Difícilmente México podría escapar del impacto de la errática política internacional de Donald Trump. Una prueba más de esto son las recientes declaraciones del presidente norteamericano respecto a la posibilidad de calificar a los cárteles de la droga mexicanos como organizaciones terroristas, para fines de la actuación de las autoridades estadounidenses (o, al menos, eso supondríamos).

Esta posibilidad, real o no, ha detonado una cascada de reacciones en México. Desde los temores (injustificados, valga decir) de una potencial intervención militar en nuestro territorio, hasta posiciones relativamente optimistas que destacan que esta calificación plausiblemente resultaría una mayor asignación de recursos norteamericanos para la lucha contra los cárteles, así como en la mejor coordinación entre los gobiernos de México y EUA. Todas las opiniones caben bajo el sol, por lo que tampoco se descarta que esta sea una mera ocurrencia o una nueva línea del discurso político de Trump, con fines netamente electorales, que no llegará a concretarse en medidas específicas.

En todo caso, los análisis que se han planteado hasta el momento se enfocan, con justa razón, en explicar las potenciales consecuencias a partir de la política o la legislación norteamericana. Ciertamente esta es una aproximación pertinente, pero necesitamos reconocer urgentemente que tampoco se trata del único marco para la discusión. Probablemente, ni siquiera sea el más relevante, si lo que queremos es reflexionar sobre las consecuencias normativas y prácticas que conllevan los vínculos entre delincuencia organizada y terrorismo nuestro país.

Ilustración: Belén García Monroy

Desde hace algunos años, resoluciones del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas han puesto sobre la mesa la importancia de considerar la intersección entre ambos fenómenos. El punto cúspide de esta discusión se dio en julio de este año, con la adopción de la resolución 2482 (2019), que explícitamente establece que la relación entre terrorismo y delincuencia organizada, nacional o transnacional, es una amenaza para la paz y seguridad internacionales. Estas palabras no son menores. Mucho menos cuando se plantean en el contexto de un cuerpo normativo, construido a través de resoluciones del Consejo de Seguridad, bajo el Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, que regula la respuesta internacional ante terrorismo, pero desde la perspectiva posterior al 11 de septiembre de 2001.

El punto de partida de este nuevo marco jurídico no convencional fue la resolución 1373 (2001) del 28 de septiembre de 2001. En la misma se establece la obligación de los Estados miembros de las Naciones Unidas de (i) adoptar medidas contra el terrorismo, particularmente por lo que toca a las fuentes de financiamiento, (ii) abstenerse de albergar o apoyar esfuerzos de organizaciones terroristas, (iii) prevenir la comisión de actos terroristas, a través del intercambio de información, así como (iv) reprimir dichos actos, por medio de la persecución penal de los responsables por la comisión, el financiamiento, la planificación o cualquier otra forma de apoyo a los actos terroristas. En esta misma resolución se creó el Comité contra el Terrorismo, como un órgano subsidiario del Consejo de Seguridad, con facultades para monitorear el cumplimiento de las obligaciones de los Estados miembros de la ONU en materia de prevención, combate y represión del terrorismo, así como recomendar junto con otros comités la imposición de sanciones a individuos u organizaciones.

Después de los ataques terroristas de julio de 2005 en Londres, el Consejo de Seguridad adoptó otra importante resolución, que robusteció el marco de operación del Comité contra el Terrorismo. En la S/RES/1624 (2005) se enfatizó la importancia de combatir la incitación a la comisión de actos terroristas, haciendo referencia solo tangencial a los efectos que esto pudiera tener en el ejercicio del derecho a la libertad de expresión. De la misma forma, se hizo un llamado a todos los Estados a tener un control más estricto de sus fronteras y a negar la protección de toda persona “respecto de la cual se disponga de información fidedigna y pertinente por la que haya razones fundadas para considerar que es culpable de esa conducta.”

El entramado de resoluciones vinculadas con el combate al terrorismo continúo evolucionando para incluir la amenaza que representan los combatientes terroristas extranjeros (foreign terrorist fighters o FTF por sus siglas en inglés) o el extremismo violento [S/RES/S/RES/2178 (2014)]. A esta resolución siguieron otras que ampliaron, cada vez más, la relación del terrorismo con tipos específicos de violaciones o crímenes que afectan particularmente a las personas. Entre ellos, la trata de personas [S/RES/2388 (2017)], el desplazamiento forzado [S/RES/2388 (2017)] o la violencia sexual o de género [S/RES/2467 (2019)].

Tanto el contexto general o específico en que se adoptaron estas resoluciones, como el texto explícito de algunas, claramente se vinculaban las decisiones del Consejo de Seguridad con organizaciones como el Estado Islámico del Iraq y el Levante, el Frente Al-Nusra, o Al-Qaida. México, como cualquier otro país del mundo, tenía una obligación de atender las resoluciones del Consejo de Seguridad, que habían sido adoptadas con fundamento en el Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas. Pero, en realidad, ¿cuál era el riesgo de que alguien vinculado con Al-Qaida o el Frente Al-Nusra llegara a México? ¿Qué tanto nos afectaban en realidad estas resoluciones? La respuesta a estas preguntas asombraría a muchas personas. Tanto en los informes presentados por el gobierno mexicano, como en los reportes emitidos por el Comité contra el Terrorismo, se detallan distintas medidas adoptadas por México (como parte de la región de Centroamérica) para el cumplimiento de las resoluciones 1373 (2001) y 1624 (2005). En todo caso, el propio comité ha reconocido que

[l]a amenaza del terrorismo en América Central sigue siendo baja, en general. Si bien varios gobiernos han alcanzado notables mejoras en sus capacidades de lucha contra el terrorismo, en otros países la corrupción, la debilidad de las instituciones de gobierno, la insuficiencia de la cooperación interinstitucional, las deficiencias de la legislación y la falta de recursos siguen obstaculizando el progreso. Las actividades violentas de las organizaciones que trafican drogas siguen siendo motivo de gran preocupación. La aparición de poderosos grupos delictivos organizados y carteles de la droga ha provocado un aumento de la violencia, la corrupción, la impunidad, la erosión del estado de derecho y las violaciones de los derechos humanos. Algunas de las ciudades más peligrosas del mundo están situadas en América Central. Sin embargo, no hay pruebas de que las organizaciones delictivas estén adoptando tácticas terroristas o de que tengan motivaciones políticas o ideológicas. Por otra parte, ninguna organización terrorista internacional conocida realiza actualmente operaciones en América Central. No obstante, la percepción de que la amenaza del terrorismo es baja aumenta la vulnerabilidad a que se reclute, financie y preste apoyo logístico de otro tipo a los combatientes terroristas extranjeros. (párr. 281)

El mensaje es claro: en México, como en los otros países centroamericanos, el terrorismo no es (aún) una amenaza seria, pero la delincuencia organizada sí lo es. Esta conexión meramente contextual, casi seguramente tomará otra dimensión con la nueva aproximación del Consejo de Seguridad respecto a la relación entre terrorismo y delincuencia organizada.

Tal como afirma la resolución 2482 (2019), el terrorismo puede beneficiarse de la delincuencia organizada tanto para su financiamiento como para obtener apoyo logístico. Los mercados legales o ilegales, captados por la delincuencia, así como sus rutas para el tráfico de drogas, bienes o personas, son vías idóneas para la conformación o consolidación de redes terroristas. Cada uno de estos grupos comparte, incluso, ciertas actividades financieras comunes, tales como el tráfico de personas, especies exóticas de fauna o flora, minerales, piedras preciosas, petróleo, armas, propiedad cultural, etc.

Que quede perfectamente claro. Las resoluciones del Consejo de Seguridad no proponen la “recalificación” de grupos de delincuencia organizada como grupos terroristas. Cada uno de éstos será aún considerado como tal. Sin embargo, la resolución 2482 (2019) sí extiende al tratamiento de la delincuencia organizada muchas de las obligaciones impuestas previamente a los Estados miembros, en virtud del combate al terrorismo. Dichas obligaciones se concretan en medidas específicas de política pública que abarcan, por ejemplo: (i) mayor control fronterizo, para investigar, perseguir, identificar e impedir la circulación de personas vinculadas con grupos terroristas o de delincuencia organizada relacionados con aquéllos; (ii) recopilación y análisis de información anticipada de pasajeros para detectar personas con vínculos con la delincuencia o el terrorismo e impedir sus movimientos; (iii) reglas o prácticas que faciliten el intercambio de información, sea entre actores estatales de distintos países o con particulares, particularmente en lo que corresponde a movimientos, viajes, flujos financieros, entre otros; (iv) especialización dentro de las unidades de inteligencia financiera para analizar y detectar posibles vínculos entre los flujos de recursos de la delincuencia organizada y el terrorismo; (v)evaluación y vigilancia adecuada de las personas condenadas por terrorismo, durante su internamiento en cárceles (no queda claro si esta medida debería ser extendida a personas condenadas por delincuencia organizada); (vi) investigaciones, desmantelamiento o desarticulación de redes de trata de personas, que representan espacios concretos de posible vinculación entre el terrorismo y la delincuencia organizada, así como (vii) robustecer los mecanismos de cooperación internacional, para alcanzar de forma más efectiva los fines antes descritos.

Las resoluciones del Consejo de Seguridad afirman sin excepción que cualquiera de estas medidas deberá implementarse de manera que sea compatible con el derecho internacional de los derechos humanos. De hecho, a primera vista, muchas de las acciones requeridas parecen no solo loables sino indispensables para confrontar fenómenos con alto impacto humanitario. No obstante, la vaguedad de los términos (por ejemplo, cuando el Consejo de Seguridad habla de mantener el “contacto” con personas que han sido liberadas para “asegurar que no reincidan”), así como la expresa (y necesaria) delegación al derecho interno para la implementación detallada de cada acción, generan amplios y riesgosos márgenes de discrecionalidad para los Estados. Sin controles internacionales suficientes, la debilidad institucional que presentan muchos de nuestros países se podría convertir en un caldo de cultivo para el abuso de la autoridad, so pretexto del cumplimiento de resoluciones del Consejo de Seguridad.

En EUA, parte del marco normativo que sería posiblemente aplicable para el cumplimiento de estas resoluciones es la famosa Patriot Act. En México, pareceríamos estar dentro de los umbrales de la seguridad nacional o la seguridad interior, con todas las críticas de las que han sido objeto las leyes respectivas. Para decirlo más claro, incluso si no se trata de una acción unilateral de EUA, incluso si no se califica a los cárteles mexicanos como terroristas bajo la legislación norteamericana, podríamos estar frente a la adopción de medidas conjuntas o coordinadas de los gobiernos mexicano y estadounidense, fundadas en marcos jurídicos que privilegia una visión de la seguridad (casi) opuesta o contraria a la necesaria centralidad de los derechos humanos en tareas de seguridad y de protección de las personas.

Si todo esto no fuera motivo suficiente de preocupación, hay que apuntar que en la propia resolución 2482 (2019), el Consejo de Seguridad expresamente “exhorta a los Estados a que intensifiquen sus esfuerzos, así como la cooperación internacional y regional, con el fin de contrarrestar la amenaza que representan para la comunidad internacional el cultivo, la producción, el tráfico y el consumo ilícitos de estupefacientes y sustancias sicotrópicas, que pueden contribuir significativamente a los recursos financieros de los grupos terroristas, y a que actúen de conformidad con el principio de la responsabilidad común y compartida para abordar y contrarrestar el problema mundial de las drogas, incluso mediante la cooperación en la lucha contra el tráfico de drogas ilícitas y precursores, subrayando también la importancia de la cooperación en la gestión de las fronteras.” [Énfasis añadido]

Esta vinculación expresa entre el apoyo (financiero o logístico) al terrorismo y la política internacional antidrogas es un tema inédito en las resoluciones del Consejo de Seguridad. Su relevancia para la discusión en México, respecto a la política de seguridad y el combate contra las drogas, parece innegable.

¿Por qué entonces no nos tomamos en serio este debate que tiene un sustento real, generado desde un órgano principal de las Naciones Unidas, en lugar de solo prestar atención a los (aparentes) desplantes del presidente Trump? Ojalá este comentario sirva de punto de partida. Hay mucho que reflexionar, mucho que aportar y mucho más que proponer.

 

Ximena Medellín Urquiaga. Profesora investigadora de la División de Estudios Jurídicos del Centro de Investigación y Docencia Económicas.