estados, así como las dos cámaras federales, convergen en el procedimiento de modificación constitucional para evitar la flexibilidad y disponibilidad de la norma suprema frente a mayorías políticas coyunturales.

La rigidez constitucional cobra sentido en nuestra democracia constitucional: responde a la necesidad de entender que democracia y constitucionalismo son dos construcciones distintas, aunque complementarias. Mientras la democracia pone énfasis en la voluntad mayoritaria de los ciudadanos, el constitucionalismo se entiende como un contrapeso a ésta.

Permitir que los mecanismos de participación ciudadana sustituyan el proceso deliberativo propio de las modificaciones constitucionales, haría que los límites a la voluntad mayoritaria perdieran sentido. Esto no quiere decir que los mecanismos referidos no puedan autorizar o rechazar el resultado legislativo (dado un diseño normativo inexistente en nuestro sistema jurídico), sino que no pueden determinar el contenido mismo de la modificación.

Sistema federal

El artículo 124 constitucional reconoce las competencias originales, y no derivadas, de los estados que integran el pacto federal mexicano: “Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados”.

Es así como los estados de la República tendrán competencia para reconocer los derechos en materia de mecanismos de participación ciudadana para realizar consultas dentro de las disposiciones de sus constituciones y sus normas secundarias.  A la vez que la federación podrá hacer lo mismo en el ámbito de sus competencias.

En este caso, aunque podría interpretarse que la Constitución reconoce la autonomía federal y estatal para consultar sobre las normas en las que son competentes, sin que esto imposibilite que la consulta tenga la capacidad de vincular a ambos en el procedimiento de modificación constitucional, no se desprende de la interpretación del artículo 35 que la consulta iniciada por y/o ante poderes federales pueda resultar vinculante para poderes estatales. La norma establece lo siguiente: “Artículo 35.- (…) 2o. Cuando la participación total corresponda, al menos, al cuarenta por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores, el resultado será vinculatorio para los poderes Ejecutivo y Legislativo federales y para las autoridades competentes; (…)”.

Los poderes que pueden resultar vinculados son las cámaras que integran el Congreso de la Unión y el Poder Ejecutivo, así como a las autoridades administrativas competentes. De interpretar lo contrario se vulneraría la autonomía de los estados al resultar vinculados por la decisión mayoritaria de los electores sin que una norma constitucional expresa, y no derivada, lo determine. El procedimiento perdería todo sentido al “requerir” la opinión de los legisladores de los estados.

Norma obtenida

Dado el carácter rígido –contramayoritario y político de la Constitución- la norma que resulta de la interpretación de los artículos constitucionales 35, 124 y 135 es la siguiente: resulta prohibido emitir consultas que versen sobre normas constitucionales dada la distribución de competencias entre la federación y los estados, la falta de una norma expresa que obligue a éstos a vincularse y la indisponibilidad del proceso de modificación constitucional a las mayorías de electores.

3) Conclusiones

Sin duda, en la ciencia jurídica no existen afirmaciones absolutas y mucho menos algunas correctas o incorrectas. Es en el debate deliberativo donde las razones deben ofrecerse para dar sentido a las normas constitucionales. La consulta popular debe reconocerse como un avance en el régimen de derechos y su interpretación debe someterse a las disposiciones que integran la totalidad del sistema constitucional mexicano.

Francisco José Rubio Díaz. Coordinador del Grupo Socialdemocracia. Tesista del Centro de Investigación y Docencia Económicas. Twitter: @PacoRubioo

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[1] Giovanni Sartori, Ingeniería Constitucional Comparada, México: Fondo de Cultura Económica, 3a edición, 2012, p. 15.

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Que la autoridad estatal exhiba a una persona en medios de comunicación no es un asunto menor. Implica la violación a un derecho constitucional que busca proteger al individuo frente al abuso de la facultad punitiva del Estado.

En este sentido, me resulta preocupante el manejo de las redes sociales del municipio de Naucalpan de Juárez (administración 2012-2015), a través del cual ha implementado una campaña de exhibición de las personas detenidas en flagrancia por sus policías. La exhibición no se reduce a una fotografía. Se muestra, a su vez, a los detenidos golpeados, frente a una mesa donde se colocan armas, billetes, monedas y cualquier instrumento con el que hayan sido detenidos. Por si no fuese suficiente, se acompaña estas imágenes con una leyenda donde el detenido es presentado como “presunto culpable” ante los usuarios de Facebook.

Ahora bien, entre las garantías procesales de una persona detenida se encuentra, por supuesto, la presunción de inocencia. La cual es una condición necesaria del proceso penal. Y cuya observancia corresponde a todas las autoridades del Estado mexicano, no sólo al juez. En esta línea, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia ha sostenido que la presunción de inocencia no se limita al proceso, sino que también debe proteger extra-procesalmente al individuo. La Tesis 1ª. CLXXVI/2013, de mayo de 2013, establece:

  1. El derecho como regla de trato, en su vertiente extraprocesal, debe ser entendido como el derecho a recibir la consideración y el trato de no autor o no partícipe en hechos de carácter delictivo o análogos a éstos.
  2. La violación de la regla de trato, en su vertiente extraprocesal, puede darse por cualquier agente del Estado, especialmente por autoridades policiales.
  3. De nada sirven los derechos fundamentales de los imputados al momento de ser exhibidos y juzgados públicamente.

Por otra parte, en el proyecto de amparo directo en revisión  517/2011 (caso Cassez), a cargo del ministro Arturo Zaldívar, apunta lo siguiente: “[E]l derecho fundamental a la presunción de inocencia exige que cualquier persona imputada por la comisión de una conducta tipificada como delito, sea tratada como inocente durante el trámite del procedimiento e, incluso, desde antes de que se inicie (…)”.[1]

Sobre la exhibición de detenidos en medios de comunicación, el proyecto de sentencia agrega: “[…] no es la “opinión pública” o los medios de comunicación a los que se les debe imputar la escenificación ajena a la realidad y el trato anticipado de culpable respecto a la recurrente. […]

La Suprema Corte, pues, no censura que la prensa informe sobre los acontecimientos que resultan de interés nacional, como la lucha contra la delincuencia. Censura que las autoridades encargadas de una detención deformen conscientemente la realidad con el fin de crear un filtro de ésta a fin de exponer a una persona frente a la sociedad y, principalmente, frente a las futuras partes del proceso, como los culpables del hecho delictivo”.[2]

Por ello, sostengo que la medida del municipio de Naucalpan es inconstitucional por las siguientes razones:

  1. Ningún detenido puede ser considerado como presunto culpable, ya que nuestra Constitución y distintos tratados internacionales otorgan una posición de ventaja al imputado para ser tratado y considerado como inocente (sí, desde su detención).
  2. La regla de trato del derecho constitucional a la presunción de inocencia, en su vertiente extraprocesal, obliga a todas las autoridades del Estado mexicano, especialmente a los policías, a no considerar culpable al detenido y darle, en todo momento, el trato de inocente.
  3. El contenido del derecho a la presunción de inocencia prohíbe que las autoridades exhiban al detenido, especialmente cuando se le exhibe como culpable, en cualquier medio de comunicación.
  4. La única forma de vencer la presunción de inocencia es mediante sentencia del juez de la causa y hasta que ésta no se declare, el imputado no puede ser considerado como culpable.
  5. La exhibición en medios de comunicación de detenidos por las policías municipales naucalpenses presupone que éstos no son inmediatamente puestos a disposición del ministerio público, lo que resulta en otra violación a los derechos humanos.

La objetividad de un proceso penal es fundamental para reducir los espacios de arbitrariedad de las autoridades. Únicamente un juez penal competente puede declarar que la presunción ha sido vencida, nunca la opinión pública y los medios de comunicación: superemos el medievalismo penal.

Francisco José Rubio Díaz. Estudiante de Derecho del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). Twitter: @PacoRubioo


[1] Proyecto de Amparo Directo en Revisión 517/2011, p. 132.

[2] Ibid., p. 133.

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