El pasado 7 de diciembre, cayó un balde de agua fría sobre una ley que ha sido objeto de una amplia discusión nacional.

El ministro instructor Alberto Pérez Dayán concedió una suspensión1 en la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018 (en las cuales tanto la CNDH como una minoría de senadores habían impugnado la Ley Federal de Remuneraciones ante la Suprema Corte).

¿Qué es exactamente la suspensión concedida y cuáles son sus alcances? ¿Es legal esta medida? ¿Qué pasaría si esta suspensión fuera desobedecida? y, sobre todo, ¿qué nos depara este panorama de cambiantes claroscuros?

En primer término, es importante aclarar que, técnicamente, la “Suprema Corte” no ha concedido suspensión alguna. En los procedimientos de control constitucional que se tramitan ante la propia Suprema Corte (acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales) se designa a un “ministro instructor”, quien es el encargado de poner al proceso en “estado de resolución”. Es decir, un solo ministro y no la Suprema Corte, como órgano colegiado, tiene la batuta procesal del asunto en esta etapa.

Sin embargo, vale subrayar que es la primera vez que un ministro instructor suspende una norma general en acción de inconstitucionalidad. Esta suspensión no se da en un caso en que se impugnen controversiales tipos penales o restricciones a la libertad de expresión: el primer caso ha sido en un asunto de remuneración de funcionarios. El contexto del caso, por ello, no ha ayudado a la aceptación de dicha decisión.

La suspensión es una medida cautelar que tiene por fin preservar la materia del juicio y prevenir el daño que se pueda causar a las partes. Es decir, resguardar el bien jurídico mientras se dicta una sentencia definitiva (algo que la Suprema Corte ha reafirmado en la jurisprudencia P./J. 27/2008 respecto a controversias constitucionales).

¿Es legal, entonces, esta medida en acciones de inconstitucionalidad? La respuesta parece inclinarse a la posición negativa.

Las razones parecen ser normativamente claras. En primer término, el III párrafo del artículo 64 de la Ley Reglamentaria establece que la admisión de la acción no dará lugar a la suspensión de la norma cuestionada (prohibición específica). Más aún, en las acciones de inconstitucionalidad se aplica supletoriamente la regulación atinente a la controversia constitucional (art. 59 de la Ley Reglamentaria), por lo que para discutir una eventual suspensión, ésta tendría que regirse por el procedimiento establecido en el artículo 14 de la Ley Reglamentaria que, terminantemente, prohíbe otorgar una suspensión “en aquellos casos en que la controversia se hubiere planteado respecto de normas generales”. La Corte ha aplicado una y otra vez esta prohibición de suspender normas generales en controversias constitucionales (proceso que, en el caso de actos, sí contempla la suspensión)2 y acciones de inconstitucionalidad.

Hay una razón clara del por qué rige esta prohibición en acción de inconstitucionalidad: porque no hay partes ni interés. Recordemos que, mientras que otros procesos tienen por objeto la defensa de derechos humanos (amparo) o las competencias orgánicas (controversias constitucionales), la acción de inconstitucionalidad es un control abstracto en que no debe demostrarse un interés ni demandarse a un sujeto específico. La acción tiene por objeto controlar la norma: ese es su fondo y su lógica.

Es decir, intrínsecamente no hay necesidad siquiera de conceder suspensiones en acción de inconstitucionalidad porque no se salvaguarda directamente (no es el objeto principal del proceso) ningún derecho subjetivo o competencia de un órgano en concreto. El hecho de que la norma pueda, durante el proceso de control, vulnerar algún derecho no hace que la acción pierda su objeto, pues el objeto es controlar la constitucionalidad de la norma3 no salvaguardar el derecho específico de un particular.

En este caso, el ministro instructor razona en la suspensión que la observancia de la prohibición del artículo 64 (no menciona el 14) no debe ser irrestricta y que en los casos en que se puedan violar derechos humanos de forma irreparable, será posible dictar tal suspensión en acción de inconstitucionalidad.

Como fundamento de lo anterior cita al artículo primero constitucional para concluir que la interpretación válida que debe darse al artículo 64 es la factibilidad de conceder la suspensión. Aparentemente, la suspensión realiza una interpretación conforme de la norma.

Sin embargo, es importante precisar que, a mi juicio, la suspensión inaplica dos artículos, sin que haga interpretación conforme alguna (aunque así lo refiera).

La interpretación conforme implica que, ante la posibilidad de dos o más opciones interpretativas, se elija aquélla que sea compatible con la Constitución. En ese sentido, si dos artículos distintos prohíben la suspensión, no es posible interpretar “conforme” que ésta se encuentra permitida. Ello es inaplicar una norma. Tampoco podría argumentarse que la suspensión en cuestión integra una laguna normativa pues una laguna normativa es, por antonomasia, la ausencia de regulación y, en este caso, estamos ante una regulación clara de la hipótesis que opta por prohibirla.

Recordemos que el artículo 1º constitucional no puede ser empleado como fundamento universal para dotar de un nuevo significado a normas que no admitan interpretaciones diversas.

Tras materialmente inaplicar la prohibición del artículo 64 (nuevamente, sin señalar que tal prohibición se reitera en el artículo 14 que le es aplicable a una eventual suspensión en acciones de inconstitucionalidad), la resolución del ministro instructor procede a conceder la suspensión “con el fin de preservar la materia del juicio4 y evitar que se cause un daño irreparable”.

El efecto de la suspensión es “que las remuneraciones que perciban los servidores públicos de los Poderes de la Unión y de todos los demás entes públicos para el Ejercicio de 2019, no sean fijadas en términos de la Ley (…) sino exclusivamente por lo dispuesto en los artículos 75, 94 y 127 de la Constitución Federal, así como tercero transitorio del Decreto de reforma constitucional publicado en el Diario Oficial de la Federación de veinticuatro de agosto de dos mil nueve”.

En ese sentido, medularmente, se suspende la aplicación de la norma y se priva a ésta de todo efecto jurídico ordenándose que, en su lugar, los salarios se fijen aplicando directamente los preceptos constitucionales atinentes. Dicha suspensión resulta aplicable a todos los servidores públicos y no sólo al poder judicial.5 Sin embargo, si observamos los artículos constitucionales citados, sólo ciertos cargos del poder judicial y el INE (artículos 94 y transitorio tercero) tienen una prohibición de reducción salarial y no así los demás.

Esta controversial suspensión, puede ser impugnada mediante recurso de reclamación y, de hecho, ha sido impugnada por el Senado. La Suprema Corte (ya no el ministro instructor individualmente) deberá resolver la legalidad de la suspensión.

Sin embargo, hasta en tanto no se resuelva el recurso de reclamación, la suspensión concedida surte plenos efectos jurídicos y es legalmente vinculante. Sin perjuicio de que las normas cuestionadas se hayan convertido en una arena de batalla de músculo político, la desobediencia a una suspensión de la Suprema Corte puede ser sancionada como delito de abuso de autoridad (artículo 55, fracción I de la Ley Reglamentaria en relación con el artículo 215 del Código Penal Federal). El desacato de la suspensión y un eventual recurso de queja fundado, puede ser un escenario lamentable en el contexto constitucional mexicano.

En resumen, a mi juicio, la suspensión ha sido dictada a pesar de prohibiciones expresas en la ley y en contra de prácticamente 24 años de doctrina constitucional. Además, la argumentación de la suspensión intenta esconder en interpretaciones conformes una frontal inaplicación de un precepto, empleando además razones de “preservación de fondo” que no son aplicables a un control normativo abstracto.

Sin perjuicio de que el tiempo no haya parecido ser el más idóneo para realizar el súbito cambio de una consolidada tradición interpretativa por el ministro instructor, el recurso de reclamación interpuesto es siempre una agradable señal de que los actores políticos se ciñen a los caminos institucionales para cuestionar decisiones que, por cuestionables que sean, provienen de tribunales competentes.

La resolución que emita la Suprema Corte ante la suspensión impugnada y el comportamiento que ante ella adopten los actores políticos mostrará, por parte de ambos, su disposición dialógica y su voluntad de resolver un profundo conflicto.

Finalmente, esa es la esencia de una democracia: la voluntad de resolver complejos desacuerdos por la vía institucional.

Mauro Arturo Rivera. Constitucionalista; autor de “Las puertas de la Corte: la legitimación en la controversia constitucional y acción de inconstitucionalidad en México”, Porrúa, 2016. Twitter: @MauroArturo.


1 La suspensión puede consultarse en https://bit.ly/2ROj4ks (última consulta 11 de diciembre de 2018).

2 Inter alia, véase las tesis 2a. CXVI/2000 (imposibilidad de suspender reglamentos por ser normas generales); jurisprudencia P./J. 41/2002; tesis 2a. XXXII/2005 (en que se establece que la prohibición de concederlas respecto a normas aplica también extensivamente a los efectos de esas normas); tesis 1a. L/2005 y P. XVIII/2009.

3 Así, por ejemplo, la acción de inconstitucionalidad podría perder su objeto si se derogara la norma (si no es materia penal) pues ya no habría norma que controlar, pero no si ésta se siguiera aplicando.

4 Debe recordarse, nuevamente, que la materia del juicio no es, contrario a lo que parece presuponer la suspensión, la tutela de los derechos de las partes, sino la conformidad de la norma con la Constitución. Por ello, la aplicación de la norma, no conllevaría a la pérdida de objeto.

5 La resolución del Ministro Instructor, por cierto, niega suspender el resto del articulado por no estar cuestionados en el proceso constitucional concreto.

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El pasado 27 de marzo, después de ocho sesiones de pleno, la Suprema Corte culminó la discusión de la acción de inconstitucionalidad 25/2016 y sus acumuladas, en la que se analizó la polémica “Ley que Regula el Uso de la Fuerza Pública en el Estado de México”, conocida como “Ley Atenco”. Se trata de un ordenamiento con el que se pretende dar respuesta a los lamentables acontecimientos acaecidos en 2006, en los municipios de Texcoco y San Salvador Atenco. En ese contexto, no resulta sorprendente que la discusión de este asunto, bajo la ponencia del ministro Pérez Dayán, suscitara particular expectativa en la discusión pública e inclusive al interior del propio máximo órgano de justicia del país.1

constitucion

En esta oportunidad, nos detendremos en la discusión de la Corte en torno al aspecto de la legitimación de quien acudió a impugnar su invalidez. La ley fue impugnada tanto por la Comisión local como por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Pero un inusitado tercer actor decidió también cuestionarla: un grupo de 51 diputados del Congreso del estado de México (el 68% del órgano legislativo), con lo cual se actualizaba una suerte de “autoreclamo” de su trabajo legislativo en sede judicial. El legislador local, incluso, modificó la entrada en vigor de la ley, estableciendo que ésta se verificaría hasta el momento en que la Suprema Corte resolviera la impugnación y se hicieran las adecuaciones normativas correspondientes.

El ingenio de la mayoría del Congreso local utilizó el entramado normativo de la Constitución (que permite impugnar normas a partir de su publicación y no a partir de su entrada en vigor) para suscitar una suerte de control previo de constitucionalidad.

Esta situación es enteramente excepcional. Desde la creación de la acción de inconstitucionalidad en 1994, nunca había ocurrido que una mayoría parlamentaria impugnase una norma del propio órgano que la emitió. Habíamos estado en presencia de importantes minorías, pero éstas jamás habían llegado a constituir la mitad del órgano parlamentario. Análisis políticos aparte, lo que resulta “natural” es que una mayoría política del órgano no cuestione su propia ley ante la Suprema Corte, sino que más bien la modifique con su fuerza número. De ahí que la primera pregunta de este caso estaba servida: ¿Puede una mayoría parlamentaria impugnar su propia legislación?

La excepcionalidad de la situación generó abiertas dudas desde la propuesta inicial. El proyecto propuso declarar que tal mayoría impugnadora, a pesar de superar el umbral mínimo del 33%, carecía de legitimación para impugnar la norma.

El proyecto ofreció tres razones para proponer la improcedencia. En primer término, argumentó que la naturaleza de la acción de inconstitucionalidad como defensa de las minorías (a partir de una lectura de la exposición de motivos a la reforma de 1994) permite inferir que no se encontraba diseñada como un control a disposición de una mayoría. Analizó las mayorías requeridas en el estado de México para reformar una ley y concluyó que la mayoría parlamentaria que planteó la impugnación podía simplemente abrogar, derogar o modificar la norma si estimaba que ésta era inconstitucional.

En segundo término, el proyecto estimó que el fraseo de la demanda permitía inferir que se trataba de una consulta, pues construía las impugnaciones a modo de cuestionamientos hipotéticos (“la ley podría resultar inconstitucional”, “algunos sectores sociales han afirmado”, etc.). Por último, el proyecto establecía que, dado que la acción de inconstitucionalidad tiene una naturaleza contenciosa, permitir una impugnación de un grupo mayoritario de legisladores confundiría a las partes, pues actor y demandado serían el mismo ente (la mayoría parlamentaria).

Esta propuesta desató numerosas reacciones en el pleno y la discusión de este punto se prolongó a lo largo de tres sesiones, algo bastante inusitado si consideramos que este debate se ciñó exclusivamente a la legitimación de uno de los tres promoventes, en tanto la discusión general del asunto duró, exactamente, un mes.

Las primeras intervenciones de los ministros Cossío y Zaldívar fueron sumamente críticas con el proyecto. El ministro Cossío cuestionó la propuesta de improcedencia, primero porque el concepto de mayoría se enfrenta al complicado juego de quórums de asistencia y posibilidades de votación. Además, estimó que el artículo 105 constitucional consagra el 33% como un mínimo y no como un máximo. A su juicio, siempre que se satisfaga el número mínimo de integrantes requeridos para la impugnación, la acción se torna procedente. Finalmente, estimó que la redacción de la demanda sí contenía claros planteamientos de inconstitucionalidad y que no constituían una solicitud de opinión consultiva, ni un control previo, dada la inexistencia formal de estos institutos en nuestro ordenamiento.

Por su parte, Zaldívar planteó que la improcedencia de los procesos constitucionales requería un texto constitucional expreso y una naturaleza restrictiva. Por ello, a su juicio, utilizar argumentos del proceso legislativo (que calificó de sociológicos) implicaba crear una improcedencia no definida inicialmente. Coincidió en que la defensa minoritaria explicada en la exposición de motivos, no implicaba que una mayoría fuese incapaz de promover una acción de inconstitucionalidad.

Si la discusión iniciada el 27 de febrero había arrancado con tono crítico, con posterioridad se inclinaría al otro lado de la balanza, en las sesiones del 2 y 6 de marzo. Finalmente, se impuso una apretada mayoría de los ministros en el sentido de reconocer la causa de improcedencia propuesta por el proyecto (ministros Gutiérrez, Luna Ramos, Pardo, Laynez, ponente Pérez Dayán y presidente Aguilar Morales; con los votos en contra de los ministros Cossío, Zaldívar, Franco, Medina Mora y Piña).

Nos inclinamos por apoyar una idea contraria a la argumentación de la resolución en este punto. Esto debido a que la Constitución no impone un límite al número máximo de legisladores legitimados para promover la acción. Un 33% de legisladores es solamente un elemento racionalizador del acceso a la jurisdicción constitucional concentrada, que busca impedir que un menor porcentaje al fijado, incursione al proceso constitucional. Y nada más. Bajo esta premisa, no resulta irracional que cualquier porcentaje mayor tenga la puerta abierta a la Suprema Corte. La lógica del acceso implicó en su momento una decisión constitucional que llevaba ya implícita la idea de conseguir una barrera importante que, en la balanza, a su vez, permitiera la operación práctica del control abstracto por el tribunal constitucional. Esa barrera es el 33% de la minoría legislativa (que, dicho sea de paso, ya es un porcentaje alto en términos de derecho comparado). El poder reformador consideró que más allá de ello, no podría ponerse en riesgo la viabilidad operativa de la Suprema Corte.

La acción de inconstitucionalidad no tiene por objeto la defensa subjetiva y personal de las minorías, sino del orden constitucional establecido y, en ese sentido, del máximo interés público de la nación. Así visto, el principio que acompaña mejor al acceso a la justicia constitucional es el principio pro actione, máxime cuando la causal construida por la resolución no está prevista ni en la Constitución, ni en la ley reglamentaria que regula estas acciones. Finalmente, la exposición de motivos de la reforma de 1994, además de que no podría constituir fuente de causales de improcedencia, tampoco resulta concluyente en el sentido de la existencia de barreras superiores al 33%.

En ese sentido, al no existir una disposición que establezca un porcentaje o un límite máximo a la legitimación de porciones legislativas, la interpretación ofrecida se muestra como una labor creativa, centrada en cerrar las puertas a la jurisdicción, en vez de abrirlas. Lo que resulta todavía más crítico si ello implica desincorporar del debate judicial temas de la mayor relevancia para la definición de nuestro constitucionalismo democrático y para la defensa de los derechos humanos. Aspectos en los que pareciera que el camino de nuestra evolución jurídica no debiera ser la lógica de “si pueden los menos no pueden los más”, sino exactamente la contraria.

Alfonso Herrera García. Doctor en derecho constitucional por la Universidad Complutense de Madrid. Profesor de la materia Acciones de inconstitucionalidad en el posgrado en derecho de la Universidad Panamericana. Autor del libro: Elementos de jurisdicción constitucional (nacional, comparada y supranacional), México, Porrúa, 2016. Twitter: @jAlfonsoHerrera

Mauro Arturo Rivera León. Doctor en derecho donstitucional por la Universidad Complutense de Madrid. Profesor de la materia Controversias constitucionales en el Centro de Estudios de Actualización en Derecho (CEAD). Autor del libro: Las puertas de la Corte: La legitimación en la controversia constitucional y acción de inconstitucionalidad en México, México, Porrúa, 2016. Twitter: @MauroArturo


1 El caso “Atenco” tiene hoy incluso una resonancia internacional, toda vez que los hechos de violencia (tortura y violencia física, psicológica y sexual) en contra de mujeres a manos de fuerzas policiales los días 3 y 4 de mayo de 2006, y las supuestas omisiones en las que incurrió el Estado mexicano respecto a su efectiva investigación, han sido motivo de denuncia de la Comisión ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el pasado 17 de septiembre de 2016, en el caso “Mariana Selvas Gómez y otras” contra México.

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