La razón de la temporalidad de dos años del cargo a la gubernatura del estado de Baja California radica en la necesidad de limitar el poder. Esta decisión es de carácter y valoración política y no se encuentra fincada en el derecho de los candidatos o funcionarios electos a permanecer en el cargo durante un determinado tiempo; entonces, ¿cómo puede coexistir el respeto a los derechos humanos con la lucha por el poder, sin el riesgo de que sean desvíados de su finalidad, es decir, sin el riesgo de instrumentalizarlos?

El problema que se analiza tiene su origen en el 2014, año en el que se aprobó una reforma a la Constitución federal que determinó que las constituciones y leyes electorales de los estados deben garantizar que “se verifique, al menos, una elección local en la misma fecha en que tenga lugar alguna de las elecciones federales”.1 En cumplimiento a la Constitución, en ese mismo año, la legislatura de Baja California decidió homologar todas sus elecciones locales, es decir, la de la gubernatura, el Congreso local y los ayuntamientos a las elecciones federales de 2021. Con este propósito, el estado de Baja California redujo el periodo de duración de todos los cargos que se votarían para este año y, en el caso específico de la gubernatura, se determinó que, por única ocasión, quién resultara electo en 2019 ocuparía el cargo solamente por dos años.

Hace unos días, el Tribunal Electoral de Baja California, por segunda ocasión,2 decidió inaplicar la norma y ampliar el periodo de la gubernatura a seis años, bajo el argumento de que el periodo de dos años no superaba una prueba de proporcionalidad y, por lo tanto, restringía el derecho a ser votado. Además, el Tribunal razonó que el legislador de la entidad al concurrir, no sólo una sino dos elecciones locales —ayuntamientos y diputaciones— con las elecciones federales, cumplía con el mandato constitucional, por lo que tenía la opción de excluir la elección a la gubernatura.

Ilustración: Víctor Solís

Si bien esta decisión quedó sin efectos por la sentencia que emitió la Sala Superior cinco días antes de la elección,3 las implicaciones de la decisión del Tribunal local son muestra de la complejidad de la relación entre los derechos humanos y el acceso al poder. Si las decisiones sobre los periodos de gobierno se tornan en una cuestión de índole política, entonces, los tribunales no pueden ignorar la situación a partir de la premisa de que están resolviendo sobre cuestiones ajenas a intereses de poder y, precisamente por ello, deben evitar esconder, en decisiones sobre derechos humanos, decisiones que realmente son políticas.

La inclusión del discurso de los derechos humanos en las sentencias es un recurso muy atractivo; pero ¿en qué casos se recurre a ellos para proteger el derecho al sufragio pasivo?  Y, ¿hasta qué punto los tribunales se pueden convertir en un actor político más o, en términos de George Tsebelis,4 en un veto player más en la toma de decisiones interesadas en la distribución del poder? La eliminación de la connotación objetiva que tienen los derechos humanos puede llevar a los tribunales electorales al extremo en el que la justicia se convierta en un instrumento del poder y, paradójicamente, con un discurso de derechos humanos se puede lesionar el Estado de derecho y al régimen democrático.

Un tribunal constitucional tiene diversas funciones, actúa como contrapeso de las mayorías, legitima políticas públicas, sirve como canal para pacificar controversias entre actores políticos y, además, expone los principios y valores constitucionales que solucionan los problemas que generan los procesos de redistribución de poder.5

Algunos de esos principios y valores constitucionales son la certeza y la predictibilidad de las reglas del juego electoral. Estos principios y valores, en los precedentes judiciales, proveen de un contexto de estabilidad para los distintos operadores del derecho y de la política. La estabilidad legal permite a las personas planear sus acciones, puesto que los cambios radicales pueden generar reglas ineficaces que requieran ajustes difíciles de lograr.6 Modificar la duración del cargo, días antes de la jornada electoral, –suponiendo que esta acción no vulnera ninguna norma constitucional– impacta en la certeza y estabilidad para los contendientes y para el electorado, ya que la elección puede verse afectada por esta decisión.

Adam Przeworski7 señala que una democracia requiere de cierta dosis de incertidumbre en los resultados y de certidumbre en las reglas de juego. Es precisamente el desconocimiento de los resultados lo que motiva a los actores políticos a participar en los procesos democráticos, lo que les da la oportunidad de impulsar sus agendas políticas y los incita a dialogar sobre las políticas públicas para que los electores tomen las mejores decisiones. Si los resultados de los procesos democráticos estuvieran predeterminados, no habría motivación para que los grupos políticos y la ciudadanía participaran en ellos, y, sin la pluralidad de actores políticos ni la participación electoral, no habría democracia. Sin embargo, el hecho de que la incertidumbre sea inherente a la democracia no significa que todo sea posible o que nada pueda preverse.

La incertidumbre es un rasgo inherente a la democracia, pero jamás debe ser su rectora. Se requiere de un marco institucional certero que determine de manera clara y oportuna las reglas de la competencia electoral. Es correcto no saber quién va a ganar en el juego, pero definitivamente debemos tener certidumbre sobre cuáles son sus reglas.

En este contexto, al ejercer el control constitucional, un tribunal debe centrarse en que se logre la finalidad de propiciar un gobierno democrático factible y operativo.8 Esto implica reconocer y respetar las competencias de las demás instancias de gobierno y también interpretar la Constitución y las leyes secundarias, tomando en cuenta la pretensión que tuvo el  legislador con respecto a los objetivos y el resultado del juego.

Al tratar este enfoque, el Congreso del estado de Baja California pretendió resolver un problema aplicando una norma para propiciar el funcionamiento de leyes específicas que mantuvieran el Estado de derecho, pues se parte de la consideración de que el legislador no busca contravenir los mandatos constitucionales9 al momento de diseñar la estructura democrática de su estado.

Los problemas que el Congreso buscó atender, a través de la reducción a dos años de duración de todos los cargos que se elegirían este 2019 son, esencialmente, la ineficiencia operativa en la organización electoral local, el exceso de gastos en los procesos electorales y el abstencionismo por las frecuentes convocatorias a elecciones federales y locales en diferentes momentos.10

Sin embargo, esta discusión no implica que un Tribunal no pueda invalidar normas que las legislaturas hayan emitido con base en su libertad configurativa, pero para hacerlo se requiere de una justificación que sea constitucionalmente sólida y pertinente, debido a la legitimidad democrática de la que goza un órgano legislativo frente a uno judicial.

El control constitucional se justifica a partir de la necesidad de darle sentido a una disposición ambigua o que sea contraria a la Constitución. En el caso concreto, el contenido de la norma es suficientemente claro, así como su armonía con el texto constitucional y su racionalidad. Si bien, es cierto que se redujo el periodo de la próxima gubernatura y, por tanto, de quien ocupe ese cargo, también la decisión obedece al diseño constitucional y democrático del estado de Baja California y de su correspondencia con el diseño nacional y con las decisiones de la Suprema Corte de la Justicia de la Nación, quien ha reconocido que la decisión sobre la duración del cargo de las gubernaturas les corresponde a los órganos legislativos.

Reyes Rodríguez Mondragón. Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Olivia Y. Valdez Zamudio. Secretaria de estudio y cuenta de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Nota: Agradecemos las aportaciones para elaborar este artículo a José Reynoso Núñez, Gabriela Alejandra Leyva Orozco, Ana Cárdenas González de Cosío, Regina Santinelli Villalobos y Christopher Augusto Marroquín Mitre.


1 Artículo 116, fracción IV, inciso n), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

2 La primera fue en la sentencia RI-18/2019 y acumulados, emitida el 24 de febrero de 2019, en donde decidió ampliar el periodo por 5 años, revocada por la Sala Superior en la sentencia SUP-JRC-5/2019.

3 La Sala Superior, en la sentencia en el juicio de revisión constitucional SUP-JRC-22/2019 y sus acumulados revocó esta decisión por razones procesales, principalmente, porque el candidato debió haber impugnado la duración del cargo desde el momento en que conoció la convocatoria a la elección, es decir, dentro de los cinco días posteriores a que surtiera efectos su publicación en el Periódico Oficial de la entidad y no como lo hizo, respecto del acuerdo de registro de su candidatura.

4 Véase el concepto de veto player en Tsebelis, George (2002): How political institutions work, Princeton University Press, Princeton, New Jersey.

5 Stone, Alec (2010): Governing with Judges, Constitutional Politics in Europe, Oxford University Press, págs. 127-130.

6 Epstein, Lee and Knight, Jack (1998): The Choices Justices Make, Congressional Quarterly Press, Washington D.C., págs. 36-40.

7 Przeworski, Adam (1995): Democaracia y mercado, Cambridge University Press, Reino Unido.

8 Breyer, Stephen (2017): Cómo hacer funcionar nuestra democracia. El punto de vista de un juez, trad. Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, Fondo de Cultura Económica, México.

9 Fish, Eric S. (2016): “Constitutional Avoidance as Interpretation and as Remedy”, Michigan Law Review, vol. 114, núm. 7, págs. 1275-1315.

10 Se puede consultar en la página de internet de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

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