En esta segunda parte abordaremos el estudio y la discusión del segundo argumento transversal formulado en las acciones de inconstitucionalidad promovidas por la CNDH y una minoría calificada de Senadores —105/2018 y su acumulada 108/2018— en contra de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos (LFRSP).

Antes de proceder al desarrollo, resulta pertinente destacar que el asunto planteaba preguntas constitucionales complejas desde diversos frentes. En tal sentido, debe reconocerse el esfuerzo del Ministro Ponente —Alberto Pérez Dayán— al formular su consulta en un estudio escalonado que atendía todos los planteamientos de las accionantes y que avanzaba en la medida en que cada estadio generara consenso.

Frente a esta compleja labor de integrar mayorías, el proyecto buscó incorporar y responder todas las aristas que se advirtieron en el asunto y, sobre todo, generar un espacio para que los integrantes del Pleno llevaran a cabo una discusión vibrante de ideas —propia de una democracia constitucional—.

Observamos debates constitucionales no sólo de altísimo nivel, sino de enorme relevancia. Desde la posibilidad de hacer valer cuestiones de legitimidad en control abstracto, pasando por un minucioso análisis de los criterios relativos al “nuevo acto legislativo” —descrito en la entrega pasada—, hasta una expedita adecuación del proyecto en torno al sobreseimiento parcial decretado por la mayoría e, incluso, distintas propuestas sobre la resolución relativa a las omisiones legislativas relativas que se hicieron valer, considerando las posibles posturas y mayorías que podrían conformarse en el Pleno de la SCJN.

Aquí nos enfocamos exclusivamente en el planteamiento de la deficiencia normativa incurrida por el legislador en el desarrollo del mandato contenido en el artículo 127 constitucional, con relación al resto del ordenamiento. Se trató de la omisión relativa de fijar parámetros objetivos para delimitar el salario presidencial, el cual logró la mayoría calificada de ocho votos para invalidar los artículos 6º y 7º del ordenamiento, en la parte que no había sido sobreseída.

Finalmente, se formulan algunas consideraciones a manera de epílogo en torno al cumplimiento y a los efectos que podría generar, tomando en cuenta al eventual estudio y resolución de las nuevas acciones de inconstitucionalidad, presentadas por las mismas partes, pero en relación con las reformas a la LFRSP mediante decreto publicado en el DOF el pasado 12 de abril de 2019.

La Suprema Corte y el saldo de la discusión respecto de la Ley federal de remuneraciones

Ilustración: Pablo García

Remuneraciones de servidores públicos: sistema reglado o discrecional

A lo largo de tres considerandos formulados de manera escalonada y “ad cautelam” cada uno respecto del anterior, se propuso distinguir los objetivos que buscó el poder reformador de la Constitución con el decreto por el que se reformaron y adicionaron los artículos 75, 115, 116, 122, 123 y 127 constitucionales.1 Esto, con la finalidad de poder desprender aquellos principios y reglas cuyo desarrollo debía tener la ley reglamentaria.2

Se planteó declarar fundados los conceptos de invalidez porque del procedimiento de reforma constitucional se desprendía —con claridad— que su objetivo fue evitar la discrecionalidad en la determinación de los sueldos del servicio público. Y que el presidente de la República no era una excepción, máxime cuando es el referente de todos los servidores públicos.

En el proyecto se expuso que la LFRSP no contenía —como lo ordenó el poder reformador— elementos, bases, procedimientos o metodología alguna para la determinación objetiva y regular de la remuneración del titular del Ejecutivo federal. Y que, al no cumplirse dichos estándares, se permite que el parámetro referencial —salario presidencial— se fije de manera discrecional, causando incertidumbre y generando, precisamente, el efecto que se pretendió abatir: la arbitrariedad en la fijación del sueldo burocrático.

En el considerando sexto, se planteó la invalidez total de las normas, por constituir una omisión relativa de carácter transversal. Dicha propuesta obtuvo mayoría de 7 votos, sin embargo, por no ser suficientes se desestimó esa parte de la acción.3

En el considerando séptimo —añadido a la propuesta a la luz de los sobreseimientos— se precisó la litis de los artículos impugnados en lo individual. Es decir, se formuló el estudio únicamente de cara a los artículos 6 y 7 de la LFRSP, en el sentido de declararlos inconstitucionales por omisión legislativa. Sin embargo, se obtuvo la misma votación.4

Finalmente, en el considerando octavo se formuló un estudio similar al anterior, delimitando aún más el análisis al campo de las porciones normativas —de los artículos 6 y 7 de la LFRSP— respecto de las cuales no se sobreseyó. Fue esa última propuesta con la que finalmente coincidió el ministro González Alcántara Carrancá, lo que permitió que se obtuviera la mayoría calificada de ocho votos, pues el resto de los ministros mantuvo el sentido de sus votos anteriores.5

En la discusión de los tres considerandos descritos ambos bloques formularon razonamientos interesantes.

Por lo que hace a la postura de la minoría, la ministra Piña Hernández consideró que el concepto debía calificarse de inoperante. Esto, debido a que el ordenamiento es un sistema y que tendría que analizarse en su totalidad para pronunciarse sobre la (in)suficiencia. El ministro presidente Zaldívar Lelo de Larrea y la ministra Esquivel Mossa coincidieron con dicha aproximación.

En la misma línea, la ministra Piña destacó que resultaba interesante el punto en cuanto a la obligación del Congreso de la Unión de la expedición de leyes para hacer efectivo el marco constitucional. Sin embargo, insistió en la inquietud que le generaba el hecho de que la legislación hubiere sido reformada. Particularmente en el contexto novedoso de un argumento centrado en omisiones legislativas relativas, que proponía invalidar toda la ley. En última instancia, se decantó por la inoperancia.

En ese contexto, el ministro presidente refirió que no se estaba en aptitud de calificar la omisión en relación con una ley que había sido modificada sustancialmente, pues, a su entender de la LFRSP impugnada sólo le quedaban “retazos”. De ahí que, a su juicio, lo técnico hubiese sido esperar al estudio de las nuevas acciones y, a la luz de todo el sistema reformado, poder hacer una calificación de la existencia de la omisión legislativa parcial.

La ministra Esquivel compartió las consideraciones de la minoría, bajo el razonamiento de que resultaba descontextualizado invalidar aquello que no fue sobreseído.

*

Por su parte, dentro de la postura mayoritaria el ministro Laynez Potisek —con quien coincidieron en lo sustantivo los ministros Gutiérrez Ortiz Mena y Aguilar Morales— destacó que del artículo 127 constitucional se extrae el deber del Congreso de hacer efectiva una ponderación de las diversas disposiciones constitucionales que tienen impacto en la posición de un servidor público y su respectiva remuneración.6

Así, consideró que hay una clara reserva de ley en la cual el constituyente exige al Congreso —bicameralmente, como no podría ser de otra manera— que emita un ordenamiento que haga efectivos esos principios y que armonice con todo el esquema constitucional.

Destacó que, al constituir la remuneración presidencial el parámetro máximo, la ley reglamentaria debe dotar a la Cámara de Diputados de los elementos técnicos y las bases que le permitan establecer este montoen el presupuesto. Si bien es cierto —consideró— una ley que repite la Constitución no es inconstitucional en sí misma, esa no era la litis. El planteamiento de la acción es que el legislador se limitó a reproducir el texto constitucional cuando el mandato de la Constitución era desarrollar, establecer bases y principios.

Así, lo relevante no es el “sueldo” del jefe de Estado, sino su calidad de referente constitucional. De manera que la importancia de la ley reglamentaria es que fije las bases para que ese monto máximo sea un elemento técnico fundamentado los principios constitucionales de remuneración adecuada a las responsabilidades.

En esa línea, el ministro Medina Mora destacó que advertía una limitación material de rango constitucional por el tipo de ordenamiento que se debe expedir. A su parecer, el deber del Congreso era definir en la ley reglamentaria cómo se va a actualizar el contenido del precepto constitucional y los principios que de él se derivan.

Solo así se podrán crear los órganos con competencias específicas para llevar a cabo los procedimientos referidos. Se apoyó en derecho comparado —destacando los casos de Nueva Zelanda y Canadá— donde se cuenta con parámetros mínimos que permiten definir las remuneraciones de la forma más objetiva posible.

Por su parte, el ministro González Alcántara se enfocó en la importancia de desentrañar el mandato al legislador de cara al artículo 127 constitucional y las disposiciones constitucionales relativas. Particularmente, considerando que la SCJN se ha pronunciado en el sentido de que la autonomía de gestión presupuestal de los entes autónomos y de los poderes es una garantía institucional indispensable para lograr los fines para los cuales fueron constituidos.7

Es decir, consideró que existe para el legislador federal un deber de armonizar el llamado “tope salarial” con el principio de división de poderes y que esta obligación solamente podía ser colmada con el establecimiento de un procedimiento objetivo e integral para determinar el salario del titular del Poder Ejecutivo. Por lo que, a su juicio, se actualizó una omisión legislativa relativa de los artículos 6 y 7 de la LFRSP impugnada.

Finalmente, los ministros Franco Gonzáles Salas y Pardo Rebolledo coincidieron en el sentido de que el legislador omitió los desarrollar principios fundamentales que establece el texto constitucional. Esto es, que simplemente se reiteró en la LFRSP la disposición constitucional, pero no fue reglamentada.

El resultado de la decisión mayoritaria fue una condena al Congreso de la Unión para que en el siguiente periodo ordinario de sesiones legisle sobre los vicios advertidos respecto de los artículos 6, párrafo primero, fracciones II, III y IV, incisos b) y c), y párrafo último; y 7, párrafo primero, fracciones I, inciso a), II y IV de la LFRSP.

Epílogo: diálogo entre poderes

Por último, damos cuenta de algunos escenarios que podrían generarse tras la declaratoria de invalidez decretada. Recapitulando, la materia de la Ley que quedó sometida a control de regularidad constitucional se limitó a las porciones que “sobrevivieron” al sobreseimiento parcial, en donde se determinó que no habían cesados los efectos de la norma porque no había existido un verdadero acto legislativo.

Ocho ministros de la SCJN concluyeron que resultaban violatorias de los artículos 75 y 127 constitucionales por contener reglas que permitían a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión fijar remuneraciones de manera discrecional.

En palabras del ministro Laynez, ello tenía que ver, en mucho, con la diferencia que guarda el artículo 127 constitucional con otras cláusulas constitucionales de desarrollo legislativo, es decir, una especie de mandato calificado de armonización y ponderación impuesto por el Constituyente como límite a la arbitrariedad.8

La ley reglamentaria establece que las sentencias derivadas de este tipo de procedimientos deberán fijar con precisiónlas normas generales respecto de que la declaratoria de invalidez opera y todos aquellos elementos para su plena eficacia.9 Aquí no se trató de una mera invalidación de normas sino de conminar al legislador a acatar el mandato constitucional que le había sido depositado inicialmente.

Tocará observar con mucho interés el tratamiento que el legislador federal le dará a este mandato de cara a las razones expresadas por la mayoría de los ministros en su lectura de la Constitución.

Pero a esta cuestión —de suyo compleja— sumémosle dos elementos adicionales: la reforma del 12 de abril de 2019 a la propia LFRSP y su ulterior impugnación por ambos actores, cuyo término —coincidentemente— feneció el día que el asunto comenzó a ser discutido en el Pleno, el lunes 13 de mayo (acción de inconstitucionalidad 52/2019 y su acumulada 54/2019).

De ello se sigue que podría generarse un escenario en el que el acatamiento del fallo constitucional, en el que se dejó libertad de configuración al Congreso de la Unión para actuar sobre la propia ley, cese los efectos de las disposiciones efectivamente reclamadas en esta nueva serie de acciones.

A su vez, subsiste la posibilidad de que los accionantes sometan a control el cumplimiento adecuado de la condena, es decir, la reforma ordenada por la SCJN, mediante el recurso de queja que prevé el artículo 55, fracción II, de la ley reglamentaria, lo que ha sido definido por el Pleno en la P./J.15/2004 como “un punto estructural para el cumplimiento efectivo de la resolución invalidante con efectos generales dictada en [las] acciones y para conseguir el respeto pleno a la Constitución Federal.”10

* *

Hasta aquí nuestra reseña de una discusión que, seguramente, dará mucho que hablar en los siguientes años de nuestro quehacer constitucional. No solo desde el punto de vista del quehacer académico, pasando por su trascendencia como criterios orientadores en medios de control constitucional, hasta replanteamientos sobre la racionalización del poder.

A nuestro parecer, este litigio no sólo fue un tema de alta complejidad técnica sino, más allá de eso, de transformación de la división poderes. Este principio —eje rector del constitucionalismo democrático— cobra particular vigencia cuando existe identidad partidaria entre las mayorías legislativas y el Poder Ejecutivo.

En un contexto como el actual, la independencia del Poder Judicial y la cuidadosa labor del tribunal constitucional son mecanismos esenciales para una transición que no pierda de vista los principios constitucionales que, precisamente, no están a disponibilidad de las mayorías coyunturales.

Sobre esto último, recordemos la reflexión de Albie Sachs —integrante del primer Tribunal Constitucional Sudafricano— al referirse a la consolidación de las democracias constitucionales. A su parecer, en estos momentos históricos caben dos posturas. Por un lado, la posición que concibe a los poderes de un Estado como fuerzas antagónicas en conflicto y, en el otro, su entendimiento como órganos coordinados en la consecución de una misma empresa, la empresa constitucional. Ello debe traducirse en una aspiración compartida, ultimadamente, por proteger la libertad y la igualdad y por tomar posiciones que mantengan con vida en una forma significativa, que no demagógica, los valores de una sociedad democrática.11 Estemos atentos.

Luisa Conesa, Diana Gamboa y Jorge Peniche. Abogados del Despacho Sánchez Curiel y Conesa Labastida.


1 Considerandos sexto, séptimo y octavo del proyecto discutido en sesión de 20 de mayo de 2019.

2 Publicado en el Diario Oficial de la Federación de veinticuatro de agosto de 2009.

3 A favor de la propuesta estuvieron los ministros: (i) Pérez Dayán, (ii) Gutiérrez Ortíz Mena; (iii) Franco González Salas —con reservas—; (iv) Aguilar Morales; (v) Pardo Rebolledo; (vi) Medina Mora Icaza; y (vii) Laynez Potisek. Por su parte, en contra de dicha propuesta, los ministros y ministras: (i) Esquivel Mossa; (ii) González Alcántara Carrancá; (iii) Piña Hernández; y (iv) Zaldívar Lelo de Larrea.

4 A favor de la propuesta estuvieron los ministros: (i) Pérez Dayán, (ii) Gutiérrez Ortíz Mena; (iii) Franco González Salas —con reservas—; (iv) Aguilar Morales; (v) Pardo Rebolledo; (vi) Medina Mora Icaza; y (vii) Laynez Potisek. Por su parte, en contra de dicha propuesta, los ministros y ministras: (i) Esquivel Mossa; (ii) González Alcántara Carrancá; (iii) Piña Hernández; y (iv) Zaldívar Lelo de Larrea.

5 A favor de la propuesta estuvieron los ministros: (i) Pérez Dayán, (ii) Gutiérrez Ortíz Mena; (iii) Franco González Salas —con reservas—; (iv) Aguilar Morales; (v) Pardo Rebolledo; (vi) Medina Mora Icaza; (vii) Laynez Potisek y (viii) González Alcántara Carrancá. Por su parte, en contra de dicha propuesta, los ministros y ministras: (i) Esquivel Mossa; (ii) Piña Hernández; y (iii) Zaldívar Lelo de Larrea.

6 Por ejemplo, los artículos 123 y 94 constitucionales.

7 Al respecto, el ministro González Alcántara Carrancá destacó los supuestos de los órganos constitucionales autónomos y de independencia judicial.

8 Sesión del 20 de mayo, p. 10.

9 Artículo 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria.

10 ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PROCEDE EL RECURSO DE QUEJA POR EXCESO O DEFECTO EN LA EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA DICTADA EN ESE MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL.Localización: [J]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XIX, Marzo de 2004; Pág. 956. P./J. 15/2004.

11 Sachs, Albert. The Strange Alchemy of Life and Law. Reino Unido, Oxford University Press, 2009, pp. 33 y 147.

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En esta serie de dos entregas pretendemos dar cuenta del resultado de la discusión del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) respecto de la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018, promovidas respectivamente por la CNDH y una minoría calificada de Senadores en contra de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos (LFRSP) —la cual tuvo lugar los días 13, 14, 16 y 20 de mayo de 2019—.

El asunto planteaba un complejo entramado de preguntas técnicas, no sólo con relación a la litis estricta del asunto —el salario presidencial como tope del resto de las remuneraciones de los servidores públicos— sino también relativas a la función de la SCJN como tribunal constitucional y su postura frente al producto legislativo.

Este esfuerzo no pretende agotar los puntos debatidos ni todos los matices expresados. El objetivo mucho más modesto es describir las cuestiones centrales de un debate complejo, enriquecedor, altamente especializado, y que abre la puerta a los desafíos que enfrenta la SCJN en el contexto de un cambio de régimen y desde su nueva configuración.1

En esta primera entrega nos centramos en dos temas: la causal de sobreseimiento por cesación de efectos que se hizo valer derivado de que la LFRSP fue reformada por el Congreso —al menos en su redacción formal— el 12 de abril de 20192 y la primera violación enderezada por los accionantes atinente a los vicios al procedimiento legislativo —que, de resultar fundada, invalidaría toda la ley—.

En la segunda entrega abordaremos el resto de los argumentos de invalidez que sobrevivieron tras el sobreseimiento parcial decretado en las acciones e intentaremos hacer un bosquejo de los posibles escenarios producto de la condena impuesta al Congreso de la Unión.

La metodología consiste en plantear las cuestiones constitucionales puestas a debate y cómo fueron resueltas por las posiciones mayoritaria y minoritaria, delimitando, de ser el caso, ciertos matices expresados por los ministros en particular.

La Suprema y el saldo de la discusión respecto la Ley federal de remuneraciones

Ilustración: Víctor Solís

La aplicación del estándar del nuevo acto legislativo

La llamada teoría o doctrina del “nuevo acto legislativo” se manifiesta en dos aspectos procesales claves en el litigio de acciones de inconstitucionalidad.

Por un lado, en relación con la oportunidad para impugnar una norma general, de acuerdo con el plazo de treinta días naturales que otorga a los entes legitimados el artículo 105 de la Constitución federal.3 Es decir, en la medida en la que existe un producto legislativo novedoso introducido en el sistema jurídico mexicano se genera la oportunidad para impugnarlo y, en su caso, desterrarlo vía una declaratoria de invalidez.

Del otro lado, opera en tanto causal de sobreseimiento, como norma que racionaliza las labores del tribunal constitucional. La ley reglamentaria dispone que se actualiza una causal de improcedencia para el estudio de la acción cuando “hayan cesado los efectos de la norma general.” La razón subyacente es evidente: a ningún fin práctico conduciría el escrutinio constitucional si la norma que se analiza en realidad ya no se encuentra presente en el sistema jurídico —es decir, ya no es derecho vinculante susceptible de ser eliminado por el legislador negativo—.
En pocas palabras, esta doctrina es la que modula —abre, pero también cierra— el acceso a la jurisdicción de la SCJN tratándose del control abstracto.

La teoría constitucional de la SCJN en este aspecto ha evolucionado de un criterio formal a uno material. Bajo la primera aproximación, la nueva publicación de una reforma legal era suficiente para considerarla como un “nuevo acto legislativo”, aunque su contenido fuera idéntico a su anterior previsión (acción de inconstitucionalidad 14/2001).4

Posteriormente se da un giro de paradigma interpretativo hacia un criterio material, el cual quedó establecido en las acciones de inconstitucionalidad 28/2015 y 11/2015, ambas discutidas en enero de 2016.5

En este entendimiento, para considerar que se está en presencia de un nuevo acto legislativo se requiere la presencia de dos aspectos: (i) que se haya llevado a cabo un proceso legislativo (criterio formal) y (ii) que la modificación sea sustancial o material; esto es, verdaderos cambios normativos que modifiquen el alcance del precepto o, dicho de otro modo, los efectos generados en el sistema normativo.6

La aplicación de este estándar trajo consigo una nutrida discusión entre los ministros de la SCJN.
Entre los planteamientos formulado por la minoría legislativa, había algunos que versaban sobre vicios que recorrían a todo el decreto, tales como (a) violaciones en el procedimiento legislativo y (b) omisiones relativas en el desarrollo del mandato de producción normativa contenido no sólo en el artículo 127 constitucional, fracción VI, sino también en el resto del ordenamiento.7

De hecho, el reclamo toral en la acción de inconstitucionalidad 108/2018 (minoría parlamentaria del Senado de la República) era que el Congreso de la Unión había fallado en desarrollar los principios constitucionales que establecían todo un sistema de remuneraciones públicas, su adecuación y proporcionalidad, y en el que la pieza central es la determinación objetiva del salario presidencial. Ello, con el correspondiente impacto en todo el entramado constitucional, pues tal mecanismo interactúa con diversas disposiciones de la Constitución.

Cabe destacar que la reforma a la LFRSP, publicada el 12 de abril de 2019, había tocado, al menos de alguna manera, a 14 de los 17 artículos que integraban la ley y adicionaba un nuevo artículo (7 Bis).8 A la par de realizar reformas a los artículos 217 Bis y Ter del CPF, que tipificaban y sancionaban el pago y recibo indebido de remuneraciones de los servidores públicos.

Al reflexionar sobre los efectos del decreto de reformas, la pregunta primaria a dilucidar era la siguiente: ¿se trata de un acto legislativo nuevo? Pero, más allá de ello, ¿cómo aplicar el estándar cuando los reclamos formulados en la acción eran de omisiones relativas? Debe recordarse que, en esta etapa, se requería una mayoría absoluta de 6 votos para superar la causal de improcedencia.

El proyecto presentado por el ministro Pérez Dayán desestimaba parcialmente la causal, al considerar que los efectos de la norma no habrían cesado de cara al reclamo central de los accionantes: la falta de mecanismos para hacer del salario presidencial un acto reglado y no discrecional.

Finalmente, esta posición logró el consenso de siete ministros y la acción fue parcialmente procedente. A nuestro parecer, de la discusión del Pleno se desprenden tres aproximaciones:

(i) Un primer bloque integrado por dos ministros y dos ministras consideró en las sesiones del 13 y 14 de mayo que el decreto impugnado había cesado sus efectos de forma total. En pocas palabras, que el mundo jurídico sobre el que se pronunciaría la SCJN ya había mutado.9

(ii) Un segundo bloque de cuatro ministros coincidiendo, en lo esencial, en que la aproximación debía variar porque la pregunta constitucional era distinta cuando se trataba de una omisión relativa reclamada respecto de todo un sistema normativo. En palabras del ministro Láynez, “lo qué le faltó a la norma.10

Aquí hubo variaciones. Para el ministro Gutiérrez Ortiz Mena el criterio de análisis debía ser la “dimensión en el cambio normativo”.11 Si se reclamaba la falta de una facultad reglada y después de la reforma, esta falta prevalecía, entonces no había cambio material.

También aquí puede añadirse la postura relativa a que cuando se reclama un vicio de origen —por violaciones al procedimiento legislativo— debe estudiarse el fondo del asunto, porque una reforma posterior —que no abrogación— no puede convalidar tales irregularidades.12

(iii) El tercer bloque integrado por tres ministros sostenía, con sus modulaciones y aproximaciones,13 un análisis de caso por caso a las porciones normativas reclamadas. Dos ministros se pronunciaron por un análisis de tipo formal, mientras que uno por un análisis de modificación sustancial.

La combinación de estas distintas posturas arrojó que, al votar la procedencia, subsistiera una postura mayoritaria para ingresar a fondo en tanto a la impugnación del decreto en términos genéricos y respecto de porciones normativas en específico. Centralmente, el artículo 6, párrafo primero, fracciones II, III y IV, incisos b) y c), y último párrafo (siete votos) y 7, fracciones I, inciso a), II y IV (seis votos). Estos dispositivos, como se verá más adelante, resultaban clave porser piezas del mecanismo de determinación de remuneraciones.

Respecto a las porciones destacadas del artículo hubo mayoría por no sobreseer.14 Asimismo, el estudio de las disposiciones penales —en donde el criterio mayoritario es que al estar permitidos los efectos de invalidez de forma retroactiva siempre debe ingresarse a fondo— hubo un consenso de seis votos para no sobreseer.15

La relevancia del proceso de deliberación para la adopción de leyes

Por lo que hace al primero de los conceptos de invalidez transversales que estudió la SCJN, esto es, la violación al proceso legislativo en la emisión de la Ley Federal de Remuneraciones, en sesión de 16 de mayo de 2019, el proyecto de sentencia obtuvo una mayoría de seis votos a favor frente a cinco ministros en contra.16

El considerando quinto del proyecto propuesto por el ministro Pérez Dayán, abordó las violaciones al procedimiento legislativo, concluyendo que los ordenamientos combatidos eran producto de un procedimiento legislativo que no respetó lo dispuesto en el artículo 72 constitucional, ni en el reglamento de la Cámara de Diputados, lo que trascendió de manera fundamental aldecreto.

La pregunta podría centrarse en dilucidar ¿a qué se refiere dicho numeral cuando exige que la discusión de leyes o decertos se lleve a cabo sucesivamente en ambas Cámaras observándose la ley del Congreso y sus reglamentos respectivos, sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones?

En términos generales, el Pleno de la SCJN ha dicho que una violación al procedimiento legislativo es trascendente cuando: (i) merma significativamente las condiciones deliberativas sobre las iniciativas de ley, (ii) se excluye del debate a las minorías parlamentarias o a cualquier fuerza política con representación, o (iii) se delibera sin contar con la información relevante y/o sin el tiempo adecuado para analizarla.17

Dentro del proyecto se destacó el incumplimiento con diversas disposiciones reglamentarias aplicables al proceso que dio origen al decreto impugnado,18 así como el transcurso de más de seis años para que éste se aprobara en la Cámara revisora, omitiendo considerar que en ese periodo se aprobaron varias reformas constitucionales que impactaban en ese y otros ordenamientos.

Si bien coincidieron con el sentido, los integrantes de la posición mayoritaria no compartieron los razonamientos respectivos, por lo que formularon consideraciones distintas.

Por ejemplo, el ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena precisó la importancia de delimitar —primero— el parámetro de control constitucional utilizable para controlar la validez de todo procedimiento legislativo, destacando que el estudio no debe enfocarse en las disposiciones reglamentarias.

Consideró que las disposiciones constitucionales aplicables al modelo de democracia representativa, traen consigo una serie de principios materiales que disciplinan al Poder Legislativo en sus procedimientos.19 Así, concluyó que la Constitución no favorece formación apresurada de mayorías legislativas sino que fomenta la consideración de la pluralidad de intereses, lo que se logra si se permite que dos cuerpos legislativos, con orientaciones e incentivos distintos, se confronten en la deliberación legislativa.

En tal sentido, precisó que era responsabilidad del tribunal constitucional interpretar el artículo 72 constitucional a la luz de la racionalidad del diseño del bicamerismo. A su juicio, la forma en que la Constitución busca garantizarlo es delegando en el legislador la decisión de cuáles son esos lapsos a los cuales cabe extender la representatividad en la discusión de ambas Cámaras, para que la discusión sea efectivamente sucesiva.

A raíz de lo anterior cobran aplicación las normas reglamentarias de las Cámaras del Congreso como parte del parámetro de regularidad, pues constituyen la decisión legislativa indiscutible de asignarle contenido a diversos conceptosestablecidos en el artículo 72 constitucional.

De esta manera, concluyó que la ley impugnada es contraria al parámetro de control constitucional, ya que la Cámara de Diputados, con base en su propio diseño institucional, decidió retomar en 2018 una minuta aprobada por la Cámara de Senadores en 2011 para, a su vez, discutirla y aprobarla con exclusión de la integración de la actual Cámara de Senadores en los intervalos previstos en el reglamento.20

En términos similares se pronunció el ministro Franco González Salas, con quien coincidió el ministro Pardo Rebolledo. Esto, bajo la premisa de que el artículo 72 constitucional fija competencias en ordenamientos específicos a las dos Cámaras del Congreso, las cuales tiene que ser respetadas. Ni el artículo 72 constitucional ni el reglamento de la Cámara de Diputados otorgan una facultad irrestricta o atemporal al legislador para no dictaminar una iniciativa, sino que se previó la creación de un sistema legal y reglamentario en el que se fijen plazos específicos para legislar.

Así, el ministro Franco consideró que, a pesar del reconocimiento que la SCJN ha hecho respecto de la flexibilidad en la aplicación de normas o reglas para la labor legislativa, ello no puede justificar o generar una inactividad indefinida del órgano. Si bien las reglas democráticas presumen que puede existir flexibilidad para aplicar las normas que rigen el proceso legislativo, no puede llegarseal extremo de que se elimine la posibilidad de una discusión en que se garanticen los extremos mínimos que ha señalado la SCJN.

A las opiniones anteriores se adhirió el Ministro Medina Mora, precisando además que —a su juicio— el Congreso debe ser entendido no sólo como la suma de ambas Cámaras en un proceso compartido, sino como un órgano distinto con una temporalidad finita en su integración. Por lo tanto, la actividad legislativa durante un Congreso, en una legislatura, se debe entender como terminada al momento que empieza otra.

Por su parte, en una línea argumentativa similar, el ministro Aguilar Morales precisó que se actualizaba una transgresión al principio de deliberación democrática. Esto, derivado de que la demora en que incurrió la Cámara de Diputados fue tal que durante ese lapso hubo importantes modificaciones en el orden jurídico nacional, que no pudieron ser tomadas en cuenta en la decisión aprobada por la colegislatura, siete años después.

Dicho de otra manera, consideró que no era posible considerar que la Ley Federal de Remuneraciones impugnada fuera producto de un proceso de deliberación razonablemente sucesivo entre las Cámaras del Congreso.

Ahora bien, por lo que hace a la postura contraria, los ministros González Alcántara Carrancá, Norma Lucía Piña Hernández y Yasmin Esquivel Mossa coincidieron en que, a su juicio, el sentido del proyecto no era acorde con el parámetro que había fijado previamente la SCJN. Esto es, que era contrario al precedente mencionado líneas arribs.

Lo anterior, particularmente, bajo la premisa de que, a pesar de que durante el proceso legislativo se actualizaron violaciones reiteradas a los plazos para dictaminar la minuta respectiva, consideraron que ello no impidió que ésta fuera debatida en presencia de todas las fuerzas políticas representativas, y que ese debate hubiera cumplido las exigencias de información y estudio que se requieren.

Al respecto, el ministro Láynez Potisek consideró que sí hubo una actuación sucesiva de las distintas legislaturas. Destacando que, si bien el artículo 72 constitucional remite a la ley y los reglamentos respectivos para los plazos que se señalen, no se trata de plazos constitucionales, por lo que no podría considerarse que hay una violación trascendental.

Por su parte el ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea coincidió con los argumentos formulados por los ministros en cita y precisó que no coincidía con la interpretación constitucional del bicameralismo que formulaban algunos ministros integrantes de la opinión mayoritaria. Destacando, además, la importancia de ser cuidadosos con los criterios que se van fijando por mayoría, particularmente de cara a la deferencia a la vida interna de los parlamentos, advirtiendo un actuar intervencionista.

* * *

Hasta aquí la descripción de esta primera etapa, respecto la cual vale la plantear algunas preguntas no menores: ¿A caso estos criterios mayoritarios dan paso a la adopción de nuevos estándares interpretativos en estos temas? ¿O las preguntas fueron resueltas dentró del ámbito de aplicación de los casos anteriores?

Luisa Conesa, Diana Gamboa y Jorge Peniche. Abogados del Despacho Sánchez Curiel y Conesa Labastida.


1 Nos referimos, desde luego, a la designación del nuevo Ministro Presidente, el retiro de la Ministra Luna Ramos y el Ministro Cossío Díaz y a su reemplazo por la Ministra Esquivel Mossa y González Alcántara, respectivamente.

2 Artículo 19, fracción V, en relación con el artículo 59 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. (“Ley Reglamentaria).

3 Artículo 105, fracción II, párrafo segundo, de la Constitución Federal.

4 Así, cabe destacar la tesis jurisprudencial P./J.27/2004 emanada de la acción de inconstitucionalidad 22/2004 de rubro:  ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA REFORMA O ADICIÓN A UNA NORMA GENERAL AUTORIZA SU IMPUGNACION A TRAVÉS DE ESTE MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL, AUN CUANDO SE REPRODUZCA ÍNTEGRAMENTE LA DISPOSICIÓN ANTERIOR, YA QUE SE TRATA DE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO. Posteriormente, este criterio fue precisado en la acción de inconstitucionalidad 22/2004, del que emanó la tesis de rubro: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL CAMBIO DE LA IDENTIFICACIÓN NUMÉRICA DE UNA NORMA GENERAL NO CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO PARA EFECTOS DE SU IMPUGNACIÓN A TRAVÉS DE AQUEL MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL. (P./J.96/2007).

5 Para un recuento de la evolución de esta doctrina, previo a la discusión de la Ley de Remuneraciones, es útil la sentencia derivada de la acción de inconstitucionalidad 113/2015 y su acumulada 116/2015. Ponente: Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo. Sesión del 29 de mayo de 2018.

6 P./J.25/2016

7 Artículo 127.
(…)
VI. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus competencias, expedirán las leyes para hacer efectivo el contenido del presente artículo y las disposiciones constitucionales relativas, y para sancionar penal y administrativamente las conductas que impliquen el incumplimiento o la elusión por simulación de lo establecido en este artículo.

8 Los artículos que permanecieron completamente intocados fueron los numerales 4, 9 y 14.

9 Ministras Piña Hernánez y Esquivel Mossa, así como Ministro Presidente Zaldívar y Ministro González Alcántara.

10 Ministros Gutierrez Ortíz Mena, Pérez Dayan, Laynez Potizeck yMedina Mora. Versión estenográfica. Sesión del 14 de mayo de 2019, p. 9.

11 Id. p. 24.

12 Ministros Medina Mora y Aguilar Morales.

13 Ministros Franco González Salas, Aguilar Morales y Pardo Rebolledo.

14 Por el artículo 6º, en las porciones destacadas, Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Laynez Potisek, Medina Mora, Pérez Dayán, Franco González, Aguilar Morales y Pardo Rebolledo; mientras que por el artículo 7, en las porciones destacadas, votaron en favor del estudio los ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Laynez Potisek, Medina Mora, Alberto Pérez Dayán, Franco González y Aguilar Morales.

15 Por parte de los ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Laynez Potisek, Medina Mora, Pérez Dayán, Pardo Rebolledo y Aguilar Morales.

16 La opinión mayoritaria se integró por los Ministros Pérez Dayán, Gutiérrez Ortiz Mena, Franco González Salas, Medina Mora Icaza, Pardo Rebolledo yAguilar Morales; mientras la postura contraria fue sostenida por los Ministros y Ministras: González Alcántara, Piña Hernández, Esquivel Mossa, Laynez Potisek; y Zaldívar Lelo de Larrea.

17 PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO. PRINCIPIOS CUYO CUMPLIMIENTO SE DEBE VERIFICAR EN CADA CASO CONCRETO PARA LA DETERMINACIÓN DE LA INVALIDACIÓN DE AQUÉL; ( P. L/2008.)

18 Disposiciones del Reglamento de la Cámara de Diputados.

19 Artículos 40, 41, 49, 50, 51, 52, 56 y 72 de la Constitución Federal.

20 Esto, ya que no sólo se otorgaron más prórrogas que las permitidas o no sólo se excedieron los plazos para su dictaminación, sino que, entre la aprobación de una Cámara y otra, transcurrieron tres legislaturas, lo cual no puede entenderse permitido bajo ninguna interpretación imaginable de las leyes o reglamentos existentes.

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En el contexto de las recientes declaraciones del Ejecutivo y el presidente del Senado en torno a las autonomías constitucionales,1 es pertinente formularse las siguientes interrogantes: ¿Cuál es el rol de los órganos constitucionales autónomos (OCAs) en nuestro orden constitucional? ¿Por qué defenderlos?

Para responderlas, debemos dar cuenta de su génesis y el rol institucional que juegan en el orden jurídico mexicano. De cara a la crítica al papel de los reguladores en específico, nos referimos al caso de Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT).

Nuestra finalidad es demostrar que determinadas decisiones del Estado mexicano se legitiman por la especialización y tecnicidad de estos órganos. Es decir, algunas decisiones no deben ser tomadas por mayorías -por aplastantes que sean-, sino por entes competentes en materias especializadas, con el fin de beneficiar a la sociedad en general, incluyendo -desde luego- a tales mayorías. En otras palabras, se exponen los razonamientos que permiten considerar la existencia de un tipo de legitimación constitucional diferenciada de la democrática, que se funda en tecnicidad y especialidad.

Causas, elementos y fines

El reajuste de la posición del Estado mexicano respecto de numerosas actividades ha tenido como resultado el surgimiento de los OCAs que existen hoy en día.  Son un efecto jurídico de la complejidad de ciertas relaciones interestatales, así como Estado-sociedad, a partir de la reestructuración del papel del Estado mexicano en diversos aspectos sociales y económicos.

Para la Suprema Corte, “…su misión principal, […] radica en atender necesidades torales tanto del Estado como de la sociedad en general, conformándose como nuevos organismos que se encuentran a la par de los órganos tradicionales”.2 No existe precepto constitucional que regule la existencia de los OCAs en lo general. En la medida en que se han ido creando para responder necesidades específicas en distintas materias y para proteger derechos humanos relacionados con éstas, podemos encontrarlos en múltiples relieves del texto constitucional. Sea acceso a la información -artículo 6º-, telecomunicaciones y radiodifusión -artículo 28-, derechos políticos y procesos electorales –artículo 41-, estabilidad y planeación financiera -artículo 28-, etcétera.

Al margen de sus particularidades, se han identificado como sus notas comunes: (i) establecimiento y configuraciónen sede constitucional; (ii) relaciones de coordinación con los órganos del Estado; (iii) autonomía e independencia funcional y financiera; y (iv) el atender a funciones coyunturales del Estado en beneficio de la sociedad.3

La Constitución enuncia y bosqueja un diseño normativo de fortalecimiento institucional a través de la figura de la autonomía, a fin deasegurar su eficacia y permanencia frente a las recomposiciones políticas sexenales. Su actuar garantiza el ejercicio de derechos humanos, direcciona políticas públicas, separa las decisiones técnicas de las políticas y brinda estabilidad frente a vaivenes políticos

¿Cómo entenderlos frente al principio de división de poderes? La Suprema Corte ha precisado que son “…un mecanismo de racionalización del poder público por la vía de su límite y balance, con el fin de garantizar el principio democrático, los derechos fundamentales y sus garantías, a través de un régimen de cooperación y coordinación de competencias, a manera de control recíproco, limitando y evitando el abuso en el ejercicio del poder público…”.4

No se oponen, sino que responden al principio de división de poderes. Con la finalidad de hacer más eficaz el funcionamiento del Estado y garantizar de una mejor manera el ejercicio de los derechos humanos, se reconfigura funciones que antes pertenecían a los poderes tradicionales -particularmente al Legislativo y al Ejecutivo- y se adjudican a los OCAs.

Ahora ellos balancearan su poder -y su ambición- frente a los poderes tradicionales. Vienen a posicionarse en una realidad que exige cooperación y coordinación como una vía de control recíproco, que busca desterrar los abusos en el ejercicio del poder público.

Esto último no debe entenderse como una afirmación de que cualquier decisión tomada por un OCA es incuestionablemente válida. Tan es así que, como cualquier otro órgano del Estado, se encuentran sujetos a control constitucional. Lo que se sostiene es que la fuente de la toma de decisiones responde a criterios técnicos, lo cual se asegura -o, por lo menos, esa es la finalidad- a través de criterios de selección rigurosos de quienes los integran y, en el caso de los reguladores, de reglas de contacto con los entes que regulan.

Para ello, cuentan con un cúmulo de atribuciones constitucionales referentes a la materia que justifica su existencia, sin que dicho marco competencial conlleve una delegación constitucional absoluta y total de las funciones estatales referentes a la materia.

Dicho de otro modo, su existencia no hace sino fortalecer el equilibrio funcional que un Estado constitucional democrático exige. Siempre bajo la consideración de que, por su especialización e importancia social, requieren tener asegurada su autonomía respecto de los clásicos poderes del Estado.5

El ejemplo del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT)

Este órgano, junto con la COFECE y BANXICO, son el reflejo de la evolución hacia el Estado regulador, entendido como el modelo de diseño estatal insertado para atender necesidades muy específicas de la sociedad postindustrial, suscitadas por el funcionamiento de mercados complejos-.6

El papel del Estado regulador conlleva el ejercicio de las facultades constitucionales de planificación de actividades económicas, sociales y culturales, para la realización de ciertos fines, que no se podrían cumplir si se dejaran en manos del libre intercambio de las personas. En tal contexto, a los regulados no se les concibe como sujetos pasivos de una potestad coactiva, sino como sujetos participantes y activos de un cierto sector o mercado regulado.

De ahí, que a estos órganos se les otorgue funciones regulatorias, diferenciadas de las legislativas otorgadas al Congreso de la Unión y de las reglamentarias otorgadas al Ejecutivo por el artículo 89, fracción I, de la Constitución federal. La Suprema Corte ha precisado que estos órganos autónomos detentan competencias cuasi-legislativas, cuasi-jurisdiccionales y cuasi-ejecutivas, suficientes para regular ciertos sectores especializados de interés nacional.

La historia del IFT es ilustrativa del punto que venimos sosteniendo: la necesidad de separar decisiones técnicas de decisiones políticas. A partir de la desincorporación de la prestación de servicios de telecomunicaciones de la esfera del Estado en México, se generó la necesidad de regular dicho sector. Inicialmente esta función se encontraba adscrita a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, para posteriormente crearse en sede legislativa la Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL) como órgano desconcentrado de esta dependencia. Ello trajo consigo una situación denominada “doble ventanilla”, donde existía un empalme de funciones entre SCT y COFECE, que generaba inseguridad jurídica para los involucrados y obstaculizaba la toma de decisiones.

Su autonomía constitucional no se da por generación espontánea, sino que es el resultado de un perfeccionamiento normativo, a partir de ejercicios de prueba y error. En esta labor participaron los tres poderes tradicionales, cuya interacción eventualmente trajo como consecuencia elevarlo al rango de OCA en la reforma sectorial de 2013.7

Conclusiones

La existencia de los OCA es una buena noticia no sólo para los particulares sino también para los partidos.

Garantizan una suerte de blindaje político mediante cierto distanciamiento o grado de autonomía respecto del gobierno central, asegurando que la toma de decisiones se lleve a cabo mediante criterios estrictamente técnicos. Brindan un piso parejo y neutral a los actores políticos, sin considerar de qué partido detente el poder, la Constitución asegura que ciertas decisiones se tomarán por criterios técnicos y no partidarios.

Esto no debe representar una amenaza para los poderes constituidos de orden democrático, sino por el contrario, deben generar certidumbre, tranquilidad y estabilidad porque la actividad de los OCA surge de una legitimación de orden diverso: la técnica y especializada.

Ilustra esta afirmación el hecho de que fue en el contexto de un acuerdo partidario -el Pacto por México- que se dieron las reformas constitucionales de gran calado que dieron origen a un buen número de OCAs.8 No buscan beneficiar a determinado grupo o partido, sino que surgen del consenso de los actores políticos de quitar estas decisiones de sus manos.9

No es menor este ejercicio de auto restricción, pues es en realidad un reconocimiento a la permanencia. Si las decisiones técnicas se toman por órganos políticos, serán modificadas sexenalmente y nunca se logrará su continuidad y estabilidad, aunado a que podrían ser utilizadas como herramientas de venganza política, en perjuicio tanto de la sociedad como de los propios agentes políticos.

Reconociendo estas metas deseables en la medida que harán posible cualquier ejercicio de gobierno -con independencia de quién lo detente-, la labor constituyente fue una de ceder el poder para también fortalecerlo. Si los OCAs llevan a cabo adecuadamente sus funciones constitucionales, ello permitirá que el partido en el poder pueda llevar a cabo sus metas de una mejor manera.

Así, se torna necesario fomentar en el debate público un reconocimiento de que, si bien en el Estado existen determinadas decisiones que deben ser políticas, también hay otras que deben estar fuera de ese ámbito.

El gran error de discurso que da origen al presente artículo es la confusión entre la legitimación política y la técnica, así como la errónea premisa de que la única legitimación válida de las decisiones públicas es la democrática, pues surge de una lectura parcial de nuestro texto constitucional. Y, finalmente, de la visión miope de que quienes detentan hoy el poder, lo harán también mañana.

Luisa Conesa Labastida y Diana Gamboa Aguirre. Abogadas por el ITAM y la Escuela Libre de Derecho, respectivamente; forman parte del despacho Sánchez Curiel y Conesa Labastida.


1 Véase: https://www.reforma.com/aplicacioneslibre/preacceso/articulo/default.aspx?id=1608914&urlredirect=https://www.reforma.com/aplicaciones/articulo/default.aspx?id=1608914 y https://twitter.com/martibatres/status/1095711401602174976

2 Controversia Constitucional 33/2005.

3 Cfr. ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS. SUS CARACTERÍSTICAS. [J]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXVII, Febrero de 2008; Pág. 1871. P./J. 12/2008 .

4 Cfr. GARANTÍA INSTITUCIONAL DE AUTONOMÍA. SU APLICACIÓN EN RELACIÓN CON LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS. [TA]; 10a. Época; 2a. Sala; Gaceta S.J.F.; Libro 48, Noviembre de 2017; Tomo I; Pág. 603. 2a. CLXVI/2017 (10a.).

5 Véase la versión pública de la resolución al Amparo en Revisión 1100/2015 resuelto por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

6 Cfr., ESTADO REGULADOR. EL MODELO CONSTITUCIONAL LO ADOPTA AL CREAR A ÓRGANOS AUTÓNOMOS EN EL ARTÍCULO 28 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, [J]; 10a. Época; Pleno; Gaceta S.J.F.; Libro 26, Enero de 2016; Tomo I; Pág. 339. P./J. 46/2015 (10a.).

7 Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de los artículos 6º, 7º, 27, 28, 73, 78, 94 y 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de 2013.

8 Surgieron: IFT, COFECE, CONEVAL, INAI e INEE. Se transformaron: el IFE en INE y la PGR en FGR.

9 Título: “Pacto por México”, Sitio Web: Pacto por México, URL: http://pactopormexico.org/PACTO-POR-MEXICO-25.pdf

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En el contexto del reciente debate sobre las remuneraciones de los servidores públicos frente al concepto de austeridad republicana, es conveniente poner en la mesa un par de consideraciones relacionadas con la regla del tope salarial presidencial. Contenida en el párrafo segundo, fracción II, del artículo 127 constitucional, prescribe que ningún servidor público podrá recibir una remuneración mayor a la establecida para el presidente de la República.

Aquí, me ocupo de su relación con el resto de los salarios de los servidores públicos adscritos a otros poderes de la Unión y a los órganos constitucionales autónomos de naturaleza técnica. Pretendo balancearla con los otros principios que la misma Constitución consagra: independencia, autonomía, proporcionalidad y adecuación en los salarios.

Si bien esta disposición articula una prohibición específica, no la exceptúa de ser materia de interpretación a la luz del resto del ordenamiento.

A mi manera de ver, una lectura sistemática de la Constitución devela que el salario del presidente no es de asignación discrecional. Dado que está intrínsecamente relacionado con el del resto de los servidores públicos —que pertenecen a poderes y órganos autónomos— sus criterios de determinación son objetivos y no subjetivos. Dicho de otro modo, no se ubica en un plano de absoluta discrecionalidad para el Ejecutivo y el Legislativo.

Quizá esto se explica de mejor manera con una reducción al absurdo: ¿qué sucedería si el presupuesto de egresos establece que el presidente percibirá un peso anual? ¿ello sería admisible? Me parece que no es así.

El artículo 127 parte de una premisa central contenida en su primer párrafo: los servidores públicos del país recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades.

Para instrumentar tal disposición, señala que la remuneración será determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresos correspondientes, articulando distintas bases que norman tal determinación. Entre ellas, la prohibición invocada.

Si bien la Constitución se decanta por un sistema con tintes presidencialistas —que se manifiesta, entre otros, en la regla en estudio— su implementación no puede vaciar de contenido a otras disposiciones constitucionales. Ello se hizo notar en el proceso de reforma que dio lugar a esta prohibición, donde se señaló que el límite establecido, que tomaba como referencia al titular del Ejecutivo, de ninguna manera significaba que se daba preeminencia a un poder sobre otro, sino que era únicamente un referente para imponer límites a la discrecionalidad.

Por tanto, tal prohibición debe ser leída de forma sistemática y amalgamada con el mandato de que la remuneración sea proporcional a las responsabilidades de los servidores públicos, como son los del Poder Judicial de la Federación y los de los organismos constitucionales autónomos.

Visto desde esta óptica, la propia Constitución da herramientas que dotan de contenido —sustantivo y, en ultima instancia, monetario— al salario que recibe el presidente. Ello, para que su determinación no incida en la autonomía e independencia de los otros órganos, de idéntica importancia institucional.

La división de poderes es un sistema de pesos y contrapesos, en el cual “la ambición debe ponerse en juego para contrarrestar a la ambición. El interés humano debe entrelazarse con los derechos constitucionales del puesto” (El Federalista 51).

Para accionar este mecanismo, los servidores públicos encargados de contrarrestarse no pueden estar al capricho de la figura presidencial. Máxime cuando las necesidades de éste —casa, transporte, comida y demás— son provistas por el Estado y, por cierto, deben ser tomadas en cuenta para cuantificar su remuneración en términos de la fracción I del artículo en estudio.

No se puede ser un fiel contrapeso —indispensable para nuestra democracia constitucional— cuando el sustento depende de quien se está diseñado para aquilatar.

Esperemos que estas determinaciones sean ponderadas en los ejercicios presupuestales. La verdadera transformación pasa por hacer efectivo el Estado de derecho y la división de poderes juega un rol central en tal objetivo.

Luisa Conesa Labastida. Abogada por el ITAM, Maestra en Derecho por la Universidad de Columbia. Socia del Despacho Sanchez Curiel y Conesa Labastida. Agradezco el invaluable apoyo de Diana Gamboa y Jorge Peniche en el esbozo de estas ideas.

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