Caso Zuazua: ¿qué pasó?

El pasado 30 de octubre, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación resolvió, entre otras cosas, no estudiar la demanda1 presentada para combatir la determinación de la Sala Regional Monterrey por la que anuló los votos recibidos en una casilla,2 lo que tuvo como consecuencia un cambio de ganador en la elección municipal de General Zuazua, Nuevo León.

El asunto presentó un contexto interesante pues la Sala Regional determinó anular una casilla3 en la que la candidata suplente a primera regidora del Partido Verde Ecologista de México actuó como su representante. Así, al presumir que esa situación generó un ambiente de presión al electorado que violó el derecho a votar de forma libre y secreta, sin más datos que demostraran que efectivamente la ciudadanía se vio presionada al emitir su voto, se invalidaron los votos recibidos en tal casilla.

Se anuló la votación no obstante que si bien ese instituto político obtuvo el primer lugar en esa casilla, a nivel global alcanzó el tercer lugar en la votación de mayoría, ya que recibió el 19.30 % de los votos. Mientras que la coalición “Juntos Haremos Historia” consiguió el 22.09 % y el Partido Acción Nacional el 22.27 %.

Así, si la diferencia entre los candidatos del Partido Acción Nacional y de la coalición fue de 46 votos, al anular una casilla en la que el primero obtuvo 84 votos y el segundo 33, evidentemente el efecto de esa nulidad sería un cambio de ganador.

Por tanto, el caso obligaba a responder lo siguiente: ¿En una elección, puede un actor político verse afectado por un hecho ilícito provocado por otro actor que, además obtuvo una votación lejana a los dos primeros lugares? Es decir, había que determinar si era válido que una instancia jurisdiccional le otorgara un valor negativo,4 o sea, una consecuencia contraria a obtener el triunfo, a los votos recibidos por un partido político debido a una situación irregular, misma que el partido no generó.

El cuestionamiento anterior implicaba en principio un problema constitucional que debió ser estudiado por la Sala Superior5 pero, además, y como se explica más adelante, presentaba una controversia jurídica de trascendencia para el desarrollo de los procesos electorales que debió ser analizada cuidadosamente frente al escenario paradójico que generó.

Paradoja del peso negativo del voto: ¿fue correcto que se anulara la casilla?

En este caso anular la votación de la casilla, implicó anular la votación para los partidos políticos que no participaron en los actos ilegales, lo que generó una paradoja pues se invalidaron los votos del partido que numéricamente ganó la elección; es decir, se le otorgó un valor negativo a los votos o valor inverso del voto6 al partido que en principio obtuvo la mayoría.

De acuerdo con la lógica que rige los resultados electorales, obtener más votos recibidos de forma legal y honesta debe tener como resultado alcanzar los cargos públicos en competencia.

La paradoja consiste precisamente en que, en este caso, como consecuencia de un efecto de la interpretación del sistema de nulidades, obtener más votos de forma legal, tuvo como resultado perder la elección.

Por tanto, esta paradoja obligaba a estudiar el asunto desde las relaciones jurídicas relevantes que se presentan al momento de analizar los efectos o consecuencias de un hecho o acto específico y aislado, atribuido a un sujeto jurídico quien, en principio, no está en una posición relevante respecto al triunfo electoral por no situarse entre los dos primeros lugares.

Por tanto, si el Partido Verde se encontraba a casi a tres puntos de distancia de los dos partidos punteros, no se debieron alterar los resultados a partir de un hecho ilícito generado por ese partido en una casilla.

Por el contrario, la circunstancia contextual frente a los resultados obtenidos globalmente, y a los relacionados con la casilla en cuestión, requería un tratamiento diferente al que plantea ordinariamente el sistema de nulidades electorales.

Es decir, el supuesto ordinario de nulidad de casillas tiene la finalidad de que se anule la votación recibida cuando el sujeto que ocasiona (o es responsable) de un hecho ilícito ganó la votación en dicha casilla, pues se presume que tal irregularidad contribuyó de manera determinante en su triunfo en esa casilla y, en consecuencia, es inadmisible que se beneficie de su actuar ilícito.

Sobre todo porque en el caso el responsable del actuar ilícito no se situó en una relación relevante respecto al triunfo de una elección —no solo de una votación en casilla— y sus acciones perjudican indebidamente o benefician injustificadamente a un tercero.

En el caso, se presentó ese supuesto extraordinario pues: a) el Partido Verde quedó en tercer lugar, lejano a los dos primeros lugares, de la elección general; b) ese partido ganó una casilla que resultó nula debido a una ilicitud atribuible al partido mismo; y c) esa nulidad de casillas ocasionó un cambio de ganador.

Asignar la consecuencia jurídica ordinaria, prevista en la norma de nulidad de casillas, permite que las acciones ilegales de un tercero perjudiquen a quien obtuvo más votos en la elección y beneficien a quien quedó en segundo lugar en la elección general,7 cuando no está en duda que el partido que originalmente ganó la elección obtuvo la mayoría de los votos de manera lícita. Es decir, se crean consecuencias negativas y positivas a partir de un acto jurídico ilícito.

En ese sentido, el caso exigía que se revisara la aplicabilidad también del principio del derecho relativo a que nadie se puede beneficiar de su propio dolo,8 pues el mismo tiene diferentes alcances según las circunstancias del caso concreto. La idea detrás de ese principio es que no se causen efectos jurídicos que incentiven a los actores políticos a cometer actos ilícitos, independientemente de si quien causó el dolo aprovecha para sí o para otros los efectos de su ilicitud.9

Entonces, una interpretación de ese principio daría lugar a considerar que los terceros tampoco podrían verse ni beneficiados, ni perjudicados por los actos ilícitos de un actor con el que no tienen vínculo alguno.

En ese entendido, que se cambie el ganador de la elección en virtud de la anulación de una casilla por la responsabilidad directa de un tercero ajeno a quienes quedaron en los dos primeros lugares, sería aceptar que alguien se puede ver beneficiado o perjudicado por los hechos ilícitos de un tercero que actúa de mala fe.

La consecuencia de aceptar esta posibilidad, es entender que el sistema de nulidades de casilla también contempla que un actor político no puede verse afectado por un hecho ilícito causado por otro y, además, que no obtuvo una posición competitiva frente a los resultados finales de la jornada electoral.

Por tanto, lo jurídicamente adecuado era tener como válidos los votos del resto de los actores políticos que no generaron el vicio previsto por el sistema de nulidades.

Algunas conclusiones: el papel de los tribunales y del sistema de nulidades ante elecciones cerradas

La nulidad de una casilla, votación o elección constituye el último recurso en el derecho electoral mexicano, razón por la cual los extremos de la causa de nulidad deben estar plenamente acreditados y ser determinantes.

En ese sentido, el análisis tendría que partir del principio de conservación de los actos válidamente celebrados pues bajo él se ha evitado, en materia de nulidades electorales, dañar los derechos de terceros.

Así, la garantía de dicho principio se dirige a evitar el daño al ejercicio del voto activo de la mayoría de los electores que expresaron válidamente su sufragio, el cual no debe viciarse por las irregularidades cometidas por un partido político que no estuvo cerca de obtener la mayoría de la votación en los resultados finales. En otras palabras, se trata de evitar que “lo útil sea viciado por lo inútil”.

Entonces, como lo útil no puede ser viciado por lo inútil, en el caso no se podrían invalidar la totalidad de los votos recibidos en esa casilla bajo la presunción de que hubo presión en el electorado por parte de una candidata suplente postulada por el Partido Verde que actuó como representante en la casilla en cuestión.

Las consecuencias jurídicas de esa ilicitud deberían entenderse únicamente frente a la validez de la votación que benefició a ese instituto político, pues su distancia global frente al segundo lugar fue de 471 votos, mientras que la diferencia entre el primer y el segundo lugar fue de 46 votos, entonces la votación del Partido Verde no estaba en la posición de afectar o modificar los resultados finales.

Así, es posible afirmar que el vicio que provocó la determinación de la nulidad de casilla, sólo debe verse reflejado en los votos emitidos en favor del Partido Verde, pues la voluntad de los votos emitidos en favor del candidato registrado por la coalición “Juntos Haremos Historia”, así como del candidato del Partido Acción Nacional, no puede verse viciada por las acciones del Partido Verde.

Esto es así, pues existe una presunción que no se encuentra derrotada, y es la relativa a que los votos emitidos por el resto de los actores políticos fueron válidos. Por eso, anular la votación válida de los partidos políticos que no participaron en las acciones ilegales, además de que tendría impacto en el resultado final de la elección, no sería razonable, teniendo en cuenta también la diferencia estrecha que hubo entre los resultados de los dos actores políticos punteros.

Por tanto, desde la visión de la integridad electoral, para evitar incentivar la generación de actos ilícitos que tengan como fin anular los votos válidos de la ciudadanía, les corresponde a los tribunales electorales analizar de forma reflexiva el caso concreto frente a la nulidad alegada, imperativo que se fortalece cuando se está ante una elección cerrada.

Reyes Rodríguez Mondragón. Magistrado de la Sala Superior del TEPJF.

Ana Cecilia López Dávila. Secretaria de Estudio y Cuenta de la ponencia del magistrado Reyes Rodríguez de la Sala Superior del TEPJF.

José Reynoso Núñez. SecretariO de Estudio y Cuenta de la ponencia del magistrado Reyes Rodríguez de la Sala Superior del TEPJF.


1 Véase el recurso de reconsideración SUP-REC-1684/2018.

2 Véase el juicio de revisión constitución electoral SM-JRC-195/2018.

3 524 contigua 1. Los resultados obtenidos en esa casilla fueron los siguientes:

Partido Acción Nacional Partido Revolucionario Institucional Partido de la Revolución Democrática Partido Verde Ecologista de México Partido Movimiento Ciudadano Partido Nueva Alianza Coalición “Juntos Haremos Historia” Candidato independiente Candidatos no registrados Votos nulos Total

84

129

1

154

6

0

33

16

0

13

436

4 El concepto está tomado de Nohlen, Dieter y adaptado al caso concreto. Nohlen plantea lo resuelto por el Tribunal Constitucional alemán en el caso en que en el sistema de representación proporcional personalizada para el parlamento alemán, en determinadas circunstancias, tenía un efecto matemático paradójico, consistente en que obtener más votos resultaba en recibir menos escaños. Véase Nohlen, Dieter,  “El principio proporcional y valor del voto en la jurisdicción constitucional alemana comentario crítico de la sentencia del tribunal constitucional federal alemán sobre los mandatos excedentes del 3 de julio de 2008”.

5 En el voto particular presentado en el recurso de reconsideración SUP-REC-1648/2018 se sostuvo, entre otros argumentos, que la Sala Regional realizó un indebido análisis del artículo 329, fracción VII, de la Ley Electoral del Estado de Nuevo León frente a los principios del voto universal, libre, secreto y directo previstos en los artículos 41, base I, párrafo segundo y 116, fracción IV, inciso a), de la Constitución Federal. Ello, pues la norma local prevé que la votación será nula en una casilla cuando se ejerza “violencia física o amenazas sobre los miembros de la mesa directiva de casilla o sobre los electores”, y no alude a “presión” sobre el electorado que fue lo que se sostuvo que aconteció en el caso, por lo que la Sala Regional Monterrey añadió un elemento normativo a la regla local, frente al texto constitucional, para determinar la nulidad de la casilla 524, contigua 1.

6 Véase, con la debida adaptación al caso concreto, a Nohlen, Dieter, Idem.

7 Esto, en contra del principio de conservación de los actos públicos válidamente emitidos previsto por la jurisprudencia 9/98 de rubro PRINCIPIO DE CONSERVACIÓN DE LOS ACTOS PÚBLICOS VÁLIDAMENTE CELEBRADOS. SU APLICACIÓN EN LA DETERMINACIÓN DE LA NULIDAD DE CIERTA VOTACIÓN, CÓMPUTO O ELECCIÓN.

8 Ese principio incluso está recogido expresamente en una norma legal electoral, esto es, en el artículo 74 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, la que establece que nadie puede invocar la causa de nulidad que él mismo provocó.

9 Véase el caso Elmer o Riggs Vs. Palmer (incapacidad para heredar del heredero que causa la muerte del de cujus) que se encuentra en “El imperio de la justicia” Law’s Empire. Dworkin, Ronald Cambridge, MA: Harvard University Press, 1986.

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La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) resolvió la suspensión de la trasmisión en radio y televisión del promocional de la organización Mexicanos Primero, denominado ¿Y si los niños fueran candidatos? En el contexto de esta decisión, el propósito de este ensayo consiste en destacar la relevancia de las sentencias emitidas por el TEPJF, como políticas públicas que tienen la capacidad de incidir en el cambio de prácticas que caracterizan la cultura política en nuestro país. Es decir, de modificar conductas sumamente arraigadas que explican el comportamiento de los actores políticos y sociales.

La decisión del TEPJF

Los partidos Encuentro Social y MORENA, así como diversos ciudadanos denunciaron a la organización Mexicanos Primero por la difusión del promocional ¿Y si los niños fueran candidatos? en radio y televisión. Desde su punto de vista, la difusión del promocional contraviene la norma constitucional que prohíbe a las personas físicas y morales contratar propaganda en radio y televisión con el propósito de influir en las preferencias electorales de los ciudadanos (Art. 41, fracción III, apartado A, inciso g), párrafo tercero). Por lo tanto, solicitaron al Instituto Nacional Electoral (INE) que suspendiera la difusión de los promocionales, como medida cautelar.

La Comisión de Quejas y Denuncias del INE decidió no suspender la difusión del promocional porque, en su opinión, trataba sobre un tema de interés público que no hacía un llamado expreso al voto o presentaba un mensaje que inequívocamente tuviera la finalidad de influir en las preferencias en favor o en contra de un candidato. No obstante, los denunciantes no estuvieron conformes, por lo que llevaron el asunto ante la Sala Superior con el fin de que esta revocara la decisión y suspendiera la difusión del promocional.

La Sala Superior resolvió, por mayoría de votos, que el promocional debía suspenderse debido a que, a partir de un análisis preliminar, dicha propaganda sí contiene elementos que indican una posible contratación de tiempo en televisión con el fin de influir en las preferencias del electorado.

Ciudadanía y cultura política

De manera cautelar, la sentencia consideró la posible infracción al artículo 41 constitucional. Al tratar sobre una posible violación a un artículo constitucional, el problema está inscrito en el ámbito de la cultura política, específicamente, en el de la cultura de la legalidad. Quisiera centrar el análisis en ese ámbito, fijándolo de manera abstracta en las causas del cumplimiento o incumplimiento de lo estipulado en la Constitución y en la posible incidencia de las sentencias del TEPJF al respecto.

Ahora bien, la cultura política puede ser entendida como la “…red de relaciones que se concreta en ideas y valores, en símbolos y normas compartidos por una sociedad”, o sea una mentalidad “que adquiere sentido en un contexto social y que guía y condiciona el pensar, el actuar y el sentir de los actores políticos.”1 Dieter Nohlen2 considera que la cultura política es, actualmente, la variable más importante en el desarrollo de la democracia en América Latina. Es decir, es el factor explicativo más fuerte de por qué los actores políticos y la ciudadanía, por ejemplo, cumplen o incumplen la ley. Es relevante destacar que en el informe país sobre la calidad de la ciudadanía en México, en el capítulo de cultura de la legalidad, la mayoría de los encuestados considera que la ley se respeta poco o nada.3

Otra idea relevante para sostener la hipótesis señalada es que la cultura política, es decir, esa forma de comportamiento que se traduce en prácticas muy arraigadas como la mentalidad que se tiene respecto al cumplimiento de la ley, o la cultura de la legalidad, es trasversal a políticos y ciudadanos. La clase política es un producto de la sociedad mexicana y su comportamiento no podría ser ajeno a ella. El problema de los partidos y de la élite en México está íntimamente vinculado con la sociedad mexicana, su mentalidad, su percepción de la vida, del otro y de la política. Sin embargo, cuando los defectos de la cultura política son atribuidos exclusivamente a los partidos políticos y a las élites, parece considerarse que los partidos no tienen nada que ver con la sociedad de donde surgen o en la que operan. Como si fuera posible que en un país existieran partidos y elites políticas que provinieran de una cultura diferente a la del propio país. Es decir, como si los políticos no fueran ciudadanos mexicanos y no compartieran con ellos sus virtudes y defectos, como si las virtudes se concentraran en los ciudadanos y los defectos en los políticos.

Por ello, la participación de la sociedad civil o la inclusión de nuevos actores en el debate público no modifica la situación en lo fundamental, en tanto no cambie la cultura política del país. Este cambio requiere de un proceso lento que debe comenzar en la sociedad, porque en el cambio requerido están involucrados muchos más actores que tan sólo las elites políticas.

Relevancia de la decisión. Políticas públicas en el ámbito judicial para la cultura de la legalidad

¿Cómo puede incidir el TEPJF en ese cambio? Aharon Barak, quien fue juez de la Suprema Corte de Israel durante casi treinta años, diez de los cuales fue el presidente, ha señalado que:

…la principal preocupación del tribunal constitucional de una democracia no es corregir los errores individuales en los juicios de los tribunales menores. Ese es el trabajo de los tribunales de apelación. La principal preocupación del tribunal constitucional es la más amplia acción correctiva de todo el sistema. Esta acción correctiva se debería enfocar en dos problemas principales: cerrar la brecha entre el derecho y la sociedad y proteger a la democracia.4

Pero, entonces, ¿cómo conseguirlo? Una forma de cerrar la brecha entre el derecho y la sociedad y proteger a la democracia es a través de sentencias que incidan en las causas que separan al derecho de la sociedad. Una de las causas que, en nuestro país separan al derecho de la sociedad, es la cultura política prevaleciente. Ya fue expuesto con anterioridad que la cultura política está integrada de prácticas muy arraigadas en el comportamiento de los actores; también fue señalado que esas prácticas son trasversales a la política y a la sociedad. En este sentido, si como señala Dieter Nohlen (2008), la cultura política es la principal variable explicativa del comportamiento político en América Latina, entonces los esfuerzos para corregir los defectos de la cultura política se deben dirigir a incidir en la cultura política.

Los esfuerzos para modificar los defectos de la cultura política se han concentrado principalmente en la educación cívica. Con ella se pretende incidir en la modificación de prácticas tan arraigadas como la falta de respeto a la ley. Así lo ha hecho el INE con la Estrategia Nacional de Cultura Cívica 2017-2023. Sin embargo, es de gran relevancia que las decisiones del TEPJF también puedan contribuir a revertir los defectos de la cultura política, si se me permite utilizar el concepto de Aharon Barak, cerrando la brecha entre el derecho y la sociedad, protegiendo de esta manera la democracia. Esto es posible de hacer si el TEPJF, como protector de la democracia, asume sus sentencias, en términos de Robert Dahl,5 como políticas públicas.

En el lenguaje de la ciencia política, el término anglosajón policy corresponde al de política pública y constituye una de las tres manifestaciones o dimensiones de la política, junto con polity y politics.6 Polity se refiere a las normas o instituciones ya establecidas, politics a los procesos políticos, por ejemplo, el procedimiento de aprobación de una ley por el Congreso o la deliberación al interior de un tribunal. Policies (comúnmente conocido en español como políticas públicas) se refiere a la forma que adquieren las decisiones tomadas por los actores en el proceso político para la solución de algún problema en concreto. Así, el TEPJF puede asumir sus sentencias como políticas públicas para incidir en la solución de problemas específicos como la falta de respeto a la ley y por tanto la deficiencia en la cultura de la legalidad.

Desde este punto de vista, la relevancia de la decisión contenida en la sentencia SUP-REP-131/2018 consiste en que constituye una política pública que puede incidir en el corto plazo como un incentivo para el cumplimiento de la Constitución y, en el largo plazo, como una política pública que fortalece la democracia, a través de la educación cívica, a través del civismo en la política y a través del fortalecimiento de la cultura de la legalidad.

José Reynoso Núñez. Doctor en ciencia política por la Universidad de Heidelberg.


1 Nohlen, Dieter. (2008). “Instituciones y cultura política”. Postdata, (13), 27-47. Recuperado el 05 de abril de 2018.

2 Id.

3 Informe país sobre la calidad de la ciudadanía en México. Resumen ejecutivo, INE, El Colegio de México, 2015, pág. 17.

4 Barak, Aharon, “Un juez reflexiona sobre su labor: el papel de un tribunal constitucional en una democracia”, en Tribunales Constitucionales y Democracia, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2011, pág. 633.

5 Dahl, Robert, La toma de decisiones en una democracia: La Suprema Corte como creadora de políticas nacionales, Tribunales Constitucionales y Democracia, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, pág. 141.

6 Véase Schubert, Klaus (2006): “Polity” en Nohlen, Dieter, Diccionario de Ciencia Política. Teorías, métodos, conceptos, Tomo II, México, Porrúa, El Colegio de Veracruz, pág. 1094.

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