El 6 de junio de 2011 se publicó una reforma constitucional al juicio de amparo. Una de las innovaciones de esta reforma fue la introducción de la declaratoria general de inconstitucionalidad (DGI). Sin embrago, casi ocho años después, apenas se empiezan a explorar los problemas sobre su implementación.

¿Qué es la DGI?

Uno de los problemas que se identificaron en el proceso de reforma, fue que las sentencias emitidas en un juicio de amparo no pueden generar efectos generales. Esto quiere decir que si la Suprema Corte, los Tribunales Colegiados de Circuito o los Jueces de Distrito declaran la inconstitucionalidad de una norma, esta decisión sólo es aplicable a las partes en ese juicio y a nadie más. Esta cualidad prevaleció después de la reforma; sin embargo, se incorporó en la Constitución un mecanismo para que el Pleno de la Corte pueda expulsar una norma de forma definitiva del orden jurídico, únicamente cuando:1 1) la norma haya sido declarada inconstitucional en una jurisprudencia por reiteración;2 2) se hubiera otorgado un plazo de 90 días para que la autoridad corrigiera los problemas de la norma y 3) la expulsión de la norma sea aprobada cuando menos por 8 ministros.3 Cabe mencionar que esta nueva figura no es aplicable para normas de carácter fiscal. En la nueva Ley de Amparo el Congreso replicó estas reglas y precisó que la DGI no puede modificar el sentido de la jurisprudencia, debe ser obligatoria y tener efectos generales.4

Al momento de su incorporación, esta figura generó grandes expectativas. La intención era que sirviera para “superar el viejo paradigma de la relatividad de las sentencias de amparo” y reducir “las enormes injusticias provocadas por la aplicación de leyes inconstitucionales a la gente más humilde y pobre, que en los hechos no gozaba de la protección del amparo porque simplemente carecía de los recursos para contratar a un abogado”.5 Sin embargo, de acuerdo con cifras de la Suprema Corte hasta diciembre de 2018 sólo se habían tramitado 15 DGI, de las cuales sólo 3 tenían sentencia y en ninguna de ellas se hizo un pronunciamiento de fondo.6

El primer intento: DGI 6/2017

El pasado 12 de febrero se presentó ante el Pleno de la Suprema Corte la primera propuesta para declarar la inconstitucionalidad de una norma con efectos generales. La Segunda Sala emitió una jurisprudencia por reiteración en la que declaró la inconstitucionalidad del artículo 298, inciso b), fracción IV, de la Ley Federal de Telecomunicaciones. Después de notificar al Congreso de la Unión y, una vez trascurrido el plazo legal, la Sala advirtió que el vicio detectado subsistía, por lo que inició el trámite de la DGI. El encargado de hacer el proyecto de sentencia fue el ministro Fernando Franco, quien propuso al Pleno expulsar la norma del orden jurídico nacional.

Durante la discusión se suscitaron diversas discrepancias sobre cómo debía abordarse procesalmente el asunto. Por un lado, la ministra Norma Piña argumentó que la jurisprudencia de la Segunda Sala debía ser sometida a discusión en cuanto a sus alcances pues los ministros de la Primera Sala no habían tenido oportunidad de estudiar si el artículo que se pretendía invalidar era inconstitucional. Asimismo, el ministro Pérez Dayán argumentó que la jurisprudencia versa sobre una materia que es común de las dos Salas, por lo que era necesario que los 11 ministros se pronunciaran sobre los alcances de la jurisprudencia. La ministra Margarita Luna coincidió con la necesidad de que todos los ministros se pronunciaran sobre los alcances de fondo pues se trataba de un criterio jurisprudencial de un órgano jerárquicamente inferior al Pleno; incluso argumentó que si había una mayoría en contra de la jurisprudencia ésta debería ser revocada. Por su parte, los ministros Jorge Pardo y Juan González señalaron que no coincidían con los razonamientos que expuso la Segunda Sala para sostener la inconstitucionalidad del artículo.

Por otro lado, el ministro Javier Laynez argumentó que la discusión de la DGI no debía consistir en “reabrir” juicios que ya fueron resueltos y que constituyen cosa juzgada. En ese mismo sentido, se pronunció el ministro Luis María Aguilar, quien señaló que lo único que se debía someter a consideración del Pleno era si se habían satisfecho todos los requisitos formales establecidos en la Constitución para que la norma fuera expulsada definitivamente del ordenamiento jurídico. En un punto intermedio estuvieron los ministros Arturo Zaldívar, Alfredo Gutiérrez y Fernando Franco quienes argumentaron que la exigencia de alcanzar una mayoría de 8 votos obligaba a que todos los ministros se pronunciaran sobre el sentido de la decisión de la Segunda Sala. Sin embargo, señalaron que el carácter obligatorio de la jurisprudencia estaba fuera de discusión.

¿Qué conclusiones podemos sacar?

Al final, el Pleno alcanzó un consenso para lograr la mayoría de 8 votos. Sin embargo, la discusión que se suscitó puso en evidencia las dificultades para que una norma declarada inconstitucional de forma reiterada, deje de generar efectos sobre toda la población de forma definitiva. Hay que señalar que este primer precedente surgió del supuesto más complejo posible, pues el hecho de que la DGI proviniera de una jurisprudencia emitida por una de las Salas de la Corte provocó una confrontación entre los ministros de ambas Salas en el Pleno que hasta ahora sólo podía suscitarse en una contradicción de tesis.

El criterio que emanó de la primer DGI es desolador para los defensores de esta “nueva” figura. Hoy una de las Salas de la Corte puede declarar que una norma es inconstitucional en 5 ocasiones distintas, con una mayoría calificada de cuando menos 4 votos, emitir una jurisprudencia obligatoria y, aun así, esa misma norma seguirá generando sus efectos sobre la población. Al menos hasta que el Pleno de la Corte revisite las consideraciones de la Sala y corrobore, con una votación de cuando menos 8 votos, que la norma era inconstitucional. Así, hoy es más rápido acudir a un juicio de amparo indirecto solicitando la aplicación de la jurisprudencia, a esperar a que la Corte expulse una norma a través de esta vía. En otras palabras, la justicia constitucional continúa estando al alcance sólo de quienes tienen los recursos para echar a andar la maquinaria jurisdiccional.

Héctor Armando Salinas Olivares. Licenciado en Derecho por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). Twitter: @ArmandoSalinasO


1 Artículo 107, fracción II de la Constitución Federal.

2 Es decir que hayan sostenido esta misma decisión en 5 ocasiones consecutivas, aprobadas con una mayoría calificada, para el caso del Pleno y las Salas de la Corte, y unánime para el caso de los Tribunales Colegiados de Circuito. Ver los artículos 222, 223 y 224 de la Ley de Amparo vigente.

3 Sobre este tema recomiendo leer el artículo de Alfredo Narváez “Sobre las (absurdas y perniciosas) mayorías calificadas en la Suprema Corte

4 Artículos 231 a 235 de la Ley de Amparo vigente.

5 Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, “El Nuevo paradigma constitucional”, en De Cádiz al Siglo XXI, Pablo Mijangos (coord.), (Ciudad de México: Taurus, 2012), 544.

6 DGI 2/2012, 2/2016 y 5/2017.

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El pasado 29 de octubre, la Suprema Corte admitió la controversia constitucional interpuesta por Enrique Peña Nieto contra la investigación que está llevando a cabo la Fiscalía General del estado de Chihuahua por el presunto desvío de recursos federales.1 En su demanda argumentó que las autoridades del estado de Chihuahua están extralimitando su esfera competencial pues, a su juicio, no cuentan con facultades para llevar a cabo investigaciones contra servidores públicos federales por conductas realizadas en el ejercicio de sus funciones. El caso fue turnado al ministro Eduardo Medina Mora, quien resolvió que la fiscalía estatal debía suspender las investigaciones en curso, hasta que se resolviera la controversia.2 Esta decisión ha generado polémica y diversos medios han emitido información confusa sobre sus alcances y motivaciones. Por esta razón es necesario analizar más detenidamente los argumentos que sostuvieron el fallo y sus implicaciones.

La suspensión en controversia constitucional

En primer lugar, es importante aclarar que la controversia constitucional no es equiparable al juicio de amparo. La primera tiene como finalidad crear una vía para que los distintos órganos y poderes de gobierno puedan defender ante la Suprema Corte su esfera competencial frente a posibles invasiones por parte de otros poderes. En cambio, el juicio de amparo busca que los particulares puedan reclamar la constitucionalidad de actos o normas que generen alguna afectación en su esfera jurídica y, sólo en supuestos excepcionales, puede llegar a ser del conocimiento de la Corte.

Ahora bien, cuando la Suprema Corte recibe una demanda para iniciar una controversia constitucional, el asunto se turna a un ministro instructor, quien inmediatamente resolverá si es necesario que los actos reclamados sean suspendidos hasta que se resuelva el juicio.3 La propia Corte ha detallado que ésta es una medida cautelar, la cual persigue dos finalidades: 1) preservar la materia del juicio y 2) prevenir el daño trascendente que pudiera ocasionarse a las partes y a la sociedad en general.4

Así, para que el ministro instructor resuelva conceder la suspensión, debe considerar las circunstancias particulares del caso y señalar con precisión cuáles son los actos suspendidos, los alcances y efectos de la suspensión, así como los órganos obligados a cumplirla.5 Además, la ley establece supuestos expresos de cuándo el otorgamiento de la suspensión es improcedente.6 Finalmente, en caso de que las partes no estén de acuerdo con la decisión, pueden interponer un recurso de reclamación para que el resto de los ministros pueda evaluar la validez y legalidad del fallo.7

La suspensión en el caso Chihuahua versus la federación

En el caso que llama nuestra atención, el ministro Medina Mora decidió que era necesario suspender las investigaciones que está llevando a cabo la fiscalía de Chihuahua. Esto porque, a su juicio, había elementos objetivos para anticipar que el presidente de la República tenía razón en su demanda y que la tardanza en el dictado de la sentencia final podía generar un peligro inminente sobre sus derechos. Estas circunstancias le permitían otorgar la suspensión de forma excepcional siguiendo la jurisprudencia de la Corte.8 Para llegar a esta conclusión, señaló que un Tribunal Colegiado ya había resuelto que los tribunales de la federación son la autoridad competente para juzgar a los funcionarios federales investigados, y no los tribunales del estado de Chihuahua.9 Para el ministro instructor, este hecho fue suficiente para concluir que existía una probabilidad razonable para considerar que el presidente de la República podría tener razón en su demanda. Asimismo, consideró que en el caso había peligro en la demora porque “la tardanza en el dictado de la resolución de fondo podría frustar [sic] este derecho y generar situaciones de impunidad”.10

Considero que algunas de esas afirmaciones son debatibles. Principalmente, no me parece del todo claro que exista un peligro en la demora. Considero que el ministro instructor debía demostrar que la continuación de las investigaciones llevadas a cabo por la fiscalía de Chihuahua ponía en riesgo el derecho alegado por el presidente y que esta situación era de tal inminencia que no era posible esperar a la resolución del caso. Me parece que no se precisó cuál es el derecho afectado y por qué requería ser protegido de forma inmediata. La explicación que otorgó el ministro Medina fue que si la resolución del caso se rezagaba se podían generar situaciones de impunidad, sin explicar a qué se refería o cuáles eran esas situaciones. Ante este razonamiento se podría argüir que la imposibilidad de seguir llevando estas investigaciones, restringe la posibilidad de que se persigan conductas delictivas, lo cual podría traducirse en una afectación del interés público.

Finalmente, hay que tener en cuenta que Enrique Peña Nieto dejará de ejercer el cargo de presidente de la República a partir del 1º de diciembre. Esto implica que la Corte deberá analizar si este hecho es suficiente para detener la tramitación de la controversia. Por un lado, se podría argumentar que ésta sólo puede ser promovida por personas que actúen en representación de alguno de los poderes públicos, contra actos que puedan generar un perjuicio en su esfera de competencias. Por lo tanto, una vez que Peña Nieto desocupe el cargo, perderá su legitimación para promover controversias constitucionales a nombre del gobierno federal.11 Por otro lado, se podría replicar que Peña Nieto interpuso la controversia en representación de la federación como titular del Ejecutivo, por lo que habría que esperar a que el gobierno entrante decida si mantiene la demanda por considerar que, en efecto, la fiscalía chihuahuense está generando un agravio contra la federación.

Héctor Armando Salinas Olivares. Licenciado en derecho por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE).


1 Acuerdo de admisión de la controversia constitucional 183/2018, de 29 de octubre de 2018. (Fecha de consulta: 2 de noviembre de 2018).

2 Acuerdo dictado en el incidente de suspensión de la controversia constitucional 183/2018, de 29 de octubre de 2018. (Fecha de consulta: 2 de noviembre de 2018).

3 Artículo 14 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución. (Ley Reglamentaria)

4 Jurisprudencia: “SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NATURALEZA Y FINES”

5 Artículo 18 de la Ley Reglamentaria.

6 Artículo 15 de la Ley Reglamentaria.

7 Artículo 51 de la Ley Reglamentaria.

8 El criterio que empleó se encuentra desarrollado en la jurisprudencia: “SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. PARA RESOLVER SOBRE ELLA ES FACTIBLE HACER UNA APRECIACIÓN ANTICIPADA DE CARÁCTER PROVISIONAL DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL ACTO RECLAMADO”.

9 Conflicto competencial 4/2018 resuelto por el Décimo Tribunal Colegiado en Materia Penal.

10 Véase nota 2.

11 Para sostener este razonamiento se podría acudir a la tesis: “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO LOS MIEMBROS DEL AYUNTAMIENTO LA PROMUEVEN PARA RECLAMAR LA REVOCACIÓN DEL MANDATO CONFERIDO A ALGUNO DE ELLOS O UN ACTO QUE VULNERA SU INTEGRACIÓN, Y ADEMÁS CONTROVIERTEN NORMAS GENERALES, PERO DURANTE EL PROCEDIMIENTO CONCLUYE SU PERIODO DE GOBIERNO, PROCEDE SOBRESEER EN EL JUICIO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO”.

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