El pasado 24 de septiembre de 2019, integrantes de los grupos parlamentarios del PAN y de MORENA en el Senado, solicitaron a su cámara el ejercicio de la facultad prevista en el artículo 76, fracción V, de la Constitución relativa a la supuesta desaparición de poderes locales.

Los senadores del PAN solicitaron la desaparición de poderes en el Estado de Veracruz. Y, para ello, argumentan que en este Estado, debido a la incorrecta destitución del Fiscal General del Estado, se violaron los artículos 14, 16, 40, 115 y 166 de la Constitución federal. Lo cual, a juicio de estos legisladores, actualiza el supuesto del artículo 2º, fracción V, de la Ley Reglamentaria de la fracción V del artículo 76 de la Constitución (Ley Reglamentaria).

Por su parte, los senadores de MORENA solicitaron la desaparición de poderes locales en los estados de Guanajuato y Tamaulipas. En ambos casos, motivan la solicitud en la incapacidad de dichos gobiernos estatales para garantizar la seguridad pública y jurídica de sus habitantes. Esto debido a que en ellos no hay seguridad para que las instituciones públicas, principalmente las de seguridad, desarrollen sus funciones y porque no existe una vigencia del Estado de derecho en tales entidades federativas. En ambos casos, señalan que se actualizaron las fracciones I y III del artículo 2º de la Ley Reglamentaria.

Ilustración: Estelí Meza

En las tres solicitudes piden que se inicie el procedimiento para nombrar al respectivo gobernador provisional. Sin embargo, lo cierto es que los supuestos de la Ley Reglamentaria en los que se sustentan las solicitudes, y los móviles de los senadores que las presentaron, son inconstitucionales por lo siguiente:

La Constitución federal no prevé la facultad del Senado de la República para desaparecer los poderes de las entidades federativas ni para destituir a gobernadores. Más bien, prevé la facultad del Senado para declarar la situación fáctica de la desaparición de poderes de las entidades federativas, no para desaparecerlos. El citado precepto constitucional es el siguiente:

Artículo 76. Son facultades exclusivas del Senado:

V. Declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de una entidad federativa, que es llegado el caso de nombrarle un titular del poder ejecutivo provisional, quien convocará a elecciones conforme a las leyes constitucionales de la entidad federativa. El nombramiento del titular del poder ejecutivo local se hará por el Senado a propuesta en terna del Presidente de la República con aprobación de las dos terceras partes de los miembros presentes, y en los recesos, por la Comisión Permanente, conforme a las mismas reglas. El funcionario así nombrado, no podrá ser electo titular del poder ejecutivo en las elecciones que se verifiquen en virtud de la convocatoria que él expidiere. Esta disposición regirá siempre que las constituciones de las entidades federativas no prevean el caso.

En este precepto se prevén dos facultades auxiliares que ejerce el Senado de la República. La primera consiste en declarar que, en un mismo momento, los poderes ejecutivo, legislativo y judicial de una entidad federativa han desaparecido. La segunda facultad es la de nombrar un titular provisional del poder ejecutivo local. Ambas son intervenciones del Senado en el ámbito local para resolver el problema de la ausencia total de poderes en una entidad federativa.

Con la reaparición del Senado en la estructura constitucional en 1874, se previó que, ante la posibilidad de que las entidades federativas se queden sin poderes locales, esta cámara tendría la facultad de reactivar los mecanismos de regeneración institucional de la entidad federativa afectada. La facultad del Senado no se estableció como un medio de control político de las autoridades federales sobre las entidades federativas, como se hizo durante la vigencia de la Constitución de 1917.

Debido a una interpretación maliciosa de la fracción V del artículo 76, el Senado destituyó a por lo menos 48 gobernadores –la última destitución fue del gobernador de Hidalgo en 1975-, las motivaciones reales para esto fueron que la mayoría de esos gobernadores estaban en contra de los intereses del ejecutivo federal. La facultad inconstitucional de destituir gobernadores se basó en la deformación de la primera oración de la fracción V, del artículo 76, deformación que se refleja en la Ley Reglamentaria. Si bien la redacción del texto de este precepto constitucional no es adecuada, no hay bases jurídicas para hacerle interpretaciones maquiavélicas que corrompan el régimen federal.

En el sistema federal mexicano rige el principio de autonomía de las entidades federativas. Conforme a este principio, las intervenciones de las autoridades federales sobre las entidades federativas son excepcionales y expresas. La facultad del Senado para destituir a gobernadores no es una facultad que la Constitución le otorgue a esta cámara; más bien, son otros los fines de las facultades previstas en la fracción V del artículo 76.

El federalismo norteamericano, antecedente del mexicano, se creó a partir de la idea de que las autoridades federales son las encargadas de velar por la defensa y el bienestar de la Unión y de sus integrantes. En relación con un caso similar al que es objeto de estudio, Madison, afirmó: “…no puede ser esa disposición un pretexto para la modificación de los gobiernos estatales sin la concurrencia de los estados mismos.”1 Esta es la misma lógica de la fracción V del artículo 76, porque la intervención auxiliar del Senado prevista en tal disposición es para remediar la falta de poderes locales, no para destituirlos o desaparecerlos. Las verdaderas facultades previstas en este precepto no atentan contra la autonomía local, por el contrario, la reconocen y la fortalecen.

La declaratoria que realice el Senado hace constar hechos fácticos: la desaparición de todos los poderes de una entidad federativa. Una vez que constata esta circunstancia excepcional, el Senado puede nombrar a un titular provisional del poder ejecutivo local, siempre que la Constitución local respectiva no prevea la solución de suplencia para el caso de la falta de esta autoridad. Todas las entidades federativas prevén un sistema de suplencia para el caso de falta o ausencia del titular del ejecutivo local; la mayoría de ellas encomiendan la designación del titular provisional, interino o sustituto al congreso local o; en su caso, prevén que de forma inmediata recaiga provisionalmente la titularidad de ese cargo en una determinada autoridad. Por darse la desaparición de todos los poderes locales, es lógico que el congreso local respectivo no podrá nombrar a quien deba sustituir al titular del ejecutivo local, porque tampoco estará en funciones; asimismo, puede ser que la autoridad en la que deba recaer provisionalmente el cargo también haya desaparecido o este en imposibilidad de ejercer la función, en estos casos se justifica la facultad del Senado de nombrar a un titular provisional del ejecutivo local.

Con la facultad de nombrar a un titular provisional del poder ejecutivo local, el Senado auxilia a la entidad para activar un proceso de regeneración institucional, porque el referido titular provisional del ejecutivo local convocará a elecciones, conforme a la Constitución local respectiva. De tal manera que se elijan a los miembros del congreso local y al titular del ejecutivo que ha de continuar con el cargo, para que estos, a su vez, nombren a los integrantes del poder judicial local.

Por lo anterior, la Ley Reglamentaria es inconstitucional al prever en su artículo 2º supuestos que no son acordes con las facultades del Senado. El texto del citado precepto de la Ley Reglamentaria es el siguiente:

ARTICULO 2o.- Se configura la desaparición de los poderes de un Estado únicamente en los casos de que los titulares de los poderes constitucionales:

I.- Quebrantaren los principios del régimen federal.

II.- Abandonaren el ejercicio de sus funciones, a no ser que medie causa de fuerza mayor.

III.- Estuvieren imposibilitados físicamente para el ejercicio de las funciones inherentes a sus cargos o con motivo de situaciones o conflictos causados o propiciados por ellos mismos, que afecten la vida del Estado, impidiendo la plena vigencia del orden jurídico.

IV.- Prorrogaren su permanencia en sus cargos después de fenecido el período para el que fueron electos o nombrados y no se hubieran celebrado elecciones para elegir a los nuevos titulares.

V.- Promovieren o adoptaren forma de gobierno o base de organización política distintas de las fijadas en los artículos 40 y 115 de la Constitución General de la República.

La facultad prevista en la fracción V del artículo 76 de la Constitución federal no es para hacer una valoración constitucional de la actuación de autoridades locales, sólo es para constatar un hecho fáctico: la desaparición de todos los poderes locales de una entidad federativa. Lo previsto en las fracciones I y V del citado artículo 2º de la Ley Reglamentaria implica que el Senado realice una valoración de constitucionalidad, esta es una facultad que no corresponde a esta cámara, le corresponde al Poder Judicial de la Federación, principalmente, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación a través de la acción de inconstitucionalidad y la controversia constitucional.

Lo previsto en la fracción II del citado artículo 2º sí es un supuesto de desaparición de poderes, incluso la salvedad que hace de “a no ser que medie causa de fuerza mayor”, porque, aún y cuando medie una causa de esta naturaleza, también habrá falta de titulares de los poderes locales. Lo previsto en la fracción III del citado artículo 2º es un supuesto de desaparición de poderes en la medida que se interprete de la siguiente manera: que todos los titulares de los poderes locales de una entidad federativa (gobernador o jefe de gobierno, legisladores locales y juzgadores del poder judicial local) estén imposibilitados físicamente para ejercer el cargo. Un hipotético e indeseable caso sería el que todos ellos sufrieran un atentado que perturbe su salud física, a tal grado que les impidiera ejercer sus funciones.

Finalmente, lo previsto en la fracción IV no es un supuesto de desaparición de poderes locales, sino de violación al régimen democrático y republicano que rige a las entidades, conforme a los artículos 115 y 116 de la Constitución federal, pues,  juzgar esto es competencia del poder judicial.

Como se analizó, son inconstitucionales los fundamentos en los que sustentan sus solicitudes de “desaparición de poderes”, los senadores de los grupos parlamentarios del PAN y de MORENA. Sus intenciones también lo son, porque pretenden destituir a los gobernadores de los estados de Veracruz, Guanajuato y Tamaulipas para que en su lugar se nombre a otros, lo cual es una facultad que no corresponde al Senado y, por lo tanto, sería una intervención indebida a la autonomía de estas entidades federativas. Conforme a la Constitución federal, el Senado es uno de los principales garantes del sistema federal mexicano. No es aceptable que hagan lo contrario.

Sergio Charbel Olvera Rangel. Abogado constitucionalista, maestro en derecho constitucional y en derechos humanos y democracia, profesor titular y doctorando de la Escuela Libre de Derecho, socio de Arteaga, García y Olvera, Abogados.


1 El Federalista. 2ª ed., 3ª reimpr., Ed. Fondo de Cultura Económica, México, 201, p. 94.

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El Estado mexicano tiene como principal objetivo dar eficacia a los derechos humanos, para lograrlo se requiere establecer e implementar garantías; las garantías son estructuras y acciones que permiten dar efectividad a los derechos humanos. En este sentido, hay dos tipos de garantías institucionales: las primarias y las secundarias.

Las primarias son obligaciones y prohibiciones para la tutela de los derechos humanos,1 las cuales se traducen en normas y actos que las autoridades legislativas y ejecutivas adoptan para esa tutela.2 Ejemplos de estas garantías son: las leyes en materia de salud y las políticas públicas para brindar atención médica a las comunidades rurales. Las secundarias o jurisdiccionales consisten en obligaciones de reparar o sancionar judicialmente las lesiones a los derechos humanos, derivadas de las violaciones a sus garantías primarias;3 es decir, ante la vulneración de los derechos humanos, por acción u omisión de las garantías primarias, las autoridades jurisdiccionales intervienen para adoptar medidas de control, reparación o de sanción que protejan a los derechos humanos.4

Ilustración: Víctor Solís

La garantía secundaria más importante en México es el juicio de amparo, a ella se acude ante la violación de un derecho humano o de sus garantías. La Suprema Corte, los tribunales colegiados y unitarios de circuito y los juzgados de distrito son los principales competentes para ejercer la garantía jurisdiccional del juicio de amparo; estos son los denominados órganos jurisdiccionales de amparo o juzgadores de amparo.

A través del juicio de amparo el Estado mexicano cumple con las obligaciones generales de respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, así como con los deberes de verdad, justicia y reparación. Con el juicio de amparo, el Estado mexicano cumple con sus obligaciones generales en materia de derechos humanos: respetar, porque a través de él se puede obligar a las autoridades a no violentar los derechos;5 proteger, porque es el medio idóneo de exigir los derechos frente a violaciones del Estado,6 cuando la protección a través de las garantías primarias fracasa; garantizar, porque con él se logra mantener el disfrute de los derechos y su realización.7

Pero los juzgadores de amparo pueden hacer más en el cumplimiento de las obligaciones generales en materia de derechos humanos. Aunque ellos lo duden o no lo quieran aceptar, su carga es aún mayor en materia de derechos humanos que la que deriva de su función jurisdiccional. Las razones y fundamentos son los siguientes: Los juzgadores de amparo están obligados a respetar, proteger y garantizar los derechos humanos a través de investigar, denunciar y dar conocimiento a las autoridades competentes de la posible comisión de hechos delictivos de los que tengan conocimiento. Estas son garantías primarias que deben ejercer al lado de la garantía jurisdiccional que prima facie les compete.

En la ley de amparo se prevé la obligación de los juzgadores de amparo de denunciar ante el ministerio público de la federación en los casos en que exista la probable comisión de un delito, como una medida de apremio para hacer cumplir sus determinaciones (artículos 209, 221, párrafo segundo, 237, fracción III, y 262, fracciones III y IV). Para el cumplimiento de estas obligaciones de denunciar no hay excusa ni objeciones. La cuestión se presenta cuando los juzgadores de amparo tienen conocimiento de la probable comisión de hechos delictivos fuera de esos casos. La obligación de los juzgadores de amparo de denunciar ante el ministerio público la posible comisión de hechos delictivos de los que tengan conocimiento, más allá de lo previsto por la ley de amparo, se encuentra en el segundo párrafo del artículo 222 del Código Nacional de Procedimiento Penales:

Quien en ejercicio de funciones públicas tenga conocimiento de la probable existencia de un hecho que la ley señale como delito, está obligado a denunciarlo inmediatamente al Ministerio Público, proporcionándole todos los datos que tuviere, poniendo a su disposición a los imputados, si hubieren sido detenidos en flagrancia. Quien tenga el deber jurídico de denunciar y no lo haga, será acreedor a las sanciones correspondientes.

La obligación de denunciar por parte de los juzgadores de amparo es de oficio e independiente de la que presenten otras personas. Los juzgadores de amparo pueden tener conocimiento de la probable existencia de hechos delictivos a través del expediente o por noticia de cualquiera de las partes en el juicio; por ejemplo, si en la demanda de amparo se narran actos que importen peligro de privación de la vida, el juzgador, además de admitir el juicio conforme a todas las reglas excepcionales previstas en la ley, debe denunciar los hechos ante el ministerio público. De no hacer esto, el peligro de privación de la vida podría consumarse.

Los juzgadores de amparo no cumplen con la obligación de denunciar al dar vista al ministerio público, porque con ello no se da la noticia criminal a esa representación social. Del artículo 223 del Código Nacional de Procedimientos Penales se deriva que los juzgadores de amparo al denunciar, deben realizar la narración circunstanciada de los hechos, la indicación de quién o quiénes lo habrían cometido y de las personas que lo hayan presenciado o que tengan noticia de él y todo cuanto les conste, lo cual no se cumpliría con el solo hecho de dar vista al ministerio público. Con la denuncia, conforme al artículo 211, fracción I, inciso a), del citado código, se da inicio a la etapa de la investigación del procedimiento penal, lo cual tampoco se logra con dar vista al ministerio público. De aquí la relevancia del cumplimiento correcto de la obligación de denunciar por parte de los juzgadores de amparo.

En los amparos que se promuevan para reclamar desapariciones forzadas, los juzgadores de amparo tienen la obligación de “requerir a las autoridades correspondientes toda la información que pueda resultar conducente para la localización y liberación de la probable víctima” (artículo 15 de la ley de amparo). También, la Primera Sala de la Suprema Corte ha reconocido la obligación de los juzgadores de amparo para investigar los hechos delictivos, cuando el acto reclamado sea la tortura, los cuales sea llegarán de todos los elementos necesarios para poder determinar si se tiene por acreditada la misma.8

Esa obligación de investigar debe extenderse a todos las violaciones a los derechos humanos, lo cual se debe complementar con la obligación de denunciarlos ante el ministerio público y hacerlos del conocimiento de las autoridades competentes. Asimismo, el Pleno de la Suprema Corte, en jurisprudencia, ha fijado el siguiente criterio:

…cuando se advierta una violación a derechos humanos ajena a la controversia esencial que es materia del juicio, el órgano de amparo debe denunciar, dar vista o poner en conocimiento de la autoridad que resulte competente de investigar los hechos correspondientes, o que sea directamente responsable de promover, respetar, proteger y garantizar dichos derechos, teniendo especial cuidado de que, con ese actuar, no incluya pronunciamiento alguno sobre la determinación de existencia de aquella violación, que sólo debe tratarse como probable.9

Este criterio, vinculante para todos los juzgadores de amparo, prevé la obligación de “poner en conocimiento” los hechos a las autoridades competentes, por ejemplo, a las comisiones de atención a víctimas, a las procuradurías de defensa, a las comisiones de los derechos humanos, o a las instituciones de seguridad pública.

Los órganos jurisdiccionales de amparo tienen todos los medios jurídicos para ser los principales detonadores del respeto, protección y garantía de los derechos humanos, ya que están obligados a investigar, denunciar y hacer del conocimiento a las autoridades competentes de la posible comisión de hechos delictivos que conozcan a través de su función jurisdiccional. El amparo es un recurso efectivo en tanto los juzgadores de amparo cumplan con todas sus obligaciones y deberes en materia de derechos humanos. Esto permitirá reducir la impunidad y fortalecer el estado garantista de derecho.

Sergio Charbel Olvera Rangel. Abogado constitucionalista, maestro en derecho constitucional y en derechos humanos y democracia; profesor titular en la Escuela Libre de Derecho, socio de Arteaga, García y Olvera, Abogados.


1 Luigi Ferrajoli, Derechos y garantías. La ley del más débil. Trad. Perfecto Andrés Ibáñez y Andrea Greppi. 7ª edición. Madrid. Trotta. 2010, p. 43.

2 Marco Aparicio Wilhelmi y Gerardo Pisarello, Los derechos humanos y sus garantías, 1 de agosto 2019, p. 16.

3 Luigi Ferrajoli, op. cit., p. 43.

4 Marco Aparicio Wilhelmi y Gerardo Pisarello, op. cit., p. 19. Estos autores consideran que Las garantías secundarias se justifican porque los poderes políticos no están inmunes a la burocratización y a la presión de los poderes privados, razón por la cual se crean e implementan una serie de garantías jurisdiccionales, las cuales se activan cuando las primarias fallan, se incumplen o resultan insuficientes, ídem.

5 Cfr. Sandra Serrano y Daniel Vázquez, Los derechos en acción. Obligaciones y principios de derechos humanos, México, FLACSO-México, 2013, p. 61 y 62.

6 Cfr,. ibidem, p. 64.

7 Ibidem, p. 71.

8 ACTOS DE TORTURA RECLAMADOS DE MANERA AUTÓNOMA. OBLIGACIONES DE LOS JUECES DE AMPARO.10a. Época; 1a. Sala; Gaceta S.J.F.; libro 61, diciembre de 2018; tomo I; p. 256. 1a. CCCXXVI/2018. Registro No. 2 018 533.

9 DERECHOS HUMANOS. LA OBLIGACIÓN DEL ÓRGANO DE AMPARO DE PROMOVERLOS, RESPETARLOS, PROTEGERLOS Y GARANTIZARLOS, PREVISTA EN EL ARTÍCULO 1o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SÓLO SE ACTUALIZA EN EL ÁMBITO DE SU COMPETENCIA, POR LO QUE CARECE DE ATRIBUCIONES PARA PRONUNCIARSE RESPECTO DE VIOLACIONES A LOS QUE NO FORMEN PARTE DE LA LITIS CONSTITUCIONAL. Localización: [J]; 10a. Época; Pleno; Gaceta S.J.F.; Libro 33, Agosto de 2016; Tomo I; Pág. 11. P./J. 5/2016 (10a.). Registro No. 2 012 228.

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