El pasado 4 de octubre de 2018, el senador Ricardo Monreal presentó una iniciativa de ley para reformar el artículo 118 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación (LOPFJ) con el fin de establecer un sistema de rotación en el Poder Judicial de la Federación (PJF). De acuerdo con la iniciativa, los jueces de distrito y magistrados de circuito permanecerían un mínimo de 3 años y un máximo de 6 en una adscripción antes de ser trasladados a una adscripción distinta. De acuerdo con la exposición de motivos, la medida pretende atender el problema de corrupción y nepotismo dentro del PJF. En específico, dice la iniciativa, la rotación judicial busca “disminuir los actos de corrupción, especialmente por lo que toca a la distribución de plazas y la independencia en la resolución de los asuntos”.

La iniciativa, al ser propuesta por el coordinador en el Senado del partido con mayoría amplia en el Congreso, tiene amplias posibilidades de ser aprobada y, por ello, exige un análisis serio de su justificación y alcances. Al respecto, advertimos dos factores que generan suficientes dudas sobre la idoneidad de ésta: 1) un diagnóstico limitado/insuficiente sobre las causas de la corrupción al interior del PJF y, derivado de dicho diagnóstico, 2) una medida que no necesariamente resolverá los problemas que se plantean.

La justificación de la medida propuesta se basa exclusivamente en el informe que Julio Ríos Figueroa recientemente presentó sobre nepotismo y redes familiares en el PJF.1 De acuerdo con el reporte, 1 de cada 2 jueces y magistrados tienen al menos un familiar laborando en el PJF.2 Si bien esa cifra per se no indica la existencia de nepotismo, el documento revela cifras complementarias que revelan que el nepotismo es una práctica recurrente.3 El nepotismo como una forma de corrupción política no sólo vulnera la igualdad de las personas ante la ley, también propicia conflictos entre el interés público y el personal que pueden obstaculizar el desempeño adecuado de las instituciones; por ejemplo, en lo relativo a mecanismos disciplina al interior de las instituciones. En este sentido, la intención de atender esta problemática es loable. Sin embargo, la iniciativa presenta saltos argumentativos y una ausencia de evidencia preocupante.

En primer lugar, la iniciativa asume como cierto que el nepotismo necesariamente impacta de forma negativa la capacidad de los jueces de desempeñar con probidad sus funciones. Si bien el nepotismo es problemático por las razones enlistadas y por el impacto negativo que tiene en la percepción y confianza ciudadana, la relación entre esta práctica y la ausencia de independencia e imparcialidad en las funciones jurisdiccionales no es del todo clara. De hecho, el mismo Ríos Figueroa únicamente sugiere, como hipótesis, que las sentencias pueden verse afectadas cuando las redes de familiares se concentran en puestos con función jurisdiccional.4

En segundo lugar, la iniciativa no aborda los distintos mecanismos ya contemplados por el sistema jurídico que buscan precisamente garantizar la independencia e imparcialidad judicial. Dichos mecanismos, también conocidos como garantías jurisdiccionales, incluyen la estabilidad en el cargo, una remuneración que no pueda ser disminuida durante el encargo, un sistema de responsabilidades y un haber por retiro.5 Adicionalmente, el Consejo de la Judicatura Federal (CJF) fue creado precisamente para preservar y fortalecer la autonomía, independencia e imparcialidad de los órganos jurisdiccionales por medio de normas, lineamientos y políticas en materia de vigilancia, disciplina y carrera judicial. Una iniciativa que se tome con seriedad los vicios en la operación y administración del PJF debería sustentarse, en un primer momento, en un análisis riguroso de estos mecanismos para identificar por qué no han sido suficientes y dónde y cómo exactamente se manifiestan las fallas.6

En este contexto, y ante estas omisiones, es cuando menos aventurado presentar una iniciativa que pretende atender la falta de independencia e imparcialidad de los jueces sin antes tener un diagnóstico amplio de las causas de dicha deficiencia. Al respecto, la propia iniciativa se refiere a sus limitaciones cuando precisa que “(…) sabedores de que si bien con esa medida probablemente no se erradicarán este tipo de prácticas, sí se desincentivará su comisión, (…)”. Es cierto que existe un problema de nepotismo y corrupción al interior de la PJF, pero no es igual de cierto que un sistema de rotación desincentivará de forma significativa dichas conductas. De hecho, 21% de las relaciones familiares documentadas son de “intercambio”, es decir, aquellas en las que un par de juzgados, tribunales u otros órganos del PJF hacen contrataciones recíprocas de familiares.7 Este tipo de arreglos podrían subsistir aún en un esquema de rotación como el que propone la iniciativa.

De aprobarse en los términos propuestos, lejos de resolver el nepotismo y la corrupción, el sistema de rotación podría derivar en un escenario problemático y, en última instancia, un mayor daño a la legitimidad de la institución. Precisamente, un mecanismo de rotación sin lineamientos bien definidos podría abrir espacios para la discrecionalidad y la corrupción que pretende evitar. Adicionalmente, quedan abiertas muchas preguntas respecto de las implicaciones presupuestarias de una medida de este tipo. Se habla de la creación de una comisión de adscripciones. ¿Cuánto va a costar? ¿Cómo se gestionarán los costos de las readscripciones? Y principalmente, ¿existen alternativas menos costosas? ¿Se ponderaron dichas alternativas antes de determinar que la rotación es la medida más eficiente? En un contexto de austeridad, como el que se supone estructura la agenda programática de la próxima administración federal, la evaluación de costos debería incluirse en el núcleo de la propuesta.

Antes de proponer medidas disruptivas pero dudosamente efectivas, quizá habría que empezar por realizar diagnósticos de la operación y alcances de la carrera judicial y los mecanismos específicos de selección y promoción de los distintos tipos de personal al interior del PJF.8 Probablemente la respuesta al nepotismo y corrupción que acertadamente señala el estudio de Ríos Figueroa se encuentra frente a nosotros desde hace casi tres décadas, y se refiere a la implementación de medidas que reduzcan la influencia y discrecionalidad de la cual gozan jueces y magistrados por medio de la división estricta entre funciones jurisdiccional y administrativas. De hecho, consolidar esta distinción fue una de las principales razones detrás de la reforma de 1994 y uno de los grandes temas pendientes de los poderes judiciales, tanto a nivel federal como local.9

El bono de legitimidad democrática de la nueva legislatura y del próximo gobierno federal presenta una gran oportunidad para impulsar reformas que incidan de forma positiva en el desempeño de las distintas instituciones públicas del país, incluido por supuesto el PJF. Sin embargo, la premura y la improvisación tienen riesgos y es necesario señalarlos. En la presentación de la iniciativa el senador Monreal señaló que era hora de “(…) darle una sacudida al Poder Judicial” y si bien no cabe duda de que hay cosas que son necesarias de corregir, si se actúa sin diagnósticos integrales y con ocurrencias existe la posibilidad de que la “sacudida” deje las cosas en una situación peor a la actual. El momento histórico que vivimos requiere trabajo mucho más serio para poder hacer realidad la prometida transformación de la vida pública de México. No hay espacio para improvisar.

Carlos de la Rosa Xochitiotzi. Abogado por la UNAM, maestro en derecho por la Universidad de Yale y candidato a doctor por la misma universidad @delarosacarlos

Mariana Velasco Rivera. Abogada por el ITAM, maestra en derecho por la Universidad de Yale y candidata a doctora por la misma universidad. @marisconsin


1 Julio Ríos Figueroa, ‘El déficit meritocrático, Nepotismo y redes familiares en el Poder Judicial de la Federación’, Mexicanos Unidos Contra la Corrupción, Disponible en https://nepotismo.contralacorrupcion.mx.

2 Ríos Figueroa, id., pág. 7

3 Por ejemplo, 9 de cada 10 cargos ocupados por parientes consanguíneos de jueces y Magistrados no cuentan con filtros meritocráticos y existen casos de Magistrados con casi 20 miembros de su familia laborando en el PJF.

4 Ríos Figueroa, id., pág. 45

5 Héctor Fix-Zamudio y José Ramón Cossío Díaz, El Poder Judicial En El Ordenamiento Mexicano, FCE (1996)

6 De hecho, el 9 de octubre de 2018, el Ministro Luis María Aguilar, presidente del CJF, ordenó una investigación para identificar los vínculos familiares entre servidores públicos del PJF para posteriormente tomar las decisiones conducentes con base en la información obtenida. En nuestra opinión, esto sería al menos un primer paso para tener un diagnóstico más integral y también para determinar si actualmente existen mecanismos disciplinarios adecuados para evitar este tipo de prácticas. Ver ‘Ordenan investigar redes familiares en el Poder Judicial’, Animal Político, 9 de octubre de 2018.

7 Julio Ríos Figueroa, op. cit,, pág. 7.

8 Por ejemplo, la mayoría de los concursos de oposición se realizan a convocatoria cerrada sin oportunidades para que personas no vinculadas con el PJF puedan concursar para ocupar un cargo.

9 Desde el año 2015 los jueces de Distrito especializados en el sistema penal acusatorio fungen como administradores, de manera rotativa y anual. El Acuerdo General 10/2015 determinó que los jueces de Distrito que funjan como administradores no podrán ejercer funciones jurisdiccionales. Al respecto, es necesario que la figura del administrador evolucione de manera que los jueces puedan enfocarse a sus labores jurisdiccionales. Ver México Evalúa, Hallazgos 2017, Seguimiento y Evaluación del Sistema de Justicia Penal en México, (2018).

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Mucho se ha hablado del caso Cassez y sus implicaciones respecto del concepto del debido proceso dentro nuestro ordenamiento jurídico. Periódicos, abogados, autoridades, entre otros, han emitido opiniones a favor o en contra de la resolución que le otorgó la libertad a Florence Cassez.

De lo que he leído al respecto hay algo que me sorprende del revuelo que generó esa resolución, específicamente dentro de la comunidad jurídica a favor de la resolución. Para defender la sentencia de la Suprema Corte frente a los críticos de la misma se ha dicho, entre otras cosas, que la actuación de la Corte no es excepcional porque en casos anteriores se ha ordenado la libertad inmediata de personas que habían sido juzgadas violentando su debido proceso. Sin embargo, ninguna de las opiniones a las que he tenido acceso, diferencia entre los tipos de asuntos en que la Corte ha ordenado la libertad inmediata de las personas procesadas por violaciones al debido proceso.

Esto es muy importante –justo en términos de debido proceso- porque dependiendo del tipo de asunto en que se resuelve un caso son los efectos que puede dársele a la sentencia. Se han citado casos como el de “Acteal”, “Jacinta”, “Alberta y Teresa”, “Hugo Sánchez” para argumentar que la Corte ha actuado anteriormente como en el caso Cassez. Sin embargo, nadie menciona que –a diferencia de estos asuntos– el caso Cassez se trata de un amparo directo en revisión y no de un amparo directo como los otros.

Esto es relevante pues en términos de los efectos que la Corte puede darle a una sentencia de amparo, no es lo mismo hablar de uno u otro. La razón de esto es porque la Suprema Corte conoce y resuelve amparos directos después de haber ejercido su facultad de atracción[1]. Lo anterior significa que la Corte asume las funciones del Tribunal Colegiado para emitir la sentencia de ese juicio, en lugar de que lo haga dicho Tribunal. Esto, a diferencia del amparo directo en revisión, permite que la Corte pueda revisar –sin ninguna limitación– todas las actuaciones de la autoridad jurisdiccional[2] que emitió la sentencia que se impugna y, como consecuencia, pronunciarse sobre la legalidad de todo el procedimiento en cuestión y concederle en su caso un amparo liso y llano para otorgarle la libertad inmediata a una persona por violaciones al debido proceso.

En el caso del amparo directo en revisión, por el contrario, las posibilidades de la Corte son mucho más limitadas. Por disposición expresa del artículo 107, fracción IX de la Constitución, dicho recurso –la revisión de la sentencia que ha emitido un Tribunal Colegiado en un juicio de amparo directo- únicamente procede en contra de las sentencias que: i) resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales; ii) establezcan la interpretación directa de un precepto de la Constitución; u iii) omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia y que la materia del recurso se limite exclusivamente a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales.

Esto significa que, por regla general, las sentencias que emiten los Tribunales Colegiados en los juicos de amparo directo no admiten recurso salvo que se cumplan estos requisitos que específicamente establece la Constitución. Una vez resuelto el problema de constitucionalidad en el recurso de revisión, la Corte debe revocar la sentencia y reenviar el expediente al Tribunal Colegiado que resolvió para que éste dicte una nueva sentencia conforme a la interpretación o parámetros constitucionales que la Corte haya establecido en la revisión del amparo. De tal manera, que ir más allá del tema de constitucionalidad sería violentar lo que expresamente establece la fracción IX del artículo 107 de la Constitución.

Ahora bien: como lo mencioné, en el caso Cassez, la Corte actuaba en el contexto de un amparo directo en revisión, por lo cual se encontraba limitada al estudio de los temas propiamente constitucionales. Estos versaban sobre la puesta a disposición “sin demora” ante el Ministerio Público y la asistencia consular por su condición de ciudadana extranjera. Esto se debe a que en la sentencia en escrutinio, el Tribunal Colegiado determinó el alcance de dichos términos actualizando el supuesto de interpretación directa de la Constitución para la procedencia del recurso.

Así, en cumplimiento del mandato constitucional que establece el artículo 107 de que la materia del recurso se limite exclusivamente a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, lo que procedía era que la Primera Sala de la Corte hiciese el estudio constitucional sobre el significado y alcance de los conceptos de “puesta a disposición sin demora” y “asistencia consular” y, en su caso, otorgar el amparo para que el Tribunal Colegiado dictara una nueva sentencia conforme a los parámetros establecidos en el recurso de revisión.

Sin embargo, por mayoría de tres votos y con el objetivo de dar una “mayor protección a la quejosa”, la Primera Sala decidió pasar por alto la regla procesal constitucional que limita el estudio que puede hacer la Corte en los amparos directos en revisión, y analizar la legalidad de la totalidad del procedimiento penal de Florence Cassez como si estuviera actuando en un amparo directo –que llega a la Corte por facultad de atracción.

Por insignificantes que parezcan, en Derecho las normas procesales son igual de importantes que las normas que establecen nuestros derechos. ¿Por qué? Porque son estas reglas las que nos aseguran que las autoridades (incluyendo a los órganos del Poder Judicial) no actúen de manera arbitraria y se apeguen estrictamente a lo que establece la ley cuando se pretenda afectar o proteger alguno de nuestros derechos. No tener la certidumbre de que la autoridad juzgadora va a actuar conforme a las reglas que rigen su actuación nos coloca en un plano de incertidumbre jurídica en cuanto a la protección de nuestros derechos. Lo cual dinamita el debido proceso igual que la actuación arbitraria de un equipo de policías que violen nuestros derechos al momento de detenernos. Dicha situación coloca en el mismo plano de arbitrariedad a la autoridad jurisdiccional y a la de seguridad pública que decide no seguir las normas que rigen su actuación. La justicia de una sentencia deriva del actuar de la autoridad conforme a lo que la Constitución y la ley establecen, no de su resultado.

Por lo anterior, creo que en temas tan importantes como el Estado de Derecho o el debido proceso es importante no confundir peras con manzanas. De ahí que afirmar que el Caso Cassez es un parteaguas judicial en la construcción del concepto de debido proceso me parece, por lo menos menos, una afirmación apresurada. Sobre todo cuando la propia sentencia establece explícitamente que el Caso Cassez se trata de un caso excepcional. Lo cual, en sentido estricto, implica que el criterio que en ella se sostiene no podrá orientar a los jueces y magistrados del Poder Judicial de la Federación. Es decir, la propia sentencia se está calificando como una sentencia ad hoc, contradiciendo la idea de una justicia no especial ni privativa establecida en el texto constitucional.

 

Mariana Velasco Rivera. Abogada por el ITAM, oficial judicial de la Suprema Corte adscrita a la ponencia del ministro José Ramón Cossío. Twitter: @marisconsin


[1] Para mayor referencia sobre esta facultad véase el Artículo 182 de la Ley de Amparo.

[2] Por ejemplo, estudio de pruebas, calificación acerca de la valoración de las mismas, si las mismas han sido suficientes y/o legales. A este tipo de estudio se le conoce como estudio de legalidad y tiene que ver con lo que establecen los artículos 14 y 16 de la Constitución.

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