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¿Podrá revertirse la reforma energética mediante la consulta popular que impulsa la izquierda? De entrada, la posibilidad se antoja difícil, pues la iniciativa tendrá que pasar por diversas aduanas, en las que jugará un número también variado de actores. Falta que el congreso apruebe (o no) la ley reglamentaria; que el INE (o el IFE, pues la reforma política sigue aún su curso en las legislaturas locales) determine si se reunió con el número de apoyos necesarios para la convocatoria; que la SCJN se pronuncie sobre la constitucionalidad de la consulta; que eventualmente participe un número suficiente de ciudadanos para que el resultado sea vinculatorio; que la mayoría se pronuncie contra la reforma energética; e incluso que el TEPJF resuelva las impugnaciones que se presenten durante la organización, desarrollo, cómputo y resultados de la consulta. El camino, como puede verse, es largo y creo que no ganamos mucho con ejercicios adivinatorios.

Sin embargo, más allá del éxito de esta consulta en específico, en nuestra discusión pública ha permeado la pregunta sobre si, en general, este instrumento de participación ciudadana es apto para revertir reformas constitucionales. Esta pregunta, me parece, es más relevante, pues dice mucho sobre cómo entendemos la democracia y el derecho de los ciudadanos para intervenir en los asuntos públicos. En las siguientes líneas argumentaré que, si nos tomamos el texto de la Constitución en serio y si entendemos la participación en las consultas populares como lo que es –un derecho humano de rango constitucional–, entonces no debería preocuparnos por el hecho de que las reformas constitucionales sean objeto de consultas populares. Asimismo, intentaré hacerme cargo de algunas de las principales objeciones que se han hecho a la posición que defiendo.

Primero lo primero: participar en las consultas populares es un derecho. De acuerdo con la fracción VIII del artículo 35 constitucional, los ciudadanos tienen derecho a “[v]otar en las consultas populares sobre temas de trascendencia nacional”. No es un asunto menor que esta participación se haya configurado como un derecho diferente de los de votar y ser votado para cargos de elección popular. Significa, por una parte, que la propia Constitución reconoce que estamos frente a una vía complementaria –pero de igual rango– a los tradicionales mecanismos de representación política. Más importante aún, significa que votar en las consultas populares es un derecho que debe ser promovido, respetado, protegido y garantizado por todas las autoridades; y que debe ser interpretado de la manera que resulte más favorable para las personas. Por ende, los límites a la participación en las consultas populares sólo serán válidos cuando se busquen proteger otros derechos humanos, o bien, algún otro principio con rango constitucional.

En ese sentido, hay que ser enfáticos: el artículo 35 sí permite que el texto de la Constitución sea modificado mediante consultas populares. Este artículo explícitamente señala que no pueden ser objeto de consulta “la restricción de los derechos humanos reconocidos por esta Constitución”, así como “los principios consagrados en el artículo 40 de la misma”. Es decir, si existen ciertas partes de la Constitución que no pueden ser afectadas por una consulta popular, entonces hay otras que necesariamente sí pueden serlo. Por tanto, sí es factible realizar consultas sobre temas constitucionales –y no sólo legales–, siempre y cuando no se refirieran a los dos casos mencionados (limitación de derechos humanos o modificación al carácter representativo, democrático, laico y federal de la República) o al resto de materias que expresamente están vedadas: lo electoral, los ingresos y gastos del Estado, la seguridad nacional y lo referente a las fuerzas armadas.

Por otra parte, me parece que una interpretación sistemática de la Constitución permite superar las objeciones que se han hecho a la procedencia de las consultas populares en temas constitucionales. Se ha dicho, por ejemplo, que el resultado de una consulta popular no podría ser vinculante para las legislaturas locales, las cuales intervienen en el proceso de reforma de la Constitución.[1] Sin embargo, el artículo 35 constitucional señala que, cuando participen al menos el 40% de los ciudadanos, el resultado será vinculante “para las autoridades competentes”. Y las legislaturas locales son, por supuesto, autoridades competentes en el caso de las reformas constitucionales.

Se ha argumentado, también, que la consulta es improcedente pues la única vía para modificar la Constitución es la prevista en el artículo 135 –esto es, con la votación de las dos terceras partes de los integrantes de la Cámara de Diputados y del Senado, así como una mayoría de las legislaturas locales–.[2] No obstante, la Constitución no dice –ni en éste ni en ningún otro artículo– que ésta sea la única vía para generar cambios en el texto constitucional. La lectura limitativa del artículo 135 no cabe, además, porque el artículo 1° constitucional obliga a realizar una interpretación que maximice el derecho a participar en las consultas, y porque el propio artículo 35 sí permite que, con excepción de las materias que se han apuntado párrafos arriba, las disposiciones constitucionales sean objeto de consulta popular.

Por último, también se ha dicho que se corre el riesgo de que, con las consultas populares, el texto de la Constitución quede en manos de unos cuantos ciudadanos.[3] Para sustentar esta posición, se suele acudir a una escenario límite: ¿qué pasaría si en una consulta popular sólo participa el 40% de los ciudadanos incluidos en la Lista Nominal de Electores (LNE) y la propuesta para revertir una reforma constitucional es aprobada por poco más de la mitad de los participantes? ¿No se correría el “riesgo” de que el 20% de los ciudadanos bloqueara un cambio constitucional? Aunque la preocupación es pertinente, creo que los temores se disipan si ponemos estos números en perspectiva.

Veamos, ¿qué otros actores pueden frenar una reforma constitucional? En la Cámara de Diputados, los 213 diputados del PRI (electos por el 20.0% de los ciudadanos inscritos en LNE de 2012) o los 215 de una alianza entre PAN y PRD (electos por el 27.7%) pueden bloquear cualquier reforma constitucional.[4] En el Senado la situación es todavía más marcada, pues los 54 senadores del PRI (electos por el 19.6% de la LNE) o los 45 de una alianza entre PAN y PVEM (electos por el 20.1%) también pueden frenar cualquier iniciativa de reforma constitucional. ¿En verdad sería alarmante que más de 16 millones de ciudadanos,[5] en una consulta abierta a la participación directa de todo el electorado, también pudieran revertir una reforma constitucional?

En una conferencia reciente,[6] el ministro Cossío señalaba que la inclusión de derechos sociales prestacionales era uno de los últimos ejercicios de una clase política que buscaba legitimarse mediante una fórmula conocida: poner muchos derechos en la Constitución y luego darles el carácter de exigibles. Uno de los problemas con esto, seguía el ministro, era que muy probablemente los legisladores no estaban conscientes de las implicaciones redistributivas que dichos derechos generaban, pero que finalmente los jueces estaban obligados a hacerlos efectivos, aún a pesar de los previsibles costos políticos. Creo que algo similar puede decirse sobre las consultas populares. Es muy entendible que los representantes que votaron a favor de la inclusión de esta figura como un derecho humano no hayan tenido presentes todas las implicaciones del texto que se incluyó en el artículo 35 constitucional, como también se comprende que algunos prefieran que la ciudadanía no participe directamente en la definición de las políticas públicas más trascendentales. Me parece, sin embargo, que frente a esto no queda sino recordar que, si nos tomamos en serio el modelo de la democracia constitucional, entonces no podremos reprochar que la ciudadanía ejerza sus derechos mediante los canales y con los límites que establece la misma Constitución. Ojalá así se entienda en la sede judicial.

Javier Martín Reyes (@jmartinreyes). Estudió derecho en la UNAM y ciencia política en el CIDE. Es servidor público y miembro de Participando por México. Como de costumbre, todo lo aquí expresado sólo refleja la opinión del autor.


[1] Luis Carlos Ugalde ha repetido el argumento tanto en este artículo, como en este otro.

[2] Pedro Salazar Ugarte, por ejemplo, ha enfatizado el punto tanto en un artículo como en una posterior entrevista.

[3] Véase el mencionado artículo de Pedro Salazar, así como este otro de María Amparo Casar.

[4] Tomo como base para mis cálculos tanto los resultados finales del Sistema de Consulta de la Estadística de las Elecciones Federales 2011-2012 del IFE, como las páginas institucionales del Senado y de la Cámara de Diputados.

[5] De acuerdo con el IFE, al 13 de diciembre de 2013 había 82,220,817 ciudadanos en la LNE. Por ende, se necesitarían al menos 16,444,164 votos para ganar una consulta en la que se diera la participación mínima para que el resultado fuese vinculatorio (es decir, el 40%).

[6] Véase, especialmente, la última media hora de la conferencia.