En Polonia, lo que inició como una disputa por la integración del tribunal constitucional (TC), se ha convertido en una crisis constitucional y política que amenaza el Estado de derecho en esta República centro-europea de 38 millones de habitantes. El TC funciona parcialmente; tres de sus 15 jueces constitucionales no han podido asumir el cargo —impidiendo su funcionamiento en algunos casos, por motivos de quórum— y sus resoluciones no han sido publicadas ni acatadas.

diferencias

La crisis polaca se remite a una discusión perenne de la democracia constitucional sobre los mecanismos para controlar el poder político: la división de poderes y la revisión judicial. Polonia es una república unitaria; su versión constitucional del principio de división de poderes (artículo 10 de la constitución de la República de Polonia, de 1997) deposita al poder legislativo en una legislatura bicameral (Sejm y Senado) y al ejecutivo en un presidente y en un consejo de ministros (cuya cabeza es la primera ministra). Finalmente, el poder judicial queda depositado en las cortes y tribunales.

La crisis inició en 2015, año en que el partido Ley y Justicia (Prawo i Sprawiedliwośćo PIS) ganó la elección presidencial y las parlamentarias. Precisamente, la crisis tiene como protagonistas a la cámara baja del parlamento bicameral (Sejm), donde Ley y Justicia (PiS) tiene mayoría absoluta (235 de 460 escaños). La primera ministra es Beata Szydło. El presidente, Andrzej Duda, fue electo el 24 de mayo de 2015 y se trata de un euroescéptico que inició su carrera política en PiS. El tercer actor de la crisis es el tribunal constitucional cuyos miembros son electos cada 9 años por el Sejm (cada legislatura dura cuatro años).

La crisis polaca también es una crisis europea: el Parlamento Europeo (PE), la Comisión Europea (CE) han emitido opiniones y recomendación; también lo han hecho el Consejo de Europa, la OTAN y ONU.

La disputa por el nombramiento de cinco jueces del tribunal constitucional polaco se explica con el resultado electoral de las elecciones parlamentarias del 25 de octubre de 2015. Primeramente, el Sejm ha legislado en repetidas ocasiones sobre la Ley del tribunal constitucional (LTC). La LTC fue originalmente aprobada por la 7ª legislatura del Sejm (25 de junio de 2015). Unos meses después (22 de diciembre de 2015), la 8ª legislatura aprobó reformas a la misma ley (LTC-bis). Meses más tarde (22 de julio de 2016), la mayoría de PiS optaría por crear una nueva ley (LTC-Plus). El activismo legislativo de PiS sólo es posible por la mayoría absoluta que lo respalda. El TC ha respondido a este activismo revisando las tres leyes (LTC, LTC-bis y LTC-plus) y estableciendo quién tiene derecho a nombrar a los cinco jueces referidos.

Así, el preámbulo de la crisis es la decisión de la 7ª legislatura del Sejm (25 de junio de 2015) de aprobar la Ley del tribunal constitucional (LTC). Esta ley previó la elección, por la legislatura, de los sucesores de aquellos jueces constitucionales cuyos mandatos terminaran en 2015. Así, en su última sesión (8 de octubre de 2015), el Sejm eligió a cinco jueces constitucionales (llamados “los jueces de octubre”): tres, para reemplazar a tres jueces cuyos mandatos concluían en noviembre de 2015, y dos, para reemplazar a jueces que terminaban el en diciembre. El TC revisó ambas decisiones legislativas: la LTC y la elección de los cinco jueces de octubre; y concluyó que la 7ª legislatura del Sejm debió elegir tres jueces y la entrante (8ª legislatura) debió elegir a los otros dos.

Días después de la primera sesión de la 8ª legislatura, el Sejm, con la fuerza numérica de la mayoría absoluta de PiS, reformó la LTC (19 noviembre) para invalidar los nombramientos de los cinco jueces que había hecho la previa legislatura (25 de noviembre) y procedió a elegir cinco nuevos jueces (2 de diciembre). Es decir, sobre “los jueces de octubre”, la 8ª legislatura cubrió las dos vacantes que legalmente le correspondían, pero se extralimitó en sus poderes al anular la elección de tres jueces legalmente electos por la 7ª legislatura. Las acciones del Sejm fueron revisadas por el TC. La 8ª legislatura respondió (22 de diciembre de 2015) reformando la Ley sobre el tribunal constitucional (LTC-bis), pero, nuevamente, en su revisión, el TC encontró que las reformas eran completamente inconstitucionales (9 de marzo de 2016). El gobierno rehusó publicar la sentencia. Por tercera vez, la 8ª legislatura se puso a trabajar en la LTC; en esta ocasión (22 de julio de 2016), creó una nueva ley (LTC-plus). Lamentablemente, el TC la declaró parcialmente inconstitucional (11 de agosto de 2016).

La 8ª legislatura del Sejm, sin embargo, no se ha amedrentado ni detenido a causa de las resoluciones del TC, al contrario, la mayoría del PiS prepara legislación que vulneraría más todavía al TC y que tiene preocupada a la Comisión Europea (Timmermans 2016) y al Consejo de Europa (2016).

Así, a fines de 2016, el TC está prácticamente bloqueado. El bloqueo sobre el TC lo lleva a cabo, en primer lugar, el presidente de la República al negarse durante un año (9 diciembre 2015-22 diciembre 2016) a tres jueces legalmente electos por la 7ª legislatura saliente y después de que el TC anulara la elección de tres jueces que hizo la 8ª legislatura. De tal manera que tres jueces, legalmente electos por el Sejm, siguen sin poder realizar sus funciones porque el presidente no los juramenta.

Asimismo, la Primera Ministra se niega a publicar las sentencias del TC, evitando con ello su activación en el sistema legal. El gobierno parece querer castigar al tribunal constitucional, que ha desechado sus acciones legislativas en el Sejm. El gobierno ha cuestionado la composición, función, legitimidad del tribunal y, sobre todo, se niega a publicar sus resoluciones.

Los efectos nocivos de la crisis se vislumbran en el surgimiento de dos sistemas legales paralelos y el desarrollo de protestas, en las principales ciudades, a lo largo de 2016. La crisis alcanzó un punto superior entre el 16 y el 21 de diciembre de 2016, con las protestas y bloqueos en la sede del parlamento y en la calle. Adicionalmente, el 21 de diciembre, la Comisión Europea (CE) publicó un complemento a sus recomendaciones del 27 de julio, sugiriendo corregir el curso que ha adquirido la política polaca.

La preocupación internacional incluye a organizaciones con estándares democráticos de membresía: OTAN, ONU y el Consejo de Europa. El reporte de la Comisión de Venecia (2016) del Consejo de Europa es una de las primeras opiniones sobre la situación polaca. A nivel regional, el Parlamento Europeo (PE) ha servido de foro de debate, pero sobre todo la CE sigue los eventos y es la institución que puede emitir la corrección más clara para Polonia. La CE, a través de dos recomendaciones en materia de Estado de derecho (27 de julio y 21 de diciembre de 2016), ha estado pendiente de la situación. El seguimiento que realiza la CE puede tener repercusiones para Polonia. Por ejemplo, Frans Timmermans, primer vicepresidente de la Comisión Europea, atajando la descalificación que le haría un gobierno ultra nacionalista-católico, ha afirmado que la CE respeta el derecho del gobierno polaco a ejecutar su programa, pero descalifica el uso de una victoria electoral para imponerse sobre el Estado de derecho. También afirma que el TC tiene una función para asegurar que las disputas sean solucionadas en el plano nacional, pero el tribunal no está compuesto como lo marca la ley, tampoco es independiente y no está en posición de cumplir con su función. Finalmente, afirma que la crisis constitucional es esencialmente un problema nacional, pero que también está poniendo en riesgo los fundamentos de la UE. La CE pide tres cosas a las autoridades polacas (i) no aplicar nuevas leyes en tanto el TC no ha terminado de revisar su constitucionalidad; (ii) llama al presidente Duda a juramentar a los tres jueces legalmente electos y (iii) llama al gobierno a publicar y respetar todas las sentencias del TC.

Es enigmático ver como el presidente y al gobierno-mayoría legislativa polacos se complacen en escalar un conflicto; lo anterior, junto con las restricciones a las libertades de expresión, de asociación, parecen poner a Polonia —el caso más exitoso de transición y consolidación democrática en el siglo XX—, en el camino del nacionalismo autoritario.

Para concluir, vale recordar que una democracia moderna funciona bajo el régimen de las reglas escritas, en una constitución. La crisis polaca, que lleva ya un año, es una crisis de división de poderes y sobre la erosión de la democracia constitucional. Es ingenuo pensar que las sentencias de los tribunales constitucionales se refieren únicamente a problemas técnico-legales; la ferocidad de las luchas políticas (sobre valores, prerrogativas, facultades) son tales que pueden poner el sistema constitucional y el consenso político en peligro. Polonia está ensayando la forma de construir el autoritarismo.

Héctor Calleros. Doctor en ciencia política por la Universidad de Leeds (Reino Unido); actualmente, es investigador visitante en el Instituto de Relaciones Internacionales, de la Universidad de Varsovia.

 

1. European Commission. 2016. Rule of Law: Commission discusses latest developments and issues complementary Recommendations to Poland. Press release. 21 de diciembre. Disponible: http://bit.ly/2jsQJSU

2. Timmermans, Frans. 2016. ‘one year of constitutional crisis in Poland’. Facebook. 8 de diciembre.

3. Venice Commission. 2016. Opinion on Amendments to the Act of 25 June 2015 on the Constitutional Tribunal of Poland. European Commission for Democracy Through Law (Venice Commission.) 11 March; Opinion 833/2015