Imagina que vives en un edificio o condominio en el que se contrató a un portero o conserje para promover reglas mínimas de convivencia entre los vecinos, así como para garantizar la higiene y el orden en el inmueble. Imagina que ese trabajador enfrentara una sustancial reducción de su salario porque tú y los vecinos se sienten incómodos cada vez que, en el desempeño de las labores que ustedes mismos le confirieron, el portero le llama la atención a quien deja la basura en los lugares no establecidos; da aviso a la policía cuando presencia actos de violencia intrafamiliar; denuncia ante el ministerio público cuando se comete algún delito en el inmueble; llama a los bomberos ante el riesgo de un incendio, o bien se asegura de ir por la grúa cuando algún vecino obstruye con su auto la rampa para las personas con discapacidad.

derechos

La incomodidad se hace notar principalmente entre los incitadores del desorden, y sin mayor explicación, deciden recortar su salario para que renuncie o de plano restrinja las funciones que le asignaron por carecer de los medios para realizarlas. Por si fuera poco, el portero desde hace años recibe un salario que no corresponde con la gran carga de trabajo que le encomiendan los inquilinos. Para neutralizar las críticas, ciertos vecinos deciden argumentar que el portero ya no es lo suficientemente confiable o eficiente para atender a los 35 inquilinos del edificio, de quienes diariamente recibe decenas de peticiones y encomiendas.

Así se encuentra hoy el principal órgano vigilante del respeto y promoción de los derechos humanos del continente americano. Situación que se avizoraba inevitable ante el debilitamiento financiero al que sometieron los Estados al Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH), compuesto por una Comisión, así como una Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH y CoIDH, respectivamente), y que venía haciéndolo funcionar con la mitad de recursos requeridos para garantizar la protección de los derechos humanos del hemisferio desde hace años.

Pese al proceso de fortalecimiento institucional que experimentó la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en 2011 – el cual culminó con la reforma a su reglamento en agosto de 2013 – la situación financiera se volvió insostenible. A pesar del compromiso declarado en ese año por los Estados Americanos con el respeto y promoción de los derechos humanos, éste no se ha reflejado en el presupuesto de la Organización de los Estados Americanos (OEA) destinado a su sistema de protección de los derechos humanos.

Esta situación nos debe llevar forzosamente a cuestionarnos, ¿por qué la OEA recibe cada vez menos dinero para sostener su sistema de protección de derechos humanos? ¿Cómo es posible que uno de los mecanismos internacionales más importantes, de una de las regiones más pobladas del mundo, no pueda ser sostenida por los Estados miembros? En suma, ¿por qué la CIDH hoy atraviesa una crisis financiera?

En medio de estas interrogantes, algunos vecinos del hemisferio han optado por atribuir esta crisis al propio funcionamiento del SIDH. Como si se tratase de un castigo, para algunos gobiernos de América Latina y el Caribe, la CIDH dejó de recibir el financiamiento necesario para cumplir con su mandato debido a la falta de confianza que le han atribuido ciertos políticos de esos países.

Para quienes trabajamos en beneficio de las víctimas de violaciones de derechos humanos, nos queda claro que el visible ambiente de malestar entre ciertos gobiernos de la región, se debe al propio actuar de la CIDH. Por ejemplo, el otorgamiento de medidas cautelares a quienes enfrentan un inminente riesgo cuando los Estados mismos son incapaces de protegerles; la admisión de peticiones o el envío de casos a la CoIDH relacionados a graves violaciones a derechos humanos -en muchos casos cometidas por instituciones intocables o que versan sobre conductas inaceptables de gobiernos-; la inclusión de la situación de un país determinado en el capítulo IV del Informe Anual de la CIDH, así como sus visitas in loco, han generado un ambiente de hostilidad por políticos a quienes no les parece que se hagan visibles los enormes desafíos que su país enfrenta en materia de derechos humanos y cuya ventilación internacional compromete la precaria credibilidad de los Jefes de Estado así como de sus políticas públicas.

Es importante no perder de vista que durante el proceso de fortalecimiento del SIDH, los Estados parte se comprometieron a incrementar las asignaciones del Fondo Regular de la OEA destinadas a la CIDH y a la Corte, así como a aumentar las contribuciones voluntarias sin fines específicos. Durante este proceso –llevado a cabo de 2011 a 2013– el Estado mexicano reconoció que el principal reto que enfrentaba el SIDH constituía su financiamiento. En palabras del Representante Permanente de México en ese entonces, “la debilidad presupuestaria de ambos órganos afecta de forma transversal a diversos aspectos de su funcionamiento y, por ende, repercute negativamente en las labores de promoción y protección de los derechos humanos en la región”.1

Y es que, antes de que México empezara a maltratar a los organismos internacionales de derechos humanos, el país había respaldado decididamente al SIDH. Por ejemplo, México le ha aportado al SIDH reconocidos juristas y académicos del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), tales como Héctor Fix-Zamudio, Sergio García Ramírez, Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot y José de Jesús Orozco Henríquez. Los primeros tres fueron propuestos por diferentes gobiernos federales para ocupar los puestos de jueces de la CoIDH, mientras que al último como integrante de la CIDH. Sin que mediara una decisión gubernamental, el maestro Emilio Álvarez Icaza, egresado también de la UNAM y uno de los defensores de derechos humanos más reconocidos en México, fue seleccionado por la CIDH como su Secretario Ejecutivo. Todos ellos han contribuido directamente en el fortalecimiento del SIDH y lo han convertido en uno de los mecanismos más accesibles y usados por las organizaciones de la sociedad civil y víctimas de la región.

Por su parte, el SIDH también le ha aportado mucho a México, a pesar de las tensiones entre distintos gobiernos en relación al trabajo de la CIDH y las antagónicas posturas entre quienes anhelan un país cerrado al escrutinio internacional bajo un mal entendido nacionalismo y quienes aspiran a que México se inserte en la tendencia global de las democracias respetuosas y garantistas de derechos humanos.

Basta con recordar la visita in loco de la CIDH a México en 1996. Dicha visita, no sólo fortaleció su interlocución con el Estado mexicano y profundizó su relación con la sociedad civil, sino que derivó en el primer diagnóstico independiente de una institución pública internacional sobre la situación de los derechos humanos en el país. El informe de la visita constituyó una guía de trabajo por muchos años para todas las personas dedicadas a la promoción del respeto de la dignidad humana en México.2

Fue también gracias a la CIDH, pero en 2003, que se hizo del conocimiento público internacional los asesinatos y desapariciones de cientos de mujeres en Ciudad Juárez.3

Su invaluable intervención y seguimiento en casos paradigmáticos, como en el caso Ejido Morelia, relacionado a la ejecución extrajudicial de tres personas en Chiapas en 1994;4 en la masacre de Aguas Blancas, en donde 17 campesinos de Guerrero fueron víctimas de ejecución extrajudicial en 1995;5 en el asesinato de la abogada y activista Digna Ochoa en 2001;6 o más recientemente en la desmitificación de la verdad oficial en la desaparición forzada de los 43 estudiantes de Ayotzinapa,7 ha contribuido en la realización del derecho a la verdad tanto de las víctimas como de los mexicanos, el cual, sin la intervención de la CIDH, tal vez nunca se hubiera visto garantizado.

De igual forma, México y sus ciudadanos se han beneficiado por el trabajo de la CoIDH. Basta con mencionar las opiniones consultivas del máximo tribunal interamericano en temas de la mayor importancia para el país y la región, como lo son sobre el derecho a la información sobre la asistencia consular,8 así como del derecho a la no discriminación y los derechos de los trabajadores migratorios.9

Gracias a las seis sentencias dictadas por la CoIDH contra el Estado mexicano, se han logrado impulsar en el país trascendentales cambios institucionales y legislativos -que en su momento las instituciones de justicia mexicanas no quisieron o no pudieron impulsar- con el objeto de prevenir, reparar y sancionar violaciones a los derechos humanos. Por ejemplo, cambios relevantes a favor del derecho de las mujeres a una vida libre de violencia, producto de las sentencias de los casos González y otras: “Campo Algodonero” (noviembre 2009),10 Fernández Ortega11 y Rosendo Cantú (agosto 2010),12 el avance en el reconocimiento de los derechos político-electorales de las y los ciudadanos y de protección judicial a raíz de la sentencia del Caso Castañeda Gutman vs México (agosto 2008),13 y la visibilización de los abusos cometidos por militares en el contexto de la política del supuesto combate al narcotráfico en Guerrero y el uso sistemático de la tortura para obtener confesiones en el caso Cabrera García y Montiel Flores (noviembre 2010).14

Además, no olvidemos que fue gracias a la sentencia del Caso Radilla Pacheco vs México que la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió limitar la jurisdicción militar para que los llamados tribunales castrenses no conocieran de delitos cometidos por soldados o marinos cuando las víctimas fueran civiles. De igual forma, producto de dicha sentencia, se decidió incorporar el control de convencionalidad desarrollado jurisprudencialmente por la CoIDH y que ha establecido las bases para despojar de anquilosadas prácticas a jueces y tribunales nacionales.

La grave crisis de derechos humanos que enfrenta México, no sólo la ha diagnosticado la CIDH, sino diversos mecanismos internacionales de derechos humanos y organizaciones de la sociedad civil. Es por ello que ante el clima de desasosiego y anomia que atraviesa el país y frente al inminente agotamiento de las instituciones encargadas de velar por el Estado de derecho, es imprescindible que las autoridades mexicanas reconozcan que por sí mismas no pueden hacer frente a la magnitud de crímenes y violaciones a derechos humanos que se cometen en México. Por lo tanto, resulta indispensable que el Estado mexicano reciba toda la cooperación necesaria por parte de los entes supranacionales especializados en derechos humanos que contribuyen con una visión imparcial e independiente.

Las promesas de funcionarios del Estado mexicano en favor de la protección y promoción de los derechos humanos y la aparente apertura al escrutinio internacional, serán creíbles en tanto el Gobierno del presidente Peña Nieto cese las críticas explícitas y veladas a la CIDH y contribuya de manera relevante, con respaldo político y económico, para terminar con el deterioro e incertidumbre financiera del principal órgano de la OEA encargado de la protección y promoción de los derechos humanos en la región. Solo así el conserje del edificio podrá llevar a cabo las funciones que le encomendaron los habitantes del inmueble.

José Antonio Guevara Bermúdez. Director ejecutivo de la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, A.C. y profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Tlaxcala.
Olga Guzmán Vergara. Directora de Incidencia, Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, A.C.


1 Grupo de Trabajo Especial de Reflexión sobre el Funcionamiento de la CIDH para el Fortalecimiento del SIDH. PROPUESTAS de la DELEGACIÓN DE MÉXICO sobre los temas “Fortalecimiento financiero del SIDH, medidas cautelares, asuntos de procedimiento y soluciones amistosas”. GT/SIDH/INF. 49/11, 7 de diciembre de 2011.

2 OEA/Ser.L/V/II.100. Informe sobre la situación de los derechos humanos en México. 24 Septiembre 1998.

3 OEA/Ser.L/V/II.117. Situación de los Derechos de la Mujer en Ciudad Juárez, México: El derecho a no ser objeto de violencia y discriminación. 7 marzo 2003.

4 Informe No. 48/97. Caso 11.411, Severiano y Hermelindo Santiz Gómez “Ejido Morelia” México. 18 de febrero de 1998.

5 Informe Nº 49/97, Caso 11.520,  Tomás Porfirio Rondin, “AGUAS BLANCAS”. 18 de febrero de 1998.

6 Informe No. 57/13, Petición 12.229, Digna Ochoa y Plácido y otros

7 Informe Ayotzinapa II: Avances y nuevas conclusiones sobre la investigación, búsqueda y atención a las víctimas

8 Corte IDH. El Derecho a la Información sobre la Asistencia Consular en el Marco de las Garantías del Debido Proceso Legal. Opinión Consultiva OC-16/99 de 1 de octubre de 1999. Serie A No. 16.

9 Corte IDH. Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumentados. Opinión Consultiva OC-18/03 de 17 de septiembre de 2003. Serie A No. 18.

10 Corte IDH. Caso González y otras (“Campo Algodonero”) Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 16 de noviembre de 2009. Serie C No. 205.

11 Corte IDH. Caso Fernández Ortega y otros Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de agosto de 2010. Serie C No. 215.

12 Corte IDH. Caso Rosendo Cantú y otra Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2010. Serie C No. 216.

13 Corte IDH. Caso Castañeda Gutman Vs. México. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008. Serie C No. 184.

14 Corte IDH. Caso Cabrera García y Montiel Flores Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2010. Serie C No. 220.

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En México convergen distintos movimientos migratorios: es un país de origen, de destino, de retorno y de tránsito de personas migrantes. El gobierno ha enfrentado estos fenómenos desde una óptica de seguridad nacional, de control y de criminalización, a través de una política disuasiva de la migración irregular de las personas que transitan por territorio mexicano.

En 2013, el Instituto Nacional de Migración (INM) registró 86 mil 929 eventos de extranjeros detenidos en estaciones migratorias, de los cuales uno de cada 10 (9 mil 893) fueron registrados como menores de edad. Asimismo, el INM reportó 80 mil 79 eventos de extranjeros devueltos a su país de origen o de residencia habitual . La gran mayoría de las personas deportadas son originarias de Centroamérica , particularmente de Honduras, Guatemala y El Salvador, países que enfrentan graves problemas socio-políticos, con altos índices de violencia. Las detenciones de personas migrantes en México se llevan a cabo en 58 estaciones migratorias y estancias provisionales distribuidas en puntos estratégicos del flujo migratorio.

Todo Estado democrático tiene la obligación de garantizar la igualdad ante la ley y, por tanto, todas las personas, incluidas las que migran, deben gozar de los mismos derechos. En México, el orden jurídico contempla sólo algunas restricciones a dicha regla general, mismas que deben estar contempladas en la propia Constitución y estar acordes con el marco jurídico internacional. No obstante, diversas políticas públicas y disposiciones legales en materia migratoria restringen los derechos de las personas migrantes, sin que dichas limitaciones sean constitucionales ni compatibles con las obligaciones internacionales de México en materia de derechos humanos.

Al respecto, cobra especial relevancia la detención administrativa de personas migrantes en estaciones migratorias que no pueden acreditar su estancia regular en el país, pues se trata de una medida prevista en la Ley de Migración y a la que el INM destina una cantidad considerable de recursos, ya que constituye uno de los pilares de la política migratoria actual.

inmEl elemento más importante que debe considerarse respecto de la privación a la libertad de personas migrantes (a la que, por cierto, la legislación migratoria se refiere eufemísticamente con los términos de “presentación” o “alojamiento”), es que no está prevista en la Constitución. La norma máxima contempla distintas formas de detención y señala plazos máximos para cada una de ellas, sin que la detención administrativa con fines de control migratorio encuadre en alguna de ellas, además de que excede cualquiera de los plazos conferidos a la autoridad administrativa para privar de la libertad a una persona. Toda privación de la libertad que no esté de conformidad con la legislación nacional será ilegal o arbitraria, tanto con respecto a la legislación nacional como con el derecho internacional.

La detención administrativa de personas migrantes debe analizarse también a la luz de diferentes estándares de derechos humanos que son vinculantes para el Estado mexicano: para que la detención no sea considerada arbitraria, es necesario que el Estado demuestre que la detención sea razonable en todas las circunstancias, necesaria en el caso concreto y proporcional a la finalidad legítima, tal como lo estableció la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Vélez Loor vs. Panamá.

Los principios de razonabilidad, necesidad y proporcionalidad requieren que antes de privar de la libertad a una persona, la autoridad debe considerar otros medios en virtud de los cuales se pudieran alcanzar los mismos objetivos, sin interferir con el derecho a la libertad y la seguridad personales. Si bien es cierto que la legislación mexicana contempla como alternativa la custodia, la falta de una adecuada regulación y su accesibilidad en la práctica la vuelven cuestionable: un ejemplo es que, entre enero de 2010 y diciembre de 2011, el INM otorgó únicamente 92 custodias, de acuerdo con International Detention Coalition (con base en información obtenida a través de los mecanismos de acceso a la información).

Los periodos de tiempo en los que las personas migrantes permanecen privadas de la libertad deben tomarse en cuenta igualmente. La Ley de Migración establece que los extranjeros no podrán permanecer por un plazo mayor a 15 días hábiles en una estación migratoria, y establece las siguientes excepciones permitiendo que el período se extienda hasta 60 días hábiles en los siguientes casos:

• Que no exista información fehaciente sobre su identidad y/o nacionalidad, o exista dificultad para la obtención de los documentos de identidad y viaje;
• Que los consulados o secciones consulares del país de origen o residencia requieran mayor tiempo para la expedición de los documentos de identidad y viaje;
• Que exista impedimento para su tránsito por terceros países u obstáculo para establecer el itinerario de viaje al destino final;
• Que exista enfermedad o discapacidad física o mental médicamente acreditada que imposibilite viajar al migrante presentado.

La Ley de Migración indica que, transcurridos los 60 días hábiles, el extranjero deberá abandonar la estación migratoria y el INM le otorgará la condición de estancia de visitante con permiso para realizar un trabajo remunerado en el país. En caso de que el extranjero haya interpuesto un recurso administrativo o judicial en el que se reclamen cuestiones inherentes a su situación migratoria en territorio nacional, o se haya interpuesto un juicio de amparo y exista una prohibición expresa de la autoridad competente para que el extranjero pueda ser trasladado o para que pueda abandonar el país, no hay un tiempo máximo de detención. Es decir, sin plazos máximos la detención puede ser prolongada y, en algunos casos, indefinida, especialmente para los apátridas o los solicitantes de asilo sin documentación cuya identidad no puede ser verificada, o cuando los procedimientos de asilo se retrasan o, en el caso de otros inmigrantes, cuando su expulsión no puede llevarse a cabo por razones jurídicas o prácticas.

La detención administrativa a la que son sometidas las personas migrantes que no acrediten una estancia legal en territorio mexicano, no sólo es un tipo de privación de la libertad que no está prevista expresamente en el texto constitucional, sino que excede cualquiera de los plazos que la Constitución confiere a la autoridad administrativa para privar de la libertad a una persona, además de que puede llegar a ser indefinida y, por tanto, arbitraria.

El marco jurídico internacional en materia de derechos humanos establece garantías procesales respecto de la detención, mismas que se aplican independientemente de la condición migratoria del individuo. Las personas migrantes, al igual que los nacionales, tienen derecho al disfrute de protección judicial, al acceso a la justicia, así como a las garantías judiciales.

La Constitución en México reconoce el derecho de toda persona a una defensa legal por parte de un abogado de su elección a partir del momento en que es detenida. Más aún, cuando la persona detenida no cuenta con recursos, el Estado debe brindarle una defensa jurídica gratuita. A pesar de que, en papel, las personas migrantes tienen derecho a la asistencia jurídica durante el procedimiento administrativo migratorio, en pocas ocasiones gozan de dicha asistencia ya que, por una parte, los obstáculos establecidos en la práctica limitan el acceso de abogados de organizaciones de la sociedad civil a las estaciones migratorias y, por otra, porque el Estado no cuenta con un cuerpo de defensores de oficio para cuestiones relativas a la privación de libertad por motivos migratorios.

La Ley de Migración establece que la persona migrante tiene derecho al debido proceso , aunque en la práctica se limita constantemente su acceso al expediente administrativo y, en varios casos, se viola la obligación de asegurar la disponibilidad de peritos traductores certificados para garantizar el debido proceso de quienes se encuentren frente a trámites o procedimientos administrativos que pongan en riesgo sus derechos fundamentales, como la libertad o posible expulsión.

Las reflexiones en torno a la detención a la que son sometidas más de 80 mil personas anualmente en nuestro país son un llamado de atención al Poder Ejecutivo en torno a su política migratoria, al Poder Legislativo en torno a la legislación migratoria, y al Poder Judicial en torno a sus atribuciones para garantizar la constitucionalidad y legalidad de los actos y políticas del Poder Ejecutivo.

Numerosas organizaciones de la sociedad civil trabajan cotidianamente desde hace varios años ayudando a las personas migrantes en su tránsito por México, y se han sumado a un esfuerzo encaminado a llevar ante los tribunales, particularmente ante la Suprema Corte de Justicia, los dilemas de la legislación migratoria vigente. El objetivo de las diversas organizaciones es acudir ante el máximo tribunal para obtener un pronunciamiento que brinde certeza sobre la interpretación que debe darse al derecho a la libertad de las personas migrantes en el país, conforme a la Constitución y a los tratados internacionales de los que México es parte. El pronunciamiento de la Suprema Corte determinaría el alcance de los derechos de los migrantes y las obligaciones de todas las autoridades, de manera que cese la inhumana práctica de encerrar a las personas migrantes en prisiones migratorias como castigo por no portar papeles en su tránsito por el país.

Alejandra Carrillo Soubic. Consultora en temas de migración y desarrollo.
Santiago Corcuera Cabezut. Vicepresidente de la Comisión Mesoamericana de Juristas A.C., y miembro del Comité de Desaparición Forzada de la Organización de las Naciones Unidas.
José Antonio Guevera Bermúdez. Presidente de la Comisión Mesoamericana de Juristas A.C. y miembro del Grupo de Trabajo sobre Detenciones Arbitrarias de la Organización de las Naciones Unidas.

 

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