Para casi el 54% de los ciudadanos en México es muy complicado erradicar la corrupción de la política.1 falencia de nuestra democracia que se verifica de muchas formas: dispendio injustificable de recursos públicos, opacidad en el manejo de los mismos, funcionarios que suelen autorizarse mayores percepciones que el mismo presidente de la República, solicitud de dádivas económicas para apoyar, aprobar o autorizar determinados proyectos u obra pública, incremento desbordado de deuda pública destinada a variados fines, tráfico de influencias y un largo etcétera.

corrupcion

Así, y a pesar de que nuestras obligaciones internacionales2 nos vinculan a tomar medidas para la debida gestión de los asuntos y bienes públicos, la integridad, la transparencia y la rendición de cuentas, así como el establecimiento de prácticas encaminadas a prevenir la corrupción, tuvieron que pasar diez años para que el 27 de mayo de 2015 se publicara la reforma constitucional en materia de combate a la corrupción.

En este contexto, el día lunes, la Corte debatió dos acciones de inconstitucionalidad promovidas por la Procuraduría General de la República (PGR) en contra de diversas reformas constitucionales y legales de los estados de Chihuahua3 y Veracruz.4 Ambas reformas se enmarcan en lo que algunos miembros de la sociedad, los medios y el foro entendieron como “blindajes” de las polémicas gestiones de los gobernadores (salientes) pues la ciudadanía en esos estados optó por un candidato de oposición en las pasadas elecciones locales.

El problema clave de estos asuntos estribó en decidir si las entidades federativas podían o no “adelantarse” a legislar sobre el tema de anticorrupción y desconocer las previsiones básicas de un Sistema Nacional Anticorrupción (SNA). Cabe recordar que la reforma constitucional dotó al Congreso de la Unión de la facultad para: 1) expedir la ley general que establezca las bases de coordinación del SNA y 2) expedir la ley general que distribuya competencias entre los órdenes de gobierno para establecer las responsabilidades administrativas de los servidores públicos.

Esta reforma a la Constitución, en este sentido, estableció también un conjunto de artículos “transitorios” para la entrada en vigor -o punto de arranque- de dichos ajustes constitucionales, en lo particular los artículos quinto, sexto y séptimo transitorios. Mismos que establecían, por ejemplo, que los artículos 79, 108, 109, 113, 114, 116, fracción V y 122, BASE QUINTA de la Constitución entrarían en vigor en la misma fecha en que lo hicieran las leyes generales del SNA y de responsabilidades administrativas (RA); de igual manera, establecieron el deber de todas las entidades de la República para conformar los sistemas anticorrupción locales de las entidades federativas (SLA) de acuerdo con las leyes generales.

De esta manera, cuando la PGR decidió combatir las reformas de Chihuahua, Quintana Roo y Veracruz, todavía no se habían publicado las leyes generales del SNA y de RA, sino que ello sucedió hasta el 18 de julio de 2016. Por lo tanto, fue hasta el 19 de julio de 2016 cuando comenzó la vigencia de los artículos constitucionales referidos y la competencia temporal de las entidades federativas para legislar y emitir sus leyes de manera armónica con el Sistema Nacional.

Con estos elementos, el Pleno de la Corte estudió los proyectos de los ministros Cossío Díaz (caso Chihuahua) y Laynez Potisek (caso Veracruz) en la que arribaron a conclusiones idénticas: la invalidez de los decretos de las reformas, aunque se utilizaron razones distintas.

En el caso Chihuahua se dijo que el argumento de la PGR sobre la competencia era “infundado” desde el punto de vista formal, pero en atención a la “mecánica transicional” y de la perspectiva material, resultaba contrario a la pretensión del legislador constitucional que los estados ejercieran su competencia antes de la entrada en vigor de las leyes generales. Es decir, si bien las legislaturas locales tienen un plazo de adecuación posterior a la entrada en vigor del sistema, era contrario a la idea misma de sistema que los diputados locales no conocieran las bases que les sirvieran de parámetro de actuación.

En el caso de Veracruz, el proyecto de Laynez sostuvo que era “fundada” la pretensión de la PGR, pues la reforma constitucional en materia de combate a la corrupción condicionó a los congresos locales a ejercer su competencia legislativa en esta materia, hasta que el Congreso de la Unión fijara en las correspondientes leyes generales tanto las bases de la rectoría y distribución de competencias, como las bases para la coordinación en el establecimiento de un sistema nacional.

Si bien estas razones guardaron puntos de coincidencia, una mayoría de 6 ministros se decantó por la visión del ministro Laynez Potisek,5 pues su proyecto sostuvo que si el legislador local había argumentado que el ejercicio de la competencia se llevó a cabo ex ante, con el propósito de adecuar su marco normativo en alcance a la reforma constitucional, pero había desconocido los parámetros de los artículos transitorios que en ella se contienen, consecuentemente se presentó un vicio de inconstitucionalidad atemporal por condición transitoria respecto de los contenidos que se encuentren relacionados con la Ley General de la materia. Por ello, la emisión de la legislación respecto de los sistemas locales anticorrupción (SLA) debió haberse realizado de manera ex post a la emisión de la ley general, a efectos de lograr una efectiva coordinación y armonía en el SNA para evitar un efecto de inadecuada regulación normativa, entre todos los órdenes de gobierno del Estado mexicano.

En el caso de Veracruz, se hizo énfasis en que existía una “veda temporal” o condición suspensiva para el ejercicio de la facultad concurrente en los términos de los artículos 73 y 113, fracción II último párrafo, de la Constitución y, en consecuencia, las reformas legales de Veracruz, que habían sido emitidas de manera previa a la Ley General del SNA, violentaban las bases de coordinación y articulación.

Vale subrayar que el nuevo Sistema Nacional Anticorrupción se trata de un gran esfuerzo del Estado mexicano para la construcción de una auténtica instancia de coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción. Para lograr la finalidad efectiva del combate a la corrupción es necesario que todos los órdenes de gobierno cuenten con los parámetros de coordinación. De ahí que una “salida en falso” motivó la inconstitucionalidad en los casos de Chihuahua y Veracruz, ahora hay que esperar cómo se construirán los SLA en el resto de las entidades federativas a futuro.

Nota al calce: estos asuntos fueron un primer acercamiento de la Corte a los temas anticorrupción pero no serán los últimos, ya la propia Ley General de Responsabilidades Administrativas ha sido objeto de impugnación y queda pendiente de resolución el caso de Quintana Roo bajo la ponencia de la ministra Piña Hernández.

Miguel Angel Antemate Mendoza. Defensor de Derechos Humanos por la UNAM.


1 Corporación Latinobarómetro, Informe 2016, Santiago de Chile. Página 65.

2 La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 14 de Diciembre de 2005; su artículo 5° dispone que Artículo 5 que cada Estado Parte, de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, formulará y aplicará o mantendrá en vigor políticas coordinadas y eficaces contra la corrupción que promuevan la participación de la sociedad y reflejen los principios del imperio de la ley, la debida gestión de los asuntos públicos y los bienes públicos, la integridad, la transparencia y la obligación de rendir cuentas. Asimismo se procurará establecer y fomentar prácticas eficaces encaminadas a prevenir la corrupción.

3 El Decreto 1364/2016 II P.O., publicado en el periódico oficial de la entidad de once de junio de dos mil dieciséis.

4 Decretos 880, 881, 882, 883, 887 y 892 publicados todos el Periódico Oficial del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.

5 Votos de los Ministros Luna Ramos, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Laynez Potisek (Ponente) y Presidente Aguilar Morales.

Leer completo

El pasado jueves 28 de enero de 2016, el Pleno de la Suprema Corte comenzó el estudio inédito de la acción de inconstitucionalidad 33/2015.1 La Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) acudió a la Corte a combatir varios artículos de la Ley General para la Atención y Protección a Personas con la Condición de Espectro Autista.

autismo

Esta ley  establece, entre otros, los siguientes puntos clave: en primer lugar, un “certificado de habilitación” por el cual las personas con la condición del espectro autista se encontrarían aptas para realizar actividades laborales; en segundo lugar, normas que señalan que las personas con espectro autista puedan tomar decisiones por sí mismos o, en su caso, “a través de sus familiares o tutores” y; finalmente, artículos que señalan que la habilitación terapéutica es de “duración limitada” mientras que, para atender a las personas con dicha condición, se “exceptuará el servicio de hospitalización”.2

Ahora bien, en opinión de la CNDH los artículos violan el principio de no discriminación respecto a los derechos laborales y a ejercer un oficio, el reconocimiento de la personalidad y capacidad jurídica y el derecho a la salud. El proyecto de sentencia fue publicado en la página web de la Suprema Corte para conocimiento y difusión de la opinión pública.

En este contexto, es necesario señalar que al iniciar la discusión de este caso entre los ministros, de manera inmediata surgió un tema no previsto en el proyecto de sentencia. El ministro Cossío, apoyado por el ministro Laynez, planteó que, bajo la lógica del proceso legislativo que dio lugar a esta ley, no se habían realizado las consultas estrechas (closely consults), ni la colaboración con las personas que sufren este padecimiento a través de las organizaciones de la sociedad civil que las representan como un requisito necesario –medida que es un derecho contenido en la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. Lo cual no es menor pues actualmente la Ley reglamentaria del artículo 105 de la Constitución establece la posibilidad de que la Corte declare la invalidez de los artículos estudiados en la violación de los derechos humanos consagrados en cualquier tratado internacional del que México sea parte.

Este nuevo derecho introduce una obligación singular para los poderes del Estado mexicano; pues, se trata de una obligación internacional directa para la elaboración-aplicación de legislación y políticas públicas, así como de los procesos de adopción de decisiones sobre temas relacionados con las personas con discapacidad. Es decir, por un lado, el artículo 4.3 de esta Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad debe entenderse de aplicación previa (ex ante) por cuanto hace al poder ejecutivo y legislativo; mientras que será posterior (ex post) por cuanto hace al poder judicial cuando decida casos relacionados con los derechos de las personas con discapacidad. A nivel internacional, el Comité de los Derechos de las Personas con Discapacidad no ha estudiado a detalle el alcance de este artículo 4.3 sobre el derecho a las consultas estrechas y a la participación; sin embargo, sí lo ha hecho de forma sistemática con los derechos al igual reconocimiento ante la ley y el derecho a la accesibilidad.3 En este sentido, para el Estado mexicano, el Comité ya emitió sus observaciones para establecer mecanismos regulares, así como para convocar consultas con las organizaciones de personas con discapacidad e incluso para niños con discapacidad.4

Ante este esgrima, el ministro ponente ofreció realizar un análisis detallado para presentar al Pleno de la Corte si ésta consulta se había llevado a cabo con las organizaciones de la sociedad civil y expertos en el tema y, de esta manera, poder determinar si se había cumplido el mandato convencional. Si este punto convence a la mayoría calificada de los ministros (8 de 11), entonces los artículos que combatió la CNDH serían declarados inválidos y, en consecuencia, toda la ley por haber sido confeccionada sin consultas estrechas, ni con la colaboración de las personas a quienes va dirigida. Bajo este escenario el Congreso de la Unión se vería obligado a legislar tomando en cuenta los nuevos parámetros que la Corte llegara a señalar.

Ahora bien, si en las futuras sesiones este tema lograra ser superado, podrían aparecer nuevas inquietudes con los artículos que se estudian, pues la Ley general no se limita a proteger los derechos de las personas con autismo, sino al género de personas con trastornos del espectro autista (TEAs).

Desde el punto de vista de la Organización Mundial de la Salud (OMS), los “trastornos del espectro autista” se refieren a condiciones como el autismo, el trastorno desintegrativo o síndrome de heller y el síndrome de asperger. En el pasado, niños que habían sido identificados con una discapacidad intelectual son ahora diagnosticados con trastornos del espectro autista.5 Por lo tanto, dichos trastornos se encuentran contenidos en la Clasificación Internacional de Enfermedades (ICD-10) de la propia OMS. Ahora bien, si los trastornos del espectro autista son estudiados desde el punto de vista de la salud mental, su estudio bien podría hacerse no sólo desde la trinchera de la discriminación por discapacidad, sino también por las condiciones de salud. Es cierto que en 2008, la Asamblea General de las Naciones Unidas emitió una resolución en la que sostuvo que el autismo es una discapacidad permanente (Lifelong Developmental Disability);6 pero desde septiembre del 2013, la OMS considera que el acercamiento a los trastornos del espectro autista debe abordarse como un tema de salud mental. Estas dos visiones no se contradicen. Al contrario, pueden complementarse a efectos de estudiar los artículos que la CNDH considera como violaciones de los derechos humanos.

Sobre el tema del derecho a la salud, tanto la Primera como la Segunda Sala de la Suprema Corte ya contienen criterios que definen su alcance, las obligaciones para autoridades y sus elementos en el derecho nacional e internacional;7 por ello, sin mayor problema, podrían saltar y ubicarse en el centro del debate de este proyecto de sentencia.

En las próximas semanas veremos si la discusión se enfoca en el aspecto de la consulta estrecha –con la posible consecuencia de expulsar de manera total la ley en cuestión-, o bien, se estudian de manera puntual los artículos que cuestionó la CNDH. Lo cierto es que el análisis de este tipo de temas orillan a la Corte a resolver problemas cada vez más complejos con el objeto de tutelar de manera efectiva los derechos humanos de grupos en situación de vulnerabilidad.

Miguel Ángel Antemate Mendoza. Defensor de Derechos Humanos por la UNAM.


1 Bajo la Ponencia del Ministro Alberto Pérez Dayán.

2 Artículos 3 fracción III y IX, 6 fracción VII, 10 fracciones VI y  XIX, 16 fracciones IV y VI, así como 17 fracción VIII de la Ley General para la Atención y Protección a Personas con la Condición de Espectro Autista.

3 United Nations, CRPD/C/GC/1 & CRPD/C/GC/2, Committee on the Rights of Persons with Disabilities.

4 Naciones Unidas, CRPD/C/MEX/CO/1,  Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, párrafos 8 y 16 b)

5 WHO Library Cataloguing-in-Publication Data, “Meeting report: autism spectrum disorders and other developmental disorders: from raising awareness to building capacity” 2013.

6 United Nations, General Assembly, A/RES/62/139, 62/139. World Autism Awareness Day.

7 Por ejemplo: 1a. CCCXLIII/2015 (10a.), 2a. CVIII/2014 (10a.), y 2a. CVIII/2014 (10a.).

Leer completo

La semana pasada, los ministros de la Primera Sala de la Suprema Corte resolvieron el amparo en revisión 237/2014 sobre el uso recreativo de la mariguana. Más allá del debate generado por esta decisión, es necesario mencionar que este caso es de tal relevancia que no sólo tiene impacto en el orden jurídico mexicano, sino también en el ámbito del derecho internacional y, en particular, en el llamado “Sistema Internacional de Control de Drogas” (SICD). En efecto, desde nuestro punto de vista, el proyecto de sentencia del ministro Zaldívar, aprobado por cuatro de sus colegas, presentó una omisión no menor. Veamos: los artículos de la Ley General de Salud combatidos, y considerados como inconstitucionales, también establecen que la siembra, cultivo, cosecha, elaboración, preparación, acondicionamiento, adquisición, posesión, comercio, transporte en cualquier forma, prescripción médica, suministro, empleo, uso, consumo y, en general, todo acto relacionado con estupefacientes o con substancias psicotrópicas o con cualquier producto que los contenga queda sujeto a regulación por parte de los tratados y convenciones internacionales en los que México sea parte.

drogas

Esto se debe a que México es parte del SICD que se encuentra respaldado por tres tratados internacionales, a saber: La Convención Única sobre Estupefacientes de 196, la Convención sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971 y la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas de 1988.1 Respecto la Convención Única sobre Estupefacientes, enmendada por el protocolo de 1972 de Modificación de la Convención Única, vale mencionar que ha influido en las leyes sobre prohibición de drogas en todo el planeta. Actualmente, cerca de 153 países han ratificado este instrumento y lo han incorporado a su derecho nacional. Las finalidades de la Convención Única son: “limitar exclusivamente la producción, la fabricación, la exportación, la importación, la distribución, el comercio, el uso y la posesión de estupefacientes a los fines médicos y científicos”.Este tratado dispone de un marco conceptual de sustancias sujetas a control, entre las que se encuentran la cannabis, la hoja de coca, el opio, etcétera.

La Convención Única contempla a dos organismos internacionales especializados de llevar a cabo el control de las sustancias: La Comisión de Estupefacientes del Consejo Económico Social y la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes. Entre las funciones de la primera, destacan la modificación de las listas de estupefacientes y la emisión de recomendaciones; en contraste, las funciones de la segunda versan con la comprobación de obligaciones para limitar el cultivo, la producción, la fabricación y el uso de estupefacientes para fines médicos y científicos. En caso de incumplimiento, la Junta Internacional de Fiscalización puede ejercer sus facultades para solicitar explicaciones a un gobierno cuando considere que la convención corre un grave peligro porque un país o territorio no ha cumplido con el tratado.

En segundo lugar, tenemos la Convención sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971. Este tratado incluyó nuevas sustancias en un listado de cuatro tablas y su propósito es limitar a fines médicos y científicos, la fabricación, exportación, importación, distribución, existencias, comercio, así como el uso y posesión de las sustancias de psicotrópicas. Finalmente, contamos con la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas de 1988,  misma que ya contempla una obligación para los Estados que sean parte de dicho tratado de: “… adoptar las medidas que sean necesarias para tipificar como delitos penales cuando se cometan intencionalmente, la posesión, la adquisición o el cultivo de estupefacientes o sustancias sicotrópicas para el consumo personal…”.

Ahora bien, la sentencia de la Corte declaró inconstitucionales varios de los artículos de la Ley General de Salud, que apuntalaban la negativa de la COFEPRIS  de emitir autorizaciones para la realización de una serie de conductas relacionada con el consumo personal de mariguana con fines recreativos. De ahí que sus efectos rebasen los fines médicos y científicos a los que alude el SICD, particularmente la Convención Única de 1961 y la Convención de Estupefacientes de 1988. Por lo tanto, no es descabellado afirmar que la sentencia en cuestión genera el incumplimiento de obligaciones internacionales, que para bien o para mal, ha suscrito el Estado mexicano.

Sabemos, no obstante, que estos tratados que integran al Sistema Internacional de Control de Drogas del Sistema no son instrumentos internacionales en materia de derechos humanos. De ahí que también deban ajustarse a éstos y, en este caso en concreto, a la interpretación que hizo la Suprema Corte mexicana del derecho al libre desarrollo de la personalidad para considerar inconstitucional varios de las mencionadas disposiciones de la Ley General de Salud. Por ello, lo ideal es que la Corte también hubiese estudiado estos tratados internacionales y se haya pronunciado respecto su constitucionalidad. Esto era lo más deseable para efectos de mantener una congruencia dentro de nuestro orden jurídico, tanto de la legislación federal como de los tratados internacionales.

No hay que olvidar, en este contexto, que esta sentencia de la Suprema Corte abre el camino para construir jurisprudencia en el tema y, eventualmente, también establecer una declaratoria general de inconstitucionalidad. En ese caso, corresponderá al Congreso de la Unión la reforma de la Ley General de Salud para ajustarla a esta interpretación constitucional. Sin embargo, respecto de los tratados también podría generarse un importante efecto que puede abrir finalmente el debate sobre el paradigma prohibicionista que afecta a sangre y fuego a todo el planeta. Pero, mientras esto sucede, el presidente Peña Nieto, como representante del Estado mexicano, tendrá que ofrecer una explicación detallada sobre los efectos y alcances del fallo adoptado por la Corte, pues en principio esta decisión –afortunadamente- contradice los mencionados tratados internacionales suscritos por México.

Miguel Ángel Antemate Mendoza. Defensor de Derechos Humanos por la UNAM y abogado proyectista de la ponencia de la ministra Olga Sánchez Cordero.


1 Convenciones publicadas en el Diario Oficial de la Federación, el miércoles 31 de mayo de 1967; el 24 de junio de 1975 y el miércoles 5 de septiembre de 1990.

Leer completo