La Secretaría de Gobernación solicitó formalmente al Instituto Nacional Electoral (INE), el pasado 22 de enero, le entregara los datos biométricos de más de 90 millones de ciudadanos inscritos en el padrón electoral. El INE se negó, como lo había hecho ante solicitudes similares de los gobiernos de Felipe Calderón y de Enrique Peña Nieto. En su conferencia de prensa matutina, del lunes 27, el presidente López Obrador señaló que obtener los datos del padrón, para el gobierno, “no es asunto prioritario” y que lo plantearán “en otro momento”. Sin embargo, es un tema sensible que merece una revisión detenida. A ello contribuye este artículo.

El Instituto Nacional Electoral (INE) cuenta con una base de datos con información de la ciudadanía que ha solicitado su credencial para votar con fotografía. El padrón electoral contiene, al día de hoy, datos de 90 millones 658 mil 480 mexicanos.1 La calidad de esa información es muy alta. Incluso es mejor que la del censo poblacional ya que el registro se da a partir de documentos oficiales y no se nutre del mero dicho de los entrevistados. A partir de 2001, en la confección del padrón electoral se incluyeron datos biométricos -faciales y decadactilares, lo cual implica tomar la huella de los diez dedos de las manos- para garantizar la unicidad e identidad de las personas registradas. Esto hace del padrón electoral la base más grande y actualizada de biométricos en el país.

La información de cada persona se desagrega en 52 datos, algunos entregados por los ciudadanos y otros generados por el INE. Según la Ley General de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados, 23 de estos datos son considerados confidenciales: nombre, apellidos, fecha y lugar de nacimiento, edad, sexo, domicilio, huellas dactilares, fotografía y firma, entre otros. En esta base se registra, además, la ocupación, escolaridad e incluso si la persona tiene o no un gemelo o si es naturalizado.

El 22 de enero de 2020, la Secretaría de Gobernación (SEGOB), encabezada por Olga Sánchez Cordero, entregó un oficio al INE en el que exigió se le proporcione la fotografía del rostro y las huellas dactilares de los ciudadanos que han tramitado su credencial para votar. De esta forma, argumenta, el gobierno podría cumplir con el mandato constitucional de acreditar la identidad de las personas que viven en el país.

Es cierto que el Estado tiene la obligación de expedir una cédula de identidad a toda la población, más aún, se trata de un derecho fundamental que abre la puerta a otros derechos como al de la participación política activa y pasiva o al acceso de servicios de salud, educación y seguridad.

Pero no es verdad que el Estado haya sido del todo omiso en esta materia a lo largo de tres décadas, pues noventa millones de ciudadanos ya cuentan en los hechos con un documento personal de identidad: su credencial para votar con fotografía. Como se sabe, esa credencial no se usa sólo cuando hay jornada electoral, sino día a día como un instrumento de identidad reconocido por instituciones públicas y privadas y respecto al cual existe ya una amplia confianza ciudadana.

Mientras tanto, diferentes gobiernos federales, a pesar de distintos intentos en diferentes sexenios,2 no han podido concretar la expedición de otro documento nacional de identidad lo que afecta, en especial, a los menores de edad que es población no atendida por el INE por no alcanzar la ciudadanía.

En caso de que el INE hubiera decidido obsequiar la solicitud que le formuló la Secretaría de Gobernación se habrían generado distintos problemas de enorme relevancia. No se trata sólo del impedimento legal que tiene el INE de compartir los datos personales de ciudadanos, de renunciar a sus atribuciones o de los diversos desafíos logísticos, operativos y hasta económicos que impedirían que el proyecto de la cédula de identidad llegara a buen puerto. Daría lugar, además, a que se debilitara la calidad del padrón electoral, que es el punto nodal de la construcción de toda la credibilidad de las elecciones.

La separación entre el gobierno y la autoridad electoral como base de la legitimidad de elecciones libres y auténticas

México tiene un sistema electoral particular. Nació en la desconfianza y se diseñó para enfrentarla. La creación de instituciones, normas y procedimientos que garantizan el sufragio libre, secreto, personal e intransferible se dio hace apenas tres décadas. Y vale la pena recordar que todo el camino en pos de las elecciones genuinas comenzó con la creación de una institución especializada (el Instituto Federal Electoral –IFE- en 1990) cuya primera tarea fue confeccionar, desde cero, un padrón electoral confiable. A partir de ese momento, los muertos votantes y los “rasurados” desaparecieron para garantizar el principio democrático de una persona, un voto.

Cuando en 1992 se reformó la Ley General de Población, se estableció un artículo cuarto transitorio que señalaba que en la creación del Registro Nacional de Ciudadanos se utilizaría información que debía proporcionar el IFE proveniente del padrón electoral y de la base de datos e imágenes que tuviera con motivo de la expedición de la credencial para votar. Asimismo, estipuló que en tanto no se expidiera la cédula de identidad ciudadana, la credencial para votar podría servir como medio de identificación personal.

Esta disposición tenía todo el sentido pues tanto el IFE de esa época como el Registro Nacional de Ciudadanos eran dependientes del Secretario de Gobernación. A la credencial de elector se le concedió un carácter transitorio en ese momento en que no se había planteado la plena autonomía constitucional de la autoridad electoral administrativa. Sin embargo, en 1996 se alcanzó, por acuerdo del conjunto de las fuerzas políticas, una reforma constitucional de gran calado que incluyó, en su parte medular, la total autonomía del Instituto Federal Electoral, del que ya no forma parte el gobierno ni la Secretaría de Gobernación.

Por supuesto, al obtener la autonomía, la autoridad electoral quedó a cargo también del padrón electoral. La reforma constitucional de 1996 señaló: “el IFE tendrá a su cargo de forma integral y directa… la geografía electoral, los derechos y prerrogativas de las agrupaciones y de los partidos políticos, el padrón y lista de electores”.3

México se convirtió así en uno de los diez países en el mundo en los que existe un registro específico de votantes y en los que el ciudadano debe acudir personalmente a solicitarlo. Más aún, existen disposiciones legales que obligan al Instituto a entregar al elector en propia mano la credencial. Existen otros casos como el de Colombia, en donde la Registraduría Nacional del Estado Civil es la encargada tanto de expedir la cédula de identidad como de elaborar la lista de votantes. En otros casos, como Australia, el gobierno entrega la cédula de identificación, pero no existe una lista de votantes.

En México, que el listado de electores no sea confeccionado por el gobierno sino por una institución constitucionalmente autónoma permitió conseguir elecciones libres y auténticas y se ha reflejado en todos y cada uno de los distintos aspectos de la organización comicial. Incluso, ha sido pilar indispensable para que la credencial para votar haya ganado la aceptación y cobertura con la cuenta hoy en día: el 98% de los ciudadanos mayores de 18 años tiene su mica, lo que convierte al padrón mexicano en uno de los más robustos del mundo.

Las modificaciones al diseño institucional también incluyeron otras dos reformas constitucionales que vendrían en 2011 y 2014.4 En 2011, los derechos humanos obtuvieron el reconocimiento y la protección más alta y, tres años después, se creó un nuevo marco normativo en términos de transparencia, acceso a la información pública y protección de datos personales. Estas disposiciones prohíben que los datos en posesión de los sujetos obligados sean tratados para finalidades distintas a las contenidas en el aviso de privacidad, salvo consentimiento expreso del titular. Es decir, la única forma en la que el INE podría transferir los datos biométricos que le solicitan sería con la autorización de cada uno de los más de 90 millones de mexicanos.

Por ello, hoy en día no se puede pasar por alto que ha cambiado de manera sustantiva el marco constitucional desde 1992 cuando se aprobó el transitorio de la Ley General de Población. Como lo ha dicho la Suprema Corte de Justicia de la Nación, las normas transitorias son disposiciones que tiene como fin establecer los lineamientos provisionales, de “tránsito”, que permiten la eficacia de la norma materia de la reforma, en concordancia con las circunstancias de modo, tiempo y lugar, de manera tal que sea congruente con la realidad.5

De una credencial con carácter transitoria al medio de identificación seguro, confiable y permanente

Actualmente, la credencial de elector es el documento más reconocido por la sociedad mexicana. La evolución que ha tenido en los últimos 25 años, fruto de la experiencia institucional y del desarrollo tecnológico ha sido sorprendente.

La primera credencial de elector fue expedida en 1946 por la entonces Comisión Federal Electoral. Esta se obtenía acudiendo de forma informal a lugares de alta afluencia donde se instalaba un escritorio y una máquina de escribir. Su único elemento de protección era el papel seguridad con la marca de agua e impreso con el escudo nacional.

Imagen de la credencial para votar de 1946

En cambio hoy la mica cuenta con 24 medidas de seguridad, entre las que destacan foto fantasma con datos variables y reactiva a la luz U.V., micro impresión, dispositivo ópticamente viable, elemento táctil, tinta reactiva a la luz U.V., impresión arcoíris, códigos bidimensionales tipo QR, forma con microtexto, entre otros. Además, cumple con prácticamente todos los criterios internacionales recomendados por la OEA para los documentos de identificación oficial.6

Por otro lado, el INE cuenta con casi 900 módulos permanentes en todo el país que son operados por alrededor de 6,000 trabajadores. La accesibilidad que ofrece el INE a la ciudadanía es muy alta: cerca del 90% de la población cuenta con un módulo a menos de 10 kilómetros y solamente alrededor del 10% de las personas tiene una accesibilidad difícil.7  La autoridad electoral ha expedido más de 320 millones de credenciales para votar. Tan sólo en 2019 atendió a por lo menos 32 millones de personas (cada una debe acudir dos veces a cada módulo) y cada día recibe, en promedio, a 60 mil ciudadanos que acuden a los módulos a realizar un trámite. Valga decir que, debido a la experiencia y recursos invertidos, el tiempo de entrega se ha reducido a entre 3 y 6 días hábiles y el costo para el Estado ronda los 11 pesos por cada mica.

Tabla 1. Producción de Credencial para votar con fotografía producida por la autoridad electoral

Año

Producción de CPV

Año

Producción de CPV

1992

25,026,462

2006

7,202,170

1993

28,742,585

2007

12,026,825

1994

6,193,808

2008

16,607,666

1995

2,890,964

2009

8,086,746

1996

7,533,529

2010

11,788,171

1997

7,025,603

2011

14,444,923

1998

6,797,002

2012

9,087,822

1999

8,493,754

2013

13,314,822

2000

6,291,559

2014

17,782,311

2001

6,530,359

2015

12,255,955

2002

10,376,180

2016

15,029,587

2003

5,456,094

2017

13,525,860

2004

11,331,212

2018

13,108,015

2005

10,691,374

2019

16,868,330

Total:

 

324,509,688

Fuente: Dirección del Registro Federal de Electores. Instituto Nacional Electoral

Si lo que se busca es que el proyecto de la cédula de identidad funcione, una infraestructura parecida tendría que ser desarrollada e instalada por el gobierno para mantener actualizada su base de datos, de lo contrario lo hecho en tres décadas podría ponerse en riesgo. La credencial de elector ha representado una inversión de alrededor de 100 mil millones de pesos por parte del Estado mexicano. Y es que no se trata sólo de consolidar su base de datos. La mayor riqueza se deriva de su cobertura y actualización. Al ser una base “viva”, que cambia todo el tiempo debido a fallecimientos, bajas por pérdida de derechos políticos o duplicados, altas, cambios de domicilio, etc. requiere del contacto permanente de la ciudadanía. De cara a las elecciones de 2018, el porcentaje de actualización del padrón –personas empadronadas que viven en el domicilio en el que tramitaron su credencial y no se han mudado de residencia sin dejarle de avisar al INE- llegó a su punto más alto al registrar el 85.68% de datos correctos y al día, muy cercano al límite que puede llegar que rondar en el 90%.

Si entregar datos del padrón al gobierno no es viable jurídicamente, el que coexistan y eventualmente compitan dos documentos de identificación tampoco es una buena solución. En este caso, se minaría la eficacia y cobertura de ambos documentos, además de representar costos redundantes lejanos a una política de austeridad y eficiencia. El Registro Federal de Electores prevé que la existencia de la cédula de identidad alternativa provocaría la desactualización del padrón de hasta un 20% de los casos. Este dato no es menor porque, como se ha dicho, la razón principal de la existencia de la credencial de elector es tener un padrón electoral confiable a partir del cual se disparan un sinnúmero de acciones de la organización electoral tanto en el ámbito federal como en el local.

Con esta información, por ejemplo, el INE visita a los ciudadanos en sus domicilios para notificarlos y capacitarlos para que funjan como funcionarios de casilla el día de las elecciones. Elevar el porcentaje de personas que no se encuentran en sus domicilios por no actualizar su mica encarece el proceso electoral y lo complica. Además, se distorsiona el derecho al voto pues del lugar de residencia también se desprenden los cargos por los que una persona puede sufragar.

La evolución de la credencial de elector como medio de identificación es tal que hoy en día se utiliza también para evitar robos de identidad e incluso es útil para la identificación de cadáveres desconocidos. Asunto no menor en un país como el nuestro donde los casos de inseguridad, violencia y desapariciones no son eventuales. El INE ha establecido más de 140 convenios con autoridades e instituciones públicas y privadas para ayudar al cotejo de información. Es importante resaltar que en ningún caso se entregan los datos de los ciudadanos, sino que sólo se cotejan y si hay coincidencia en las huellas se comunica a las autoridades competentes.

Por lo anterior, resultaría imposible que en un tiempo razonable se creara en México un documento de identificación que superara los componentes y aceptación pública que tiene la credencial para votar con fotografía del INE. Si lo que verdaderamente se busca es abonar en el derecho a la identidad de los mexicanos, la plataforma tecnológica y operativa en la que se ha invertido durante tantos años, así como la experiencia institucional del INE, bien podría utilizarse para que este instituto expidiera, también, una cédula de identificación para menores de edad. Al mismo tiempo, el INE podría colaborar con distintas dependencias del gobierno para activar el servicio de cotejo de información que ya se realiza de forma exitosa con otras instituciones, como es el caso de las bancarias.

El resguardo de los datos biométricos. Una batalla más por la protección de datos personales

Hasta antes de 2016, la autoridad electoral entregaba por ley la información del padrón electoral a los partidos políticos. Los artículos 148 y 152 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LGIPE) establecen que los partidos deben tener acceso de forma permanente a la base de datos del padrón y de las listas nominales para su revisión.

Sin embargo, a principios de la década pasada se descubrieron filtraciones de los datos del padrón electoral con un uso indebido. La primera, en 2003, resulta de especial interés pues se acreditó que la fuga de información no provino del IFE sino del Registro Nacional de Población (RENAPO), dependiente de la SEGOB. En ese caso, RENAPO obtuvo la información producto de un convenio firmado con el IFE el 29 de junio de 1999. La justificación para formalizarlo fue que como a esa secretaría le correspondía la expedición de la cédula de identidad ciudadana, el IFE debía compartir los datos del padrón con los que contaba. La autoridad electoral presentó una denuncia y en noviembre de 2003 se consignó penalmente a cuatro personas.8

Otros tres casos involucraron a distintos partidos políticos. El primero tuvo lugar en 2013 cuando se encontraron datos del padrón en el sitio buscardatos.com. El responsable fue el partido Convergencia.9 El segundo tuvo lugar en 2016 cuando se detectaron datos del padrón en el portal Amazon producto de una fuga de información de Movimiento Ciudadano.10 El tercero, también en 2016, se debió a datos de la lista nominal de Sinaloa que se encontraban en el portal Digital Ocean. Esta vez, el responsable fue el PRI.11 En todos los incidentes se pudo detectar la identidad de los responsables pues la información que entregaba la autoridad electoral tenía marcas de agua y otros elementos para poder identificar las fuentes del ilícito.

Debido a estas lamentables filtraciones, el INE decidió aprovechar los avances tecnológicos y no entregar más en físico la información del padrón electoral y la lista nominal. Así, interpretó la disposición legal que les da derecho a la revisión a la luz de la nueva normativa de la protección de datos personales. Es por ello que actualmente la verificación por parte de los partidos se realiza in situ, en el INE, a través de terminales de computadoras que les permiten acceder a los datos, pero no hacer uso de ellos y extraerlos por medio alguno.

Cabe aclarar que aún cuando la autoridad electoral estaba obligada por ley a compartir la información de sus bases de datos con las distintas fuerzas políticas, nunca compartió los datos biométricos de la ciudadanía mexicana. Esta política existía antes de la llegada del actual gobierno. La autoridad electoral siempre ha considerado que los datos biométricos son los más sensibles pues contienen la unicidad de las personas. Bajo esta misma lógica, la respuesta que el INE ha hecho pública ante la solicitud del gobierno resulta congruente con el actuar de la  autoridad en las últimas décadas.

No es menor la decisión sobre dónde depositar la administración y resguardo de los datos personales, si en una institución autónoma o en una dependencia de gobierno­. Hasta el momento, no ha sido el Estado en su conjunto el omiso en la expedición de un documento de identidad: prácticamente toda persona mayor de edad tiene ya su credencial para votar con fotografía, sin exclusiones ni arbitrariedades. La omisión se ha concentrado en el Ejecutivo federal, que no ha permitido el ejercicio del derecho a la identidad para los menores de edad. El INE puede asumir la función de una cédula de identidad nacional sin mayores costos adicionales pues se basaría en la infraestructura tecnológica y logística ya instalada, sobre una capacidad y una confiablidad ya probadas y acreditadas.

El gobierno no ha hecho público su plan para sustituir la credencial del INE, ni ha detallado cómo garantizará la protección da datos, ni se conoce el esfuerzo financiero que implicaría su estrategia. En suma, ha prevalecido la opacidad. Puede, tal vez, en su propósito tener una buena intención, pero, como dice el dicho popular, de buenas intenciones están llenos los panteones.

Farah Munayer Sandoval. Maestra en Administración Pública Internacional por Sciences Po. Asesora del Consejo General del Instituto Nacional Electoral.


1 El corte del padrón electoral utilizado es el del 2 de enero de 2020.

2 Los gobiernos de Ernesto Zedillo, Vicente Fox, Felipe Calderón y Enrique Peña Nieto lanzaron iniciativas al inicio de sus sexenios. Sólo el de Felipe Calderón logró implementar un programa encaminado a entregar cédulas a los menores de edad. En todos los casos, la autoridad electoral federal se negó a compartir datos del padrón electoral. Ver: “Reviven en el Plan Nacional de Desarrollo cédula de identidad; útil para articular seguridad nacional”. Crónica. 3 de mayo de 2019.

3 Reforma constitucional publicada en el DOF el 22 de agosto de 1996. Artículo 41, fracción III, párrafo octavo.

4 En la reforma a la Constitución en 2011 se agregó el artículo 1, párrafo primero de la Constitución, establece que todas las personas gozaran de los derechos humanos reconocidos en la misma y en los tratados internacionales en los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que la misma establece. Por su parte, en 2014 se reformó el artículo 16, párrafo segundo de la Constitución, en el que se determina que toda persona tiene derecho a la protección de sus datos personales, al acceso, rectificación y cancelación de los mismos.

5 En este sentido, el pronunciamiento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la acción de inconstitucionalidad 20/2013. Diario Oficial de la Federación publicado el martes 10 de marzo de 2015.

6 Cumple con los criterios de obligatoriedad, inmediatez, No discriminación, no reversabilidad, legalidad, autonomía, gratuidad, accesibilidad, marco jurídico, armonización, plazo de entrega, continuidad, institucionalidad, interrelación de derechos, eficacia, cooperación intersectorial, valoración social, voluntad política, confidencialidad, seguridad, informatización y unicidad. No cumple con universalidad pues sólo se expide a mayores de 18 años con sus derechos políticos ni con el de multiculturalidad pues no se hace distinción en su expedición por rasgos multiculturales.

7 Fuente: Reporte integrado de los trabajos del Comité Técnico de Evaluación del Padrón Electoral 2017-2018. Celia Palacios Mora. Presentado en sesión de consejo general del 28 de mayo de 2018.

8 Informe de la Contraloría Interna del Instituto Federal Electoral presentado en sesión de 2019-03-23.

9 El 7 de noviembre de 2013, el periódico Reforma publicó: “Regalan Datos Vía Internet de IFE”. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación confirmó la responsabilidad del partido Convergencia. Ver en: SUP-RAP-482/2016, SUP-RAP-483/2016 Y SUP-RAP-484/2016 del dos de noviembre de 2016.

10 El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación confirmó la responsabilidad del partido Movimiento Ciudadano. Ver en:  SUP-RAP-96/2018 del 19 de septiembre de 2018.

11 Para mayor información, ver: INE/CG272/2018 del 28 de marzo de 2018.