Según la Organización de las Naciones Unidas, el 22% de la población mundial vive con menos de 1.25 dólares por día[1]. Esas personas viven sin alimentación, vestido, vivienda y atención médica adecuados. Por ello, una valiosa oportunidad para impulsar una mejora en el desarrollo humano en el mundo es reconocer los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) en las constituciones de los países y, sobre todo, lograr que los tribunales los protejan de manera efectiva.

Los DESC son una categoría de derechos humanos y están garantizados en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). Dentro de los DESC, los derechos sociales se refieren a los servicios y subsidios que el gobierno provee a las personas. Por ejemplo, las pensiones de los jubilados o los apoyos para adquirir una vivienda.

Los gobiernos de los países tienen tres niveles de obligación respecto a los derechos humanos de las personas: deben respetarlos, protegerlos y cumplirlos[2]. En relación con el tercer nivel de obligación, el PIDESC establece que los gobiernos deben diseñar y llevar a cabo las medidas necesarias -hasta el máximo de sus recursos disponibles- para lograr progresivamente la realización efectiva de los DESC[3].

Aunque por muchos años ha existido la percepción de que no es posible que los tribunales exijan al gobierno el cumplimiento de los derechos sociales, el trabajo de varias cortes en el mundo se ha dirigido a sostener que no existe ningún impedimento legal o conceptual para lograrlo.

Cada país ha seguido su propio camino respecto a esta cuestión. En este sentido, es útil contrastar tanto la forma en la que cada constitución contempla los derechos sociales como el rumbo que ha tomado el tribunal constitucional al interpretar dichos derechos. Analicemos ahora los casos de Sudáfrica, Alemania y Estados Unidos a través del estudio breve de algunas decisiones en su historia constitucional.

La Constitución de Sudáfrica incluye un amplio conjunto de derechos sociales relacionados con vivienda, salud, alimentación, agua, seguridad social y educación[4]. La Corte Constitucional de Sudáfrica (CCSA) ha rechazado la idea de que los derechos sociales no son exigibles y ha elaborado una metodología para medir el cumplimiento de las obligaciones del Estado en este ámbito.

Por ejemplo, en Government of South Africa v. Grootboom (2000), la CCSA ordenó al gobierno abstenerse de demoler un asentamiento informal establecido por un grupo de personas sin hogar. La Corte afirmó que la Constitución obliga al gobierno a tomar medidas razonables hacia la realización del derecho a la vivienda y que no se puede decir que es razonable un programa que excluye a un segmento importante de la sociedad.

DerechosocialAl respecto, la decisión de la CCSA en Minister of Health v. Treatment Action Campaign (2002) llegó aún más lejos. La Corte ordenó al gobierno eliminar las restricciones que había impuesto sobre la distribución de nevirapina, medicina que inhibe la transmisión del virus del VIH. Además de afirmar que el gobierno había violado la garantía constitucional del acceso a los servicios de salud, la Corte abrió la posibilidad de que los tribunales puedan ordenar al gobierno el desarrollo de políticas públicas específicas que conduzcan a la realización de los derechos sociales.

Por su parte, la Constitución de Alemania define el Estado como federal, democrático y social[5].Aunque no se pronuncia sobre la mayoría de los derechos sociales clásicos, el hecho de que defina al Estado como social ha sido suficiente para que el Poder Legislativo contemple derechos sociales en las leyes que aprueba. La Corte Constitucional de Alemania (CCA) ha utilizado este “principio del Estado social” (Sozialstaat) para examinar la constitucionalidad de la legislación que regula prestaciones sociales.

En el caso Family Burden Compensation (1998), la CCA concluyó que para determinar la capacidad financiera que un ciudadano tiene para pagar impuestos deben exceptuarse los gastos necesarios para cubrir las necesidades fundamentales de los niños. La Corte llegó a esta conclusión al razonar que el principio del Estado social es un mandato constitucional que el Poder Legislativo debe cumplir para lograr la realización del bienestar de la población.

En una decisión anterior, Numerus Clausus I (1972), la CCA sostuvo que el Estado debe promover el bienestar social a través de la prestación activa de servicios, como la educación. En Alemania la educación superior es proporcionada, de forma gratuita, por el Estado. Hasta mediados de los años sesenta, todas aquellas personas que habían sido matriculados eran admitidas en la universidad de su elección. Cuando el número de solicitantes aumentó dramáticamente, una cuota de admisión (numerus clausus) se introdujo en algunas áreas de estudio.

Invocando el derecho constitucional a la libre elección de la ocupación, el principio de igualdad y el principio del Estado social, la CCA declaró que las restricciones sobre la admisión de los estudiantes deben sujetarse a estrictos límites constitucionales. Por ello, ordenó a las universidades aprovechar al máximo sus capacidades y resaltó la necesidad de crear un sistema de ingreso nacional.

Finalmente, la Constitución de Estados Unidos pone límites al gobierno afirmando lo que no puede hacer, por ejemplo, en materia de libertad de expresión. Sin embargo, no establece las obligaciones positivas del gobierno en el ámbito social ni en el económico. Esta construcción constitucional es muy distinta a la enumeración explícita de derechos sociales que tiene Sudáfrica y al principio del Estado social de Alemania.

Aunque las autoridades federales y estatales proporcionan programas de asistencia social en Estados Unidos, los tribunales no acostumbran otorgar protección a los demandantes en este tema. En ese sentido, la decisión de la Suprema Corte de Estados Unidos (SCES) en el caso Goldberg v. Kelly (1970) es conocida como la más progresista en el campo de las prestaciones sociales.

En aquella ocasión, los demandantes eran beneficiarios de un programa de asistencia social y argumentaban una violación al debido proceso pues el gobierno pondría fin a la prestación sin previo aviso ni audiencia. La SCES reconoció que la terminación de las prestaciones sociales es inconstitucional en ausencia del debido proceso. El razonamiento fue que los intereses del beneficiario (tener una audiencia) y del Estado (que no se equivoque al retirar los beneficios) superan las cargas administrativas derivadas de tener la audiencia. Sin embargo, la Corte no expandió la obligación del Estado más allá del procedimiento.

Por otro lado, el sistema federal estadounidense representa una valiosa oportunidad de experimentación en el ámbito estatal. Las constituciones estatales confían a las legislaturas locales la decisión de proporcionar asistencia social básica. En este campo, los estados han presentado notables progresos, estableciendo protecciones implícitas o explícitas para las personas con más carencias. Además, debido al diseño institucional en Estados Unidos, los tribunales estatales son especialmente aptos para  hacer cumplir las disposiciones relativas a los derechos sociales.

Pero ¿por qué resaltar estos tres casos que, a primera vista, parecerían tan inconexos? En primer lugar, porque las decisiones de las cortes constitucionales de Sudáfrica y Alemania sugieren que los derechos sociales pueden ser protegidos en la práctica. Es decir, los tribunales en esos países juegan un papel preponderante en marcar el rumbo de la defensa efectiva de los DESC. Al mismo tiempo, estas decisiones no están exentas de riesgos. Por ejemplo, el hecho que una decisión judicial no tome en cuenta las consecuencias presupuestarias y sí priorice ciertas políticas públicas al momento de proteger los derechos sociales.

Por otro lado, el caso estadounidense contrasta con los anteriores ya que la Suprema Corte sólo protege el procedimiento y deja las decisiones sustantivas a los tribunales locales. Esto puede tener sentido partiendo del supuesto de que las autoridades con mayor proximidad a una comunidad son las que más familiarizadas están con los límites y alcances que tienen las políticas públicas de acuerdo a cada contexto.

Esta reflexión es pertinente para los gobiernos y, sobre todo, para las cortes de los países en vías de desarrollo. En éstos, el cumplimiento de los derechos sociales suele no ser efectivo. Muestra de ello son las condiciones que afectan a una gran proporción de su población en términos de desigualdad, pobreza, violencia, discriminación, entre otros.

En México, la vía judicial puede ser una alternativa para proteger los derechos sociales. Sin embargo, todavía es un nicho incipiente. Vale la pena notar el caso de Mini Numa[6]. Al igual que en muchas otras regiones indígenas de nuestro país, los habitantes de esta comunidad mixteca en Guerrero enfrentan enormes carencias. Ante la falta de servicios básicos de salud, y después de varias peticiones a diversas autoridades, miembros de la comunidad presentaron una demanda de amparo indirecto contra un oficio que negaba la construcción de una unidad médica. Entre los actos reclamados, se alegaba la violación del derecho constitucional a la salud[7] y de los DESC previstos en los tratados internacionales.

El Juzgado Sép­timo de Distrito del estado de Guerrero encontró que el Secretario de Salud del gobierno local estaba transgrediendo el derecho a la salud de los habitantes. Así, ordenó al gobierno acondicionar una casa de salud en la comunidad y construir un centro médico en el municipio de Metlaltónoc. Rompiendo con la idea de que los derechos sociales no son exigibles, el juez consideró que el derecho a la salud impone obligaciones concretas para las autoridades.

El hecho de que los jueces comiencen a adoptar una postura garantista sobre el respeto y la protección de los DESC es sólo un primer paso necesario para su cumplimiento. Al mismo tiempo, y considerando la experiencia internacional, se necesita tomar en cuenta principios elementales de planeación, presupuestación e implementación de políticas públicas, a fin de que las sentencias puedan ser ejecutadas por las autoridades pertinentes.

Ana María Zorrilla NoriegaLicenciada en Derecho por el ITAM y maestra en Derecho y Gobierno por American University.

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[1] Organización de las Naciones Unidas, UN Development Programme, Human Development Report (2014), pp. 19, disponible en aquí.

[2] Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, CESCR General Comment No. 14: The Right to the Highest Attainable Standard of Health (Art. 12) (2000), para. 33, disponible aquí.

[3] Artículo 2 (1).

[4] Artículos 26, 27 y 29.

[5] Artículos 20 y 28.

[6] Juzgado Sép­timo de Distrito del estado de Guerrero, amparo 1157/2007-II.

[7] Artículo 4.